Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México

Transcripción

1 Metodología para la medcón multdmensonal de la pobreza en Méxco Consejo Naconal de Evaluacón de la Polítca de Desarrollo Socal Dcembre de 2009

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3 DIRECTORIO CONSEJO NACIONAL DE EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL PRESIDENTE Ernesto Cordero Arroyo Secretaro de Desarrollo Socal INVESTIGADORES ACADÉMICOS Félx Acosta Díaz Fernando Alberto Cortés Cáceres Agustín Escobar Latapí María Gracela Freyermuth Encso Juan Ángel Rvera Dommarco Gracela María Teruel Belsmels 2

4 SECRETARÍA EJECUTIVA Gonzalo Hernández Lcona Secretaro Ejecutvo Rcardo César Aparco Jménez Drector General Adjunto de Análss de la Pobreza Thana Paola de la Garza Navarrete Drectora General Adjunta de Evaluacón Edgar Adolfo Martínez Mendoza Drector General Adjunto de Coordnacón Francsco Javer Donohue Cornejo Drector General Adjunto de Admnstracón 3

5 Presentacón El Estado mexcano ha asumdo por medo de sus leyes el compromso de garantzar el pleno ejercco de los derechos socales, y de esta forma asegurar el acceso de toda la poblacón al desarrollo socal. En este contexto, el reflejo más crudo e naceptable de los rezagos socales que perssten en nuestro país es la pobreza, la cual mpone graves lmtacones para el desarrollo físco y socal, nega la gualdad de oportundades y evdenca el fracaso de nuestra socedad para abatr las enormes desgualdades socales que en ella perssten. Aun cuando en las últmas décadas se han regstrado progresos en dversas dmensones del desarrollo socal, los desafíos prevalecentes en matera de superacón de la pobreza oblgan a reforzar y complementar las polítcas y programas socales a fn de consoldar los logros alcanzados. En un contexto económco, socal y polítco complejo, es ndspensable emplear los recursos dsponbles de la mejor manera posble para garantzar que los programas socales lleguen de manera efectva a quenes más los necestan. El presente documento contene los crteros metodológcos que el Consejo Naconal de Evaluacón de la Polítca de Desarrollo Socal (CONEVAL) ha adoptado para la medcón multdmensonal de la pobreza en Méxco. Estos crteros son el resultado de un ntenso y cudadoso proceso de nvestgacón, análss y consulta con algunos de los mejores especalstas a nvel naconal e nternaconal en matera de medcón de la pobreza, así como con dstntas nsttucones y organsmos que amablemente han brndado al CONEVAL su experenca y conocmento. La partcpacón actva de las y los nvestgadores académcos enrquecó el contendo de la metodología, tanto por el constante mpulso para la adopcón de un programa de nvestgacón rguroso, como por la rqueza de enfoques y perspectvas que cada uno de ellos aportó para su desarrollo. Es necesaro reconocer tambén el trabajo realzado por el equpo de profesonales que respalda al Consejo desde la Secretaría Ejecutva, quenes proporconaron elementos de análss, nvestgacón y apoyo, sn los cuales no hubera sdo posble la realzacón de este documento. 4

6 La metodología presentada cumple con el propósto de proporconar elementos para el dagnóstco y segumento de la stuacón de la pobreza en nuestro país, desde un enfoque novedoso y consstente con las dsposcones legales aplcables y que retoma los desarrollos académcos recentes en matera de medcón de la pobreza. La metodología permte, además, enrquecer el estudo de la pobreza, al complementar el conocdo método de pobreza por ngresos con la óptca de los derechos socales y el análss del contexto terrtoral. Estos componentes permtrán un segumento puntual de los rezagos socales de la poblacón, los cuales serán dfunddos y reportados sstemátcamente por el CONEVAL. De esta forma, el Consejo establece fundamentos para cumplr con el propósto que la Ley General de Desarrollo Socal le ha encomendado en matera de defncón y medcón de la pobreza, al generar elementos que pueden ser utlzados en el análss y evaluacón de las polítcas públcas. Gonzalo Hernández Lcona Secretaro Ejecutvo 5

7 Agradecmentos La generacón de este documento ha requerdo de un ntenso trabajo de nvestgacón, consulta, dscusón y síntess, en muy dversos órdenes y temátcas. La partcpacón de especalstas, organsmos e nsttucones ha resultado esencal, pues su generosa colaboracón, su conocmento y dedcacón, así como sus sugerencas, permteron el desarrollo de esta metodología en sus dversas etapas. En prmer lugar, quséramos reconocer las enrquecedoras dscusones con especalstas naconales e nternaconales que brndaron al CONEVAL una prmera panorámca de las opcones metodológcas dsponbles para la medcón multdmensonal de la pobreza, específcamente a Julo Boltvnk, Franços Bourgugnon, Rodolfo de la Torre, Nanak Kakwan, Shahd Khander, Nora Lustg, Javer Ruz, Emmanuel Skoufas y Mchael Walton. De manera especal, es necesaro reconocer las aportacones de los expertos en medcón de la pobreza que elaboraron propuestas metodológcas concretas para el caso mexcano, quenes brndaron generosamente su conocmento y experenca en el tema. Agradecemos a Julo Boltvnk, Satya Chakravarty, James Foster, Davd Gordon, Rubén Hernández y Humberto Soto, cuyos trabajos y propuestas contrbuyeron a cmentar la construccón de esta metodología. Del msmo modo, agradecemos a los especalstas que partcparon en los dstntos semnaros de dscusón sobre las propuestas elaboradas, en especal a Sabna Alkre, Lous-Mare Asseln, Rodolfo de la Torre, Enrque Hernández Laos, Clara Jusdman, Gladys López-Acevedo, Sanjay G. Reddy, Rosa María Rubalcava, Susan Parker y Erk Thorbecke. Asmsmo, quséramos agradecer a los comentarstas de una prmera versón de esta propuesta metodológca, cuyas agudas observacones nutreron sgnfcatvamente la versón fnal del documento: Sabna Alkre, Rodolfo de la Torre, Sona Fernández, Samuel Freje, Davd Gordon, Lus Felpe López- Calva, Rafael Prez, Héctor Robles, Lus Rubalcava, John Scott, Erk Thorbecke y José Vences. Quséramos hacer un reconocmento especal para Sabna Alkre, James Foster y Davd Gordon, quenes nos acompañaron en la últma etapa de defncón de la metodología y nos mpulsaron a reflexonar y replantearnos sus contendos fnales.

8 Tambén agradecemos a Juan Carlos Feres y Xaver Mancero, de la Comsón Económca para Amérca Latna y el Carbe (CEPAL), quenes ofreceron un muy valoso semnaro sobre medcón de la pobreza en Latnoamérca; y a Jean-Yves Duclos y Shahd Khander, quenes por medo del Banco Mundal brndaron un taller sobre medcón multdmensonal de la pobreza. En el proceso de defncón de ndcadores, la colaboracón con dstntas nsttucones permtó dsponer de una valosa asesoría en matera de generacón de ndcadores de desarrollo socal, la cual sgnfcó un apoyo esencal para el CONEVAL. Por lo anteror, nos gustaría reconocer el apoyo especalmente mportante de Mguel Hernández, Eduardo López, José Lus Medna, Rafael Prez y Nura Torroja, de la Comsón Naconal de Vvenda; y Marel Escobar, Felpe Martínez, Héctor Robles y Margarta Zorrlla, del Insttuto Naconal para la Evaluacón de la Educacón. Por otra parte, especalstas provenentes de múltples nsttucones públcas y prvadas, naconales e nternaconales, generosamente comparteron su tempo, experenca e deas para el desarrollo de esta metodología. 1 Agradecemos a Francsco Sales, del Centro de Estudos Socales y de Opnón Públca de la Cámara de Dputados; a Víctor Carreón, John Scott y Margarta Slva, del Centro de Investgacón y Docenca Económcas; a Israel Banegas, Roberto Blancarte, Brígda García, Forella Mancn, Nelson Mnello, Mnor Mora, Edth Pacheco, Rosa María Rubalcava y Patrco Solís, de El Colego de Méxco; Juan Carlos Feres, Martín Hopenhayn, Xaver Mancero y Fernando Medna, de la CEPAL; a Carlos Anzaldo, Juan Enrque García y Félx Vélez, del Consejo Naconal de Poblacón; a Dana Cerón, Arturo Díaz, José Lus Gutérrez, Maro Alfredo Hernández, José López, Laura Lozas y Blanca Ortz, del Consejo Naconal para Prevenr la Dscrmnacón; a Rolando Cordera y Leonardo Lomelí, de la Facultad de Economía de la Unversdad Naconal Autónoma de Méxco (UNAM); a Verónca Vllarespe, del Insttuto de Investgacones Económcas de la UNAM; a Jorge Ulses Carmona, Jula Flores, Rodrgo Gutérrez, Patrca Kurczyn y Pedro Salazar, del Insttuto de Investgacones Jurídcas de la UNAM; a Sara Gordon y Marna Arza, del Insttuto de Investgacones Socales de la UNAM; a Celna Alvear, del Insttuto de Segurdad y Servcos Socales de los Trabajadores del Estado; a Sona Fernández, Nura Turrubarte y Alberto Valenca, del Insttuto Mexcano del Seguro Socal; a Abelardo Ávla, del Insttuto Naconal de Cencas Médcas y Nutrcón Salvador Zubrán; a Teresa Jácome, María Eugena Medna, Mónca Orozco, Clauda Ramírez y Carlos Salgado, del Insttuto Naconal de las Mujeres; a Esther Casanueva, del Insttuto Naconal de Pernatología; a Lucía Cuevas, Teresa Shamah, Carmen Morales y Verónca Mundo, del Insttuto 1 Las nsttucones a las que se asoca a los especalstas y demás personas que partcparon en el proceso de la elaboracón de esta metodología corresponden a nsttucones de las que formaban parte al momento de las reunones sostendas con el personal del CONEVAL; es posble que a la fecha de publcacón de este documento algunas personas no colaboren en las msmas nsttucones referdas.

9 Naconal de Salud Públca; a Blanca Elena del Pozo, de Investgacones Socales, Polítcas y de Opnón Públca; a Hugo Melgar-Quñonez de Oho State Unversty; a Sabna Alkre, Emma Samman, María Emma Santos, Davd Vázquez-Guzmán, Dego Zavaleta de la Oxford Poverty & Human Development Intatve; a Jorge Ortega, de la Organzacón de las Nacones Undas para la Agrcultura y la Almentacón; a Rodolfo de la Torre, Jmena Espnosa, Larsa Mora, Héctor Moreno, Eduardo Ortz, Beatrz Rodríguez, Crstna Rodríguez, Wendy Sánchez y Patrca Vllegas, del Programa de las Nacones Undas para el Desarrollo; a Carlos Sosa y Yolanda Varela de la Secretaría de Salud; a Eduardo Bohórquez, de Transparenca Mexcana; a Bernardo Hernández, de la Undad Profesonal Interdscplnara de Ingenería y Cencas Socales y Admnstratvas del Insttuto Poltécnco Naconal; a María Teresa Esquvel y Enrque Hernández, de la Unversdad Autónoma Metropoltana; a Manuel González, de la Unversdad de Sonora; a Rafael Pérez-Escamlla, de Unversty of Connectcut, así como muchas otras personas que ayudaron a fortalecer los contendos de este documento. En el proceso de generacón de la nformacón resultó fundamental la colaboracón con el Insttuto Naconal de Estadístca y Geografía, en partcular la Dreccón General de Estadístcas Socodemográfcas, cuyo personal sempre se mostró atento y sensble ante las necesdades de nformacón presentadas por el CONEVAL. Quséramos agradecer a Alexandra Boyer, Glberto Calvllo, Mguel Cervera, Marcela Eternod, Ana María Landeros, Patrca Méndez, Jame Mojca, Rodrgo Negrete, Ana Laura Pneda, Elsa Resano, Eduardo Ríos, Eduardo Sojo, Claudo Vargas y José Vences, quenes nos brndaron su apoyo en dstntas áreas y momentos. Aportes y comentaros muy valosos sobre la metodología fueron ofrecdos por el personal de la Secretaría de Desarrollo Socal y la Coordnacón Naconal del Programa de Desarrollo Humano Oportundades. Quséramos reconocer el trabajo de Fernanda Arce, Karla Breceda, Laura Dávla, Salvador Escobedo, Gerardo Franco, Jesús Gallegos, Fernanda González, Óscar Ibarra, Alma Lucía Juárez, Gustavo Merno, Adolfo Martínez, Anahí Martínez, Rcardo Mújca, Álvaro Meléndez, Ignaco Quezada, Gerardo Rodríguez, José Carlos Rodríguez, Concepcón Steta y Javer Warman. El Fondo de las Nacones Undas para la Infanca en Méxco ha colaborado estrechamente con el CONEVAL en dversos proyectos que han enrquecdo los contendos de esta metodología. Agradecemos especalmente a Roberto Benes, Brenda de Hoyos, Ana María Güémez, Nelly Mejía, Eva Prado y Susana Sottol. Muchas otras personas brndaron deas, comentaros o apoyo en dversas etapas del proyecto, ya sea en los semnaros o reunones efectuadas para dscutr la metodología y sus ndcadores o medante conversacones y reunones en proyectos paralelos que tambén nutreron el análss y la

10 nvestgacón efectuados. Entre ellas se encuentran Gna Andrade, Teresta Beltrán, Eduardo Calderón, Víctor Gutérrez, Patrca López, Juan Eduardo Lozano y Renato Ortega. Todos estos especalstas e nsttucones ofreceron aportacones nvaluables para el desarrollo de este documento. Por últmo, es necesaro apuntar que el presente documento no hubera poddo concretarse sn la partcpacón del equpo de trabajo que, desde la Secretaría Ejecutva del CONEVAL, realzó dstntas actvdades de nvestgacón, análss y apoyo para la defncón de dstntos segmentos de esta metodología. Se agradece la colaboracón de Rcardo Aparco, Rodrgo Aranda, Karna Barros, Dulce Cano, Brenda Carrasco, Maurco Cervantes, Gerardo Escaroz, Rocío Espnosa, Víctor García, Elena González, Pedro Hernández, Martín Lma, Clauda Masferrer, Enrque Mnor, Martha Moreno, Rocío Penador, Wllams Peralta, Crstna Pérez, Víctor Pérez, Davd Rojas, Nayel Salgado y Héctor Sandoval. La Comsón Ejecutva Gonzalo Hernández Lcona Félx Acosta Díaz Fernando Alberto Cortés Cáceres Agustín Escobar Latapí María Gracela Freyermuth Encso Juan Ángel Rvera Dommarco Gracela María Teruel Belsmels v

11 Índce Introduccón... 1 El concepto de pobreza en la Ley General de Desarrollo Socal... 5 Las múltples dmensones de la pobreza... 7 Derechos socales y benestar económco... 9 El contexto terrtoral Metodología de medcón multdmensonal de la pobreza Fundamentos Crteros metodológcos Concepcón y defncón de la pobreza Identfcacón de la poblacón en stuacón de pobreza Seleccón de las dmensones relevantes Identfcacón de nsufcencas en cada dmensón Benestar económco El índce de prvacón socal Combnacón del ngreso y el índce de prvacón socal Agregacón Meddas de ncdenca Meddas de profunddad Meddas de ntensdad v

12 La cohesón socal Crteros para la defncón de los ndcadores de pobreza Introduccón Medcón en el espaco del benestar Indcadores de carenca socal Rezago educatvo Acceso a los servcos de salud Acceso a la segurdad socal Caldad y espacos de la vvenda Acceso a los servcos báscos en la vvenda Acceso a la almentacón Grado de cohesón socal Fuentes de nformacón Actualzacón de ndcadores y umbrales Algunas consderacones fnales Referencas bblográfcas ANEXOS Anexo A. Medcón del espaco de benestar Construccón de la canasta almentara para Méxco Determnacón de la ngesta calórca Seleccón del Estrato Poblaconal de Referenca (EPR) Construccón de las canastas almentaras rural y urbana Construccón de la canasta básca no almentara para Méxco, Seleccón del estrato poblaconal de referenca Determnacón del gasto no almentaro Coefcente de Engel Determnacón de los gastos necesaros mínmos v

13 Desagregacón del gasto en benes y servcos no almentaros Indcador de ngreso Anexo B. Construccón de los ndcadores de carenca Indcador de carenca por rezago educatvo Indcador de carenca por acceso a los servcos de salud Indcador de carenca por acceso a la segurdad socal Indcador de carenca por caldad y espacos de la vvenda Indcador de carenca por acceso a los servcos báscos en la vvenda Indcador de carenca por acceso a la almentacón Indcadores asocados al contexto terrtoral y socal Anexo C. Indcadores complementaros Anexo D. Construccón de las meddas de ntensdad v

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15 Introduccón La Ley General de Desarrollo Socal (LGDS), aprobada por unanmdad en las Cámaras de Dputados y de Senadores, y promulgada el 20 de enero de 2004, tene como uno de sus objetvos centrales [ ] garantzar el pleno ejercco de los derechos socales consagrados en la Consttucón Polítca de los Estados Undos Mexcanos, asegurando el acceso de toda la poblacón al desarrollo socal. 1 La ley establece como objetvos de la Polítca Naconal de Desarrollo Socal, la promocón de las condcones que aseguren el dsfrute de los derechos socales ndvduales o colectvos, así como el mpulso de un desarrollo económco con sentdo socal que eleve el ngreso de la poblacón y contrbuya a reducr la desgualdad. La lbertad, la justca dstrbutva, la soldardad, la ntegraldad, la partcpacón socal y el respeto a la dversdad, transparenca y lbre determnacón de las personas son los prncpos báscos que deben sustentar la polítca socal. La ncorporacón de mecansmos nsttuconales de evaluacón y segumento de las polítcas de desarrollo socal consttuye una nnovacón fundamental de la LGDS; para ello, se crea el Consejo Naconal de Evaluacón de la Polítca de Desarrollo Socal (CONEVAL). El CONEVAL es un organsmo públco que cuenta con autonomía técnca y de gestón; tene la msón de normar y coordnar la evaluacón de las polítcas y programas de desarrollo socal y de establecer los lneamentos y crteros para la defncón, dentfcacón y medcón de la pobreza. La vnculacón entre estas dos actvdades destaca el papel de la medcón de la pobreza en la evaluacón ntegral de la Polítca Naconal de Desarrollo Socal, pues aun cuando la ley establece como su objetvo prmordal el aseguramento del ejercco de los derechos socales de la poblacón en su conjunto, tambén ndca que las característcas de la poblacón en stuacón de pobreza hacen prortara su atencón por parte de las polítcas públcas. La LGDS establece un conjunto de crteros que el CONEVAL debe segur para medr la pobreza. Por ejemplo, que la medcón de la pobreza deberá efectuarse cada dos años a nvel estatal y cada cnco a nvel muncpal, y que se deberá utlzar la nformacón que genera el Insttuto Naconal de 1 De acuerdo con el Artículo 6 de la LGDS, los derechos para el desarrollo socal o derechos socales son los relatvos a la no dscrmnacón, a la educacón, a la salud, a la almentacón, a la vvenda, al dsfrute a un medo ambente sano, al trabajo y a la segurdad socal. 1

16 Estadístca y Geografía (INEGI). 2 Asmsmo, en el artículo 36 determna que el CONEVAL emtrá un conjunto de lneamentos y crteros para la defncón, dentfcacón y medcón de la pobreza, para lo cual habrá de consderar al menos los ocho ndcadores sguentes: el ngreso corrente per cápta; el rezago educatvo promedo en el hogar; el acceso a los servcos de salud; el acceso a la segurdad socal; la caldad y espacos de la vvenda; el acceso a los servcos báscos en la vvenda; el acceso a la almentacón, y el grado de cohesón socal. Los mandatos de la LGDS en matera de medcón de la pobreza mponen dos desafíos conceptuales, metodológcos y empírcos: por un lado, la nclusón de ocho ndcadores, como mínmo, resalta la necesdad de efectuar medcones multdmensonales de pobreza, lo que plantea un problema cuya solucón aún se dscute en el ámbto académco (Kakwan y Slber, 2008); por otro lado, la perodcdad y desagregacón geográfca con las que se debe efectuar la medcón requere generar nuevas fuentes de nformacón. Con el propósto de brndar una respuesta metodológcamente rgurosa a los mandatos de la LGDS, el CONEVAL desarrolló dos líneas de nvestgacón durante los últmos tres años: la prmera, llevada a cabo en 2006, se enfocó a defnr el marco teórco-metodológco de la medcón multdmensonal de la pobreza, en tanto que la segunda se orentó a la generacón de la nformacón necesara para realzarla. La prmera línea de nvestgacón consstó en la elaboracón de varos estudos y la realzacón de semnaros con especalstas naconales e nternaconales. En una prmera etapa, se consultó a un grupo de especalstas en medcón de pobreza a fn de dentfcar los prncpales retos para defnr y medr la pobreza multdmensonal. A partr de los resultados de esas prmeras sesones, en 2007 se decdó emprender una segunda etapa, en la cual el CONEVAL solctó a un conjunto de expertos la elaboracón de cnco propuestas metodológcas que permteran resolver el problema de la medcón 2 El 16 de abrl de 2008 fue publcada en el Daro Ofcal de la Federacón la Ley del Sstema Naconal de Informacón Estadístca y Geográfca (LSNIEG), a partr de la cual el Insttuto Naconal de Estadístca, Geografía e Informátca cambó de nombre a Insttuto Naconal de Estadístca y Geografía, pero conservó el acrónmo INEGI. 2

17 multdmensonal de la pobreza de acuerdo con los requermentos de la LGDS. 3 Las propuestas elaboradas fueron presentadas en dos talleres de trabajo y un semnaro académco nternaconal, durante los cuales se dscuteron y analzaron sus prncpales característcas, propedades y alcances. 4 Como resultado de la dscusón en el semnaro de las propuestas metodológcas y de su revsón, el CONEVAL emprendó, durante una tercera etapa, la tarea de proponer una metodología de medcón de la pobreza que cumplera con las dsposcones legales, que fuera sensble a la problemátca socal mexcana y que estuvera fundamentada en sóldos crteros metodológcos. Esa prmera propuesta nsttuconal fue dscutda con un conjunto de especalstas en el últmo trmestre de 2008 en dos semnaros, uno naconal y uno nternaconal. Fnalmente, como fruto de los esfuerzos antes descrtos y de una ntensa dscusón de las dstntas opcones metodológcas dsponbles, el CONEVAL elaboró el presente documento, el cual se enrquecó a partr de los comentaros y sugerencas de Sabna Alkre, James Foster y Davd Gordon. Por su parte, la segunda línea de nvestgacón se dvdó, a su vez, en dos vertentes de trabajo. Una de ellas consstó en desarrollar, durante un perodo de dos años, un ntenso proceso de colaboracón nsttuconal con el INEGI; medante ese proceso se efectuó la planeacón, prueba y consoldacón del Módulo de Condcones Socoeconómcas, 2008 (MCS 2008) de la Encuesta Naconal de Ingresos y Gastos de los Hogares, 2008 (ENIGH 2008). 5 El MCS 2008 permte, por prmera vez en el país, contar con nformacón para generar estmacones de pobreza multdmensonal por entdad federatva, según lo ordena la LGDS. La segunda vertente se organzó medante la ntegracón de grupos de trabajo sobre la concepcón y forma de operaconalzar los ndcadores socales que deben ser utlzados en la medcón multdmensonal, es decr, el rezago educatvo, la caldad, espacos y servcos báscos de la vvenda, el acceso a la salud, el acceso a la segurdad socal, el acceso a la almentacón y la cohesón socal. Se conformaron tambén grupos de dscusón que abordaron los temas vnculados al mercado de trabajo, la perspectva de género, la dscrmnacón y los grupos de poblacón vulnerables. En estos grupos de trabajo partcparon, a título ndvdual o nsttuconal, especalstas en cada una de las temátcas señaladas; todas y todos ellos contrbuyeron de manera mportante a la estructuracón del MCS. 3 Los especalstas que presentaron propuestas metodológcas fueron Julo Boltvnk, Satya Chakravarty, James Foster, Davd Gordon, Rubén Hernández y Humberto Soto. 4 Las memoras de las propuestas fnales de los especalstas serán publcadas en el lbro Propuestas metodológcas para la medcón multdmensonal de la pobreza en Méxco, edtado por El Colego de Méxco y el CONEVAL (en prensa). 5 Como parte de los trabajos para defnr las preguntas que utlzaría para la medcón multdmensonal de la pobreza, el CONEVAL dseñó la Encuesta Naconal de Umbrales de Pobreza, cuyo trabajo de campo se realzó a fnales de

18 Durante el proceso se contó con el apoyo de dstntas nsttucones, entre las que se encuentran la Comsón Económca para Amérca Latna y el Carbe, la Comsón Naconal de Vvenda, el Consejo Naconal de Poblacón, el Consejo Naconal para Prevenr la Dscrmnacón, el Fondo de las Nacones Undas para la Infanca, el Insttuto de Segurdad y Servcos Socales de los Trabajadores del Estado, el Insttuto Mexcano del Seguro Socal, el Insttuto Naconal de Cencas Médcas y Nutrcón Salvador Zubrán, el Insttuto Naconal de Estadístca y Geografía, el Insttuto Naconal para la Evaluacón de la Educacón, el Insttuto Naconal de las Mujeres, el Insttuto Naconal de Salud Públca, la Organzacón de las Nacones Undas para la Agrcultura y la Almentacón, la Secretaría de Desarrollo Socal, la Secretaría de Salud, el Sstema Naconal de Informacón en Salud y Transparenca Mexcana. Con la publcacón de este documento, el CONEVAL presenta a la socedad mexcana los crteros metodológcos que utlzará para medr peródcamente la pobreza a escala naconal, estatal y muncpal; de esa manera, fomenta la transparenca de los procesos y las decsones adoptadas al someterlas al escrutno y consderacón crítca de la cudadanía. El enfoque analítco adoptado ntenta recuperar el espírtu de una ley sustentada en un amplo consenso y legtmdad socal, a la vez que ncorpora algunas de las mejores práctcas y desarrollos metodológcos dsponbles en la actualdad. Con ello, el CONEVAL genera un fundamento sóldo para cumplr con la funcón que la LGDS le ha encomendado en matera de defncón, dentfcacón y medcón de la pobreza, y contrbuye al análss y evaluacón de las polítcas públcas en matera de desarrollo socal. 4

19 El concepto de pobreza en la Ley General de Desarrollo Socal 5

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21 Las múltples dmensones de la pobreza La pobreza, en su acepcón más ampla, está asocada a condcones de vda que vulneran la dgndad de las personas, lmtan sus derechos y lbertades fundamentales, mpden la satsfaccón de sus necesdades báscas e mposbltan su plena ntegracón socal. Aun cuando exste una gran varedad de aproxmacones teórcas para dentfcar qué hace pobre a un ndvduo, exste un consenso cada vez más amplo sobre la naturaleza multdmensonal de este concepto, lo cual reconoce que los elementos que toda persona necesta para decdr de manera lbre, nformada y con gualdad de oportundades sobre sus opcones vtales, no pueden ser reducdos a una sola de las característcas o dmensones de su exstenca (Alkre y Foster, 2007; CDESC, 2001; Kakwan y Slber, 2008). La medcón de la pobreza en nuestro país ha sdo desarrollada, tradconal y mayortaramente, desde una perspectva undmensonal, en la cual se utlza al ngreso como una aproxmacón del benestar económco de la poblacón. Desde esta perspectva, se suele defnr un umbral o línea de pobreza que representa el ngreso mínmo necesaro para adqurr una canasta de benes consderados ndspensables. Dcho umbral es comparado con el ngreso de los hogares para determnar aquellos que son pobres. Esta aproxmacón permte dentfcar a la poblacón que carece de las condcones necesaras para satsfacer sus necesdades, sempre y cuando se puedan adqurr a través de los mercados de benes y servcos. A pesar de la evdente utldad, así como de su ampla aceptacón a nvel mundal, 6 las meddas undmensonales de pobreza han sdo sujetas a exhaustvas revsones y crítcas (CDESC, 2001; DWP, 2003; ONU, 2004). Se argumenta que una de sus prncpales lmtacones consste en que el concepto de pobreza comprende dversos componentes o dmensones, es decr, se trata de un fenómeno de naturaleza multdmensonal que no puede ser aprehenddo, únca y exclusvamente, por los benes y servcos que pueden adqurrse en el mercado (CDESC, 2001; CTMP, 2002; Jahan, 2002; Kakwan y Slber, 2008; O Nel, 2006). La pobreza está asocada tambén a la mposbldad de dsfrutar dversos satsfactores esencales, muchos de los cuales son provstos por el Estado (tales como el 6 La prncpal medcón de pobreza utlzada por la Organzacón para la Cooperacón y el Desarrollo Económco y la Unón Europea es la línea de pobreza defnda a partr de un nvel de ngreso fjado a cncuenta por cento del ngreso medo por hogar; Estados Undos basa su medcón ofcal en una línea de pobreza defnda en el costo en dólares de un determnado plan de almentos; el Banco Mundal defne la pobreza extrema como vvr con menos de 1.25 dólares de Estados Undos al día. 7

22 acceso a servcos de saneamento o la segurdad públca), o que son consderados fundamentales por formar parte de los derechos humanos, económcos, socales y culturales (CDESC, 2001; Kurczyn y Gutérrez, 2009; ONU, 2004). En consonanca con la dscusón académca y el debate nternaconal, la LGDS, en su artículo 36, establece que para la medcón de la pobreza en Méxco deben consderarse los derechos socales y el benestar económco. De esta forma, derechos y benestar socal, asocados al prncpo unversal e nalenable de lbertad ndvdual, reflejan el espírtu de una ley que consdera un vínculo socal contractual (que no es sólo polítco, sno normatvo a partr de los crteros establecdos en la propa LGDS) entre el Estado, la comundad y los ndvduos, con el propósto fundamental de garantzar el acceso de toda la poblacón al desarrollo socal y humano que la socedad es capaz de generar. El camno haca una socedad más ncluyente e gualtara depende, en gran medda, del cumplmento de este pacto socal entre actores del Estado y de la socedad cvl, y de que dcho pacto, a su vez, se exprese en recprocdad de derechos y deberes para todas y todos (CEPAL, 2006). De esta manera, el logro del benestar y el ejercco de los derechos humanos dejan de ser meras aspracones o normas programátcas para convertrse en deberes y responsabldades legalmente establecdas (Jahan, 2002; Kurczyn y Gutérrez, 2009). S ben la dscusón académca y las normas legales presonan haca una aproxmacón multdmensonal de la pobreza, ésta no es una tarea senclla. Exsten dversos retos conceptuales que deben resolverse como, por ejemplo, la defncón de las dmensones relevantes, las nteraccones entres estas dmensones o las restrccones de las fuentes de nformacón. Estos desafíos han generado una ampla dscusón y debates académcos, en los cuales, s ben se suele reconocer la necesdad de adoptar un enfoque multdmensonal para el estudo de la pobreza, tambén se reconoce que exsten dversas dfcultades para hacer operatva una medcón de esta naturaleza (Alkre y Foster, 2007; Bourgugnon y Chakravarty, 2003; Kakwan y Slber, 2008). 7 De tal suerte, una medcón multdmensonal de la pobreza debe tener en cuenta crteros que permtan, de una manera sstemátca, transparente, mparcal y con rgor técnco, soluconar estos desafíos conceptuales y empírcos. Desde una perspectva multdmensonal, puede entenderse la pobreza como una sere de carencas defndas en múltples domnos, como las oportundades de partcpacón en las decsones colectvas, los mecansmos de apropacón de recursos o las ttulardades de derechos que permten el 7 En este sentdo, países como Argentna, Chle o Uruguay representan una excepcón mportante; en estos países exste una larga tradcón que utlza una perspectva mxta o combnada, en la cual se relacona la nsufcenca de ngresos con otras prvacones socales (Feres y Mancero, 2000). Esta aproxmacón ha sdo recentemente retomada debdo a las nvestgacones surgdas en el Reno Undo y Europa (Gordon, 2006). 8

23 acceso al captal físco, humano o socal, entre otros. Su naturaleza multdmensonal, sn embargo, no requere tomar en cuenta las stuacones de prvacón en todos los ámbtos en los que se puede desarrollar la vda de un ndvduo. El número y el tpo de dmensones a consderar está drectamente asocado a la forma en que se concben las condcones de vda mínmas o aceptables para garantzar un nvel de vda dgno para todos y cada uno de los membros de una socedad. Derechos socales y benestar económco Los ordenamentos de la Ley General de Desarrollo Socal permten dentfcar dos grandes enfoques que analzan el carácter multdmensonal de la pobreza: el enfoque de benestar y el enfoque de derechos. El prmero crcunscrbe las aproxmacones de necesdades báscas nsatsfechas, de actvos, de capacdades, entre otras (Attanaso y Székely, 2001,1999; Grupo de Río, 2006; Ravallon, 1998; Sen, 1992, 1980); el segundo está asocado a la exstenca de garantías fundamentales, nalenables, nsusttubles e nterdependentes, por lo que, desde esta perspectva, la pobreza consttuye, en sí msma, una negacón de los derechos humanos (PNUD, 2003b; Robnson, 2001; CDESC, 2001; ONU, 2004). En el enfoque de benestar, el objetvo prmordal radca en dentfcar las dmensones y condcones que lmtan la lbertad de las personas para desarrollarse plenamente. En este enfoque, se supone que cada persona, a partr de sus crcunstancas y preferencas, desarrolla el conjunto de capacdades que defnen el abanco de opcones de vda que puede elegr. S estas opcones no le permten tener condcones de vda aceptables dentro de su socedad, se consdera que el ndvduo es pobre. S ben no exste consenso sobre la mejor manera de abordar el problema de la pobreza multdmensonal desde el enfoque de benestar, la mayoría de medcones efectuadas desde esta aproxmacón consderan fundamental la dsponbldad de recursos económcos por parte de los ndvduos. Esto reconoce la centraldad del ngreso en la mayoría de las socedades para la adquscón de una ampla varedad de benes y servcos (ONU, 2004). En los últmos años, por otra parte, ha cobrado cada vez mayor relevanca un enfoque para la conceptuacón de la pobreza basado en los derechos humanos. Este enfoque parte del reconocmento de los derechos humanos como la expresón de las necesdades, valores, ntereses y benes que, por su urgenca e mportanca, han sdo consderados como fundamentales y comunes a todos los seres humanos (Kurczyn y Rodríguez, 2009: 3-4). De esta forma, se consdera que toda 9

24 persona debe contar con una sere de garantías ndspensables para la dgndad humana, las cuales, al ser adoptadas dentro del marco jurídco naconal o al ser ratfcadas medante la frma de los nstrumentos nternaconales que las amparan, se converten en oblgacones para el Estado, el cual deberá generar los mecansmos que permtan, de manera progresva, el acceso pleno a los derechos humanos. El enfoque de derechos, por su parte, se basa en la premsa de que toda persona debe contar con una sere de garantías ndspensables para la dgndad humana, las cuales suelen estar ncorporadas en el marco normatvo de cada socedad: todo cudadano, por el hecho de serlo, debe tener asegurados un conjunto de derechos socales de manera rrenuncable e nsusttuble (ONU, 2004). Asmsmo, este enfoque consdera a la pobreza como la negacón no sólo de un derecho en partcular o de una categoría de derechos, sno de los derechos humanos en su totaldad (Despouy, 1996: 6). Esta perspectva, además de otorgar un marco étco para la evaluacón de las polítcas de desarrollo socal, proporcona un marco normatvo con consecuencas práctcas para la defncón de las responsabldades socales y para las polítcas públcas de superacón de la pobreza (CDESC, 2001; ONU, 2004). Asmsmo, permte tener en cuenta normas mínmas, prncpos y reconocmentos legales, no sólo con respecto a los resultados, sno tambén durante el proceso msmo de mplementacón de estrategas de superacón de la pobreza. Reconocer que la pobreza está drectamente asocada a una falla en el ejercco de los derechos socales compele a las autordades responsables a establecer prordades de accón y garantzar su cumplmento medante realzacones progresvas, lo que ncorpora una dmensón temporal que lleva a establecer prordades para la asgnacón de los recursos públcos (CDESC, 2001; ONU, 2004; Tomasevsk, 2006). Como se puede observar, en cada uno de estos enfoques hay un reconocmento de que la pobreza está drectamente vnculada con la lmtacón de las opcones de vda de los ndvduos y se busca dentfcar las múltples prvacones o condcones de vda que puderan lmtar el ejercco de las lbertades ndvduales y colectvas. Asmsmo, cada enfoque adopta supuestos específcos para la determnacón de las dmensones relevantes y los crteros para establecer que una persona presenta carencas: mentras que en el enfoque de benestar se busca dentfcar las condcones de vda que brndan a los ndvduos las opcones de vda mínmamente aceptables en su socedad, en el enfoque de derechos se conocen a pror las dmensones relevantes. Dchas dmensones son las correspondentes a los derechos humanos, los cuales, por su carácter unversal, ndvsble e 10

25 nterdependente, requeren ser satsfechos en su totaldad para garantzar las condcones de vda aceptables para los seres humanos. Tanto el enfoque de benestar como el de derechos humanos permten dsponer de una aproxmacón conceptualmente sólda al problema de la medcón multdmensonal de la pobreza; sn embargo, es posble adoptar un enfoque en el cual confluyan ambos enfoques. Lo anteror responde a que el enfoque de derechos brnda una respuesta para determnar las dmensones relevantes para el estudo de la pobreza, la cual es consstente con el enfoque de benestar, pues propone condcones que todo ndvduo debe tener garantzadas para desenvolverse de manera adecuada en su entorno socal. En estos térmnos, el cumplmento de derechos devene en condcones necesaras para brndar opcones de vda mínmas aceptables a partr de las preferencas (Jahan, 2002; Macknnon, 2006). Un ejemplo sobre esto es el caso de la educacón, ya que representa el conjunto de conocmentos báscos para que un ndvduo pueda desenvolverse y tomar decsones nformadas sobre su vda; por otra parte, al ser consderada como un derecho, se reconoce su carácter rrenuncable y fundamental para la conformacón de ndvduos lbres y actvos en su socedad. Asmsmo, s ben el enfoque de derechos brnda elementos necesaros para que los ndvduos y los grupos socales ejerzan su lbertad, dada la mportanca de los benes y servcos que pueden adqurrse en el mercado, es pertnente complementarlo con la evaluacón de los recursos monetaros con que cuentan las personas. Sobre esto, el enfoque de benestar brnda un sóldo marco para analzar el acceso ndvdual a esos benes y servcos necesaros. De esta forma, es posble vncular el enfoque de derechos y el de benestar, de tal suerte que el benestar adqurdo medante los recursos monetaros y el ejercco de los derechos socales se conformen en dos ejes analítcos complementaros que se refuerzan mutuamente y convergen, pero que, al ser cualtatvamente dstntos, deben dferencarse teórca y metodológcamente. El contexto terrtoral La pobreza es una experenca específca, local y crcunstancal (ONU, 2004), o como lo señala el estudo sobre las voces de los pobres: La pobreza se sufre a nvel local, en un marco específco, en un lugar determnado y en una nteraccón concreta (Nayaran et al., 2000: 230). Lo anteror resalta la cada vez mayor relevanca que ha tomado en la bblografía la necesdad de ncorporar aspectos que trascenden al ámbto ndvdual (que pueden referrse a característcas geográfcas, socales, culturales, entre otras), las cuales nfluyen en las opcones de vda de las personas y, por tanto, en el 11

26 ejercco de sus lbertades. Sn embargo, estos aspectos contextuales no pueden enmarcarse dentro de las aproxmacones al fenómeno de la pobreza que se abordaron anterormente. Los derechos socales o el ngreso de las personas son atrbutos ndvduales o de la undad doméstca, en tanto que en el caso de los factores contextuales, el análss requere consderar elementos comuntaros o locales, cuya dentfcacón descansa en crteros terrtorales. La LGDS, al ncorporar a la cohesón socal dentro de los ndcadores para la medcón de la pobreza, reconoce la mportanca de estos factores contextuales, los cuales, s ben pueden ser analzados desde la óptca de la nfluenca que tenen en la socedad y los efectos de ésta sobre aquéllos, sólo pueden medrse sobre el terrtoro. A partr de lo anteror, resulta necesaro complementar el enfoque de medcón de la pobreza con un tercer espaco, en el cual se regstren los fenómenos que se desplegan sobre el espaco de nteraccón socal como es el caso de la cohesón. En Amérca Latna, el desarrollo del concepto de cohesón socal ha estado drectamente asocado a la resolucón de problemas socales hstórcos como la pobreza, la desgualdad socal, la dscrmnacón o la exclusón socal (CEPAL, 2007a; De Ferrant et al., 2004). A partr de una revsón de dversas defncones del concepto de cohesón socal, es posble reconocer la nexstenca de un corpus conceptual únco que pueda guar la adopcón de una defncón operatva para su medcón. Sn embargo, los especalstas concden en que es posble vncular el concepto de cohesón socal y el de desarrollo socal, en la medda en que éste es resultado de la combnacón de brechas de benestar, mecansmos de ntegracón y el sentdo de pertenenca (CEPAL, 2007a). De acuerdo con lo anteror, la cohesón socal ntegra tres grandes componentes: la dmensón de las percepcones, la dmensón de las brechas económcas y socales, y la dmensón de los mecansmos nsttuconales de nclusón o exclusón socal (por medo del mercado, del Estado y de la socedad cvl). Esta defncón permte algunas observacones prelmnares sobre su conexón con la defncón y medcón de la pobreza. En prmer lugar, la naturaleza relaconal del concepto mpde que pueda ser consderada como parte del núcleo consttutvo de la pobreza a nvel de ndvduos o undades doméstcas, en la medda en que es un fenómeno que sólo puede observarse en un nvel de agregacón mayor (Boltvnk, 2007; Foster, 2007; Gordon, 2007). En segundo lugar, no hay un nexo demostrado, undrecconal o drecto, entre pobreza y cohesón socal que permta dentfcar a esta últma como componente ntrínseco de la prmera. Desde una perspectva nsttuconal, por ejemplo, se sostene que un alto grado de cohesón socal sólo tendría un efecto sgnfcatvo en la pobreza s se complementara con el eslabonamento de redes socales e nsttucones externas a la comundad (Woolcock, 1998). En esa msma línea, Boltvnk (2007) 12

27 argumenta que la condcón de pobreza de las personas no está drectamente asocada a bajos nveles de cohesón socal y que, por tanto, no debería nclurse como un componente de ésta sno como una varable que contrbuye a explcar su estructura y su dnámca, es decr, como un ndcador exógeno a la dentfcacón de pobreza. Un enfoque en el que confluyen derechos y benestar, y que toma en cuenta el contexto terrtoral, presenta cuatro fortalezas frente a un enfoque undmensonal. En prmer lugar, coloca en el centro de las polítcas de superacón de la pobreza a una socedad compuesta por grupos socales e ndvduos lbres y partcpatvos. En segundo lugar, supone un sstema basado en valores democrátcos y en el funconamento de nsttucones socales bajo el mpero de la ley y el estado de derecho. En tercer térmno, toma en cuenta el partcular y heterogéneo contexto socal y terrtoral en el que desarrollan las capacdades ndvduales. Fnalmente, permte establecer prordades de polítca públca en térmnos de metas dferencadas y de atencón a grupos vulnerables, con crteros concretos de responsabldad y de rendcón de cuentas por parte de cada uno de los actores nvolucrados en las estrategas de superacón de pobreza. En el sguente capítulo se presentarán los crteros específcos de la metodología de medcón de la pobreza, los cuales necesaramente deben contemplar este vínculo neludble entre los dferentes espacos de prvacón, y se dejará para el capítulo tercero lo concernente a la defncón de los ndcadores que serán utlzados para almentarla. 13

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29 Metodología de medcón multdmensonal de la pobreza 15

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31 Fundamentos En el prmer capítulo se establecó que los ndcadores del artículo 36 de la LGDS permten dentfcar tres espacos analítcos relevantes para el estudo de la pobreza: el prmero se asoca al enfoque de benestar, en térmnos de los satsfactores que pueden ser adqurdos medante los recursos monetaros de la poblacón; el segundo se vncula a los derechos fundamentales de las personas en matera de desarrollo socal, y el tercero se determna por aspectos relaconales y comuntaros que se expresan terrtoralmente. En el presente capítulo se recuperan esos elementos conceptuales con el propósto de establecer una metodología de medcón de la pobreza que satsfaga los sguentes crteros: por un lado, que retome las prncpales tradcones de medcón de la pobreza en Méxco, en especal aquellas que han empleado los recursos monetaros de los hogares como un ndcador ndrecto del benestar (CTMP, 2002); 9 por otro lado, que consdere las propuestas metodológcas, en partcular las latnoamercanas, que combnan medcones de pobreza por ngresos con las de necesdades báscas nsatsfechas (Becara y Mnujn, 1988; Feres y Mancero, 2000; Gordon, 2006); por últmo, que consdere algunos de los desarrollos teórcos recentes dsponbles en la bblografía especalzada. 10 Según Sen (1976), son dos los problemas báscos que debe resolver una metodología de medcón de la pobreza: el de dentfcacón y el de agregacón o medcón. La solucón al problema de la dentfcacón pretende establecer los crteros que serán utlzados para determnar s una persona es pobre o no. El problema de la medcón se resuelve al determnar la forma en que se agregarán las carencas de cada persona para generar una medda general de pobreza de una poblacón determnada. En la mayoría de las aplcacones de las deas de Sen, la solucón al problema de la dentfcacón ha consstdo en adoptar una vsón undmensonal. 11 Sn embargo, Bourgugnon y Chakravarty (2003) señalan que en el enfoque multdmensonal es necesaro establecer con precsón las dmensones a 9 La metodología propuesta por el Comté Técnco para la Medcón de la Pobreza (CTMP) en 2002 consttuye un referente mportante. Informacón más detallada sobre las nvestgacones del Comté puede consultarse en Székely (2005). 10 Véase una descrpcón más completa en Boltvnk (2007). 11 El enfoque undmensonal toma en cuenta una varable de nterés para realzar las medcones de pobreza, generalmente el ngreso o el gasto de la poblacón. 17

32 consderar y la manera de dentfcar a la poblacón en stuacón de pobreza a partr de sus atrbutos en cada una de las dmensones consderadas. Este proceso mplca que la metodología de medcón deba establecer crteros para efectuar comparacones entre dmensones cualtatvamente dstntas, tales como la salud, la educacón o la vvenda. En este capítulo, el CONEVAL presenta la metodología de medcón multdmensonal de la pobreza que ha adoptado. Para ello, en prmer lugar, se exponen los crteros metodológcos generales que sguó para su desarrollo; en segundo lugar, se especfca la defncón de pobreza; en tercer lugar, se precsan los crteros para dentfcar a la poblacón en stuacón de pobreza multdmensonal; fnalmente, se descrben los crteros para realzar la agregacón o medcón de la pobreza a nvel naconal, estatal y muncpal. Crteros metodológcos La LGDS establece que la nsttucón encargada de evaluar la polítca socal tambén sea la encargada de emtr los lneamentos y crteros para la defncón, dentfcacón y medcón de la pobreza. En este contexto, la medcón de la pobreza puede ser concebda como una evaluacón global de las polítcas de desarrollo socal, la cual permte realzar un dagnóstco de las carencas de la poblacón y evaluar, en el medano y largo plazo, el desempeño de las polítcas de superacón de la pobreza. La medcón de la pobreza, además, cumple con un papel de dfusón de los avances y los retos en matera de desarrollo socal, por lo cual debe ser fáclmente comuncable a la cudadanía y ser sometda al escrutno públco, de tal suerte que cualquer persona nteresada pueda utlzarla. Por estas razones, es necesaro que la metodología de medcón de la pobreza esté sustentada en consderacones teórcas y conceptuales rgurosas, que documente los supuestos que la sustentan, que sea senclla, fácl de comuncar, estadístcamente robusta y fácl de replcar. Más aún, es necesaro que permta la elaboracón de dagnóstcos que den cuenta de la magntud, las tendencas y las característcas del fenómeno y favorezca la evaluacón de las polítcas en curso y el dseño de nuevas polítcas o programas. De esta forma, el CONEVAL, como el organsmo del Estado mexcano encargado de establecer los lneamentos y crteros para la defncón, dentfcacón y medcón de la pobreza, debe asegurar que la metodología de medcón satsfaga los sguentes crteros: 18

33 1. cumplr con los ordenamentos de la LGDS y las demás dsposcones normatvas aplcables; 2. generar resultados que permtan dentfcar a la poblacón en stuacón de pobreza; 3. ncorporar ndcadores pertnentes; 4. permtr conocer la contrbucón de las entdades federatvas y los muncpos a la pobreza naconal; 5. dentfcar la contrbucón de cada dmensón a la pobreza; 6. ser desagregable para dstntos grupos de la poblacón; 7. realzar medcones comparables a lo largo del tempo; 8. ser aplcable a partr de la nformacón que proporcona el INEGI; 9. brndar un marco analítco apropado para analzar las carencas de la poblacón e dentfcar las regones y grupos socales con mayores carencas, y 10. satsfacer un conjunto de propedades axomátcas, tales como la monotoncdad y la normalzacón, entre otras. 12 Estos crteros pretenden establecer una conexón entre las consderacones teórcas y técncas que sustentan la metodología y el contexto nsttuconal y normatvo en el que se enmarca, a fn de asegurar que las medcones multdmensonales de pobreza brnden nformacón valosa para responder a las dstntas necesdades de la poblacón, de la socedad cvl y de las nstancas de goberno federal, estatal y muncpal. Concepcón y defncón de la pobreza A la luz de las dsposcones contendas en la LGDS y de los desarrollos recentes en matera de medcón multdmensonal de la pobreza, la defncón de pobreza que adopte el Estado mexcano debe analzar la stuacón socal de la poblacón a partr de tres espacos: el benestar económco, los derechos socales y el contexto terrtoral. En el capítulo anteror se argumentó que los ndvduos y los hogares desempeñan un papel central en la consderacón de los espacos asocados al benestar económco y a los derechos socales, en tanto que el espaco del terrtoro trata de conceptos relaconales correspondentes a comundades y colectvdades socales. El concepto y la defncón de pobreza utlzada en esta metodología consdera solamente los espacos del benestar económco y de los derechos socales. El 12 Para mayor referenca sobre estas propedades, consultar Alkre y Foster (2007) y Bourgugnon y Chakravarty (2003). 19

34 contexto terrtoral (y partcularmente la cohesón socal) se concbe como una mportante herramenta de análss sobre el entorno en el cual se desenvuelven los procesos socales que comprenden u orgnan la pobreza. Dado que cada uno de los dos espacos que defnen la pobreza brnda un dagnóstco de las lmtacones y restrccones que enfrentan las personas, se establecen crteros dferencados para defnr la presenca o ausenca de carencas en cada uno de ellos. En el espaco del benestar se establece una cantdad mínma de recursos monetaros (defnda por la línea de benestar) requerdos para satsfacer las necesdades báscas de las personas. En el espaco de los derechos socales, al ser éstos consderados como elementos unversales, nterdependentes e ndvsbles, se consdera que una persona está mposbltada para ejercer uno o más derechos cuando presenta carenca en al menos uno de los ses ndcadores señalados en el artículo 36 de la LGDS: rezago educatvo, acceso a los servcos de salud, acceso a la segurdad socal, caldad y espacos de la vvenda, servcos báscos en la vvenda y acceso a la almentacón. S ben la presenca de carencas asocadas en cada uno de los espacos mpone una sere de lmtacones específcas que atentan contra la lbertad y la dgndad de las personas, la presenca smultánea de carencas en los dos espacos agrava de forma consderable sus condcones de vda, lo que da orgen a la sguente defncón de pobreza multdmensonal: Una persona se encuentra en stuacón de pobreza multdmensonal cuando no tene garantzado el ejercco de al menos uno de sus derechos para el desarrollo socal, y s sus ngresos son nsufcentes para adqurr los benes y servcos que requere para satsfacer sus necesdades. Una vez defndo el concepto de pobreza multdmensonal, en la sguente seccón se delnearán los crteros que permtan hacer operatva la medcón de la pobreza multdmensonal. Asmsmo, se establecerán crteros que permtan clasfcar a la poblacón de acuerdo con la profunddad e ntensdad de sus lmtacones. Identfcacón de la poblacón en stuacón de pobreza Una vez defndo el concepto de pobreza multdmensonal, se especfcan los crteros segudos por el CONEVAL para resolver el problema de la dentfcacón, es decr, para reconocer a los pobres 20