Lista de Figuras. Figura VII.3 Situación General e Impacto de la ley de peso por eje... 91

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2 Índice Lista de Figuras... 3 Lista de Tablas... 5 Resumen Ejecutivo Antecedentes Los esfuerzos por modernizar el sector Proyecto de Ventanilla Única y reducción de papeles Panel de Expertos Portuarios SEP Recomendaciones para fortalecer Plataforma Logística y Transporte CNIC La Agenda de Impulso Competitivo (AIC) Resultados de los Estudios Técnicos sobre competitividad del comercio exterior Fase I: Estudio Exploratorio. Talleres con expertos del sector Medida 23. Almacenes Extraportuarios. Más Opciones Medida 24. Trámites Aduaneros. Más competencia Medida 26. Transportistas Multimodales. Nueva modalidad Logística Fase II: Estudio Cualitativo. Encuesta de percepción de las principales trabas y extra costos en la cadena logística de comercio exterior Trabas en los procesos de Comercio Exterior Sobre Costos en los procesos de Comercio Exterior Impactos en Patrimonio Nacional y Efectos del Transporte Multimodal Fase III: Estudio Cuantitativo. Análisis de la Estructura de Costos y detección de sobre costos en la cadena de servicios logísticos de comercio exterior Hallazgos detectados en el estudio de la muestra de transacciones Análisis de casos Conclusiones y Recomendaciones para impulsar la competitividad del sector Estructura Económica de la cadena logística de comercio exterior Resumen de hallazgos y conclusiones de los estudios Argumentos y recomendaciones para la acción ANEXOS Anexo I: Recomendaciones del BID en el ámbito de las PyME Anexo II: Estadísticas de Comercio Exterior en Chile Anexo III: Antecedentes históricos sobre modernización del comercio exterior Anexo IV: Benchmark Logísticos Internacionales Anexo V: Agenda de Impulso Competitivo y comercio exterior Anexo VI: Análisis de prensa sobre trabas al comercio exterior Anexo VII Antecedentes del estudio exploratorio Anexo VIII: Antecedentes del estudio cualitativo Anexo IX: Antecedentes del estudio cuantitativo Anexo X: El Mercado de Agenciamiento Aduanero

3 Lista de Figuras Figura 3.1 Costos de Almacenaje diario en los terminales de VAP y SAI Figura 3.2 Cadena Logística de Importación FCL: Caso Base Figura 3.3 Cadena Logística de Importación FCL: Caso con Eventualidades Operativas Figura 3.4 Cadena Logística de Importación FCL: Caso con Eventualidades Operativas Figura 4.1 Modelo Buy Ship Pay Figura II.1. Crecimiento del Comercio Exterior en Chile a partir de 1997 en valorizado (Mill. USD) Figura II.2. Crecimiento del Comercio Exterior en Chile a partir del 2000 en toneladas Figura II.3. Evolución de TEUs transferidos en el por Puerto Figura IV.1. Variación Doing Business Figura IV.2. Variación LPI Figura VII.1 Situación General e Impacto de la ley de peso por eje Figura VII.2 Escenarios probables en el transporte y sus costos Figura VII.3 Situación General e Impacto de la ley de peso por eje Figura VII.4 Horarios de Atención de los Actores Logísticos de Comex Figura II.5 Tiempos muerto por Aforo Puertos SAI v/s VAP Figura VII.6 Tiempos muertos totales Figura VII.7 Situación actual formación choferes profesionales Figura VIII.1 IP. Trabas en importación T. Marítimo Figura VIII.2 IP. Trabas en exportación T. Marítimo Figura VIII.3. IP. Trabas en importación T. Aéreo Figura VIII.4. IP. Trabas en exportación T. Aéreo Figura VIII.5 IP. Trabas en importación T. Terrestre Figura VIII.6 IP. Trabas en exportación T. Terrestre Figura VIII.7 IP. Extra costos en importación T. Marítimo Figura VIII.8 IP. Extra costos en exportación T. Marítimo Figura VIII.9 IP. Extra costos en importación T. Aéreo Figura VIII.10 IP. Extra costos en exportación T. Aéreo Figura VIII.11 IP. Extra costos en importación T. Terrestre Figura VIII.12 IP. Extra costos en exportación T. Terrestre Figura VIII.13 Ranking IP Trabas ante Aduana Figura VIII.14 Ranking IP Trabas ante Servicio Nacional de Salud Figura VIII.15 Ranking IP Trabas ante Sernapesca Figura VIII.16 Ranking IP Trabas ante SAG Figura VIII.17 Ranking IP Trabas ante Cámara de Comercio Figura VIII.18 Ranking IP Trabas en Transporte Marítimo Figura VIII.19 Ranking IP Trabas en Transporte Aéreo Figura VIII.20 Ranking IP Trabas en Transporte Terrestre Figura VIII.21 Ranking IP Extra Costos en Transporte Marítimo Figura VIII.22 Ranking IP Extra Costos en Transporte Aéreo Figura VIII.23 Ranking IP Extra Costos en Transporte Terrestre

4 Figura VIII.24 Ranking IP Efectos Patrimonio Nacional Figura VIII.25 Ranking IP Efectos Implementación OTM Figura IX.1 Distribución de la Carga por Continente de Origen Figura IX.2 Distribución del Tipo de Carga LCL/FCL Figura IX.3 Distribución por Tipo de Pago de Flete Figura IX.4 Distribución de transacciones por agente de nave Figura IX.5 Distribución de Transacciones RDA SAI Figura IX.6 Distribución de Transacciones RDA VAP Figura IX.7 Distribución de Transacciones Otros Figura IX.8 Almacenaje Diario por Contenedor STS Figura IX.9 Almacenaje Diario por Contenedor STD 20 en RDA

5 Lista de Tablas Tabla 3.1 Principales trabas que inciden en los procesos de importación y exportación.. 25 Tabla 3.2. Principales extra costos generados en los procesos de importación y exportación Tabla 3.3 Resumen Casos Hipotéticos LCL (USD) Tabla 3.4 Resumen Casos FCL (USD) Tabla 3.5 Comparación del Tipo de Cambio Utilizado (USD) Tabla 3.6 Cobros típicos (por contenedor) para carga FCL de los FFW por VAP y SAI Tabla 3.7 Cobros típicos (por contenedor) para carga LCL de los FFW por VAP y SAI Tabla 3.8 Cobros típicos por servicios de Agente de Nave para contenedores de 20`y 40` Tabla 3.9 Seguro y Servicios Alternativos a la poliza para un contenedor de 20` Tabla 3.10 Empresas de Transporte Marítimo por Número de transacciones Tabla 3.11 Formas de Pago de los Actores de la muestra Tabla 4.1 Caracterización de carga general y frigorizada en el comercio exterior Tabla 4.2 Análisis Macro Proceso Tabla III.1. Formación de las empresas portuarias Tabla IV.1. Variación Doing Business Tabla IV.2. Doing Business: Comercio Transfronterizo Tabla IV.3. Análisis del Desempeño en Comercio Transfronterizo para Chile Tabla IV.4. Procedimientos para exportar en Chile Tabla IV.5. Procedimientos para importar en Chile Tabla IV.6. Variación LPI Tabla IV.7. LPI 2010: Ranking por medición Tabla IV.8. LPI 2010: Ranking por dimensión ADUANAS Tabla VIII.1 Encuestas contestadas según asociación gremial Tabla VIII.2 Ranking IP Trabas Importación T. Marítimo Tabla VIII.3 Ranking IP Trabas Exportación T. Marítimo Tabla VIII.4 Ranking IP Trabas Importación T. Aéreo Tabla VIII.5 Ranking IP Trabas Exportación T. Aéreo Tabla VIII.6 Ranking IP Trabas Importación T. Terrestre Tabla VIII.7 Ranking IP Trabas Exportación T. Terrestre Tabla VIII.8 Ranking IP Extra costos Importación T. Marítimo Tabla VIII.9 Ranking IP Extra costos Exportación T. Marítimo Tabla VIII.10 Ranking IP Extra costos Importación T. Aéreo Tabla VIII.11 Ranking IP Extra costos Exportación T. Aéreo Tabla VIII.12 Ranking IP Extra costos Importación T. Terrestre Tabla VIII.13 Ranking IP Extra costos Exportación T. Terrestre Tabla VIII.14 Ranking IP Trabas ante Aduana Tabla VIII.15 Ranking IP Trabas ante Servicio Nacional de Salud

6 Tabla VIII.16 Ranking IP Trabas ante Sernapesca Tabla VIII.17 Ranking IP Trabas ante SAG Tabla VIII.18 Ranking IP Trabas ante Cámara de Comercio Tabla VIII.19 Ranking IP Trabas en Transporte Marítimo Tabla VIII.20 Ranking IP Trabas en Transporte Aéreo Tabla VIII.21 Ranking IP Trabas en Transporte Terrestre Tabla VIII.22 Ranking IP Extra costos en Transporte Marítimo Tabla VIII.23 Ranking IP Extra costos en Transporte Aéreo Tabla VIII.24 Ranking IP Extra costos en Transporte Terrestre Tabla VIII.25 Ranking IP Efectos Patrimonio Nacional Tabla VIII.26 Ranking IP Efectos Implementación OTM Tabla IX.1 Empresas de Transporte Marítimo por número de transacciones Tabla IX.2 Ranking Freight Forwarders por Transacciones Tabla IX.3 Valor del flete (USD) promedio y número de observaciones para cargas FCL. 131 Tabla IX.4 Valor del flete (USD) promedio y número de observaciones para cargas LCL. 131 Tabla IX.5 Valor del flete (USD) promedio vs el promedio d gastos en servicios inland de la muestra general Tabla IX.6 Tarifas de Seguro y/o otros servicios alternativos a la poliza Container Tabla IX.7 Tarifas de Seguro y/o otros servicios alternativos a la póliza Container Tabla IX.8 Servicio Gate In para un contenedor de 20 de acuerdo puerto destino Tabla IX.9 Servicio Gate In para un contenedor de 40 de acuerdo puerto destino. Valores CH$ Tabla IX.10 Valores o Tarifas para los servicios por contenedor facturado por los Agentes de Nave Tabla IX.11 Valores o Tarifas para los servicios por contenedor facturado por los RDA puerto SAI, carga FCL Tabla IX.12 Valores o Tarifas para los servicios por contenedor facturado por los RDA puerto VAP, carga FCL Tabla IX.13 Valores o Tarifas para los servicios por contenedor facturado por los RDA puerto SAI, carga LCL Tabla IX.14 Valores o Tarifas para los servicios por contenedor facturado por los RDA puerto VAP, carga LCL Tabla IX.15 Valores otros servicios facturados por Contenedor en RDA, carga LCL Tabla IX.16 Valores otros servicios facturados por Volumen en RDA, carga LCL Tabla IX.17 Comparación Tipo de Cambio Utilizado (USD) Tabla IX.18 Valores servicios típicos facturados por FFW en Puerto San Antonio Carga FCL Tabla IX.19 Valores servicios típicos facturados por FFW en Puerto Valparaíso Carga FCL Tabla IX.20 Valores servicios típicos facturados por FFW en Puerto San Antonio Carga LCL Tabla IX.21 Valores servicios típicos facturados por FFW en Puerto Valparaíso Carga LCL Tabla IX.22 Valores Otros Servicios Facturados por FFW (Valores en pesos)

7 Tabla IX.23 Comparación Tipo de Cambio Utilizado (USD) Tabla IX.24 Resumen Casos Hipotéticos LCL [USD] Tabla IX.25 Resumen Casos FCL con FFW [USD] Tabla IX.26 Resumen Casos FCL sin FFW [USD] Tabla X.1 Operadores de Comercio Exterior en Chile Tabla X.2 Ranking de Agentes de Aduana

8 Resumen Ejecutivo El presente informe tiene como objeto analizar la propuesta del Ministerio de Economía en torno a las medidas de impulso competitivo sugeridas para promover más competencia y eficiencia en transporte y logística del comercio exterior chileno, y plantear su perfeccionamiento a la luz de una serie de antecedentes basados en la experiencia de estudios y proyectos de la PUCV para el sector, como también en información actualizada de la realidad del sector. Chile presenta un desempeño de comercio exterior destacado respecto a sus pares latinoamericanos (LPI y Doing Business), pero aún con una serie de brechas propias de un país en transición al desarrollo. El punto que más se destaca en el comercio transfronterizo es el despacho aduanero y las asignaturas pendientes están en infraestructura y costos logísticos. La modernización del comercio exterior chileno comenzó en el año 1979 con la reforma Aduanera que significó descongestionar tanto física como documentalmente las operaciones internacionales, y en particular las que ocurrían en los puertos. Dicha reforma se profundizó con la instauración de mayores facilidades extraportuarias en 1987, la ley de modernización de puertos y esquema monoperador en , el intercambio electrónico de datos entre los Agentes de Aduana y el Servicio de Aduanas en la década del 2000, los tratados de libre comercio (23) y el actual arancel real ad valorem inferior al 1% en promedio. Lo anteriormente expuesto ha permitido agilizar una serie de procedimientos de alto impacto en el costo logístico de los envíos, destacando la implementación del trámite aduanero anticipado para las importaciones y la transmisión electrónica de datos, que ha permitido ahorrar millones de dólares al comercio exterior chileno. Las medidas propuestas en la agenda impulso competitivo instan a profundizar y liberalizar ciertos aspectos administrativos y legales del sector, como el despacho aduanero, los recintos de depósito aduanero, el operador de transporte multimodal, cabotaje y reformas tecnológicas a la operación estatal de fiscalización. Con estas medidas, el gobierno prevé una reducción de costos, aceleración de trámites y un ambiente de libre competencia e igualdad de oportunidades para fomentan un mayor emprendimiento de las Pymes. Se hace notar el acento que pone el gobierno a intervenir una de las variables en que Chile ha salido mejor evaluado en los estándares internacionales que miden la competitividad logística de las naciones. Si bien algunas medidas en su título apuntan efectivamente al objetivo final, la propuesta de valor se contradice en muchos casos con el contenido de las mismas, en dónde se ha verificado una ausencia en el tratamiento riguroso de elementos técnicos, prácticos e incluso legales, además de evidenciar un marcado sesgo a favorecer subsectores económicos, dejando en evidencia un diagnóstico equivocado sobre las reales causas y efectos de las trabas que inducen sobrecostos e ineficiencias en la logística del comercio exterior, y que la luz de nuestra investigación sobre casos reales, no necesariamente se encuentran en el ámbito de las operaciones y reglamentación aduanera. La aplicación literal de las soluciones propuestas por estas medidas sin antes generar mejores condiciones de transparencia y alineamiento operativo entre de los diversos 8

9 subsectores que componen la cadena de servicios logísticos de comercio exterior, a nuestro juicio profundizará las actuales brechas de eficiencia con impacto directo en los costos del usuario final, inhibiendo en definitiva el emprendimiento de pymes que necesitan urgentemente acceder a costos logísticos competitivos dada nuestra lejanía con los mercados internacionales. En la búsqueda de propuestas de solución al problema de la falta de competitividad del sector de la logística y el transporte, existe total consenso internacional que el primer paso es eliminar todas aquellas prácticas que inducen sobrecostos injustificados, y que en muchos casos son consecuencia de un abuso de posición dominante en servicios críticos dentro de la cadena de transporte y logística del comercio exterior. Analizando estudios y casos reales, existen fuertes asimetrías en cuanto al real impacto de los distintos ítems de la estructura de costo en las pymes del comercio exterior Chileno. Ya en 2008, el Banco Central Chileno 1 advertía que si se agrupa al sector exportador de acuerdo al monto exportado, los grandes exportadores relacionados con venta de commodities, enfrentan costos de fletes marítimos que son la mitad de los incurridos por medianos y pequeños, que representan canastas comparativamente más heterogéneas. Además CEPAL en 2005 notaba que en el caso de productos perecibles que utilizan transporte aéreo, la incidencia de los fletes en el valor fob es particularmente elevada y llegaría a ser prohibitiva a las pymes en su objetivo exportador. Si se piensa que los costos de los fletes, tanto marítimos como aéreos, son una variable endógena al problema de la eficiencia, la batalla por un mejor desempeño logístico estaría en la competitividad de los servicios conexos desde los puertos hasta la puerta del cliente. En particular, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) plantea como medidas para fortalecer la participación de las pymes en el comercio exterior, el desarrollo de plataformas logísticas en un ambiente de clúster que integre a los usuarios, así como la generación de operadores logísticos orientados a pequeñas empresas 2. Bajo la premisa de identificar, priorizar y cuantificar las reales trabas presentes en la cadena de servicios de transporte, logística y agenciamiento del comercio exterior, la PUCV en conjunto con actores relevantes y representativos de los intereses comerciales, legales y operativos de importadores y exportadores, se abocaron a un trabajo que combinó análisis técnicos y verificación empírica de los problemas, con un enfoque desde la perspectiva de usuario de servicios logísticos y de infraestructura de transporte, tanto pública como privada. De los estudios realizados se verifica un importante grupo de oportunidades para el mejoramiento del desempeño de diversos servicios y competitividad de costos. Es muy importante que la autoridad y el resto de los actores interesados comprendan que la competitividad del sector pasa por una protección permanente de los intereses de los medianos y pequeños usuarios y sus representantes, frente a las reglas operativas que imponen las grandes compañías que administran servicios de infraestructura pública 1 Gonzalo Becerra, Claudio Vicuña (2008) Costo de Flete de las Exportaciones Chilenas Banco Central de Chile. 2 Ver Anexo I para más referencia del estudio del BID 9

10 (concesiones en muchos casos) y diversos servicios críticos de la cadena de transporte internacional. La búsqueda de un equilibrio de fuerzas mediante una mayor transparencia en el cobro de servicios y perfeccionamiento tecnológico para la eficiente la colaboración operativa serán la clave del éxito para emprender mejoras profundas en el sector en directo beneficio para la economía y el emprendimiento de nuevos negocios. Finalmente, el equipo técnico de la PUCV luego de estudiar y verificar los antecedentes anteriormente señalados, propone perfeccionar la agenda de impulso competitivo en su numeral IV. Que promueven más competencia y eficiencia en el transporte y logística sobre la base de tres ámbitos de acción y plazo: a) Corto Plazo: Rediseñar la actual medida 24, incorporando mejores prácticas en directo beneficio de los representantes efectivos que ejecutan servicios documentales y físicos en los puertos y aeropuertos, y con ello, eliminando extracostos e ineficiencias. Para la medida 24 se propone el siguiente cambio: Trámites Aduaneros y logística portuaria: más eficiencia y colaboración. La solución pasa por profundizar el trámite aduanero anticipado y logística de contenedores, perfeccionando su operatoria en los puertos marítimos, terrestres y aeropuerto. Desde el punto de vista del trámite de despacho aduanero, se busca implementar más tecnología en la inscripción de retiro directo diferido y programación de atención en puerto mediante una mayor coordinación entre terminales, almacenistas, aduana y agentes de aduana. Desde el punto de vista del trámite físico o retiro efectivo de contenedores y carga, se busca implementar mayor control en la acreditación de los transportistas que prestan servicios en el sistema portuario, mejores estándares y flexibilidad de atención eliminando actuales tiempos muertos y estadías innecesarias, y finalmente procurar un trámite físico expedito en horarios y procedimientos en los depósito de contenedores vacíos presentes en el sistema portuario. b) Mediano Plazo: Implementar un Observatorio logístico con énfasis en los Costos en la cadena de servicios logísticos del comercio exterior, que permita a los usuarios finales y sus representantes efectivos, actuar y predecir el costo real de sus operaciones de comercio exterior, transparentando así un mercado que presenta fuertes distorsiones en cuanto a tipos de costos, variabilidad de montos y prácticas de abuso de posición dominante. Se sugiere avanzar con el diseño de Observatorio que está implementando el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. c) Largo Plazo: Diseño de Políticas Públicas que aborde las iniciativas de corte legal identificadas en las medidas de la Agenda de Impulso competitivo, y que necesitan ser abordadas con un enfoque integral y con participación de los principales actores involucrados. Las medidas 18/23/25/26 debiesen ser un prioridad de trabajo para el Consejo Nacional de Logística creado en Julio pasado, y que permita abordar de manera sistemática el perfeccionamiento de las política públicas de transporte modal, multimodal e instalaciones intermodales (puertos, extraportuarios, centros intermodales de carga, redes viales y ferroviarias), tanto en sus componentes legales, operativos y de fomento al desarrollo de infraestructuras. 10

11 1. Antecedentes En el actual escenario mundial de economías abiertas a mercados globalizados, se hace necesario contar con cadenas logísticas eficientes y modernizar procedimientos con el fin de agilizar el intercambio comercial, y así garantizar que ésta eficiencia se refleje en el crecimiento y desarrollo del sector exportador, las pymes y la sociedad en general. Esta mirada de utilidad del comercio exterior ha sido parte de las últimas tendencias en materia de políticas públicas de países que han emprendido camino al desarrollo luego de decenios de soportar condiciones precarias y de pobreza generalizada. Las variables que más inciden en el desarrollo del comercio exterior y en el desempeño logístico de una nación son la eficiencia de los servicios de infraestructura de transporte (puertos, aeropuertos, puertos terrestres, carreteras y vías férreas), los servicios logísticos (transporte, agenciamiento y operadores logísticos) y la facilitación del comercio y transporte, en donde este último elemento actúa como un habilitador para mejorar las transacciones económicas, con el fin de lograr un crecimiento económico. (CEPAL: Cipoletta, 2010). La sumatoria de los costos asociados a estos elementos puede llegar a constituir hasta el 40% del valor del bien comercializado internacionalmente. Es por ello que la autoridad debe velar por que las actuales y futuras políticas públicas del sector funcionen coordinadamente para mantener un perfecto equilibrio entre la eficiencia y agilidad que requiere la cadena logística, con la permanente necesidad de salvaguardar nuestro patrimonio económico, tributario, fitozoosanitario y de seguridad, aportando de esta manera al desarrollo exportador, generación de empleo y respeto al medio ambiente. En Chile los flujos de comercio exterior han presentando un fuerte dinamismo, con significativos incrementos en la última década desde el 2003, con una caída en el comercio exterior durante el periodo en el 2009, y una notable recuperación en el 2010, en términos del valorizado y tonelaje del comercio exterior. Por ejemplo, en 1997 las exportaciones e importaciones en conjunto sumaron millones de dólares, mientras que en el 2010 representaron un total de millones de dólares, lo cual representa un crecimiento de un 245% en sólo 15 años. En términos de los contenedores transferidos por modo marítimo se observa la misma tendencia, un crecimiento sostenido con una disminución durante el 2009, para recuperarse en el 2010 llegando a 3,1 millones de TEUS 3, situando a Chile como la economía con mayor número de contenedores per cápita de Latinoamérica. Chile en un período de 40 años ha implementado una serie políticas públicas en pos de la modernización del sector, tanto en el ámbito aduanero como portuario 4. En 1960 se crea la Empresa Portuaria de Chile, Emporchi, cuya misión fue invertir en infraestructura y proveer de manera directa los servicios de estiba, desestiba y almacenamiento de carga. Entre 1974 y 1979 se produjo un profunda reforma aduanera materializada en una nueva 3 Para más detalles del crecimiento de comercio exterior, remitirse al Anexo II. 4 En el Anexo III.1 se presenta una Reseña Histórica más detallada de la Evolución de las Estrategias de Comercio Exterior en Chile. 11

12 Ley orgánica para este servicio que incluyó dos grandes cambios que rigen hasta la actualidad: la creación de la figura del agente de aduana que ha permitido al estado chileno delegar en personas naturales y no jurídicas, labores auxiliares de índole fiscal 5. Sumado a esta nueva figura, se instaura en los procesos aduaneros el trámite anticipado de destinación aduanera, el cual a la fecha ha permitido que el 70% de las operaciones de importación en contenedores no superen los dos días efectivos de almacenamiento temporal en puerto, ahorrando millones de dólares al comercio exterior y que es comparativamente más eficiente que sus pares Peruano y Colombianos, donde este procedimiento sólo alcanza el 20% de las operaciones 6. Esta nueva institucionalidad coincidió con un explosivo aumento de las transacciones del comercio exterior chileno en la década de los 80, donde la respuesta portuaria fue la entrada en vigencia de la Ley en 1981 que termina con la operación exclusiva de Emporchi al interior de los puertos e instaura el esquema multioperador vigente hasta la actualidad en varios puertos del país. Con el incremento que se dio en el tamaño de las naves, la irrupción del contenedor y mayores exigencias del mercado para reducir los tiempos de atención de las naves y las cargas en el puerto, se hizo mandatorio implementar una modernización al sector portuario estatal. Es así como en 1997 se publica la Ley No de Modernización del Sector Portuario Estatal, cuya implementación se llevó a cabo en dos fases: I) Descentralización de Emporchi en 10 empresas portuarias y II) Licitación de Concesiones de Frentes de Atraque. Entre los periodos de se implementaron dichas fases de modernización, poniendo en marcha a diez empresas estatales autónomas, y se desarrollaron las licitaciones de las terminales actualmente concesionadas en Valparaíso, San Antonio y Talcahuano San Vicente, seguidas por las licitaciones para Arica e Iquique, y posteriormente se empezaron a generar diversos tratados de libre comercio, potenciando los incrementos en los volúmenes. Aunado a este crecimiento, históricamente también es posible observar un constante crecimiento en la formación de empresas micro, pequeñas y medianas (MIPYMES), sobre todo de tipo familiar, que se han mantenido y crecido en el tiempo. Por ejemplo, si consideramos que en 1997 existían MIPYMES contrastado con un total de en el 2010, observamos una tasa de crecimiento general de un 51%, lo cual se ha logrado con base en políticas estables en el tiempo que avalen la inversión y desarrollo de las empresas. En esta época se aprecia un crecimiento significativo en las tasas de contenedorización a nivel mundial, con una tendencia a dar un tratamiento integral al conjunto de procesos del cual son objeto las mercancías, desde el momento y lugar de su producción hasta el de su consumo. Este conjunto de procesos, en los que el transporte en sí no es más que un eslabón, suele recibir el nombre de cadena logística, el cual involucra una multiplicidad de agentes, haciéndolo bastante complejo. Esta complejidad aumenta, cuando consideramos que a través de un puerto fluye un gran número de diversas cadenas de 5 En el Anexo III.2 se presenta una Reseña Histórica de la Modernización del Sistema Aduanero en Chile. 6 Fuente: Autoridad Nacional Portuaria del Perú

13 suministro, involucrando a una gran cantidad de actores no solo privados, sino también públicos puesto que al tratarse de cadenas logísticas globales, se hace imprescindible la participación del Estado como organismo fiscalizador y regulador. De esta manera, terminales tanto marítimas como terrestres han alcanzado un rol más activo en las cadenas de suministro, así como mayores niveles de integración que van más allá de su rol convencional de nodos de transferencia de mercancías. (Rodrigue y Notteboom, 2009). La necesidad de crear mayores sinergias y coordinación entre los diversos actores de la cadena logística portuaria, fomenta la conformación de mesas público privadas en la industria portuaria, denominadas comunidades portuarias. En el caso de Chile, dichas comunidades comienzan a emerger durante la última década, partiendo con el Puerto de Valparaíso en el 2004 que conformó el Foro Logístico de Valparaíso (FOLOVAP), cuyo proyecto emblemático consiste en la implementación de la Zona de Extensión de Actividades Logísticas (ZEAL) y el acceso sur al puerto. Posteriormente, en junio del 2009 se conforma la Comunidad Portuaria de Arica (CPA), y recientemente, en octubre del 2010, la Comunidad Logística del puerto de San Antonio (COLSA). Durante el segundo trimestre del 2011 en los puertos de San Antonio y Valparaíso se presentaron las ofertas para la concesión de los dos espigones, donde sólo hubo ofertas para el caso de San Antonio, adjudicando el Grupo Matte. El 6 de Noviembre de 2011, toma control oficial Puerto Central, cuya concesión es a 20 años y 250 millones en inversiones. En la actualidad, las cadenas logísticas globales tienen altos índices de incertidumbre y variabilidad en sus procesos, debido a la gran congestión en los puertos y accesos, el creciente incremento de los costos de transporte de las mercaderías que se basa en el petróleo y, financieramente hablando, el importante requerimiento de capital de trabajo. Los esfuerzos de los exportadores van dirigidos a reducir los costos asociados a multas aduaneras, pagos por el concepto de demurrage, y demoras en la confección y envío de documentos, lo que ocasiona el atraso en la entrega de las mercaderías que intentan ingresar y salir del país. Mientras mayor sea la automatización y la alineación entre los diferentes participantes involucrados en el proceso de comercio exterior, menores van a ser los errores en la confección de la documentación, menores los retrasos y menores problemas logísticos que los compradores y vendedores deberán enfrentar, todo esto se traduce en la reducción de los costos de la cadena logística Los costos inesperados, como las multas o pagos por retrasos en el sistema portuario, hacen que la preparación del presupuesto sea más compleja, la cadena logística más larga e incierta, contribuyendo a que el ciclo de conversión del circulante sea mayor debido principalmente a los mayores costos en inventario invertidos para responder a la demanda de forma eficaz. Dada esta variabilidad de las cadenas logísticas transfronterizas, el hecho de contar con plataformas e business que apoyan los procedimientos de comercio exterior, presentan notables eficiencias en cuanto a los tiempos necesarios para llevar a cabo los procedimientos, eliminando ciertas trabas, sin descuidar los costos asociados, lo que deja de manifiesto el enorme potencial de la 13

14 transferencia electrónica de documentos y datos asociadas a las operaciones de comercio exterior. Finalmente, cabe destacar la existencia en estos últimos años, de indicadores internacionales que permiten evaluar el desempeño de las naciones en diversos ámbitos, tales como Doing Business y el Logistic Performance Index (LPI), estudios que son periódicamente realizados por el Banco Mundial para evaluar y posicionar en un ranking a las naciones participantes 7. Doing Business evalúa 10 variables sobre la facilidad que tiene una nación para hacer negocios. En la versión del 2012 recientemente emitida, ubica a Chile en el lugar 39 entre 183 economías, posicionándose como el país con mejor índice de toda Latinoamérica y el Caribe. En la variable referida al comercio transfronterizo, Chile se ubica en el cuarto lugar de Latinoamérica y el Caribe, tras Panamá, Perú y México, con la posición número 62 a nivel mundial. El estudio evidencia que Chile es el país que más tiempo demora en realizar el proceso (21 días) y uno de los que menos costos tiene (795 US$), después de Panamá. Por otro lado, en los procedimientos asociados a la importación, Chile es el país de menores costos asociados a este proceso (795 US$) en toda Latinoamérica y el Caribe. Los mayores costos en Chile están asociados al transporte terrestre y los tiempos prolongados para la preparación de documentos, tanto para importación como para exportación. Los buenos resultados globales de Chile demuestran la solidez del modelo chileno de comercio exterior, en cuanto a costos y acceso a la participación, sin embargo aún presenta ineficiencia que se ven demostradas en la demora de los procedimientos. El LPI es un índice más especializado que Doing Business, que para el año 2010 ubica a Chile en el lugar 49, tercero a nivel latinoamericano (después de Brasil y Argentina), al evaluar 6 dimensiones relacionadas con la logística y el comercio exterior. En la dimensión Aduanas, Chile ocupa el primer lugar del continente y el 41 a nivel mundial, con lo que se observa madurez en el sistema aduanero chileno y que este modelo aduanero tiene buenos resultados a nivel mundial, aún con la existencia de una serie de ineficiencias y trabas a la fluidez del comercio exterior que requieren ser abordadas. El modelo portuario y de servicios asociados al transporte marítimo no ha estado exento de problemas en el último tiempo 8. En sendos pronunciamientos en 2006 y 2010 ejecutados entre la Fiscalía Económica y el Tribunal de Libre Competencia, han advertido y verificado la importante integración vertical y horizontal en la industria, con tres grupos económicos que explican el 70% de las operaciones de comercio exterior. El modelo aduanero de Chile se basa en el principio de la buena Fe, soportado en un actor que resulta una pieza fundamental para su buen desempeño, que es el Agente de Aduana. De acuerdo con la Ordenanza de Aduana, el Agente de Aduana es una persona natural y no jurídica, lo cual garantiza el compromiso personal ante todo su actuar, que recae en su persona y no en una empresa. Recientemente, en la 42 Asamblea de la Asociación de 7 Ver Anexo IV con un análisis detallado de los Índices Doing Business y LPI. 8 Ver Anexo VI con fallos específicos por colusión e intervención en procesos de licitación Valparaíso y San Antonio 14

15 Agentes Profesionales de Aduana de las Américas, (Asapra) efectuada en Noviembre del 2011, se asevera que La labor del despachante de Aduana es indispensable para la actividad comercial de los países, ya que aseguran tanto al fisco como a los privados, la certeza jurídica que se requiere, y agilizan los procesos del Comercio Exterior. Esta aseveración por primera vez se da en una conferencia de este carácter. ASAPRA es un Foro organizado en conjunto con la OMA (Organización Mundial de Aduanas), de aquí la importancia de esta aseveración puesto que la OMA es la máxima autoridad aduanera en el mundo (congrega a 177 países), razón de la gran importancia que tiene este foro. 15

16 2. Los esfuerzos por modernizar el sector Como ya se mencionó anteriormente, han existido una serie de iniciativas para la modernización del sistema portuario y facilitación del comercio por parte del Estado, de las cuales a continuación se extraen las consideradas atingentes para el presente reporte. 2.1 Proyecto de Ventanilla Única y reducción de papeles. Es una iniciativa que busca la modernización del sistema de tramitación documental ante organismos fiscalizadores del estado, con el objetivo de la reducción de papeles y así simplificar los procesos y reducir costos logísticos. Los primeros intentos para esta modernización comenzaron en el 2001, con la creación del Proyecto Isidora (Integración de sistemas por Internet para el desarrollo de las operaciones y regulaciones aduaneras), el cual fue un programa creado por el Servicio Nacional de Aduanas que contempla la transmisión electrónica de los manifiestos, el envío para las declaraciones de ingreso, tránsito y salida de mercancías; interviniendo en este proceso de coordinación las compañías o empresas transportistas, los forwarder o promotores de carga, los agentes de naves, los agentes de aduana, los almacenistas, los puertos y aeropuertos, además de los 16 servicios públicos vinculados a los procesos de comercio exterior. Actualmente ISIDORA permite el envío electrónico de las declaraciones de importación y exportación, y la transmisión electrónica de los manifiestos de carga aunque su grado de implementación para los distintos medios de transporte se encuentra aún en distintos grados de avance. Durante el año 2003 se trabajó en la Agenda Digital , que entre las iniciativas propuestas consideró el desarrollo de un sistema para integrar todos los servicios de comercio exterior, con lo cual en el 2005 se presentó el proyecto Ventanilla única de Comercio Exterior, que se enmarcó en el contexto del Gobierno Electrónico. Este proyecto tenía como objetivo que todas las tramitaciones para el comercio exterior se puedan realizar electrónicamente, considerando un trabajo de coordinación del Servicio Nacional de Aduanas con otras 7 instituciones del ámbito público, las cuales cumplen con distintos roles para la autorización, control y visación de las mercancías. Posteriormente, dentro de la Agenda Digital , que tiene como meta implementar una Ventanilla única transaccional, en el año 2008 se crea el Portal Informativo de Comercio Exterior que entrega información, principalmente a PYMES, sobre los trámites que se deben realizar para importar o exportar más de 25 mil productos y los requisitos que deben cumplirse ante las instituciones públicas que participan en los procesos de comercio exterior. En el 2010, se crea la Comisión Asesora del Presidente de la República para el establecimiento del Sistema Integrado de Comercio Exterior (SICEX). Los resultados esperados de este sistema se centran en una facilitación de la tramitación documental de despachos aduaneros ante los 19 servicios públicos intervinientes en la cadena de comercio exterior. El proyecto se encuentra actualmente en la fase de licitación pública internacional para su implementación, así como la creación de un consejo de usuarios. 16

17 En resumen, el Servicio Nacional de Aduanas ha sido el ente gubernamental más activo en cuanto a modernización de procedimiento y estándares tecnológicos. Hoy exhibe una serie de mejoras en el entorno de transmisión documental entre Agentes de Aduana, Almacenistas portuarios y Transportistas internacionales de carga. 2.2 Panel de Expertos Portuarios SEP En el año 2008, el Sistema de Empresas Públicas, ente controlador de las 10 empresas portuarias creadas luego de EMPORCHI, presentó el Informe del Panel de Expertos Portuarios donde se presenta un análisis del Sistema Portuario Chileno y se plantean algunas propuestas para mejorarlo mediante los esfuerzos públicos, privados y mixtos para el desarrollo futuro del sector. Dado que la estrategia de desarrollo del país está basada en un comercio exterior principalmente exportador, el estudio evidencia la necesidad de eficientar las cadenas logísticas y hacerlas sustentables y que operen bajo tarifas competitivas. Otro aspecto fundamental es el sostenido incremento en los volúmenes de comercio exterior, que demanda una visión a largo plazo para evitar limitaciones a una expedita transferencia portuaria de mercancías. Es así que el desafío es profundizar los niveles de competitividad de la cadena logística, además de que el estudio muestra también que las concesiones portuarias han resultado exitosas, pero que es fundamental lograr incrementar la eficiencia de la cadena logística portuaria en Chile. Para esto se requiere de manera urgente que los organismos estatales pertinentes, así como los usuarios involucrados se coordinen para integrarse en las denominadas Plataformas tipo Ventanilla Única, tanto portuarias como de comercio exterior. Finalmente la propuesta, enumera una serie de prioridades a incluir en una Agenda Corta, entre los que destaca, la eliminación de la restricción artificial a la ubicación espacial de los almacenes extraportuarios, el reconocimiento aduanero de los freight forwarders, reconocer el contenedor como un elemento de transporte y no como de mercancía y la aprobación y publicación del reglamento de transporte multimodal. Los integrantes del panel de expertos lo conformaron Ronald Bown (ASOEX), Rodolfo García (Cámara Marítima y Portuaria A.G.), Aldo Signorelli (Gerente Empresa Portuaria Arica), Andrés Rengifo (Sistema de Empresas Públicas) y Teodoro Widowsky. De los planteamientos del Panel, el único avance verificable a la fecha son los proyectos de Port Community Systems del Puerto de ARICA (PCS CPA) y la licitación del sistema de SILCOMEX de la empresa portuaria Valparaíso Recomendaciones para fortalecer Plataforma Logística y Transporte CNIC. Con el objetivo de presentar un análisis descriptivo del desempeño del Cluster Plataforma de Logística y Transporte, así como una comparación con el ámbito internacional, la Secretaria Ejecutiva del Consejo Nacional de Innovación para la

18 Competitividad presentó en Marzo del 2010 un documento como parte del trabajo de análisis de la Agenda de Innovación y Competitividad Entre sus recomendaciones para el adecuado desarrollo del comercio internacional, luego de un exhaustivo diagnóstico de la cadena logística nacional, se establecen una serie de prioridades que orientan recomendaciones específicas, para las futuras políticas nacionales en el área para disminuir la brecha en costo logístico con el promedio de países OCDE. En particular, podemos destacar las siguientes recomendaciones: aumentar la eficiencia de la cadena logística de Exportación; reducir en a lo menos un día el tiempo requerido para las exportaciones; proveer las condiciones de infraestructura, regulación y tecnologías para el desarrollo de modelos de transporte intermodal; aumentar la productividad del transporte de carga mediante la incorporación de las mejores prácticas técnicas y operativas de la industria, en los procesos de carga y descarga, y en la conducción de transporte de carga de alto tonelaje; implementar procesos de fiscalización integrada de la carga para exportación y simplificar los trámites administrativos, así como la eliminación de la documentación en papel del proceso exportador; enfocar el modo de transporte hacia el transporte de carga a través de una reingeniería del negocio y desarrollar un circuito logístico de contenedores en la macrozona central del país que permita aumentar la capacidad de operación y almacenamiento de contenedores. Finalmente se destaca la necesidad de contar con una institucionalidad adecuada que permita definir la infraestructura de transporte incorporando explícitamente la perspectiva logística y multimodal en el transporte de carga, interno y externo; generar los mecanismos de colaboración pública privada que permitan identificar las regulaciones que es necesario modificar y proyectos integrales que es necesario impulsar en el sector privado o público para mejorar la eficiencia logística; y por último, generar mecanismos que permitan tener una visión integral con foco en la competitividad. El estudio del CNIC es el primero que presenta de manera seria y transversal los desafíos de Chile como Plataforma de Servicios Logísticos. El aporte más significativo del estudio se vio reflejado este año con la conformación del Consejo Nacional de Logística convocado por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones con el apoyo inicial de CEPAL, el cual permitirá abordar el rediseño de las políticas públicas del sector. 2.4 La Agenda de Impulso Competitivo (AIC). Es una iniciativa del gobierno de Chile, diseñada para aumentar y mejorar la competitividad, la productividad, fomentar la innovación y el emprendimiento, y además, a lograr una mayor igualdad de oportunidades. La AIC fue el resultado de 10 meses de trabajo en donde 150 expertos plantearon 300 trabas a la competitividad, principalmente asociadas a trámites burocráticos y problemas de libre competencia, entre otros, las que fueron captadas en 50 acciones propuestas. Estas acciones involucran cambios legales, desarrollo de nuevos programas, entre otras cosas, en 15 ministerios, el sector privado, organizaciones gremiales y empresas de todo tamaño. 18

19 En el ámbito de la logística y el transporte se presentaron 9 acciones tendientes a promover la competencia y la eficiencia en la industria, mientras que en el ámbito del comercio exterior se presentaron 7 acciones con el fin de agilizar las tramitaciones y facilitar el comercio. De estas medidas, 6 fueron cuestionadas (18, 23, 24, 25, 26 y 27) por importantes sectores representativos de la industria, lo que provocó el congelamiento de estas hasta su revisión, en noviembre del El equipo técnico PUCV pudo constatar en terreno en base a su participación en mesas de análisis con los principales gremios afectados, una serie de pronunciamientos en línea contraria a los objetivos de la AIC, entre las cuales se destacan: En general, la agenda no contempló la opinión de las principales asociaciones de importadores y exportadores, y de los actores que realizan de manera efectiva los servicios de representación documental y transporte físico de las mercancías. No se presentan argumentos sólidos sobre diagnósticos serios en cuanto a la realidad de los actuales estándares de eficiencia y costos reales de la cadena logística. La información incorporada con posterioridad por los actores promotores de la AIC tampoco son concluyentes y presentan falencias de carácter técnico y empírico. Se evidencia un marcado sesgo a la facilitación de negocios sin contrapeso frente a los usuarios finales del comercio exterior y sus representantes, en donde se intenta perpetuar un modelo de cadena de servicios que hoy presenta una alta integración vertical y horizontal 11, y que además evidencia serios cuestionamientos incluso legales en cuanto a su modalidad de costos y abuso de posición dominante. Tampoco contempla los potenciales efectos negativos que podrían suscitarse sobre el empleo en las ciudades puerto al promover la centralización de operaciones logísticas con altas externalidades negativas en la ciudad de Santiago. 10 Ver Anexo V para una descripción más detallada de la AIC y las medidas bajo estudio. 11 Fallo del Tribunal de Libre Competencia en el Proceso de Licitaciones portuarias

20 3. Resultados de los Estudios Técnicos sobre competitividad del comercio exterior. En esta sección se presenta el resultado de un trabajo efectuado durante los meses de agosto, septiembre y octubre del Como referencia general, se tomó en consideración el estudio australiano Business Activity Harmonisation Study, BAHS 12, cuyo objetivo fue definir áreas de oportunidad que permitan eficientar las operaciones para la cadena logística de carga contenedorizada del Puerto de Melbourne. Con la referencia de este estudio, se trabajó bajo la siguiente metodología, la cual está estructurada en tres fases: Fase I: Estudio Exploratorio. En esta fase se desarrollaron diversas entrevistas en profundidad a expertos del rubro tales como consignatarios, agenciamiento aduanero, liquidadores de seguros, puertos, transportistas de larga distancia y porteadores. Además, se desarrollaron talleres grupales (focus group) para el análisis de las problemáticas en la logística del comercio exterior, además de una verificación en terreno sobre dificultades operativas en el ámbito portuario y extraportuario. En esta etapa también se analizaron los estudios y opiniones de expertos que fueron emitidos públicamente entre mayo y julio del 2011 posteriores al lanzamiento de la AIC, entre las que principalmente se focalizó en analizar la opinión de diversos gremios de transportistas y agentes de aduana. Fase II: Estudio Cualitativo. A partir del estudio exploratorio efectuado en la Fase I, se diseñó una encuesta de percepción para priorizar las problemáticas detectadas e identificar aquellos que mayor impacto tienen en los generadores de carga (exportadores e importadores). Es importante destacar que el estudio realizado es más amplio de lo que se muestra en este informe, puesto que se incorporaron otros elementos para hacer otros análisis de la industria de agenciamiento aduanero. Fase III: Estudio Cuantitativo. En esta fase se analizó una muestra de transacciones para analizar la estructura de costos y extra costos de los servicios en la cadena logística de comercio exterior. Este estudio tomó como referencia un estudio peruano titulado Estudio de Costos y Sobrecostos de la Cadena de Servicios Logísticos en los Terminales Portuarios de Uso Público 13, que se llevó a cabo por el Consorcio Modernización Portuaria, contratada por la Autoridad Portuaria Nacional (APN). Este estudio se realizó con el objetivo de determinar los procesos y cuantificar costos y sobrecostos a los que se enfrentan los dueños/consignatarios de la carga en la cadena logística de comercio exterior, correspondiente al ámbito portuario. 12 Garth Paul, Business Activity Harmonisation Study, BAHS, (2005), Australia. Sitio web: 13 Consorcio Modernización Portuaria, (2011). Estudio de Costos y Sobrecostos de la Cadena de Servicios Logísticos en los Terminales Portuarios de Uso Público, Perú. Sitio Web: pdf 20

21 Actualmente se está haciendo un análisis de los costos logísticos de la cadena de comercio exterior que involucra el análisis de los diferentes modos de transporte. En particular para este informe se presenta un análisis de carga de importación contenedorizada a partir de una muestra representativa de transacciones para de esta manera identificar algunos extra costos y tener indicios de elementos que deben ser regulados para hacer más eficiente la cadena logística de comercio exterior. A continuación se presentan los hallazgos encontrados en los estudios realizados dentro de las Fases I, II y III. 3.1 Fase I: Estudio Exploratorio. Talleres con expertos del sector. La fase exploratoria tiene como objetivo realizar una síntesis de las posiciones y argumentos técnicos, legales y prácticos emanados por los actores involucrados en la provisión directa de servicios logísticos de comercio exterior, y que cuyos negocios se verían potencialmente afectados por la implementación de las medidas de la AIC. La validez técnica de sintetizar estos argumentos por parte del equipo PUCV, viene dada por la experiencia y vivencia en primera línea de estos actores enfrentando las actuales trabas y dificultades que día a día experimentan en la relación comercial y operativa con sus clientes y con operadores de gran tamaño tales como navieras, agencias marítimas, puertos y depósito de contenedor, los que a su vez presentan importantes grados de integración vertical y horizontal Medida 23. Almacenes Extraportuarios. Más Opciones Se destaca de las opiniones y argumentos emitidos, lo siguiente: Los AEP son hoy una respuesta concreta de almacenamiento auxiliar para las operaciones de las terminales portuarias de Valparaíso, San Antonio y otras ciudades puerto del país. En determinados momentos, pueden incrementar la capacidad operativa de los puertos hasta en un 20%, liberando espacio valioso destinado a la atención de pre stacking de carga de exportación y posterior atención de naves. Dada su cercanía con los puertos, y la escasa capacidad en cierto periodos de tiempo de las terminales, son en la práctica la mejor alternativa costo eficiente para viabilizar las operaciones de comercio exterior en el modo marítimo, y en la actualidad también en el modo carretero (Extraportuario en Los Andes) Este rol auxiliar de almacenamiento se verá cada vez más requerido debido al constante crecimiento de la capacidad de los buques de atención de la categoría POST PANAMAX, y que consultadas fuentes directas del transporte marítimo, llegarán a la costa oeste sudamericana buques de hasta teus, que significarán con cada recalada un movimiento promedio de a unidades de contenedores. Este movimiento requerirá de cada espacio necesario dentro de la Terminal. Por ende, evacuar de manera directa los contenedores, ya sea en trámite anticipado y 21