DIVISIÓN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

Transcripción

1 DIVISIÓN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA Al contestar refiérase al oficio No Doctor Gustavo Zeledón Donzo Director Regional de Servicios de Salud Región Huetar Norte Caja Costarricense de Seguro Social 13 de diciembre, 2011 DCA-3285 Estimado señor: Asunto: Se deniega por no requerirse, la autorización para tramitar a través de un procedimiento de licitación abreviada la contratación para adquirir papel higiénico, toallas secamanos y jabón líquido para manos, bajo un convenio marco utilizando la modalidad de entrega según demanda, en los términos del artículo 115 y 154 inciso b) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Damos respuesta a su oficio DRSSRHN de fecha 18 de noviembre de 2011, adicionado por medio del oficio DRSSRHN de fecha 6 de diciembre de 2011, mediante los cuales solicita autorización para tramitar a través de un procedimiento de licitación abreviada para la adquisición de papel higiénico, toallas seca-manos y jabón líquido para manos, bajo un convenio marco utilizando la modalidad de entrega según demanda, en los términos del artículo 115 y 154 inciso b) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. I. Justificación de la solicitud. La Dirección Regional de Servicios de Salud de la Región Huetar Norte de la Caja Costarricense de Seguro Social, solicita la autorización de este órgano contralor de conformidad con los siguientes motivos: 1. Que la Dirección Regional de Servicios de Salud Región Huetar Norte tiene adscritos 8 Áreas de Salud: Área de Salud de Guatuso, La Fortuna, Florencia, Santa Rosa, Los Chiles, Pital, aguas Zarcas, Ciudad Quesada, Hospital San Carlos y Hospital Los Chiles. 2. Que la cadena de abastecimiento de las unidades de salud debe conceptualizarse como un sistema de gestión local, que permita la planificación, la contratación, el almacenamiento, la distribución y el control de los insumos, los materiales y los servicios requeridos para la prestación de los servicios de salud, en forma oportuna, con calidad y a un costo razonable. Por lo que, se requiere diseñar una organización que permita obtener eficiencia y eficacia en el desarrollo de las actividades. En procura de satisfacer dicha necesidad institucional, la Dirección Regional requiere la contratación de bienes para cada una de las unidades adscritas a la Dirección Regional de Servicios de Salud Región Huetar Norte.

2 2 3. Que cada unidad de salud realiza cada año los procedimientos para la adquisición de papel higiénico, toallas seca-manos y jabón líquido para manos, con el fin de promover y mantener las medidas de higiene para el personal interno y externo de la institución. 4. Que es menester realizar una compra que permita adquirir dichos bienes bajo la figura de entrega según demanda, por la facilidad que este tipo de procedimiento presupone, en términos de aumento o disminución de cantidades, bodegaje y plazo contractual. Con el objeto de realizar procedimientos de compra que respondan a criterios de oportunidad, economías de escala y procedimientos, agrupamiento de necesidades, atracción de proveedores locales o nacionales y además ventajas económicas, técnicas y administrativas. 5. Que cada una de las unidades de salud ha hecho las previsiones presupuestarias para dar contenido económico al procedimiento de compra de insumos requeridos. 6. Que en tesis de principio, el procedimiento para tramitar un convenio marco por entrega según demanda es una licitación pública, se solicita autorización para que la Administración pueda realizar una licitación abreviada de manera que durante su vigencia, incluyendo prorrogas no es susceptible de exceder del tope presupuestario de una licitación abreviada. De acuerdo con el comportamiento histórico de cada unidad en el año 2010 y al estudio previo de precios, se determinó que la estimación de la contratación anual es de ,99. Tomando en consideración que la contratación se iniciará con una vigencia de un año y contemplando tres eventuales prorrogas de un año cada una, el monto aún sería inferior al límite de tope presupuestario para una licitación abreviada. 7. Que el monto de la estimación supera el monto total presupuestado, sin embargo se realiza con base en un consumo anual aproximado calculado por cada unidad de salud, por lo que puede aumentar o disminuir según las necesidades de cada una de éstas. Las unidades se comprometen a presupuestar y reservar el monto suficiente para cubrir la erogación respectiva durante la vigencia del convenio marco y así aprovechar la oportunidad de obtener economías de escala para adquirir dichos suministros, utilizando de forma racional y eficiente los recursos financieros de la institución. 8. Que la unidad responsable que tramitará el convenio marco, mediante licitación abreviada bajo la modalidad de entrega según demanda es la Dirección Regional de Servicios de Salud Región Huetar Norte, con fundamento en el Modelo de Distribución de Competencias en Contratación Administrativa y Facultades de Adjudicación de la CCSS. 9. Que las Áreas de Salud y Hospital Los Chiles, son unidades concentradas en la Dirección Regional de Servicios de Salud y cada una de ellas tiene la capacidad de gestión a nivel de proveeduría, todo esto en función del Modelo de Distribución de Competencias en Contratación Administrativa y Facultades de Adjudicación de la CCSS, del cual específicamente las Áreas de Salud tramitan hasta contrataciones de escasa cuantía y el Hospital Los Chiles hasta licitaciones abreviadas estos según el presupuesto asignado. Con respecto al Hospital San Carlos por ser desconcentrado tiene la misma capacidad de estas unidades, de realizar contrataciones hasta licitaciones públicas, pero de igual manera

3 3 pertenece a la estructura organizacional de la Dirección Regional de Servicios de Salud Región Huetar Norte. II. Criterio de la División. Con respecto a esta solicitud de autorización presentada por parte de la Dirección Regional de Servicios de Salud Región Huetar Norte, este Despacho ha resuelto dos solicitudes en los mismos términos de la presente solicitud, siendo la única diferencia el objeto de la contratación, las cuales se detallan a continuación: a. Mediante el oficio número DRSSRHN , mediante el cual solicita autorización para tramitar a través de un procedimiento de licitación abreviada la compra de oxígeno y aire grado médico, bajo un convenio marco utilizando la modalidad de entrega según demanda, en los términos del artículo 115 y 154 inciso b) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Dicha solicitud fue atendida mediante oficio número (DCA-0968) de fecha 12 de abril de b. Mediante oficio número DRSSRHN de fecha 08 de marzo de 2011, realizó una gestión ante este órgano contralor, a fin de requerir la autorización para tramitar a través de un procedimiento de licitación abreviada, la contratación de llantas para vehículos institucionales bajo un convenio marco utilizando la modalidad de entrega según demanda, en los términos del artículo 115 y 154 inciso b) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Dicha solicitud fue atendida mediante oficio número (DCA-3084) de fecha 22 de noviembre de En los oficios antes indicados, este órgano contralor emitió su criterio en relación con las solicitudes planteadas, cuyo razonamiento se sostiene en esta oportunidad, tal y como fue mantenido en las anteriores solicitudes, el cual se transcribe a continuación: En primero término, resulta oportuno apuntar que al tenor de lo dispuesto en el artículo 92 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa 1 (en adelante RLCA), las contrataciones de cuantía inestimable, se deben tramitar por medio del procedimiento de licitación pública, cumpliendo con todas las formalidades establecidas para este procedimiento ordinario. En igual sentido, tratándose de contrataciones bajo la modalidad de entrega según demanda, en el artículo 153 del mismo RLCA 2, se dispone a su vez que éstas deben tramitarse bajo procedimientos de licitación pública. Lo mismo sucede para el caso de los convenios marco, regulados en el artículo 115 del propio RLCA 3, numeral en el que 1 Artículo 92. Supuestos. El procedimiento de licitación pública deberá observarse en los siguientes casos: / ( ) d) En las contrataciones de cuantía inestimable ( ). 2 Artículo 153. Generalidades. ( ) En el caso de que se utilicen las modalidades de entrega según demanda y consignación se acudirá a la licitación pública ( ). 3 Artículo 115. Convenio marco. / ( ) Por su cuantía inestimable, el convenio marco solo podrá ser tramitado mediante licitación pública, por una sola entidad y cubrirá tantas compras como necesidades específicas surjan de los integrantes ( ).

4 4 expresamente se menciona que este tipo de contrataciones únicamente pueden desarrollarse por medio del procedimiento de licitación pública. No obstante, el RLCA debe ser interpretado de forma integral, considerando los demás instrumentos legales normas que conforman la normativa existente en la materia de contratación administrativa y el ordenamiento jurídico en general. En ese sentido, una lógica hermenéutica jurídica amerita que la norma se interprete a la luz de los principios que rigen la materia y en concordancia con el espíritu del reglamentista que originó la incorporación del artículo dentro de la norma en cuestión. Por consiguiente, es preciso señalar que el motivo por el cual se determinó que las contrataciones de cuantía inestimable debían ser tramitadas utilizando el procedimiento de licitación pública siendo éste el procedimiento de contratación ordinario más riguroso- radica en que de esta forma no existiría posibilidad alguna de transgredir los límites económicos existentes para determinar el procedimiento ha utilizar (artículo 27 del RLCA). Se debe recordar que la aplicación de los límites se realiza con base en la estimación inicial que realiza la Administración (artículo 31 del RLCA), acción que se encuentra limitada en los procedimientos de cuantía inestimable para los cuales, en virtud de la naturaleza del procedimiento y la incerteza que se tiene en relación con el precio total del procedimiento de contratación, no se puede determinar con exactitud su cuantía. De ese modo, al establecer como obligatoria la utilización del procedimiento más riguroso, de ninguna forma, se podría presentar un supuesto en el cual al final de cuentas el precio del objeto contractual llegue a exceder el límite económico máximo fijado para el tipo de procedimiento de contratación utilizado 4. No obstante, debe tenerse presente, que en ocasiones para las contrataciones de cuantía inestimable, aun cuando resulta imposible determinar el monto exacto de la contratación, la Administración establece un límite máximo que no puede ser superado. En ese escenario la contratación mantiene su naturaleza inestimable, siendo imposible determinar exactamente el monto de la contratación, pero sí es factible determinar cuál sería el monto máximo que la contratación puede llegar a alcanzar. De manera tal que, el monto máximo de la contratación será menor o igual a ese límite máximo definido por la Administración, pero bajo ningún supuesto podrá llegar a ser superior a la autolimitación establecida por parte de la Administración. En igual sentido, se refirió esta División a la posibilidad de autolimitación con que cuenta la Administración en contratos que en principio resultarían de cuantía inestimable, a través del oficio (DJ ) de 11 de marzo del 2010, al disponer que: ( ) Así, podría suceder que efectivamente la Administración haya querido fijar una cantidad determinada y por ende un monto como límite a su gestión. En estos casos, 4 Verbigracia: que se haya promovido un procedimiento de licitación abreviada y que la alta demanda del bien o servicio que obtenga la Administración finalmente deriven en un monto, para el que se debió haber utilizado un procedimiento de licitación pública para promover la contratación.

5 5 solicitaría el producto las veces que sean necesarias, eso sí hasta llegar a esa cantidad preestablecida. A pesar de que tal situación podría diferir de la concepción original de la figura de entrega según demanda, esta Contraloría General ha permitido tal situación, toda vez que la filosofía de la modalidad se mantiene, aunque un poco más limitada. / ( ) Otra situación que podría presentarse es que la Administración no se limite a una cantidad determinada y su consecuente precio, sino que el límite viene fijado por el monto de presupuesto que se tiene para la adquisición del bien o servicio. Esta es otra arista que este órgano contralor ha permitido. / ( ) De lo dicho se concluye que, en términos generales, las contrataciones bajo esta modalidad son inestimables, sin embargo, la Administración, de frente a diferentes situaciones como las apuntadas y si así se ajusta mejor a sus necesidades, podría estimar el negocio imponiéndole un tope. / Lo anterior ha implicado como consecuencia directa, que se puedan efectuar no sólo licitaciones públicas, sino también es posible promover licitaciones abreviadas para utilizar la modalidad de entrega según demanda, siendo las resoluciones recién citadas un ejemplo de ello ( ). Conviene agregar que en estos casos, cuando ese límite superior de la contratación fijado por la Administración, resulte ser inferior al estrato a partir del cual se deba utilizar el procedimiento de licitación pública según los Límites Económicos de Contratación Administrativa (R-DC de las once horas del diecisiete de febrero de dos mil once), esta División considera que en virtud de los dispuesto en los artículos 92, 115 y 153 del RLCA en relación con los numerales 4 (principio de eficiencia) y 27 de la Ley de Contratación Administrativa (en adelante LCA), es factible utilizar el procedimiento de licitación abreviada, aunque se trate de una contratación bajo la modalidad de entrega según demanda o una contratación efectuada a través de un convenio marco, siendo ambas contrataciones de cuantía inestimable5. Lo mismo sucede en el supuesto en que el límite máximo que fije la Administración para la contratación sea inferior al estrato establecido para la licitación abreviada, en ese 5 Como ejemplo de lo anterior, se puede citar lo indicado por este Despacho en la resolución R-DCA de las nueve horas del treinta de mayo 30 de mayo de 2008, en cuanto a que: ( ) En el caso concreto el Banco Nacional contrata mediante licitación abreviada la compra de sillas por demanda; con la diferencia sustancial de que pone un tope a la cantidad de sillas por comprar, esto en relación con la modalidad del artículo 154, inciso b), donde no existe límite de cantidades. Este Despacho considera que esta actuación bien puede ser una variación no obstante, debe tener presente el Banco que la compra y la ejecución contractual están sometidas a las reglas comunes, incluyendo que no puede sobrepasar la cantidad de sillas adjudicada, salvo los cambios que pueda implementar con base en el artículo 12 de la Ley de Contratación Administrativa. Es decir, que si por decisión propia y en el ejercicio legítimo de su discrecionalidad administrativa el licitante, puso topes de compra, estos constituyen, junto con al presupuesto destinado a la compra, un límite a su actuación. Es así que los rangos donde se debe ubicar el tipo procedimiento para llevar a cabo compras de suministros por demanda con sujeción a tope en el número de bienes, son los de la generalidad de las contrataciones, siendo aplicables los artículos 27 y 31 de la Ley de Contratación Administrativa; la competencia para resolución de recursos, así como para la determinación del tipo de refrendo, será la fijada por el acto de adjudicación, entendiendo que este será por el máximo monto a pagar, en el caso de que se compre toda la cantidad de bienes posible ( ). En ese mismo sentido, se puede observar la resolución R-DCA de las nueve horas del 16 de julio de 2008.

6 6 caso se podría utilizar un procedimiento de contratación directa, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 136 del RLCA como procedimiento de excepción6. En todo caso, debe quedar claro que el establecimiento de un monto máximo para la contratación es un aspecto que le compete exclusivamente a la Administración dentro del ejercicio de sus facultades discrecionales, cuando luego de analizar la oportunidad y conveniencia, realizar la estimación del negocio y un estudio del comportamiento de las necesidades del objeto contractual, considere que ésta resulta ser la mejor forma de satisfacer el interés público. Ahora bien, en lo concerniente a la estimación de la contratación, tratándose de un caso bajo la modalidad de entrega según demanda, en los términos del inciso b) del artículo 154 del RLCA, la información que se incluya en el cartel sobre los consumos de años anteriores (precios y cantidades), adquiere especial relevancia, para dos razones concretas: a) permitirle a los potenciales oferente conocer el comportamiento del objeto a adquirir para efectos de hacer sus propuestas y b) para que la Administración determine el tipo de procedimiento que corresponde utilizar para promover la contratación. Con respecto a la importancia de la información referente a los consumos de los años anteriores este Despacho mediante el oficio (DCA-0997) del 23 de diciembre de 2010 dispuso lo siguiente: ( ) En primer término, esa información resulta indispensable para que la Administración determine el tipo de procedimiento a seguir, en tanto los contratos de entrega según demanda por su naturaleza se enmarcan dentro de la cuantía inestimable, sin perjuicio de las posibilidades de autolimitación que respecto al monto, pueda aplicar la Administración utilizando la figura en los supuestos de licitación abreviada o inclusive la escasa cuantía ( ). De conformidad con lo expuesto, siendo que la Administración afirma que tomando en consideración el consumo histórico del año anterior en cada una de las unidades, la estimación que se hizo de la contratación se encuentra dentro de los límites del estrato correspondiente a la licitación abreviada según lo dispuesto en los artículos 27 y 31 de la LCA- y lo que se pretende con la gestión sometida es realizar la contratación precisamente mediante una licitación abreviada, no se requiere contar con la venia previa de esta División. Lo anterior, por cuanto se configuran los supuestos bajo las cuales la propia Administración al autolimitar la contratación a un monto máximo puede utilizar el procedimiento de contratación en cuyos estratos se circunscriba el monto máximo de la contratación. Cabe agregar que indispensablemente la Administración no podrá sobrepasar el límite presupuestario que cubre el tipo de licitación tramitada, aun incluyendo las eventuales prórrogas que se le apliquen a la contratación original. 6 Al respecto, por medio del oficio (DJ-2969) del 26 de julio del 2010 este órgano contralor señaló que: ( ) Lo anterior resulta aplicable al caso concreto, de modo que si esa Administración se autolimita en la compra al monto de la contratación de escasa cuantía, bien podrá utilizar la modalidad de entrega según demanda siguiendo tal mecanismo de selección, pero se advierte que en modo alguno podrá sobrepasar el límite fijado para la escasa cuantía2, para todo el período de la contratación ( ).

7 7 Por consiguiente, se rechaza por innecesaria la autorización para tramitar a través de un procedimiento de licitación abreviada ( ), bajo un convenio marco utilizando la modalidad de entrega según demanda, en los términos del artículo 115 y 154 inciso b) del RLCA, quedando bajo responsabilidad de esa Administración la decisión que se adopte. Adicionalmente, vale agregar que para lo que resulte pertinente, la Administración debe observar los alcances del Modelo de Distribución de Competencias de la CCSS (MODICO), para la determinación de la competencia en las diversas etapas del procedimiento de contratación. En relación con este tema, ya este órgano contralor ha indicado que la competencia para adjudicar en procedimientos bajo la modalidad de entrega según demanda para las que resulte aplicable el MODICO, se determina multiplicando la cantidad del objeto contractual que la Administración ha consumido en el año anterior7 por el precio adjudicado8. En otras palabras, el consumo histórico del bien o servicio, resulta relevante tanto para determinar la competencia para realizar el procedimiento como para determinar el procedimiento contractual que se debe seguir, contrariamente, para la determinación de la competencia para dictar el acto de adjudicación, se debe calcular con base en el consumo histórico en cantidades en el año anterior multiplicado por el precio cotizado en la contratación de la que se trate. ( ) 9 Por último, es importante que la Administración tome en cuenta que en algunas ocasiones a lo largo de los motivos que justifican la solicitud planteada a este órgano contralor (oficio DRSSRHN , pagina 6, párrafo penúltimo y oficio DRSSRHN página 2, último párrafo), se hace referencia a una Licitación Pública, siendo lo correcto una Licitación Abreviada. Atentamente, KMCM/yhg Ci: Archivo Central NI: G: Lic. Marco Vinicio Alvarado Quesada Gerente Asociado Licda. Karen Castro Montero Fiscalizadora Asociada 7 Sobre este punto, el MODICO dispone en el párrafo final del artículo 5 que: ( ) En el caso de aquellos procedimientos donde la cuantía del mismo se considere inestimable, la competencia para adjudicar se determinará con base en la estimación correspondiente al consumo del año anterior ( ). 8 Así lo dispuso la Presidencia Ejecutiva de la CCSS por medio del oficio P.E del 23 de noviembre de 2010: ( ) para determinar la competencia para la adjudicación de conformidad con el artículo 5 del MODICO, del consumo del año anterior se toman las unidades o cantidades consumidas (no los precios del año anterior) realizando el cálculo con el precio unitario adjudicado, toda vez que dicho precio es el real, cierto, determinado e inmodificable y tomando en consideración que dichos precios unitarios son los que cancelara la Administración ( ). 9 Oficio número (DCA-0968) de fecha 12 de abril de 2011.