La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales

Transcripción

1 La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales Una mirada a la planeación local en favor de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes colombianos

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3 La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales Una mirada a la planeación local en favor de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes colombianos

4 PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN FONDO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA INFANCIA - UNICEF EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN Procurador General de la Nación CARLOS ARTURO GÓMEZ PAVAJEAU Viceprocurador General de la Nación AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO Procurador Delegado para la Defensa del Menor y la Familia MANUEL MANRIQUE Representante de Unicef para Colombia y Venezuela ENNIO CUFINO Coordinador de Programas Unicef Colombia JAVIER SÁENZ Oficial de monitoreo y evaluación Unicef Colombia ADRIANA MARIA GUILLÉN ARANGO Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios EQUIPO DE COORDINACIÓN TÉCNICA Procuraduría Delegada para la Defensa del Menor y la Familia Inés del Pilar López Quiñónes Marcela Sánchez Lara Esperanza Fernández Fernández María Alejandra Maya Perdomo Elsa Edith Rodríguez Barrera Dumar Javier Cárdenas Poveda Revisión de texto Patricia Castro * Docente Universidad de los Andes BERNARDO NIETO Oficial de comunicación e información Unicef Colombia SARA FRANKY CALVO Oficial asistente de comunicación e información Coordinación editorial Unicef Colombia EQUIPO DE COORDINACIÓN TÉCNICA Raquel Perczek Juan Felipe Rodríguez Juan David Casas Juan David Cortés Jorge Rodríguez Samuel Hernández Juan David Cervino Juan David Castaño Alfredo Goenaga Natalia Romero Esta publicación se realizó con el apoyo de Unicef, Oficina de Área para Colombia y Venezuela Se autoriza la reproducción total o parcial, siempre y cuando se cite la fuente Derechos reservados Diseño y Coordinación Servicios Creativos Primera impresión, 2000 ejemplares Bogotá, D. C. Colombia, marzo de 2005 Dirección de Arte Hilda María Gómez D. Impresión La Imprenta Editores Ltda.

5 Contenido Presentación 5 Introducción 9 CAPÍTULO UNO. La Procuraduría General de la Nación en la Vigilancia Preventiva de la política pública en infancia 15 CAPÍTULO DOS. Objetivos y aspectos metodológicos Objetivos del estudio Aspectos metodológicos 20 CAPÍTULO TRES. Análisis de los resultados de la revisión de los planes de desarrollo departamentales y municipales La Primera Infancia (0 6 años) Análisis general sobre la inclusión de la primera infancia en los planes de desarrollo municipales y departamentales Análisis de los temas específicos de la primera infancia Análisis departamental a partir de la agregación de la información municipal La edad de la educación primaria (7 12 años) Análisis general sobre la inclusión de la temática de la edad escolar primaria en los planes de desarrollo municipales y departamentales Análisis de los temas específicos de la edad escolar primaria Análisis departamental a partir de la agregación de la información municipal Adolescencia (13-18 años) Análisis general sobre la inclusión de la temática de la adolescencia en los planes de desarrollo municipales y departamentales Análisis de los temas específicos de la adolescencia Análisis departamental a partir de la agregación de la información municipal 57

6 4. La protección especial para niños, niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad Análisis general sobre la inclusión de la temática de la protección especial en los planes de desarrollo municipales y departamentales Análisis de los temas específicos de la protección especial Análisis departamental a partir de la agregación de la información municipal Agua potable y saneamiento básico Análisis general sobre la inclusión de la temática del agua potable y el saneamiento básico en los planes de desarrollo municipales y departamentales Análisis de los temas específicos del agua potable y el saneamiento básico El contenido de los diagnósticos La relación entre el diagnóstico y el componente estratégico de los planes de desarrollo La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los planes de inversión 95 CAPÍTULO CUATRO. Conclusiones y Recomendaciones 101 Bibliografía 109 Anexos 115

7 Presentación...la protección de los menores de edad no constituye un acto de caridad ni de liberalidad sino el cumplimiento y exigencia perentoria de principios y deberes constitucionales como los de responsabilidad y solidariad social a cargo del Estado y sus servidores públicos. Procuraduría General de la Nación, Directiva No. 007/04. Como representante de la sociedad y garante de los derechos humanos, en un hecho sin precedentes en el país, la Procuraduría General de la Nación, con el apoyo del fondo de las Naciones Unidas Para la Infancia, UNICEF, ha emprendido la tarea de determinar el grado de inclusión de la infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales. Acogiendo el mandato constitucional que advierte que el primer fin esencial del Estado es servir a la comunidad, el norte de esta administración para los próximos cuatro años será velar por el cumplimiento de los derechos sociales, económicos y culturales, que son también derechos humanos de los que deben gozar todos los colombianos. Así mismo, la Constitución Política determina que la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Corresponde al Municipio, como célula básica del Estado, la ejecución de las acciones y recursos necesarios para lograrlo, acompañado y apoyado por los niveles departamental y nacional. Es así como en este documento surge en desarrollo de la labor preventiva que adelanta 5

8 La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales éste órgano de control a la política pública de infancia, adolescencia y ambiente sano; con el objetivo de garantizar que los responsables de diseñarla y ejecutarla cumplan eficaz, oportuna y efectivamente con las obligaciones asignadas por la Constitución y la Ley. Ninguna política pública puede garantizar el cumplimiento de los derechos de la infancia si no se encuentra incorporada en los planes de desarrollo, con formulación de objetivos y metas que conlleven a superar las problemáticas identificadas en sus diagnósticos; y de un efectivo seguimiento que permita establecer el nivel de logro de las metas propuestas. Los resultados que aquí se presentan constituyen un punto de partida para que el país reflexione sobre cómo se percibe a la infancia y a la adolescencia en la planeación del desarrollo local. Adicionalmente, permiten identificar las debilidades y fortalezas en la implementación de las políticas públicas frente a esta temática, de forma que, éstos se conviertan en insumos para efectuar las modificaciones y ajustes necesarios para materializar los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Del análisis efectuado se advierte que hay distintos niveles de desarrollo en las herramientas de planeación y gerencia pública, y se ha subestimado la problemática de la niñez y la adolescencia en los contenidos de los planes de desarrollo. Es por ello que se hace necesario crear entre los gobernantes locales conciencia de la importancia de pensar en los niños como un tema prioritario y no residual, así como, reivindicar el componente diagnóstico de los planes de desarrollo, puès sólo a partir de un adecuado conocimiento de la problemática local es que los municipios pueden formular programas y proyectos consistentes y que permitan superarla, y es que los órganos de control del Estado, pueden valorar los avances reales de los municipios en las diferentes temáticas y realizar seguimiento a las inversiones públicas. De igual manera, sólo a partir de éste componente se pueden diseñar políticas públicas nacionales que den cuenta de la realidad del país. Nos complace entregar al país, a los gobernadores y alcaldes, diputados de las asambleas departamentales, concejales de los municipios, ministerios, institutos descentralizados, organismos de control y demás estamentos de la sociedad, esta publicación la cual contiene el análisis de los resultados de esta primera etapa de seguimiento a los planes de desarrollo departamentales y municipales, como una herramienta que contribuya al fortalecimiento de la planeación local desde la perspectiva de los derechos fundamentales de la infancia y la adolescencia. Sólo resta decir que es nuestra responsabilidad, vigilar que se garantice una respuesta real y efectiva, que materialice la voluntad política de quienes tiene en sus manos el compromiso de tomar decisiones de inversión social dirigida a la infancia, la adolescencia y el ambiente sano. Este es el reto de las administraciones territoriales para construir un país en el que los niños, niñas y jóvenes puedan gozar de sus derechos y vivir en dignidad! Edgardo José Maya Villazón Procurador General de la Nación 6

9 Presentación Los Estados democráticos en la América Latina están desafiados a hacer algo que hasta ahora sólo se esperaba de las revoluciones: alcanzar el desarrollo económico junto con la democracia y la justicia social Durante los pasados quinientos años, la medida de nuestro fracaso ha sido la incapacidad para lograr esto. La oportunidad de hacerlo a partir de hoy es nuestra única esperanza. Carlos Fuentes El proceso de descentralización que ha tenido lugar en Colombia abre un abanico de posibilidades para la acción de los alcaldes y los gobernadores a favor de la niñez y la familia colombiana. Desde comienzos de la década pasada, la promoción de estrategias, servicios y acciones orientadas a dar garantía y a reestablecer los derechos de la infancia y la adolescencia, competen en mayor medida a las autoridades territoriales. En particular, la gestión en las áreas de la salud, la educación, la participación comunitaria, la protección especial, el saneamiento básico y la protección del medio ambiente, es ahora una responsabilidad compartida entre esferas de gobierno de lo nacional a lo local, y que reposa, en el caso de varios servicios y acciones especificas, directamente sobre los departamentos y municipios colombianos. Reconociendo la potencialidad del momento histórico, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, Unicef, y la Procuraduría Delegada para la Defensa del Menor y la Familia, consolidaron una alianza orientada a 7

10 La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo Departamentales y Municipales impulsar y fortalecer el accionar de las autoridades territoriales en materia de infancia. En el marco de esta alianza también se pretende dar seguimiento a la gestión pública en la promoción y protección de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes. En sintonía con estos objetivos, Unicef y sus aliados han venido trabajando en el desarrollo y socialización de varias herramientas de apoyo a la planeación y la gestión pública local. Un árbol frondoso para niños, niñas y adolescentes, publicado a finales de 2003, es una de dichas herramientas, diseñada para apoyar la gestión de los gobernadores, alcaldes, diputados y concejales en la formulación e implementación de las políticas a favor de la infancia y la familia. Un árbol frondoso fue ampliamente socializado y aplicado en 2004 como instrumento para la capacitación de los actores políticos locales en los temas de derechos de la infancia, al inicio de su período de gobierno. Hoy, transcurrido poco más de un año desde la posesión de los gobernantes de los entes territoriales, se presenta al país este estudio que comprende los resultados del análisis de los planes de desarrollo de 964 municipios y 32 departamentos del país. El estudio fue realizado con el fin de dar seguimiento a la planeación local en materia de infancia y transmitir a los gobernadores, alcaldes y otros actores públicos, un diagnóstico acertado sobre la incorporación de los temas relacionados con las diferentes etapas del ciclo vital de los niños y niñas en los planes de desarrollo municipales y departamentales. La inclusión de la infancia ylaadolescencia en los planes de desarrollo es un requisito indispensable para que éstas se beneficien de las políticas públicas locales y de esta manera se avance hacia una sociedad más justa, equitativa y respetuosa de los derechos humanos, en el marco de los lineamientos de la Constitución Política de Colombia y los principios de la Convención sobre los Derechos del Niño. La realización de este estudio también obedece a la intención de alimentar una cultura de rendición de cuentas, en la cual los ciudadanos tengan acceso a información transparente acerca de la gestión pública y cuenten con las herramientas necesarias para exigir resultados concretos a sus gobernantes y demás funcionarios públicos. Invito a los alcaldes, gobernadores, diputados de las asambleas departamentales, concejales de los municipios y a los demás actores que trabajan por la promoción y protección de los derechos de la niñez, a que utilicen los resultados de este estudio como punto de partida para fortalecer los procesos de planeación y gestión centrados en la gente. Una vez se reconozca que del respeto a los derechos de los niños, niñas y adolescentes depende el presente y el futuro de la sociedad colombiana, se tendrá claridad acerca de los caminos hacia el desarrollo económico, social y humano. Manuel Manrique Representante de UNICEF para Colombia y Venezuela 8

11 Introducción En Colombia, la consolidación de una cultura de la infancia basada en el respeto de los derechos de la niñez, incluyente y equitativa, donde todos los niños y niñas sean valorados y reconocidos como personas y ciudadanos en desarrollo, es un proceso aún en construcción. Con la Convención sobre los Derechos del Niño, aprobada por el Congreso de la República mediante Ley 12 de 1991 y ratificada por el Estado colombiano, se avanza en materia de garantías de los derechos de los niños. Esta disposición jurídica consagra para todas las personas menores de 18 años los derechos humanos universales, indivisibles e interdependientes; por otra parte, reconoce una protección especial integral para que estas personas puedan crecer y desarrollarse plenamente y prepararse para una vida independiente en la sociedad. Por lo tanto, la Convención obliga al Estado, a la familia y la sociedad a respetar los derechos de los niños, independientemente de su etnia, religión, opinión, género y patrimonio. 9

12 La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales El constituyente de 1991, al consagrar el Estado Social de Derecho, contempló la necesidad de: [...] especificar los derechos del grupo humano más vulnerable -la población infantil- ya que por carecer dichos derechos de significado dentro de la vida política, económica, social y cultural se han establecido desigualdades y, en gran medida, se han forjado los cimientos de la actual violencia 1. En estos términos, la Constitución Política colombiana de 1991, en su artículo 44 consagra que los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás, y adicionalmente señala al Estado, la sociedad y la familia como responsables directos de su protección y de garantizar su desarrollo armónico e integral, recogiendo plenamente la filosofía y el marco doctrinario de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño. El artículo 366 de la Constitución Política especifica que en los planes y presupuestos de la nación y de las entidades territoriales se debe dar prioridad al gasto público social sobre cualquier otra asignación. Dentro de este criterio de gasto público, se debe tener en cuenta lo prescrito por el artículo 44 ibídem, que señala la primacía de los derechos de los niños sobre los derechos de los demás. Por lo tanto, los Planes de Desarrollo de los departamentos y municipios se constituyen en la herramienta esencial para planear y presupuestar la gestión pública a nivel local en favor de la infancia y la adolescencia. Por su parte la Ley 152 de 1994 establece que los departamentos y municipios colombianos tienen la obligación de formular un plan de desarrollo al inicio de cada gobierno, constituyéndose éste en un instrumento de planeación en el cual se establecen las acciones estratégicas que se emprenderán para abordar la problemática socio- económica que afecta al departamento y municipio, y para avanzar hacia el logro de los objetivos de la administración pública. En consecuencia, éste debe ir acompañado de un plan de inversión que especifique los recursos asignados para la implementación de los programas y proyectos previstos para el período de gobierno. En el transcurso de las últimas tres décadas, el Estado colombiano ha adquirido múltiples compromisos internacionales en torno a la promoción de los derechos de la niñez, el desarrollo económico y social y la protección del medio ambiente. Colombia se comprometió a través de la firma de la Declaración del Milenio y Un Mundo Apropiado para los Niños, a alcanzar un conjunto de metas orientadas a la erradicación de la pobreza, la promoción de la equidad de género, el mejoramiento de las condiciones de vida de los niños y de la población en condiciones de vulnerabilidad y la protección del medio ambiente, entre otros (ver Recuadro 1). Si bien el cumplimiento de las metas de la Declaración del Milenio y Un Mundo Apropiado para los Niños no se constituyen en obligación perentoria de los pueblos, las 1 Gaceta Constitucional, No 52, Bogotá, 17 de abril de 1991, pág

13 INTRODUCCIÓN buenas prácticas de gobierno y esencialmente el deber constitucional que se impone a nuestro Estado Social de Derecho requiere asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional y la urgencia de cimentar cualquier intento por alcanzar esta meta a partir de adecuadas estrategias de desarrollo y, sobre todo, de una eficaz gestión pública. A pesar del desarrollo normativo y de los compromisos internacionales adquiridos, hoy millones de niños, niñas y adolescentes colombianos enfrentan condiciones adversas, que diariamente dificultan su desarrollo físico, mental, social y emocional, impidiendo su ejercicio ciudadano. Para el año 2003 en Colombia se estimaba la población en habitantes, de los cuales eran menores de 18 años 2 ; de éstos, más de 6 millones vivían en la pobreza y más de un millón en la miseria 3. Por otro lado, aproximadamente niños y niñas son explotados sexualmente cada año en el país; se encuentran vinculados al conflicto armado y se encuentran privados de la libertad 4. El 73% de los desplazados internos en Colombia son mujeres y niños, el 9% de los secuestros ocurridos entre 1996 y 2001 correspondieron a menores de edad; casi la mitad de los niños de zonas rurales viven en hogares sin abastecimiento de agua; casi el 14% de los niños y niñas menores de cinco años sufren de desnutrición crónica y aproximadamente un millón de niños y niñas entre los 5 y 6 años no están matriculados en la educación preescolar. Tres de cada diez niños de las zonas rurales desertan del primer grado de primaria y hay más de un millón y medio de niños, niñas y adolescentes entre los 5 y 17 años que son trabajadores. La mayoría de estos niños no podrán desarrollar su pleno potencial y quedarán condenados a una vida adulta improductiva y limitada 5, principalmente por causas que se pueden evitar. La complejidad que afronta el país solo puede ser abordada en forma práctica desde el marco del proceso de descentralización, en el cual las autoridades territoriales tienen la obligación constitucional de implementar políticas públicas que incidan significativamente sobre la calidad de vida de la infancia y la adolescencia. En consecuencia, de los contenidos, calidad y ejecución de estas políticas públicas, articuladas en los planes de desarrollo, depende en gran medida el bienestar de los niños, niñas y adolescentes colombianos. La inclusión de la infancia y la adolescencia en los planes de desarrollo es un requisito fundamental que exige un fuerte compromiso, voluntad política e inversión 2 Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de la Protección Social, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Tercer Informe de Colombia al Comité de los Derechos del Niño , Bogotá, 2004, pág Unicef y Federación Colombiana de Municipios, Un árbol frondoso para niños, niñas y adolescentes. Bogotá, pág Unicef, La niñez colombiana en cifras, Bogotá, pág Unicef, El Estado Mundial de la Infancia, Nueva York,

14 La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales sostenida. Por esto la Procuraduría General de la Nación como representante de la sociedad y garante de los derechos humanos ha emprendido (con el apoyo del Fondo de las Naciones Unidas, Unicef), una labor de vigilancia preventiva a través del seguimiento a la política pública de infancia y adolescencia y de temas transversa- les a esta temática como el agua potable y saneamiento básico, con el objetivo de garantizar que los responsables de ésta cumpla oportuna, eficaz y efectivamente con sus obligaciones legales, y así contribuir a la construcción y consolidación de una cultura a favor de los niños, las niñas y los adolescentes colombianos. Recuadro 1 La Declaración del Milenio y Un Mundo Apropiado para los Niños En septiembre del año 2000, los Presidentes y Jefes de Estado de 189 Estados Miembros se reunieron en Nueva York, EEUU, para celebrar la Cumbre del Milenio. En este evento, se proclamó la Declaración del Milenio, en la cual los estados miembros reconocen su responsabilidad en el respeto y la defensa de los principios de la dignidad humana, la igualdad y la equidad en el plano mundial y se comprometen a promoverlos entre todos los habitantes del planeta, especialmente entre la población en condiciones de vulnerabilidad. La Declaración del Milenio establece 8 metas principales y 18 metas secundarias que deben ser alcanzadas antes del año Estas metas giran en torno a la erradicación de la pobreza y el hambre, la promoción de la equidad de género, el mejoramiento de las condiciones de salud de las mujeres y los niños, la prevención del VIH y otras enfermedades y la protección del medio ambiente, entre otros. Las metas de la Declaración del Milenio abarcan las temáticas presentes en Un mundo apropiado para los Niños, el documento resultante de período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la infancia, celebrado en mayo del Un mundo apropiado para los Niños establece 21 metas principales y diversas acciones estratégicas y metas de apoyo orientadas a la promoción y protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el transcurso de los próximos 10 años. 12

15 CAPÍTULO UNO 13

16 La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales 14

17 CAPÍTULO UNO La Procuraduría General de la Nación en la Vigilancia Preventiva de la política pública en infancia El papel de la Procuraduría General de la Nación, como supremo rector del Ministerio Público y como organismo de control en materia de infancia, adolescencia, agua potable y saneamiento básico, se transcribe en la vigilancia oportuna y eficaz al cumplimiento de la Constitución Política, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos proferidos por las autoridades públicas, así como en la supervigilancia a la conducta de los servidores públicos en defensa y protección de los derechos fundamentales de los niños, niñas y la familia colombiana, asegurando su efectividad. La efectividad de los derechos fundamentales de la infancia y la adolescencia se concreta en el diseño y ejecución de una política pública, que garantice el libre ejercicio de éstos derechos; por lo tanto, la Procuraduría General de la Nación, en cumplimiento de su función constitucional, ha iniciado un seguimiento a esta temática, al igual que a la del agua potable y saneamiento básico, componente transversal dado que las precarias condiciones en materia de potabilidad del agua y cobertu- ra, incide directamente como agente determinante del alto índice de morbilidad infantil en Colombia. Es por ello que en el marco del plan estratégico institucional , se ha diseñado una estrategia de vigilancia preventiva a los administradores territoriales, especialmente a los Gobernadores y Alcaldes del país; la primera etapa de esta iniciativa se concretó en la revisión y análisis de los planes de desarrollo tanto departamentales como municipales, con el fin de verificar si en ellos se proponen programas y proyectos dirigidos a la infancia, y si se incluyen partidas que den cumplimiento a las políticas públicas en esta materia. Esta revisión y análisis requirió previamente capacitar y compartir el saber acumulado de la institución con los nuevos administradores de los entes territoriales, ejercicio que permitió llegar a más de servidores públicos en 18 capitales de departamento, con el acompañamiento de la Contraloría General de la República, la Contaduría General de la 15

18 La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales Nación, la Federación Nacional de Departamentos y la Federación Colombiana de Municipios 6 en una labor preventiva que, a todas luces, ha resultado un cometido sobre el cual vale la pena profundizar. Las principales temáticas abordadas en estos seminarios giraron en torno a las obligaciones y compromisos que tienen las autoridades territoriales con el ejercicio de los derechos fundamentales de la infancia y la adolescencia, especificando por cada etapa del ciclo vital la prioridad que debe atender el ente territorial, para garantizar el paso de una etapa del desarrollo a otra y sobre las herramientas con que cuentan como administradores locales, para alcanzar este cometido; igualmente se abordó el tema de saneamiento básico precisando aspectos legales y técnicos en su planeación y ejecución con énfasis en la prestación del servicio de aseo. Concluida la capacitación, el Procurador General de la Nación reitera esta exigencia, a través de la expedición de la Directiva 07 de 2004, en la que manifiesta: la protección de los menores de edad no constituye un acto de caridad ni de liberalidad sino el cumplimiento y exigencia perentoria de principios y deberes constitucionales como los de responsabilidad y solidaridad social a cargo del Estado y sus servidores públicos ; reitera la urgencia de incorporar la atención a la infancia y a la adolescencia en los Planes de Desarrollo Local y su materialización en los presupuestos de inversión, llamando la atención para que las autoridades territoriales conformen los Consejos de Política Social con la subcomisión o subcomité permanente para esta población; insta a los miembros de las asambleas departamentales y de los concejos municipales para que en la expedición anual del presupuesto de rentas y gastos se verifique la inclusión de partidas que den cumplimiento a estas políticas públicas propuestas en el Plan de Desarrollo y, por último, delega el seguimiento y la verificación del cumplimiento de esta directiva, a la Procuraduría Delegada para la Defensa del Menor y la Familia. En julio de 2004 se requiere, a través de la Directiva No 882, a los gobernadores y alcaldes para que remitan los textos completos y aprobados de los planes de desarrollo y de inversión, a la cual respondieron positivamente las autoridades territoriales permitiendo contar, a 31 de Enero de 2005, con 964 planes municipales y 32 departamentales. Para cumplir este cometido la Procuraduría General de la Nación y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia -UNICEFunieron sus esfuerzos para emprender el análisis de los planes de desarrollo enunciados, a la luz de la garantía de los derechos fundamentales de la infancia, en un hecho que marcará un hito histórico para el país. 6 Procuraduría General de la Nación, Contaduría General de la Nación, Contraloría General de la República. Memorias del Seminario de actualización en Gestión Pública y responsabilidad de los administradores territoriales. Instituto de Estudios del Ministerio Público, Bogotá Colombia, Agosto CD-Rom 16

19 CAPÍTULO DOS 17

20 La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales 18

21 O b j e t i v o s d e l e s t u d i o CAPÍTULO DOS Objetivos y aspectos metodológicos 1. Objetivos del estudio Objetivo general A partir de la revisión de 32 planes de desarrollo departamentales y 964 planes de desarrollo municipales, determinar el grado de inclusión de la infancia, la adolescencia y el ambiente sano en ellos, en el marco de la garantía de los derechos fundamentales de la infancia. Objetivos específicos a. Determinar si los planes de desarrollo departamentales y municipales contienen un diagnóstico acerca de las diversas temáticas relacionadas con la infancia, la adolescencia, el ambiente sano y los problemas que les afectan. b. Establecer si las temáticas relacionadas con la infancia, la adolescencia y el ambiente sano son incorporadas en el conjunto de programas y proyectos consignados en los Planes. c. Precisar si los programas y proyectos dirigidos a la infancia, la adolescencia y el ambiente sano responden a los problemas diagnosticados. d. Determinar si en los planes de inversión aparece de forma explícita la asignación 19

22 La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales de recursos para los programas y proyectos consignados en los Planes. A partir de los resultados del estudio, la Procuraduría General de la Nación avanzará con sus aliados en el proceso de seguimiento a la política pública territorial tendiente a garantizar que los derechos de la infancia y la adolescencia sean incorporados en los procesos de planeación y gestión local y que esto se vea reflejado en los planes de desarrollo vigentes y futuros. De esta manera, se estaría contribuyendo al cumplimiento de los derechos de los ciudadanos y las ciudadanas más jóvenes en los departamentos y municipios colombianos. 2. Aspectos metodológicos El estudio realizado se abordó desde un enfoque de derechos, de ciclo de vida y de protección especial. Metodológicamente es un estudio exploratorio buscando obtener una visión general acerca del grado de inclusión de la infancia, la adolescencia y el ambiente sano 7 en los planes de desarrollo municipales y departamentales del país, analizando de una manera rigurosa tres elementos constitutivos de esta herramienta de planeación local, como son: el diagnóstico, el componente estratégico y el plan de inversión. Para el ciclo de vida se tomaron las tres grandes etapas del ciclo de vida de los niños, niñas y adolescentes: la primera infancia (0-6 años), la edad de la educación primaria (7-12 años) y la adolescencia (13-18 años). El enfoque de derechos se refiere a los derechos universales inherentes a todos los niños y niñas, e incluye las intervenciones orientadas a crear condiciones de vida sana y desarrollo pleno. Entre estos temas se encuentran los relacionados con el derecho a la salud, la nutrición, la educación y la participación (ver el Recuadro 2) para información adicional sobre el ciclo vital). El análisis también se realizó desde la perspectiva de la protección especial, entendiéndose por ésta la que hace referencia a situaciones especiales donde se vulneran los derechos de los niños, así como a las medidas que en consecuencia deben ser implementadas para restituirlos. Los casos más frecuentes de estas violaciones a los derechos de la niñez se presentan cuando ocurre el maltrato y la violencia intrafamiliar, la explotación y el abuso sexual, la vida en la calle, la falta de atención a los niños y niñas con limitaciones especiales, el trabajo infantil, los niños en el conflicto armado y la infracción a la ley penal (ver el Recuadro 3). Para emprender esta tarea se conformó un equipo multidisciplinario integrado por servidores de las Procuradurías Delegadas para: la Defensa del Menor y la Familia; y Asuntos Ambientales y Agrarios, así como 7 Se entiende por ambiente sano el conjunto de condiciones físicas, químicas, biológicas, sociales y económicas aptas para un adecuado desarrollo del ser humano. Dentro de este conjunto de condiciones, este estudio se refiere específicamente al concepto de agua potable en cuanto las precarias condiciones de potabilidad inciden de forma determinante en el alto índice de morbimortalidad infantil en Colombia y al de saneamiento básico como alcantarillado y aseo. 20

23 O b j e t i v o s d e l e s t u d i o CAPÍTULO DOS por consultores del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Unicef, equipo que se dio a la tarea de revisar y analizar 964 planes de desarrollo municipales y 32 planes de desarrollo departamentales. Este estudio se realizó de manera sistemática de acuerdo con la entrega de los mismos a la Procuraduría General de la Nación y contempló las siguientes fases: a. Solicitud de planes de desarrollo En el mes de Julio de 2004 el Procurador General de la Nación solicitó los planes de desarrollo a gobernadores y alcaldes de todo el país a través de la Directiva No 882 (ver anexo 3). En esta solicitud se estableció que los textos completos y aprobados de los planes de desarrollo e inversión debían enviarse a la Procuraduría Delegada para la Defensa del Menor y la Familia antes del 13 de Agosto de b. Definición de categorías de análisis, variables y criterios de análisis Se trabajaron 37 variables teniendo en cuenta como criterio para su selección la garantía de derechos de los niños, las niñas y los adolescentes y el riego de vulneración de los mismos, las cuales se agruparon en tres categorías: ciclo vital, protección especial, agua potable y saneamiento básico. Cada variable se analizó en cada uno de los componentes del plan: diagnóstico, formulación estratégica y planes de inversión, de conformidad con lo establecido en la ley 152 de c. Diseño de Instrumentos Se diseñó un instrumento Guía para el análisis de los planes de desarrollo (Anexo 1) con el objetivo de delimitar el análisis, para lo cual se realizó la definición de un conjunto de variables descriptivas que permitieron recoger la información pertinente. Este instrumento se dividió en tres secciones: la primera sección buscó analizar los diferentes temas abordados en el diagnóstico de los planes y la profundidad de los mismos, para tener una visión aproximada sobre la identificación de las problemáticas que afectan a los niños y sus familias. Para tal efecto, se consideraron tres categorías dentro de la sección diagnóstica abordada: Breve mención sin análisis Análisis completo con causas, consecuencias y caracterización del problema Análisis completo incluyendo datos estadísticos La segunda sección buscó establecer si se formularon programas y proyectos y estos guardan relación con los pro- 8 Se tomaron en consideración para el análisis todos los Planes de Desarrollo que llegaron a la Procuraduría General de la Nación hasta el 31 de Enero de 2005, con excepción de 9 que fueron enviados en medio magnético que no pudieron ser leídos por fallas en los mismos y 3 que estaban muy incompletos para ser analizados. En el anexo 2 se presenta la lista completa de los planes de desarrollo que fueron recibidos y contemplados en el estudio, así como aquellos que fueron excluidos por los problemas mencionados. 21

24 La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales Temáticas definidas para el estudio de los planes de desarrollo TEMAS SUBTEMAS CICLO VITAL PRIMERA Salud materna Mortalidad materna INFANCIA Atención prenatal/durante el parto Salud y Mortalidad Infantil supervivencia Inmunización Acceso de niños a servicios de salud Nutrición infantil Lactancia materna Desnutrición/bajo peso Desarrollo Infantil Iniciativas y servicios de apoyo al desarrollo infantil/preescolar Nombre y Registro Civil nacionalidad EDAD Educación primaria Cobertura a la educación primaria ESCOLAR Calidad de la educación primaria Deserción escolar Acceso de niños en condiciones de vulnerabilidad Etnoeducación ADOLESCENCIA Salud sexual Acceso a información y servicios de salud sexual y reproductiva Embarazo adolescentes Prevención del VIH y otras ITS Educación Cobertura y calidad de la educación secundaria secundaria Formación para el trabajo orientado a adolescentes y jóvenes Participación Participación en la familia, la escuela y la comunidad AGUA POTABLE AGUA POTABLE Cobertura de agua potable Y SANEAMIENTO Calidad del agua potable BÁSICO SANEAMIENTO BÁSICO Cobertura del sistema de alcantarillado Planta de tratamiento aguas residuales Sistema de aseo: disposición final de residuos Otros (mataderos, plazas de mercado, morgues) PROTECCIÓN Violencia Intrafamiliar Abuso sexual Explotación sexual Vinculación de los niños, niñas y adolescentes al conflicto armado Niños, niñas y adolescentes transgresores de la ley penal Trabajo infantil Niños, niñas y adolescentes con limitaciones especiales Niños, niñas y adolescentes viviendo en la calle Uso de sustancias sicoactivas Niños, niñas y adolescentes víctimas de minas antipersona Niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento 22

25 O b j e t i v o s d e l e s t u d i o CAPÍTULO DOS blemas diagnosticados que afectan al departamento o municipio. La tercera sección del formulario incluye variables concretas acerca del plan de inversión. Estas pretenden determinar si los temas relacionados con la infancia, la adolescencia y el ambiente sano aparecen explícitamente en el plan de inversión y si la asignación de recursos para estas temáticas guarda coherencia con los proyectos que fueron formulados en el plan. d. Recolección de datos En primer lugar, se elaboró un sistema de registro que permitió tener un control de los planes de desarrollo que llegaban a la Procuraduría Delegada para la Defensa del Menor y la Familia, como respuesta a la Directiva No 882 de Con base en este sistema fue posible requerir de manera efectiva a las autoridades municipales y departamentales que no habían enviado el Plan o que lo habían enviado de manera incompleta en los tiempos establecidos por la entidad. Posteriormente, para procesar la información, se diseñó una base de datos en Access que permitió ingresar todos los datos consignados en las guías y generar los reportes requeridos para el análisis de los planes. El sistema posibilitó el proceso de agregación de la información y los cruces de las variables pertinentes. e. Análisis e interpretación descriptiva de la información La interpretación de los datos fue un proceso dinámico nutrido por el análisis permanente desde el momento de la recolección de la información de cada uno de los 964 planes municipales y 32 departamentales, buscando dar significado a los resultados y estableciendo las relaciones entre las 37 temáticas priorizadas y los derechos fundamentales. Esto permitió tener una visión integral de la inclusión de la infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los planes de desarrollo. Así mismo, los resultados obtenidos a partir de la base de datos fueron utilizados para la elaboración de los cuadros, las gráficas y los mapas que se presentan en este documento. Los mapas fueron preparados con el objetivo de mostrar las diferencias que existen entre los departamentos en torno a los contenidos y a la orientación de sus iniciativas a favor de los derechos de la infancia. 1). Elaboración de indicadores Para tener una visión más objetiva de los hallazgos en los planes de desarrollo, se buscó medir la inclusión de la temática de infancia, adolescencia y ambiente sano tanto en la sección diagnóstica como en la formulación estratégica, a través del indicador denominado grado de inclusión, cuya formulación es la siguiente: 23

26 La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales Grado de = inclusión Número de planes que abordó cada tema Total de planes analizados x 100 Para hacer una interpretación más objetiva de los resultados del grado de inclusión, y teniendo en cuenta el número de municipios, las características de las temáticas y especialmente el efecto de incluirlas en los planes de desarrollo, se diseñaron las siguientes categorías de análisis: Grados de inclusión Interpretación del grado del inclusión de la temática En el diagnóstico En la formulación estratégica Mínimo Menos del 30% Hay un reconocimiento mínimo El nivel de formulación de de los municipios de la problemática en el país programas y proyectos es mínimo Moderado Entre el 31% y el Hay un reconocimiento moderado El nivel de formulación de 60% de los municipios de la problemática en el país programas y proyectos es moderado Considerable Entre el 61% y Hay un reconocimiento considerable de la Hay un nivel considerable de formulación el 85% de los municipios problemática, así no se conozca de programas y proyectos totalmente su magnitud. Significativo Más del 85% de Hay un reconocimiento significativo de Hay un nivel significativo de formulación los municipios la problemática y de inclusión de los de programas y proyectos elementos pertinentes para el diseño estratégico. De otra parte, se utilizó el grado de relación entre la formulación estratégica y el diagnóstico, que permite visualizar en que medida la formulación de programas y proyectos se realiza sobre la base de un diagnóstico previo: Número de planes que hacen la formulación estratégica con base en un diagnóstico Total de planes analizados que presentan formulación estratégica x 100 2). Categorización municipal Otra herramienta de utilidad para el análisis de resultados fue la categorización municipal vigente (Ley 136 de 1994), la cual se utilizó con el fin de establecer la relación de mayor o menor inclusión de las temáticas dependiendo de los recursos y la población de las entidades territoriales. 24

27 O b j e t i v o s d e l e s t u d i o CAPÍTULO DOS 3). Elaboración de mapas La elaboración de los mapas se realizó para tener una visión global acerca de la inclusión de diversas temáticas de la infancia y ambiente sano a nivel nacional. Para la construcción de los mapas se tuvo en cuenta la información derivada del análisis de los planes de desarrollo municipales, que fue agregada para dar cuenta de la situación global de los departamentos del país. La metodología se basó en la agregación municipal, a fin de dar cuenta de la situación departamental y, por consiguiente, de la nacional. Para la interpretación de los mapas vale la pena tener en cuenta que algunos departamentos del país tienen un gran número de municipios; por ejemplo, Antioquia, Boyacá y Cundinamarca con más de cien municipios, mientras que en otros, el número de municipios no llega a cinco (Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada). Esto implica que en la construcción de los mapas, la clasificación de los departamentos con pocos municipios estuvo determinada por los resultados obtenidos a partir del análisis de cinco o menos municipios, mientras que para otros departamentos, los resultados se basan en el análisis de hasta cien municipios o más. Recuadro 2 Las etapas del ciclo vital La primera infancia (0 6 años): En los primeros 6 años de vida se deciden muchas cosas definitivas para el ser humano. Las complicaciones en la gestación, en el parto y las enfermedades evitables o fácilmente curables como las debidas a la falta de higiene o al ambiente malsano, pueden cortar vidas o limitar para siempre las capacidades de una persona. El trato amoroso, el estímulo a aprender por medio de la palabra y el juego son esenciales para que cada niño y niña pueda desarrollar su pleno potencial. La edad de la educación primaria (7 12 años): Entre los 7 y los 12 años se reduce el riesgo de muerte por enfermedades infecciosas, pero la vida continúa amenazada, especialmente por accidentes y violencia. Niños y niñas, entonces, deben aprender más y más y prepararse para una vida no solamente segura sino también socialmente útil. La ley garantiza a todas las personas de esta edad el derecho a la educación, pero este no se cumple para muchos niños y niñas de familias pobres, desplazadas, de minorías étnicas, o niños y niñas forzados a trabajar o abusados. La adolescencia (13-18 años): Mientras completan su formación para la plena ciudadanía, los adolescentes exploran el mundo que los rodea con una independencia cada vez mayor. Para que al cumplir los 18 años sean ciudadanos plenamente capaces y responsables, es esencial apoyar su deseo de hacerse valer y de ser tenidos en cuenta, ofreciéndoles las mejores oportunidades de conocimiento y formación para la vida y la participación. Amenazas como la violencia, la droga y el SIDA deben combatirse a través de estrategias en las que los adolescentes participen activamente. Fuente: Unicef, La Niñez Colombiana en Cifras. Bogotá,

28 La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales Recuadro 3 Los derechos fundamentales de la niñez Garantizando derechos Restableciendo derechos Primera infancia 0 6 años Salud y supervivencia materna Supervivencia infantil Salud Inmunización Lactancia materna Nutrición Desarrollo infantil Registro civil Edad escolar primaria 7 12 años Cobertura de la educación primaria Calidad de la educación primaria Permanencia en el sistema escolar Acceso de niños con discapacidad Acceso de niños vulnerables Salud supervivencia y ambiente sano Nutrición Desarrollo infantil Educación Niños, niñas y adolescentes Maltratados Viviendo en la calle Trabajadores Víctimas del abuso sexual Víctimas de la explotación sexual comercial Con limitaciones especiales Infractores de la ley penal Desplazados a raíz del conflicto armado Víctimas de accidentes con minas antipersona Vinculados a grupos al margen de la ley Secuestrados Adolescencia años Cobertura y calidad en educación secundaria Educación sexual y reproductiva Prevención VIH Participación Participación Protección especial 26

29 O b j e t i v o s d e l e s t u d i o CAPÍTULO DOS CAPÍTULO TRES 27

30 La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales 28

31 CAPÍTULO TRES Análisis de los resultados de la revisión de los planes de desarrollo departamentales y municipales 1. La primera infancia (0 6 años) 2. La edad de la educación primaria (7 12 años) 3. La adolescencia (13 18 años) 4. La protección especial para niños, niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad 5. Agua potable y saneamiento básico 6. El contenido de los diagnósticos 7. La relación entre el diagnóstico y el componente estratégico de los planes de desarrollo 8. La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los planes de inversión 29

32 La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales 30

33 L a p r i m e r a i n f a n c i a CAPÍTULO TRES 1. La primera infancia (0 6 años) Todos los niños y niñas merecen un buen comienzo en la vida Los temas considerados en la etapa vital correspondiente a la primera infancia son los siguientes: TEMAS SUBTEMAS Salud materna/ prenatal Mortalidad materna Atención prenatal/durante el parto Salud y supervivencia Mortalidad Infantil Inmunización Acceso de niños a servicios de salud Nutrición infantil Lactancia materna Desnutrición/bajo peso Desarrollo infantil / preescolar Iniciativas y servicios de apoyo al desarrollo infantil/preescolar Nombre y nacionalidad Registro civil 31

34 La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales 1.1 Análisis general sobre la inclusión de la primera infancia en los planes de desarrollo municipales y departamentales El derecho a la vida es un principio fundamental y el punto de partida para que los niños y niñas tengan la posibilidad de desarrollar su pleno potencial y disfrutar de una vida saludable y satisfactoria. Este derecho solo podrá ser efectivo si el Estado, la familia y la comunidad garantizan a los niños y las niñas una atención y protección prioritaria tempranamente en la vida. La primera infancia, entendida como la etapa del desarrollo del niño que abarca desde el momento de su nacimiento hasta los 6 años, es crítica para el desarrollo integral de los seres humanos. Estudios científicos han demostrado categóricamente que los primeros años de vida resultan críticos para el desarrollo de la inteligencia, la personalidad y la conducta social y por tanto, la inversión en la primera infancia tiene efectos favorables y perdurables para los niños, las niñas y el conjunto de la sociedad. A partir del análisis realizado, se encontró que la inclusión de los diferentes temas de la primera infancia en los planes de desarrollo municipales y departamentales, varía significativamente (ver Cuadro 1). Se destacan algunos temas que fueron abordados en un número considerable de los planes de desarrollo, tanto en la sección de diagnóstico como en la formulación de programas y proyectos. El acceso de los niños y niñas a servicios de salud, la des- nutrición y el bajo peso y el acceso a los servicios de desarrollo infantil y preescolar fueron incorporados en más del 60% de los planes municipales y departamentales, tanto en la sección de diagnóstico como en el componente estratégico de los mismos. El alto nivel de inclusión de estos temas evidencia que los mismos son reconocidos como aspectos prioritarios para los municipios y departamentos. Otro grupo de temas, algunos de estos relacionados con la salud y supervivencia infantil, tuvieron un grado de inclusión moderado. Específicamente, los temas de atención prenatal, inmunización y mortalidad infantil fueron incorporados en el diagnóstico de más de una tercera parte de los planes de desarrollo municipales. También fueron incorporados en el componente estratégico con una mayor variabilidad: la mortalidad infantil fue incluida en el 23% de los planes, mientras que la inmunización en más del 70%. Un tercer conjunto de temas que comprenden la mortalidad materna, la lactancia y el registro civil se caracterizaron por tener un grado de inclusión mínimo menos del 30% de los municipios incluyeron el tema en el diagnóstico y en la formulación de programas y proyectos. La omisión de estas temáticas en las secciones de diagnóstico y componente estratégico de los planes implica que la probabilidad de que el municipio invierta en las mismas es baja. Es importante aclarar que si bien el registro civil no es competencia de los entes territoriales sino de la Registraduría Nacional, es necesario que exista una articula- 32