Implementación a Gran Escala: El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina

Transcripción

1 Implementación a Gran Escala: El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina Diseñando programas de desarrollo de la primera infancia exitosos y sostenibles con cobertura nacional

2 El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Oficina Regional para América Latina y el Caribe Web: http// The RISE Institute. Todos los derechos reservados. Este estudio fue financiado inicialmente por el Banco Mundial y la traducción al español fue realizada por la Oficina Regional de UNICEF para América Latina y el Caribe Autora: Emily Vargas-Barón Partes de este libro pueden ser reproducidas y utilizadas mediante solicitud a, y permiso de, The RISE Institute: 3012 Porter Street NW Washington, DC (tel.) (fax) Foto de portada: UNICEF/Jacomo Pirozzi Diseño y Layout: Shiloh Productions Las opiniones y los datos incluidos en la presente publicación representan los puntos de vista de la autora y no reflejan necesariamente los puntos de vista del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) ni del Banco Mundial. 2 Implementación a Gran escala

3 Implementación a Gran Escala: El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina Diseñando programas de desarrollo de la primera infancia exitosos y sostenibles con cobertura nacional

4 El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina TABLA DE CONTENIDO CAPÍTULO 1: El alcance y propósito del presente estudio...6 Objetivos... 7 Preguntas principales... 7 Visión global del informe... 8 Una nota relativa a la terminología... 8 CAPÍTULO 2: Breves descripciones de los programas...10 Chile Colombia Honduras México Perú CAPÍTULO 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia...20 Tipos de programa, patrocinio y apoyo sectorial Tipos de programa Escala nacional Programas basados en la comunidad y en el hogar Programas basados en centros Programas del sector de la salud/nutrición Programas de transferencias condicionadas El patrocinio de los programas Programas del sector privado Programas de la sociedad civil Programas del sector público Una nota relativa al patrocinio El apoyo sectorial Los insumos de los programas Edades objetivo Poblaciones objetivo La orientación de los programas Los servicios y áreas de contenido de los programas La transferencias condicionadas La cobertura de los programas El personal de los programas La pertinencia cultural...29 Planes de estudio, materiales, métodos, medios y sistemas de capacitación. 31 La financiación de los programas Los productos y procesos de los programas La persistencia de los programas y sus directores Implementación a Gran escala

5 Tabla de Contenido Los productos de los programas Los procesos de formulación de programas El análisis de situación inicial La definición de objetivos El liderazgo de los programas, su estructura y la participación de la comunidad La coordinación de programa La planificación para la ampliación del cobertura del programa Los sistemas de monitoreo y evaluación La formulación de estándares programáticos La apertura a la innovación y al cambio Los costos de los programas La retroalimentación, planificación permanente y flexibilidad Las campañas de comunicación...50 El contexto externo de los programas El entorno de políticas El llamado al compromiso ciudadano El liderazgo nacional para el desarrollo de la primera infancia Planificación y apoyo intersectorial Las limitaciones del sector público La coordinación externa CAPÍTULO 4: Las opiniones de los directores de programa: barreras para el desarrollo, éxito programático y sostenibilidad Barreras para llegar a gran escala y estrategias programáticas para superarlas Las razones del éxito programático Claves para la sostenibilidad CAPÍTULO 5: La ampliación de los programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala: algunas recomendaciones CAPÍTULO 6: Para avanzar Bibliografía Apéndice A: Siglas empleadas en el informe Implementación a Gran escala 5

6 El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina INTRODUCCIÓN El desarrollo de la primera infancia1 está ganando terreno como una estrategia clave para superar la pobreza y las inequidades socioeconómicas en América Latina. Evidencia convincente (Heckman ) de que invertir en los niños y niñas pequeños y sus padres puede lograr altas tasas de retorno ha convencido a muchos de los principales economistas y formuladores de políticas de la región a ampliar la inversión en el desarrollo de la primera infancia. En 2001, Miguel Urrutia, Director del Banco de la República de Colombia, concluyó:... una educación creciente es un determinante fundamental del rápido crecimiento económico. Adicionalmente, los programas de intervención para la niñez proporcionan otros valiosos beneficios, entre ellos una mayor igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, unas mayores tasas de participación laboral femenina, menores tasas de fecundidad y mejor salubridad. En octubre de 2007, una reunión de economistas en San José, Costa Rica, que incluía un laureado con el Premio Nobel, el Ministro de Hacienda de Chile y un antiguo Secretario General Adjunto para Asuntos Económicos y Sociales, identificó al desarrollo de la primera infancia como la inversión prioritaria más efectiva para resolver los problemas sociales y económicos urgentes de la región. El comunicado de prensa de la reunión afirmó: La promoción del desarrollo de la primera infancia es una solución regional que brinda beneficios tanto inmediatos como a largo plazo... La evidencia muestra que los beneficios son sustancialmente mayores que los costos. (Consulta de San José 2007, traducción) Numerosas investigaciones demuestran que para superar la pobreza, mejorar los resultados educativos y ampliar la productividad, los países deben comenzar por el principio ofreciendo programas de calidad para la atención prenatal y la educación, servicios integrales de desarrollo de la primera infancia, apoyo y educación para padres, cuidado infantil y educación preescolar, y transiciones efectivas a la escuela primaria. Dos preguntas principales marcan las discusiones sobre la inversión en los niños y niñas pequeños en América Latina: Cómo pueden países desafiados por el hecho de tener recursos humanos, económicos, institucionales y de capacitación insuficientes crear programas integrales de desarrollo de la primera infancia con coberturacobertura nacional? Cuáles son los elementos esenciales de los programas de desarrollo de la primera infancia que han logrado crecimiento a gran escala y sostenibilidad en el tiempo? El alcance y propósito de este estudio Este estudio busca abordar el importante vacío de conocimiento que existe acerca de los programas de DPI piloto y a nivel nacional en América Latina. En lo práctico, complementa varias evaluaciones de programas de desarrollo de la primera infancia, estudios de costo y beneficio, y otros proyectos de investigación ya existentes en la región. Suministra información acerca de procesos para la planificación, implementación, coordinación y evaluación de programas de DPIque son esenciales para lograr el cobertura nacional y la sostenibilidad mientras al mismo tiempo se mantiene una calidad adecuada. 1 A partir de ahora se hará uso del término bien sea desarrollo de la primera infancia o sus siglas en español DPI. 6 Implementación a Gran escala

7 Introducción Este estudio presenta diez programas de desarrollo de la primera infancia, tres de ellos programas piloto y siete que se han ampliado a nivel nacional. No se afirma que los programas sean representativos de la mayoría de los programas de desarrollo de la primera infancia en América Latina. Más bien, fueron elegidos para el presente estudio porque cumplían una serie de criterios, incluido haber creado sistemas y resultados de evaluación internos y externos. El propósito básico del estudio es identificar estrategias, estructuras, procesos, contenidos y enfoques financieros que han sido utilizados para diseñar programas de DPI exitosos y sostenibles con coberturaacional. Dos cuestionarios fueron utilizados para hacer las mismas preguntas a varios directores de programas de desarrollo de la primera infancia. Información relativamente comparable fue obtenida acerca de los programas, sus entornos organizativos, cómo se amplían a gran escala, los tipos de barreras que enfrentan y las estrategias que emplean para superarlas. Objetivos Los siguientes objetivos guiaron el desarrollo del estudio: Identificar y estudiar programas de desarrollo de la primera infancia de alcance nacional en América Latina que han logrado resultados positivos, medido por evaluaciones que incluyeron, en la medida de lo posible, el uso de diseños de grupo de control. Identificar y estudiar algunos programas piloto exitosos que no han logrado cobertura nacional y evaluar por qué ha sido así. Identificar condiciones que pueden ayudar a explicar por qué algunos programas han logrado llegar a gran escala y financiación sostenible mientras otros de calidad similar no lo han logrado. Brindar alguna orientación concreta a los formuladores de políticas y los profesionales sobre cómo diseñar, preparar, implementar, monitorear, evaluar y financiar servicios de desarrollo de la primera infancia sostenibles y de calidad. Brindar recomendaciones acerca de cómo los países podrían maximizar el uso de sus recursos humanos, organizativos, financieros y materiales para lograr desarrollo infantil de base amplia, especialmente entre poblaciones vulnerables. Preguntas principales Las siguientes preguntas fueron formuladas para descubrir cómo implementar a gran escala programas de desarrollo de la primera infancia y asegurar su sostenibilidad: Qué tipo de liderazgo político y programático y qué tipo de entornos de formulación de políticas son necesarios para formular programas amplios y sostenibles? Cuáles son las características de programas exitosos, especialmente aquellos que se han llevado a escala? Cuáles han sido las maneras mejores y más efectivas maneras de diseñar y ampliar programas nacionales de calidad aceptable? Cómo podemos evaluar mejor la calidad de los programas de gran escala? Qué tipo de inversión en servicios de desarrollo de la primera infancia deben los planificadores de políticas asignar prioridad para superar la pobreza y mejorar el desarrollo infantil y los resultados educativos? Implementación a Gran escala 7

8 El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina INTRODUCCIÓN Qué sistemas de financiación nuevos podrían crear los países para financiar programas a gran escala? Cuáles son las barreras típicas que enfrentaa los programas de desarrollo de la primera infancia, y cómo las han superado? Por qué los programas piloto, a pesar de ser de alta calidad no han logrado llegar a gran escala? Cómo podrían programas piloto ser llevados a escala en el futuro? Cómo se podría preservar la calidad de los programas piloto, y mantener los costos dentro de las limitaciones nacionales de recursos, al mismo tiempo que se amplían a gran escala? Visión global del informe El Capítulo 2 del presente informe describe brevemente los diez programas estudiados. El Capítulo 2 detalla los tipos, insumos, productos y contextos externos de programas, con ejemplos tomados de los programas estudiados. El Capítulo 4 resume las opiniones de los directores de programa acerca de las barreras para el desarrollo y las razones del éxito y sostenibilidad de programas. Las El Capítulo 5 y 6 presentan recomendaciones y áreas para investigación adicional. Una nota relativa a la terminología UNICEF y el Banco Mundial emplean el término desarrollo de la primera infancia (ECD: early childhood development), y éste será utilizado en el presente informe para referirse a toda la gama de servicios destinados a la primera infanciaprimera infancia. Se reconoce que otros autores emplean términos diferentes pero similares, por ejemplo: Atención y desarrollo en la primera infancia (ECCD: early childhood care and development) hace énfasis en la importancia tanto de los servicios de desarrollo infantil, como de la atención en salud, nutricional y de cuidado del niño prestados en hogares y los servicios basados en centros. Educación de la primera infancia o atención y educación en la primera infancia (ECE: early childhood education; ECCE early childhood care and education:) son términos preferidos por UNESCO y por algunos especialistas en el sector educativo para hacer énfasis en la estimulación infantil, el desarrollo infantil, la educación de padrespadres y especialmente la educación preescolar o pre-primaria. Intervención en la primera infancia (ECI: early childhood intervention) hace referencia a servicios intensivos e individualizados prestados a niños y familias vulnerables y en riesgo, así como también a niños y niñas con rezagos de desarrollo y discapacidades. Los servicios de los programas de intervención en la primera infancia serán identificadas claramente en el texto. 8 Implementación a Gran escala

9 CAPÍTULO 2 Foto: UNICEF/Gonzalo Bell BREVES DESCRIPCIONES DE LOS PROGRAMAS Implementación a Gran escala 9

10 El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina Capítulo 2: Breves descripciones de los programas Se seleccionaron para este estudio diez reconocidos programas de desarrollo de la primera infancia enumerados en el cuadro que aparece a continuación. Siete de los programas se han llevado a escala nacional. De los tres programas piloto, uno ha terminado, uno se ha consolidado con otro programa a nivel nacional, y uno sigue prestando servicios y contribuyendo activamente a otros programas para la primera infancia. Todos los programas elegidos han sido evaluados con respecto a la efectividad y calidad; varias de estas evaluaciones emplearon grupos de control. País Programa de servicios de desarrollo de la primera infancia Estado Chile Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) nivel nacional Fundación Educacional para el Desarrollo Integral del Menor (Fundación nivel nacional INTEGRA) Conozca a Su Hijo (CASH) piloto Programa Hogares Comunitarios, Instituto Colombiano de Bienestar nivel nacional Familiar Familias en Acción nivel nacional Atención Integral a la Niñez en la Comunidad (AIN-C) y su Proyecto de nivel nacional Nutrición y Protección Social Madres Guías del Christian Children s Fund de Honduras (CCF-H) 1 piloto Programa Educación Inicial No Escolarizada del Consejo Nacional de nivel nacional Fomento Educativo (CONAFE) Programa de Desarrollo de Oportunidades (antes denominado Progresa ) nivel nacional Colombia Honduras México Perú Proyecto de Atención Integral a Niños y Niñas Menores de Seis Años de la Sierra Rural (PAIN) piloto Muchos programas latinoamericanos igualmente prometedores no fueron elegidos para este estudio porque carecían de evaluaciones externas e internas rigorosas. Otros que habían sido evaluados no fueron elegidos porque los directores no estaban en capacidad de responder o un programa similar ya había sido elegido. Sólo se podía estudiar un número limitado de programas. Tampoco se incluyeron en este estudio los muchos programas preescolares públicos y privados que se encuentran en todos los países de América Latina, ya que rara vez se dirigen a familias de bajo ingreso, especialmente aquellas que viven en áreas rurales. Existen en la región numerosos programas piloto pequeños creados por ONGs en toda América Latina. Sin embargo, desafortunadamente muchos de estos valiosos programas piloto terminaron antes de que sus contribuciones se pudieran documentar bien, y muchos de sus directores no pudieron ser localizados para este estudio. Varios programas a gran escala bien evaluados también han concluido, tales como el Proyecto Integral de Desarrollo Infantil (PIDI) y Kallpa Wawa de Bolivia. Por otro lado, el terremoto en el Perú en el 2007 hizo que fuera imposible que los directores de Wawa Wasi y Programas No Escolarizados de Educación Inicial (PRONOEI) respondieran a nuestro cuestionario. Es imposible conocer en qué medida los programas incluidos en este estudio representan tendencias en los servicios de desarrollo de la primera infancia de la región. Existe una gran 10 Implementación a Gran escala

11 Capítulo 2: Breves descripciones de los programas cantidad de tipos de programas pequeños, y no se ha emprendido ningún estudio comprehensivo de programas de desarrollo de la primera infancia. En cierto sentido, los programas elegidos no son representativos porque todos sus líderes están dedicados al monitoreo y evaluación permanente de los programas. Como resultado de ello, han sido capaces de demostrar resultados programáticos positivos que han atraído apoyo considerable en cada caso. El presente estudio representa un esfuerzo inicial por identificar aquellos elementos de diseño, estructura, procesos y métodos programáticos que pueden ser esenciales para implementar a gran escala los programas de desarrollo de la primera infancia de manera sostenible. Se requerirá más investigación para determinar si las lecciones tentativas tomadas de este estudio son útiles para el campo del desarrollo de la primera infanciaen América Latina y otros lugares. Debido a que el énfasis de este estudio conciso está en responder las preguntas principales anotadas en el capítulo 1 mediante la comparación de elementos similares a través de los programas, las descripciones de programa suministradas aquí son breves. Consulte el estudio original (Vargas-Barón 2008) para información más detallada acerca de los diez programas estudiados. CHILE Chile ha desempeñado un papel líder en el campo del desarrollo de la primera infancia en América Latina desde comienzos de los años setenta. Su rica historia de desarrollo de programas sentó los cimientos para avances de política reciente bajo el programa Chile Crece Contigo del gobierno de Bachelet. Cada uno de los programas chilenos descritos a continuación ha ampliado y mejorado sus servicios bajo esta iniciativa presidencial intersectorial para la protección social a través del desarrollo infantil y familiar y los servicios integrales. La Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) es un programa preescolar del sector público que comenzó en JUNJI se ha ampliado a gran escala de manera exitosa y sigue ampliando su cobertura. Atiende a familias urbanas, periurbanas, rurales e indígenas que viven en la pobreza y se enfoca en atender a niños y niñas en riesgo y aquellos con rezagos en el desarrollo. Con una estrategia combinada de educación a padres, educación temprana centrada en el niño y apoyo a la mujer trabajadora, los servicios de JUNJI incluyen educación y apoyo a padres, estimulación temprana, servicios de nutrición, evaluaciones infantiles, servicios de intervención en la primera infancia para niños y niñas con rezagos y discapacidades, guarderías infantiles y educación preescolar, transición a la escuela primaria y participación comunitaria. JUNJI está bien establecido con una base jurídica fuerte dentro de la constitución nacional, y tiene su propia ley. El programa está bien integral en las políticas, planes y procesos gubernamentales; coordina con los sectores de planificación, educación, salud, nutrición, saneamiento y protección. Su financiación proviene del Ministerio de Educación, y también compite por apoyo internacional para reproducir sus programas y prestar servicios de capacitación en otros países. JUNJI está bajo la supervisión fiscal del Ministerio de Educación y la Dirección Nacional de Presupuesto de la Presidencia. La Fundación Educacional para el Desarrollo Integral del Menor (Fundación INTEGRA) fue creada jurídicamente en 1990 como una agencia sin ánimo de lucro para ofrecer guarderías infantiles y centros preescolares a niños y niñas desde el nacimiento hasta los cuatro años de edad que viven en la pobreza. Equipos de especialistas a nivel nacional y regional emplearon una metodología de planificación participativa para diseñar el programa. INTEGRA tiene un carácter inusual: fue iniciada como fundación privada por una Primera Dama pero es financiada por el gobierno. Inicialmente se colocó bajo el Ministerio del Interior y luego el Ministerio de Educación, cuyos reglamentos y planes de estudio orientan sus actividades programáticas. El Presidente de la Implementación a Gran escala 11

12 El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina República nombra su director ejecutivo. INTEGRA también está relacionada con el Ministerio de Hacienda, pero sus servicios son implementados con apoyo del Ministerio de Educación, del cual recibe el 97% de sus fondos. Adicionalmente, INTEGRA es financiada por el Servicio Nacional de Menores (2,3%) y con subvenciones municipales a nivel local (cantidades desconocidas). INTEGRA se dirige a poblaciones urbanas, periurbanas y rurales, y el 91% de las familias están en las categorías de ingreso más bajas. El programa se enfoca en madres adolescentes, madres que trabajan o que buscan trabajo, mujeres jefes de hogar y familias socialmente vulnerables. Los líderes de INTEGRA informan que ellos respetan y valoran la diversidad cultural, geográfica, lingüística y étnica. El programa combina educación para padrespadres con servicios infantiles, y ha empleado procesos completos de formulación de programa. Sus servicios incluyen evaluación, estimulación temprana, servicios de nutrición, guarderías infantiles y educación preescolar en centros y/o mediante visitas al hogar, educación y apoyo apadrespadres, transición a la escuela primaria, servicios de saneamiento y participación comunitaria. Las familias participan activamente en los centros preescolares. Las comunidades realizan consultas para planificación, celebran reuniones de vecinos, colaboran con la policía y los centros preescolares para la protección infantil, y crean redes de apoyo para los derechos del niño y el desarrollo infantil. Conozca a Su Hijo (CASH). En los años ochenta, profesionales del Ministerio de Educación y otros especialistas en educación chilenos colaboraron con la Organización de Estados Americanos (OEA) para diseñar el Programa Conozca a Su Hijo para áreas rurales empobrecidas de Chile. CASH comenzó como un programa piloto y no se basó en un modelo anterior. Se realizó un análisis de situación en dos comunidades rurales; posteriormente, el programa y sus materiales educativos fueron creados y pilotados en el terreno durante un período de tres años. Luego diseñaron una estrategia para aplicar el modelo a nivel nacional y también buscaron apoyo financiero adicional. En 1993, cuando CASH fue fundado como un programa piloto a nivel nacional, fue incorporado oficialmente en la División de Educación General del Ministerio de Educación como parte del Programa para el Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación (MECE) de la reforma educativa, con el objetivo de ayudar a ampliar y mejorar la educación preescolar. En 2004, el Ministerio de Planificación asumió parte de la responsabilidad de financiar a CASH para responder a las crecientes demandas de las familias atendidas por el programa de transferencias condicionadas del Sistema Chile Solidario para ampliarel acceso a educación preescolar, especialmente en áreas rurales. En 2007, el programa se transfirió de nuevo, esta vez a JUNJI, al área de programas familiares, con apoyo presupuestario continuado del Ministerio de Planificación bajo Chile Crece Contigo así como de JUNJI. CASH trabaja de cerca con los municipios y organizaciones comunitarias sin ánimo de lucro para prestar servicios descentralizados. El programa se dirige a madres rurales, de preferencia aquellas que pertenecen al Sistema Chile Solidario y/o madres indígenas que están por debajo de la línea de pobreza que tienen niños de cinco años o menos y viven en sectores rurales dispersos que carecen de centros de educación preescolar. Los servicios de CASH incluyen estimulación temprana, educación y apoyo a padres, servicios de nutrición, protección social, educación preescolar, servicio de intervención en la primera infancia para niños y niñas con rezagos de desarrollo o discapacidades, y actividades participativas con las comunidades. Se utiliza una estrategia combinada de educación materna y servicios infantiles. No se han formulado estándares programáticos todavía, pero están previstos. COLOMBIA Al igual que Chile, Colombia ha liderado la región de América Latina en servicios de desarrollo de la primera infancia desde comienzos de los años setenta. El Instituto Colombiano de Bienestar 12 Implementación a Gran escala

13 Capítulo 2: Breves descripciones de los programas Familiar (ICBF) realizó una investigación innovadora acerca de servicios integrales de salud, nutrición y estimulación de lactantes demostrando la importancia de la inversión en servicios integrales para la primera infancia en familias afectadas por pobreza extrema y desnutrición. Esta investigación deacción inicial llevó a la creación de Hogares Comunitarios en toda Colombia, amplia capacitación de maestros y miles de proyectos de desarrollo de la primera infancia en comunidades. El reciente interés presidencial en promover un programa de transferencias condicionadas, Familias en Acción, está quitando algunos recursos de los servicios directos del ICBF. Sin embargo, los resultados iniciales del programa Familias en Acción están llevando a los planificadores de protección social a considerar la inclusión de componentes clave de desarrollo de la primera infancia a este programa de transferencias condicionadas. El ICBF diseñó el programa Hogares Comunitarios en 1987 para atender a mujeres embarazadas y a niños y niñas desde el nacimiento hasta los cinco años de edad, contribuir a la erradicación de la pobreza y ampliar la cobertura de servicios para padres y madres trabajadores y niños y niñas vulnerables. El ICBF es un instituto semiautónomo que fue transferido de su ubicación anterior en el Ministerio de Salud al Ministerio de Protección Social, que ahora incluye también al Ministerio de Salud. Ha logrado autonomía parcial al recibir gran apoyo financiero de un impuesto nacional sobre el pago de la nómina del 3% que es ordenado por una serie de leyes, acuerdos y decretos nacionales (Vargas-Barón 2006a). Las comunidades, ONGs y cooperativas de trabajadores también aportan al programa, pero las cantidades no están disponibles. Además, el ICBF recibe subvenciones y contratos de fuentes nacionales e internacionales para proyectos especiales, algunos de los cuales apoyan aspectos del programa Hogares Comunitarios. Hogares Comunitarios se dirige a poblaciones urbanas, semiurbanas y rurales de los estratos socioeconómicos 1 (pobreza severa) y 2 (debajo del nivel de pobreza), dándose prioridad a hogares encabezados por mujeres, familias internamente desplazadas y familias indígenas. Se emplea un enfoque combinado de educación para padres y servicios infantiles. Los servicios prestados incluyen educación básica, educación y apoyo apadrespadres, estimulación temprana, servicios de nutrición y alimentación, educación en salud y atención en salud preventiva, medición de talla y peso, guarderías infantiles, cuidado del niño/a y educación preescolar, protección social y participación comunitaria. Fundada en 1999, Familias en Acción es un programa de transferencias condicionadas ubicado en la Dirección de Programas Presidenciales de Colombia dentro de la Agencia Presidencial para Acción Social y Cooperación Internacional. Fue creado por el Departamento Nacional de Planeación en colaboración con el Banco Mundial, y se basa en el programa mexicano de transferencias condicionadas Oportunidades. Los líderes del programa estudiaron el programa mexicano, hicieron ajustes y agregaron procesos nuevos, tales como el uso del sistema colombiano de selección de beneficiarios. Se realizaron discusiones entre el Departamento de Planeación y la Unidad Nacional de Coordinación del programa, y consultores del Banco Mundial quienes ayudaron a estructurar los instrumentos y procesos del programa. Se ejecutó primero un proyecto piloto en 22 municipios para ensayar el diseño del programa en el terreno; luego se amplió para cubrir más municipios hasta que ahora está cerca de lograr cobertura nacional. Familias en Acción se dirige a mujeres y madres con niños y niñas menores de siete años. Las familias atendidas o están registradas oficialmente como desplazadas o viven en comunidades de estrato socioeconómico 1 en áreas urbanas, periurbanas, rurales o indígenas de municipios selectos que tienen altos niveles de pobreza. Los servicios programáticos se prestan directamente a las madres e indirectamente a los niños y niñas. Así, es un programa orientado hacia padrespadres, pero está adoptando cada vez más Implementación a Gran escala 13

14 El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina una estrategia padres-hijos combinada. Madres líder guían asambleas de madres participantes en talleres que tratan temas de salud, nutrición, higiene, medios anti-conceptivos, desarrollo infantil y juego, y alfabetización. Materiales educativos, juguetes didácticos y otros elementos han sido incluidos en el programa. Las transferencias de dinero y los suplementos nutricionales están condicionados al uso por parte de los niños y niñas a los servicios de salud tales como vacunaciones y controles de crecimiento y desarrollo; y los niños y niñas mayores deben estar matriculados en la escuela. Con base en la observación de las necesidades infantiles y familiares predominantes, el programa informó que estaba previendo agregar un componente programático nuevo para mejorar el desarrollo cognitivo de los niños y niñas. Esto representa un cambio del programa usual de transferencias condicionadas. HONDURAS Al igual que otras naciones centroamericanas, Honduras se ha enfocado en intervenciones nutricionales debido a investigación regional inicial de este tema en los años setenta y la necesidad predominante de combatir la desnutrición en la región. Este enfoquesectorial en la nutrición se refleja en el programa nacional descrito a continuación. Por otro lado, el programa piloto Madres Guías es un ejemplo de un abordaje diferente de desarrollo de la primera infancia basado en la comunidad, integral y exitoso, que incluye además de educación nutricional servicios holísticos que las comunidades rurales requieren.atención Integral a la Niñez en la Comunidad (AIN-C) fue iniciado por la Secretaría de Salud en 1991 para tratar la desnutrición en niños y niñas menores de cinco años. Sus servicios basados en voluntarios fueron ampliados para llegar a cobertura casi nacional; ahora incluyen servicios de salud y nutrición para mejorar el crecimiento infantil y prevenir la morbilidad y desnutrición. El director del programa AIN-C es responsable de la implementación y los resultados del programa ante el Departamento de Atención Integral a la Familia de la Dirección General de Promoción de la Salud dentro de la Secretaría de Salud. La Secretaría de Salud maneja el programa AIN-C y recibe fondos gubernamentales para los salarios de los empleados, costos recurrentes básicos y viajes. Financiación adicional es suministrada por USAID, el Banco Mundial, UNICEF y, en algunas regiones, el BID para seguir estrategias que son manejadas a nivel regional. La Secretaría de Hacienda maneja las finanzas del programa. El programa se relaciona con políticas de salud nacionales, tales como la Política Nacional de Salud Materno Infantil de Sin embargo, Honduras no ha formulado aún una política integral de desarrollo de la primera infancia. El Proyecto de Nutrición y Protección Social de AIN-C fue creado en 2006 por la Secretaría de Salud y el Programa de Asignación Familiar (PRAF). El Departamento de Atención Integral a la Familia coordina el proyecto dentro de la Secretaría de Salud, y la Secretaría brinda orientación normativa para el programa. Una red de solidaridad para la reducción de la pobreza en Honduras, liderada por la Primera Dama, también influye en la implementación del programa. El proyecto va dirigido a niños y niñas desde el período prenatal hasta los dos años de edad pertenecientes a familias que viven por debajo de la línea de la pobreza o en pobreza severa en áreas rurales donde existen altas tasas de desnutrición y mortalidad infantil. El proyecto incluye una estrategia combinada de padreseducación para padres y servicios infantiles que se basan en, y complementan el programa AIN-C. Los servicios incluyen educación prenatal, apoyo para el recién nacido, tamizaje de recién nacidos, servicios de nutrición, educación en salud y servicios de salud preventivos, educación y grupos de apoyo para padres, y participación comunitaria. El programa, aún no ha definido estándares. El Christian Children s Fund de Honduras (CCF-H hoy en día Child Fund) fundó Madres Guías en Presta servicios continuos para mujeres embarazadas y niños y niñas desde el nacimiento 14 Implementación a Gran escala

15 Capítulo 2: Breves descripciones de los programas hasta los cuatro o seis años de edad. El programa se basa en un enfoque altamente participativo que construye sobre las culturas y patrones de crianza locales. Por ejemplo, CCF-H ha preparado un libro acerca de la estimulación de lactantes acorde as patrones culturales de crianza locales. Personal local capacita a madres guías, y los materiales de capacitación son adaptados a la lengua y las condiciones socioculturales de las comunidades. Materiales de estimulación temprana se fabrican con objetos que cada comunidad consigue, y las actividades de estimulación tienen lugar en el hogar usando elementos comunes en el hogar. El programa se basa en la Observación General No. 7 de la Convención sobre los Derechos del Niño de la ONU que garantiza el acceso a servicios integrales para los niños y niñas pequeños. El Código de la Niñez y la Adolescencia de Honduras brinda la base jurídica del programa y justifica su enfoque integral. El programa atiende a familias rurales, urbanas y periurbanas que viven debajo de la línea de la pobreza en los departamentos y municipios que tienen las mayores tasas de mortalidad infantil, de desnutrición y de niños y niñas en riesgo, crónicamente enfermos y con rezagos en el l desarrollo. Emplea una estrategia combinada de padreseducación para padres y desarrollo infantil. Los servicios incluyen educación prenatal, tamizaje de recién nacidos, evaluaciones del desarrollo infantil, planes de desarrollo infantil y familiar individualizados, estimulación temprana, educación y apoyo a padres, servicios de nutrición y alimentación escolar, servicios de salud primarios, servicios de saneamiento comunitarios, servicios de protección social, guarderías infantiles, cuidado del niño y educación preescolar, transición a la escuela primaria, participación comunitaria y educación básica. Madres Guías es el más comprehensivo de los programas elegidos para este estudio. Estándares programáticos han sido definidos para las visitas en casa y el programa evalúa el desarrollo del niño. MÉXICO México ha seguido un abordaje múltiple del desarrollo de la primera infancia, incluyendo tanto transferencias condicionadas como servicios programáticos sectoriales semi-integrales. Se halló que varios servicios tradicionales del sector de nutrición y salud en México tenían valor limitado, y algunos de sus recursos fueron desviados para apoyar al programa de transferencias condicionadas descrito a continuación. El sector educativo sigue buscando atender a comunidades rurales y empobrecidas a través de la educación de padres y servicios de desarrollo infantil de base comunitaria. Educación Inicial fue fundado en 1993 y está ubicado dentro del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE). En 1994, CONAFE asumió el manejo de programas de compensación que estaban basados en experiencias en educación comunitaria, específicamente para ampliar la educación preescolar y primaria en comunidades empobrecidas de México. La Unidad de Programas Compensatorios de CONAFE maneja este programa y lo canaliza a comunidades en 31 estados mexicanos a través de las Unidades Coordinadoras Estatales de Educación Inicial. La Constitución Nacional y una serie de planes, leyes, decretos y reglamentos dan una base jurídica fuerte al programa. El programa Educación Inicial se dirige a mujeres embarazadas y a padres de niños y niñas desde el nacimiento hasta los cuatro años de edad que viven en áreas rurales, periurbanas y urbanas con altos niveles de marginación y poblaciones indígenas. El programa emplea una estrategia combinada de educación de padres y servicios infantiles. Sus servicios incluyen la educación prenatal, preparación para ser padres y madres, evaluaciones del niño, estimulación temprana, educación y apoyo a padres, y participación comunitaria. El programa ofrece visitas al hogar, consultas individuales y reuniones de padres. Implementación a Gran escala 15

16 El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina Oportunidades es un programa de transferencias condicionadas fundado en 1997 como una iniciativa del sector público de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), la cual lidera el programa. El programa fue creado con amplio apoyo jurídico, incluyendo la Constitución Nacional, la Ley General de Desarrollo Social, varios decretos y reglamentos oficiales. Desde su inicio, Oportunidades ha sido un esfuerzo multisectorial que incluye a SEDESOL, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Salud, la Secretaría de Educación Pública (que coordina con el programa Educación Inicial de CONAFE), el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Consejo Nacional de Población. Todas estas agencias gubernamentales participan en el Consejo Coordinador Nacional de Oportunidades y están involucradas en la planificación, implementación y coordinación del programa. La Coordinación Nacional de Oportunidades implementa el programa en colaboración con las secretarías estatales de educación y salud en todos los estados mexicanos. Los estados son responsables de prestar servicios educativos y de salud designados a familias inscritas en Oportunidades. Oportunidades está dirigido a mujeres embarazadas y lactantes y a sus hijos e hijas desde el nacimiento hasta su entrada en la escuela y más allá, con un énfasis importante en los niños y niñas desde el nacimiento hasta los dos años de edad. Las poblaciones objetivo son familias urbanas, periurbanas y rurales que están marginadas y que viven en condiciones de pobreza severa. El programa está adoptando cada vez más una estrategia combinada padres-hijos/as a través de acuerdos cooperativos con servicios de salud, nutrición y educación. Los servicios incluyen educación y atención en salud prenatal, apoyo durante el parto, servicios para recién nacidos, suplementos nutricionales para mujeres embarazadas y para niños y niñas desde el nacimiento hasta los dos años de edad, tamizaje y evaluación del niño, educación y apoyo a padres, servicios de atención primaria en salud y servicios de protección. Las transferencias condicionadas están sujetas al uso de los servicios de salud y nutrición por parte de las familias y a la asistencia escolar primaria y secundaria de los niños y niñas mayorestambién se promueve la participación comunitaria. Se depositan los fondos en las cuentas bancarias de las familias, vinculando así familias muy pobres con instituciones bancarias y de crédito por primera vez. Como resultado de ello, muchas familias están comenzando a acumular ahorros y hacer inversiones pequeñas en negocios y otros instrumentos, fomentando así la movilidad socioeconómica ascendente (Székely 2007). PERÚ Perú ha enfrentado dificultades significativas en llegar a los niños pequeños vulnerables. Desafortunadamente, debido a un fuerte terremoto en el 2007 sus programas comunitarios grandes de desarrollo de la primera infancia no pudieron participar en este estudio. El programa piloto descrito a continuación refleja muchas de las dificultades y el potencial que existen al tratar las necesidades de aprendizaje temprano de niños y niñas procedentes de comunidades indígenas rurales marginadas. Ubicado profundamente dentro del Ministerio de Educación del Perú, el Proyecto de Atención Integral a Niños y Niñas Menores de Seis Años de la Sierra Rural (PAIN) buscó crear una educación preescolar culturalmente competente de alta calidad para familias y niños indígenas de la tierra alta rural que vivían en extrema pobreza. El programa capacitó a maestros y maestras de educación inicial y madres líderes comunitarias llamadas animadoras que tenían educación secundaria. Les dieron capacitación adicional y les pagaron pequeños estipendios para trabajar directamente con los padres y madres y niños y niñas en maneras culturalmente apropiadas. El programa se dirigía a niños y niñas de tres a seis años de edad. Las animadoras atendían a 16 Implementación a Gran escala

17 Capítulo 2: Breves descripciones de los programas 15 a 25 niños a la vez, dependiendo de la densidad de población en cada comunidad. Los servicios incluían educación preescolar cultural y lingüísticamente apropiada, remisiones a servicios de atención en salud preventiva y salud primaria, suplementación nutricional a través de un programa de alimentación preescolar, educación en higiene personal, y el apoyo y toma de decisiones comunitaria participativa. No se ofrecieron visitas al hogar ni servicios de educación para padres individuales, aunque los padres asistían a ocasionales sesiones de grupo lideradas por animadoras. PAIN fue objeto de una evaluación externa detallada que la encontró exitosa en cumplir varios de sus objetivos principales; sin embargo, perdió su apoyo financiero y terminó en Foto: UNICEF/Gonzalo Bell Implementación a Gran escala 17

18 El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina Foto: UNICEF/Karla Rodriguez 18 Implementación a Gran escala

19 CAPÍTULO 3 Foto: UNICEF/Gonzalo Bell ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO DE LA PRIMERA INFANCIA Implementación a Gran escala 19

20 El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia Para brindar orientación inicial para los planificadores de políticas, el Capítulo 3 ofrece ejemplos tomados de los diez programas estudiados con respecto a marcos organizativos, procesos, sistemas de coordinación, disposiciones de financiación, contextos externos y relaciones. El Capítulo 3 está dividido en cuatro secciones: Tipos de programa, patrocinio y apoyo sectorial Insumos de los programas Productos de los programas Contextos externos Tipos de programa, patrocinio y apoyo sectorial Los diez programas de desarrollo de la primera infancia incluidos en este estudio comparativo prestan servicios para padres y niños en algún punto del rango desde el embarazo hasta los ocho años de edad, incluyendo uno o más de los siguientes servicios: educación, salud, nutrición, servicios de protección y saneamiento. La presente sección brinda una visión global rápida de los tipos de programa como preludio al tratamiento de insumos, productos y contextos externos. Tipos de programa Programas piloto Literalmente miles de programas piloto de desarrollo de la primera infancia han sido ejecutados en América Latina en el transcurso de los últimos 35 años. Algunos han desaparecido; en muchos casos se perdió información y/o experiencia valiosa. Los tres programas piloto incluidos en este estudio reflejan algunas de las circunstancias desafiantes de los programas piloto. 20 PAIN (Perú) no pudo mantener su apoyo financiero. Luego de cuatro años de servicios exitosos terminó en Conozca a Su Hijo (CASH; Chile). Para sobrevivir y maximizar los recursos programáticos, este programa piloto exitoso fue consolidado en un programa nacional (JUNJI). Esta medida permitió a CASH minimizar los costos administrativos y maximizar el uso de fondos para servicios directos, pero el programa perdió su autonomía. Madres Guías (Honduras) sigue funcionando como un programa importante y exitoso apoyado por Child Fund. Sin embargo, su nivel de apoyo actual dificulta que este programa valioso amplíe sus servicios sin obtener una financiación muy ampliada de fuentes públicas u otras fuentes nacionales o internacionales. Varios programas piloto en la región que fueron evaluados y concluyó que eran de alta calidad han desaparecido en años recientes. Por ejemplo, el programa PROMESA de CINDE terminó luego de muchos años de actividades de desarrollo de la primera infancia innovadoras en la región del Chocó de Colombia. Las muchas lecciones aprendidas de PROMESA siguen influyendo en las actividades de desarrollo de la primera infancia, no sólo en el Chocó sino también en muchas otras comunidades colombianas (Arango 2004). Implementación a Gran escala

21 Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia El exitoso programa de desarrollo de la primera infancia Kallpa Wawa de Bolivia también desapareció luego de varios años de apoyo de UNICEF. Al igual que PAIN, estos programas piloto no tuvieron éxito en ganar suficiente apoyo gubernamental y financiación diversificada para volverse sostenibles y ser llevados a escala. Estos programas dependían demasiado de unos pocos donantes externos que dieron apoyo de corto a mediano plazo. Excepciones a esta regla son grupos internacionales y fundaciones operativas que están comprometidos con la financiación programática a largo plazo en comunidades de bajo ingreso, tales como el Child Fund, Save the Children, Plan International, World Vision y otros. Estas ONGs internacionales normalmente dependen de donantes y benefactores privados quienes están dispuestos a suministrar financiación sostenible a largo plazo para niños o comunidades selectos. Sin embargo, el nivel de este apoyo rara vez es lo suficientemente grande para permitir a los programas de DPI llegar a gran escala sin financiación adicional significativa de los gobiernos nacionales u otros donantes. Cada vez más, estas organizaciones están buscando maneras de involucrarse en los procesos nacionales de planificación de políticas, y están ofreciendo sus programas como modelos para implementación nacional. Madres Guías es un buen ejemplo de este enfoque. Este programa de transferencias condicionadas está afectando de manera positiva a la política nacional y a programas específicos de educación y salud del sector público. Escala nacional Los programas que se han llevado a escala nacional incluyen JUNJI e INTEGRA (Chile), Hogares Comunitarios y Familias en Acción (Colombia), el programa AIN-C y su Proyecto de Nutrición y Protección Social (Honduras), y Educación Inicial y Oportunidades (México). Todos estos programas fueron creados por el sector público o, como INTEGRA y Hogares Comunitarios, están fuertemente vinculados con el sector público. Cada uno de estos programas ha evolucionado significativamente a través de los años, y todos ellos han tenido éxito en obtener apoyo gubernamental a largo plazo para sus servicios. Programas basados en la comunidad y en el hogar Los programas basados en la comunidad y en el hogar incluyen una participación fuerte de la comunidad para mejorar el desarrollo infantil y familiar. Tienden a ser programas piloto con una cobertura algo limitado, y muchos de ellos encuentran una amplia variedad de barreras para llevar a gran escala sus programas en América Latina. Madres Guías de Honduras y CASH de Chile son ejemplos de estos programas. Programas basados en centros Los servicios basados en centros que prestan cuidado del niño, educación preescolar y educación para padres abundan en la región. Tienen financiación pública o son apoyados por el sector privado, ONGs, cooperativas de empleados y otras organizaciones. Son los programas de desarrollo de la primera infancia más numerosos en la región. Educación Inicial de México, Hogares Comunitarios de Colombia, INTEGRA y JUNJI de Chile, y PAIN del Perú son programas de educación temprana predominantemente basados en centros. Programas del sector de la salud/nutrición Los programas de desarrollo de la primera infancia del sector de la salud normalmente emplean modelos de base médica para servicios de supervivencia infantil, nutrición y atención primaria en salud para lograr mejor salud y crecimiento infantil. A veces incluyen componentes para la educación de padres y el desarrollo infantil (AIN-C). Implementación a Gran escala 21

22 El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina Programas de transferencias condicionadas Los programas de transferencias condicionadas fueron creados originalmente para enfocarse en niños y niñas de edad escolar y en la erradicación de la pobreza. Sin embargo, las evaluaciones están revelando algunos efectos positivos en la salud y nutrición infantil y, a veces, en aspectos del desarrollo infantil tales como el crecimiento físico. No se ha mostrado que tengan un efecto en el desarrollo lingüístico, cognitivo o socioemocional del niño (Fiszbein y Schady 2009). En consecuencia, algunos programas de transferencias condicionadas están diversificando su contenido para incluir componentes para el desarrollo psicosocial y cognitivo de los niños pequeños (Familias en Acción y Oportunidades). El patrocinio de los programas Tres tipos primarios de patrocinio de programas de desarrollo de la primera infancia se encuentran en la mayoría de los países: del sector privado, de la sociedad civil y del sector público. Programas del sector privado Ninguno de los programas elegidos para este estudio pertenece al sector privado, haciendo que la lista no sea representativa para este importante tipo de programa de desarrollo de la primera infancia en la región de América Latina. Muchos centros preescolares, clínicas y proyectos de desarrollo social y económico existen en América Latina y prestan una amplia gama de servicios de desarrollo de la primera infancia. Muchos de estos programas atienden a familias de ingreso medio y alto, pero esto no siempre es el caso. Por ejemplo, algunas empresas, cooperativas de empleados y fundaciones empresariales, tales como Fundaçao Abrinq del Brasil y la Caja de Compensación Familiar CAFAM de Colombia, patrocinan programas de desarrollo de la primera infancia para familias que viven en la pobreza. Programas de la sociedad civil Solamente uno de los programas estudiados, Madres Guías, es patrocinado por una organización de la sociedad civil (OSC). Además de su patrocinador, Christian Children s Fund de Honduras, hay muchas OSCs internacionales que patrocinan programas de desarrollo de la primera infancia en la región, incluyendo Save the Children USA, UK y Noruega; Plan International; Caritas; World Vision y otras. En algunos países, literalmente cientos de OSCs nacionales patrocinan programas de desarrollo de la primera infancia. Programas del sector público De los diez programas estudiados, nueve tienen patrocinio gubernamental. Tres de estos programas tienen disposiciones de patrocinio de tipo especial: Hogares Comunitarios está ubicado en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar semiautónomo; es sostenido principalmente por un impuesto sobre el pago de nómina de 3% que se cobra a toda organización pública, privada y de la sociedad civil. El ICBF generalmente se considera perteneciente al gobierno, pero en realidad es un gran fondo parafiscal ; contrata con grupos del sector privado, y subvenciones de fundaciones ayudan a definirla como una agencia paraestatal que puede aceptar fondos tanto públicos como privados. De una manera algo similar, CONAFE de México, el patrocinador de Educación Inicial No Escolarizada, no es una secretaría (ministerio) nacional sino más bien lo que se denomina una agencia descentralizada conectada orgánicamente con la Secretaría de Educación. Algunos lo clasifican como organización paraestatal, pero para todos los efectos forma parte del sector de la educación pública. 22 Implementación a Gran escala