INFORME DE COYUNTURA No. 32

Transcripción

1 La reforma tributaria en Colombia: Un intento por estabilizar las finanzas públicas El 28 de julio, el Gobierno envió al Congreso un proyecto de reforma tributaria para modificar los impuestos de mayor importancia, como los de renta y al Valor Agregado (IVA), entre otros. En la última década, se han realizado varias reformas parciales que han servido para llenar necesidades fiscales transitorias, pero, progresivamente, han complicado el sistema tributario. Con el proyecto se busca crear un nuevo estatuto tributario, el cual se pretende que sea más simple, estable, equitativo y competitivo. Pese al reconocimiento oficial de las debilidades del actual sistema tributario, su reforma estructural se ha estado posponiendo desde hace algunos años, en parte, por razones de prioridades, pues se impusieron varios ingresos transitorios que sirvieron para llenar las necesidades fiscales, complementados por el aumento en la recaudación de los impuestos vigentes, gracias al mejor desempeño económico (Gráfico 1).. No obstante, hubo algunos avances en el sistema de recaudación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). Gráfico 1 Crecimiento del PIB y déficit fiscal (% del PIB) PIB Déficit fiscal Fuente: DANE y Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En 2005, el saldo fiscal del Sector Público fue 0% del PIB, por los resultados favorables de las cuentas del Gobierno Nacional Central (GNC) y del sector descentralizado, que incluye empresas públicas como Ecopetrol y gobiernos locales y regionales.

2 La reforma tributaria, respuesta inevitable al creciente tamaño del Estado En el transcurso de la década de los noventa, el gasto del GNC presentó un fuerte crecimiento como porcentaje del PIB, impulsado por ciertas inflexibilidades presupuestales introducidas en la reforma constitucional de 1991, entre las cuales se encuentra el desempeño del régimen de transferencias. Los gastos totales del GNC pasaron de 9,3% del PIB en 1990, a 13,4% en 1995, y a 21% en Esta tendencia también se presentó tanto en los gastos sin intereses (Gráfico 2). El fuerte crecimiento en el nivel de egresos del Gobierno no estuvo acompañado de un crecimiento pari passu en los ingresos, los que sin bien se han más que cuadruplicado, en el mismo período, no han sido capaces de compensar la dinámica del gasto. Como resultado, en la última década y media, el GNC ha registrado continuos déficit, con su correspondiente incidencia en la acumulación de deuda pública, la cual sobrepasa el 50% del PIB, aunque muestra alguna reducción, en los últimos años (Gráfico 3) Gráfico 2 Gastos sin intereses del GNC (% del PIB) 8,3 9,4 12,8 10,1 11,4 13,2 15,8 14,8 14,8 14,8 15,4 14,3 Elaboración: Dirección de Estudios Económicos, FLAR. Fuente: CONFIS, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 17,1 15, ,2 17, Gráfico 3 Deuda bruta del GNC (% del PIB) 16, , , , , ,4 55,7 54,9 * Cifra a marzo. Elaboración: Dirección de Estudios Económicos. Fuente: CONFIS, Ministerio de Hacienda y Crédito Público ,6 50,8 51, * Ante este desajuste de las finanzas públicas del GNC, se han promovido varias reformas, que aunque con efectos perdurables, han sido insuficientes para cubrir el creciente gasto. Dentro de estas destacan, en la última década, varias reformas en el estatuto tributario, con el resultado de que han hecho mucho más compleja, costosa e ineficiente la estructura y han servido básicamente para llenar necesidades transitorias de financiamiento. En 2005, el GNC de Colombia arrojó el déficit más alto de la región latinoamericana (4,8% del PIB) (Gráfico 4). En los últimos años, el saldo negativo ha estado entre los más altos de la región.

3 Gráfico 4 Resultado fiscal del Gobierno Central en 2005 (% del PIB) América Latina 2 Venezuela República Dominicana Paraguay Nicaragua Honduras Guatemala Ecuador Colombia -4,8-3,9-2,4-2,1-1,8-1,3-1,1-1,6-1,5-0,7-0,7-0,8-0,5-1 -0, Resultado primario 0,8 1,7 América Latina 1 4,7 Resultado global Uruguay Perú Panamá México Haití El Salvador Costa Rica Chile 1 Promedio simple. 2 Promedio ponderado. Elaboración: Dirección de Estudios Económicos, FLAR. Fuente: CEPAL. El actual nivel de ingresos fiscales se apoya en el mejor desempeño de la economía y en ingresos transitorios provenientes de impuestos que vencen pronto, como lo son el Gravamen a los Movimientos Financieros, la sobretasa al impuesto a la renta de 10% y el impuesto al patrimonio. A ello se sumaría una eventual entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los EE.UU., principal origen de las importaciones, el cual implicaría una reducción gradual de los ingresos fiscales externos, de gran crecimiento en los últimos años, dado el comportamiento de la demanda por importaciones. Aunque no es clara una reducción en el precio del petróleo, es difícil mantener una aceleración tan alta como la registrada en los últimos años, lo que hace pensar en que el crecimiento de los ingresos derivados de hidrocarburos no mantendría el ritmo presentado en años recientes. En este escenario, el proyecto presentado por el Gobierno se ha fijado como objetivos, no solamente compensar los ingresos en disminución, para mantener la recaudación en un nivel de 15,8%, sino también modificar la estructura tributaria, la cual permita mantener una tendencia descendente en el coeficiente de deuda pública y PIB. Además de la insostenibilidad, el Gobierno argumenta la falta de competitividad del actual sistema tributario, puesto que se grava en exceso, en comparación con otros países, factores móviles como el capital y no estimula el ahorro. Por tal motivo, el Proyecto pretende estimular ambas variables, claves para el crecimiento económico. En el ranking 2006 de Doing Business, del Banco Mundial, el país se ubica en el puesto 79, entre 175 países analizados, y perdió tres de lugares frente a La clasificación,

4 que va de mejor a peor país para la realización de empresa, considera 10 aspectos en la realización de negocios 1. El aspecto de menor calificación es el pago de impuestos (paying taxes), en el cual Colombia está clasificada en el lugar 172, ente los países de la muestra. De acuerdo con el reporte, una empresa de tamaño medio paga 82,8% de su beneficio bruto (gross profit) en impuestos 2 (49,1% es el promedio de América Latina y el Caribe). La empresa tiene que realizar 68 pagos (41,3 de América Latina y el Caribe) y gastar 456 horas en dichos trámites (430,5 horas en América Latina y el Caribe). Entre los impuestos a pagar está el impuesto a la renta, que representa 25,2% del beneficio bruto. Entre los países del FLAR únicamente ostenta una mejor calificación que Costa Rica, país que muestra una posición más complicada en el aspecto de pago de impuestos. El informe también reporta que países como Bolivia, Brasil, Nicaragua, Panamá, Venezuela, Honduras, Paraguay y Guatemala cobran menos impuestos, incluyendo una menor tasa de impuesto a la renta. El Ejecutivo indica que la actual estructura tributaria adolece de inequidad horizontal, es decir, que individuos y/o empresas en las mismas condiciones están tributando a tasas efectivas muy diferentes. De igual manera, el IVA presenta fuerte dispersión de tasas, dificultando la eficiencia en su recaudo. Actualmente, existen 9 tasas para este gravamen. Estructura tributaria Los ingresos tributarios han representado cerca de 90% de los ingresos del Gobierno Nacional Central (GNC), en los últimos años. La mayor parte del recaudo proviene de impuestos internos, entre los que se destacan el impuesto a la renta y el Impuesto al Valor Agregado (IVA) interno (Gráfico 5 y Cuadro 1), los cuales representan cerca de 60% de los ingresos del GNC. Estos impuestos sufrieron modificaciones importantes en las dos anteriores reformas. En 2002, se amplió la base del IVA y se fijó una sobretasa de 10% al impuesto a la renta. En la reforma de 2003, se incrementó la base del IVA; y se estableció una devolución parcial del IVA por pago con tarjeta débito y crédito. De igual modo, se extendió la vigencia de la sobretasa del impuesto a la renta. Casi el 90% del recaudo del impuesto a la renta proviene de los cobros a las empresas mientras que tan solo 10% son pagos de personas naturales 1 Las 10 áreas consideradas que afectan los negocios son apertura de una empresa, manejo de licencias, contrato de trabajadores, registro de propiedad, obtención de crédito, protección de los inversionistas, pago de impuestos, comercio transfronterizo, cumplimiento de contratos y cierre de una empresa. 2 Entre los impuestos se consideran los nacionales, locales, retenciones y seguridad social.

5 A raíz de la crisis financiera de , se creó el impuesto a las transacciones financieras, hoy llamado Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF). Aunque se creó como un impuesto transitorio, fue sucesivamente renovado en las fechas programadas para su eliminación y más bien progresivamente se aumentó de dos, a tres y luego, a cuatro por mil. Ello ha provocado un aumento creciente en su participación en los ingresos como porcentaje del PIB (Cuadro 1). En 2005, la recaudación del GMF representó 0,9% del PIB. Cuadro 1 Ingresos del Gobierno Nacional Central (% del PIB) Ingresos totales 11,8 13,0 15,4 Ingresos corrientes 10,5 11,6 14,3 Tributarios 10,1 11,4 14,1 Renta 4,1 4,5 5,6 IVA interno 2,8 3,3 3,9 Gravamen a Movimientos Financieros (GMF) 0,0 0,5 0,8 Timbre 0,0 0,1 0,2 Patrimonio 0,0 0,0 0,4 Impuestos externos Gravámen arancelario 1,0 1,1 1,0 Ventas externas 1,6 1,5 1,9 Impuesto a la gasolina 0,6 0,5 0,4 Elaboración: Dirección de Estudios Económicos, FLAR. Fuente:Confis, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En 2003, se creó un impuesto transitorio al patrimonio 3, independiente al de renta, para los años gravables 2004 a Este impuesto se implementó para financiar el gasto militar asociado con el programa de Seguridad Democrática. 3 Dicho impuesto lo deben pagar las personas jurídicas y naturales contribuyentes del impuesto a la renta aquellos que al 1 de enero de cada año su riqueza (patrimonio líquido) sea superior a COP , descontando el valor patrimonial neto de acciones o aportes poseídos en sociedades nacionales y los primeros COP del valor de la casa o apartamento de habitación.

6 Gráfico 5 Ingresos corrientes del GNC (% del total) 1,1% 5,6% 6,6% 2,7% 0,1% 0,5% 40,8% Elaboración: Dirección de Estudios Económicos, FLAR. Fuente: CONFIS, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Dos reformas paliativas 41,0% Las reformas fiscales de 2002 y 2003 permitieron resolver, transitoriamente, algunos problemas de las finanzas públicas, pese al efecto permanente que cada una tuvo en la recaudación, de acuerdo con datos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional (DIAN). Según cálculos de la DIAN, con la reforma tributaria de 2002, la carga tributaria pasó de 12,9% a 13,7% del PIB (Cuadro 2). En esta reforma se extendió la base del IVA, se impuso una sobretasa al impuesto a la renta de 10%, y se dotó de nuevos instrumentos de control y sancionatorios a la DIAN. 1,5% Renta Timbre IVA GMF Impuesto al patrimonio Arancel Gasolina Otros impuestos No tributarios Cuadro 2 Evolución de la carga tributaria (% del PIB) Reforma tributaria Antes Después Diferencia Ley 633 de ,1 12,9 1,8 Ley 788 de ,9 13,7 0,8 Ley 863 de ,7 15,4 1,7 Elaboración: Dirección de Estudios Económicos, FLAR. Fuente: Oficina de Estudios Económicos, DIAN. En la reforma tributaria de 2003 también se amplió la base del IVA, agregándose como instrumento de control, un mecanismo para su devolución parcial, por compras con tarjetas de crédito y débito. Además, se prorrogó la sobretasa del impuesto a la renta, se creó un impuesto al patrimonio y se incrementó el GMF de 3 a 4 por mil. Después de esta reforma, la carga tributaria pasó de 13,7% a 15,4% del PIB.

7 Pese al incremento de 2,5% en la carga tributaria, la suma de ambas reformas resultó insuficiente para equilibrar las finanzas del GNC, dada la creciente demanda de recursos impulsada por las inflexibilidades de gasto introducidas por la Constitución de Nueva propuesta tributaria: nuevo intento por solucionar el desequilibrio fiscal Tal como se mencionó, el 28 de julio, envió al Congreso un proyecto de Reforma Tributaria. Con este proyecto, se pretende simplificar la actual estructura tributaria, pues se considera que, en la actualidad, es excesivamente complicada y se presta para evasión, confusión, retracción de inversiones; darle sostenibilidad al equilibrio fiscal, y eliminar distorsiones que afectan la inversión, procurando avanzar en el grado de equidad del sistema. Con el proyecto de reforma tributaria se espera reemplazar, en su totalidad, el estatuto tributario. El nuevo estatuto contaría con 282 artículos, con respecto a los 1101 de actual estatuto. Adicionalmente, propone reformar el IVA y el impuesto a la renta. Con esta reforma, se espera estabilizar en 15,8% del PIB el recaudo tributario. Todo indica que la actual propuesta podría tener algunos cambios antes de iniciar su trámite en el Congreso. Incluso, la coalición del partido de gobierno en el Congreso ha esbozado reparos al proyecto, lo mismo que el propio presidente Uribe, quien ha adelantado la posible revisión de diversos puntos. No obstante, algunos principios generales del proyecto original es posible que lleguen a aprobarse. Reducción de la tasa de impuesto a la renta y eliminación de exenciones Como medida para incentivar la el desarrollo empresarial y promover los influjos de inversión, el gobierno plantea reducir la tasa marginal de impuesto a la renta, de 38,5% a 34%, en 2007, 33%, en 2008, y estabilizarla en 32%, a partir de También se propone suprimir ciertas concesiones tributarias que erosionan la base de tributación. Entre ellos, la exención por donaciones a entidades sin ánimo de lucro, fondos mixtos de promoción de la cultura y el arte, y los beneficios por reforestación. Solo se conservarían algunos incentivos tributarios concedidos que se consideran derechos adquiridos. Se suprimirían los sistemas de depreciación, amortización y agotamiento, y se sustituirían por una deducción inmediata de 100%, por la adquisición de activos fijos tangibles y software, a partir de la vigencia del nuevo estatuto tributario. El proyecto de reforma tributaria podría dejar sin beneficio en renta a zonas francas Las empresas instaladas en zonas francas tienen una tarifa especial de renta (15%), establecida recientemente. El proyecto presentado por el Gobierno no incluye, de manera expresa, la exclusión de esas reformas a las empresas localizadas en dichas zonas. Ello significa que éstas estarían perdiendo dicha tarifa preferencial. Existe el cuestionamiento de que ello podría interpretarse como un menoscabo de la estabilidad jurídica para los inversionistas, por lo cual el gobierno considera reformarlo.

8 Eliminación de preferencias para asalariados El proyecto presentado elimina las preferencias existentes en el impuesto a rentas laborales, excepto la del mínimo exento, al tiempo que reduce el número de tarifas marginales. Se propone eliminar la exención del 25% de las rentas, y así como la del pago de renta a Cuentas de Ahorro para el Fomento de la Construcción (AFC). Ello ha encontrado oposición en las asociaciones del sector de la construcción. Otra exención que se proyecta eliminar corresponde a la de los aportes a fondos voluntarios de pensiones y por gastos en salud, vivienda y educación. El nuevo piso exento del cobro del impuesto sobre los salarios pasa de 5 a 7 Salarios Mínimos Legales Mensuales (SMLM) (COP , aproximadamente USD1192 anuales). Las nuevas tarifas marginales serían, para salarios entre 7 y 25 SMLM, de 15% sobre la fracción entre 7 y 5 SMLM, y para niveles superiores, la tasa aplicaría igual que para las empresas; pero sobre el excedente de los 25 SMLM. Actualmente, las tasas son 20%, 29% y 35%. Ampliación de la base de IVA Se plantea ampliar la base gravable del IVA, para gravar con 10% los bienes y servicios actualmente excluidos o exentos, excepto los servicios de educación, salud (incluidas las medicinas), servicios públicos de energía, gas y agua, transporte de pasajeros, alquiler de vivienda y la intermediación financiera, que conservan el carácter de excluidos. La ampliación del cobro del IVA para productos de la canasta familiar ha contado con poca acogida en el Congreso, y hay indicios de que ciertos productos podrían ser excluidos, entre ellos bienes esenciales de la canasta familiar. El Gobierno podría aceptar dicha exclusión a cambio de modificar otros impuestos que compensen la disminución de ingresos. De nuevo se propone disminuir la dispersión en las tasas del IVA Actualmente, existen 9 tasas distintas para cobro del IVA. El proyecto presentado propone reducirlas a 4, para lo cual, las actuales tarifas, de 2%, 3% y 5%, se unificarán en una de 10%, que además incluiría los nuevos productos de la canasta familiar. Las otras tasas que permanecerían son la general de 16% y una de 20%, para teléfonos celulares. Se cobraría una tasa de 25% para bienes suntuarios que unificaría las tasas superiores a la general, excepto la de celulares.

9 Devolución del IVA a los estratos más pobres de la población Como compensación por el pago del IVA a los niveles 1 y 2 del Sisbén 4 (aproximadamente 5 millones), el Ejecutivo plantea la creación de un sistema de subsidios, que implicaría la devolución de COP (cerca de USD97 actuales) anuales por familia. Permanencia del GMF Pese a las consabidas distorsiones que origina el impuesto a las transacciones financieras, principalmente, en términos del desincentivo hacia la bancarización de las transacciones (desintermediación financiera), la reforma propone la permanencia del GMF de 4 por La exención de medio salario mínimo anual para retiros de cuentas de ahorros destinadas a la financiación de vivienda se reduce a un tercio del salario mínimo y se levanta la restricción que condicionaba la exención al uso de tales cuentas para financiación de vivienda. Por consiguiente, quedarían exentas del impuesto las operaciones hasta por COP (aproximadamente USD1192). Sin embargo, recientemente las autoridades de gobierno han mostrado flexibilidad hacia analizar la conveniencia de continuar con dicho gravamen. Se eliminarían impuestos al patrimonio, timbre y remesas En la propuesta se elimina el gravamen de timbre 5, el impuesto al patrimonio, y remesas. Sin embargo, podría plantearse una prorroga o permanencia del impuesto al patrimonio, el cual se destina a gastos de seguridad. En tal caso de que ello sea decidido, el tema se manejaría directamente entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Defensa, y se incluiría en un proyecto aparte. Perspectivas La ampliación del IVA a los bienes y servicios de la canasta familiar es la propuesta que más polémica suscita en el Congreso, dado su alto costo político. Ante ello, el gobierno podría ceder en no gravar algunos productos de la canasta familiar. No obstante, esto 4 El Sisbén es un sistema de información que permite el ordenamiento de personas y familias de acuerdo con su nivel de estándar de vida o de pobreza, medido por un indicador continuo. Sirve como instrumento para la selección de beneficiarios de subsidios de gasto social en salud, educación, vivienda, bienestar familiar. 5 El impuesto de timbre es un gravamen esencialmente documental, que recae sobre los documentos públicos o privados en los que se haga constar la constitución, existencia, modificación o extinción de obligaciones.

10 reduce la capacidad de recaudación de la reforma y obligaría al incremento de otros tributos. Aunque se propone un mecanismo de devolución del tributo a los estratos más pobres afiliados al Sisbén, la propuesta parece no contar con suficiente aceptación entre analistas y congresistas. Si bien la devolución del IVA constituye un subsidio a los estratos más bajos, existen dudas respecto a su operatividad, debido a problemas de focalización de la población de los estratos 1 y 2. También tienen resistencia la eliminación de las exenciones para los aportes a fondos de pensiones voluntarias, las de las cuentas de Ahorro para el Fomento de la Construcción, y las del sector cooperativo. Aunque todo parecería indicar que el momento actual es el más propicio para realizar una reforma de esta naturaleza, dada la mayoría con que fue reelecto el presidente Uribe y la amplia mayoría que obtuvo en el Congreso. Sin embargo, toda reforma tributaria tiene fuertes connotaciones sociopolíticas, la cual la hace sensible al filtro político y sectorial, y a la acción de los grupos de presión. El siguiente paso del proyecto de reforma es la presentación de la ponencia por parte de los senadores y representantes para su debate, momento para el que probablemente, la iniciativa presente cambios. Además, se advierte, como en anteriores reportes, que el hecho de que se cuente con una Ley de bancadas y de que la coalición uribista sea mayoría en el Congreso, no garantiza la total unidad de la misma en la votación de proyectos tan importantes como el de reforma tributaria. Elaborado por: Carlos Andrés Giraldo cgiraldo@flar.net Agradezco los valiosos comentarios y sugerencias de los miembros de la Dirección de Estudios Económicos. Las opiniones, errores y omisiones son de mi exclusiva responsabilidad. Dirección de Estudios Económicos Fondo Latinoamericano de Reservas