Informe de diagnóstico de la planificación. estratégica institucional de los Gobiernos Regionales

Transcripción

1 Informe de diagnóstico de la planificación estratégica institucional de los Gobiernos Regionales Sistema de Mejora Continua y Proyecto Transversal de planificación estratégica institucional de los Gobiernos Regionales Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo Marianela Armijo Quintana Consultora Gestión Pública Diciembre

2 INDICE Introducción...3 I. Contexto institucional de la planificación institucional de los Gobiernos Regionales...6 II. Análisis del proceso de planificación estratégica en los GORES...9 III. IV. 2.1 El proceso de planificación estratégica Análisis del diagnóstico situacional realizado en el marco del taller de trabajo del seminario Análisis de las definiciones estratégicas...16 Análisis de los indicadores de desempeño construidos por los GORES Análisis del proceso de construcción de indicadores Tipos y calidad de los indicadores Utilización de los indicadores...27 Orientaciones para el desarrollo de una planificación estratégica institucional de los GORES...28 Conclusiones...33 Bibliografía...35 Anexo Nº1:...37 Anexo Nº

3 Introducción El presente documento corresponde al Informe Final de la consultoría Diagnóstico de la Planificación Estratégica Institucional de los Gobiernos Regionales. Esta consultoría fue contratada en el marco del Plan de Mejora del Sistema de Acreditación y Mejora Continua de los Gobiernos Regionales, que desarrolla la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. 1 En el marco de esta consultoría y como un insumo central para este diagnóstico se realizó un Seminario de Planificación Institucional de los Gobiernos Regionales, los días 15 y 16 de noviembre de Los objetivos del taller fueron (1) Generar un espacio de análisis y discusión inter-institucional para la comprensión y aplicación de la planificación estratégica institucional como instrumento efectivo para mejorar el desempeño y la calidad de la gestión de los Gobiernos Regionales, (2) Alinear expectativas y compromisos respecto a los resultados esperados del proyecto transversal de planificación institucional de los Gobiernos Regionales. En dicho seminario participaron Jefes de División de los Gobiernos Regionales, Secretarios Ejecutivos de Comités de Calidad de los Gobiernos Regionales, Directivos y Profesionales de SUBDERE, DIPRES, SEGPRES, Servicio Civil y Chile-Calidad, sesenta personas aproximadamente. 2 El informe presenta el diagnóstico del estado actual de los procesos de planificación estratégica y los indicadores de desempeño de los GORES. 3. Los insumos para este diagnóstico son la información sistematizada del Seminario recién comentado, en el cual se desarrollaron dos trabajos de taller. Un primer taller relativo a la identificación de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas que enfrentan los GORES para un desempeño eficiente, eficaz y de calidad. Y, un segundo, la revisión de las definiciones estratégicas, misión objetivos estratégicos e indicadores 4. Junto con la información del seminario, este diagnóstico se retroalimenta de la revisión de las definiciones estratégicas e indicadores de desempeño del 2012 de los 1 Informe elaborado por Marianela Armijo Q. Dra. Ciencias Económicas y Ciencias Empresariales. Universidad de Barcelona. España 2 La consultora que suscribe este informe estuvo a cargo de la coordinación académica y la relatoría de los temas de planificación e indicadores, así como el trabajo de los grupos. 3 Definiciones Estratégicas e Indicadores de desempeño de los Gobiernos Regionales (GORES) Dirección de Presupuestos, proporcionados por SUBDERE. Análisis de las Estrategias de Desarrollo Regional publicadas por los GORES en sus diferentes páginas web. Material de trabajo sistematizado del Seminario de Planificación Estratégica Institucional, 15 y16 de Noviembre de Implementación de Planes de Mejora y Proyectos Transversales de los Gobiernos Regionales. SUBDERE. Jornada de Trabajo. Martes 13 de Septiembre de

4 formularios que los GORES deben presentar a la DIPRES, las Estrategias de Desarrollo Regional y un conjunto de información relativa a los marcos normativos, lineamientos estratégicos que definen otros órganos del Estado y que inciden en la planificación que realizan los GORES, como por ejemplo la agenda programática de gobierno cuyo monitoreo y seguimiento realiza SEGPRES y el Sistema de Evaluación y Control de Gestión que está a cargo de la Dirección de Presupuestos (DIPRES) del Ministerio de Hacienda. Por otro lado también se han incorporado antecedentes de las reuniones sostenidas con el Departamento de Fortalecimiento y Gestión Regional de la División de Desarrollo Regional de la SUBDERE, en el marco del Programa de Apoyo a la Gestión Subnacional en Chile (AGES), y las referencias de la implementación de Planes de Mejora y proyectos Transversales de los Gobiernos Regionales. Este informe no pretende ser un diagnóstico exhaustivo de la planificación estratégica de los GORES, sino más bien una revisión de cómo se están desarrollando los instrumentos básicos de planificación contenidos en los diversos instrumentos que actualmente disponen. Asimismo espera revisar principales potencialidades y dificultades para impulsar un proceso de planificación estratégica institucional. La revisión de las Definiciones Estratégicas que cada GORE realiza y presenta al presupuesto, junto con otra información del modelo de autoevaluación que han realizado permite dar una visión de cuáles son las principales dificultades metodológicas, institucionales (tanto de ámbito interno como externo) que se presentan para el proceso de planificación de los GORES. Se espera que este documento sea un aporte al proceso que la División de Desarrollo Regional, específicamente el Departamento de Fortalecimiento y Gestión Regional, realiza para la instalación del Sistema de Mejora Continua en el componente de Planificación Estratégica. La estructura del informe es la siguiente, en el capítulo I, se realiza una breve descripción del contexto institucional en el cual los GORES realizan su planificación, en términos de los mandatos legales, las relaciones que se establecen con el resto de los actores del proceso de planificación en las regiones y los requisitos que deben cumplir en el marco del proceso de planificación gubernamental, tanto por la Secretaría General de la Presidencia, como por parte del Ministerio de Hacienda a través de la Dirección de Presupuestos. En el capítulo II se revisa el proceso de planificación estratégica que realizan los GORES a partir de la información señalada anteriormente (Seminario, Definiciones estratégicas de DIPRES, proceso de autoevaluación de los GORES, etc.). En este punto se sistematizará información respecto de las preguntas fundamentales que le dan sentido a 4

5 la planificación institucional como herramienta para la toma de decisiones, articulación y plataforma para el desarrollo regional: Para qué planifican los GORES, Quiénes participan, cuales son las fases que abordan?, cómo se articulan con otras instancias? En este mismo capítulo se analizan los contenidos de las definiciones estratégicas que se entregan a DIPRES: Misión, Productos estratégicos y Objetivos Estratégicos. En este apartado también se examinan como parte el diagnóstico Institucional, las Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas (FODA), que fueron identificadas por los GORES en el Seminario en el marco de los trabajos de grupo. En el capítulo III se realiza un diagnóstico de la calidad de los indicadores de desempeño que cuentan los GORES, los cuales son entregados anualmente a la Dirección de Presupuestos. En este punto se analizan los siguientes aspectos: Cómo construyen los indicadores (relación con los objetivos estratégicos y productos)? Cuál es la articulación entre los indicadores de desempeño y el presupuesto? Cuál es el uso de los indicadores en la toma de decisiones de los GORES?, y las principales dificultades para la construcción de indicadores. Para el análisis de estos puntos se acompañan dos Anexos. El Anexo Nº 1, presenta la Ficha de análisis de las definiciones estratégicas e indicadores de desempeño de los GORES, que es la base para la identificación de los puntos señalados anteriormente. El Anexo Nº 2, presenta un análisis pormenorizado de los aspectos más relevantes de las definiciones estratégicas e indicadores de desempeño por cada uno de los GORES. Finalmente en el capítulo IV, se entregan orientaciones para el desarrollo de una planificación estratégica institucional que apoye el proceso de mejora de los GORES. 5

6 l. Contexto institucional de la planificación institucional de los Gobiernos Regionales La Ley Nº Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, establece entre otras, las atribuciones y competencias de los Gobiernos Regionales confiriendo un amplio campo de acción respecto del que hacer de estos servicios públicos. En el artículo 13 se señala que la administración superior de cada región del país estará radicada en un Gobierno Regional que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella. Para el ejercicio de sus funciones los gobiernos regionales gozarán de personalidad jurídica de derecho público, tendrán patrimonio propio y estarán investidos de las atribuciones que esta ley les confiere. Las funciones que les otorga la ley, les delega un rol indiscutible en los ámbitos de las políticas públicas relacionadas con el desarrollo regional. En efecto, la ley plantea que los GORES tienen como funciones Diseñar, elaborar, aprobar e implementar las políticas, planes y programas de desarrollo de la región, así como su proyecto de presupuesto, los que deberá ajustar a la política nacional de desarrollo y al presupuesto de la Nación. En este contexto, desarrollan funciones en realización de estudios, proposiciones, así como en la orientación del desarrollo territorial de la región en coordinación con los servicios públicos. Los GORES tienen amplias competencias y atribuciones sobre la planificación del desarrollo regional en ámbitos de distribución de los fondos de desarrollo regional, desarrollo social, fomento productivo, medio ambiente, entre otros. En materia de su relación con otros actores públicos establecen una relación directa con los municipios en términos de la aprobación de sus planes, asistencia técnica. Asimismo se dispone que los municipios deban enviar a los gobiernos regionales, para su conocimiento, sus planes de desarrollo, sus políticas de prestación de servicios, sus políticas y proyectos de inversión, sus presupuestos y los de sus servicios traspasados. Con relación a otros servicios públicos, la ley, establece la posibilidad de convenir, con los ministerios, programas anuales o plurianuales de inversiones con impacto regional, de conformidad con el artículo 81; disponer, supervisar y fiscalizar las obras que se ejecuten con cargo a su presupuesto. Otro aspecto central vinculado a la planificación del desarrollo regional, se define en las disposiciones que tienen para aplicar las políticas definidas en el marco de la estrategia regional de desarrollo; aprobar los planes regionales de Ley Nº , desarrollo urbano, los planes reguladores metropolitanos e intercomunales, y los planes reguladores comunales y seccionales. Junto con esto también tienen un rol central en la formulación 6

7 y priorización de proyectos de infraestructura social básica y evaluar programas, cuando corresponda, proponer criterios para la distribución y distribuir, cuando corresponda, las subvenciones a los programas sociales, de acuerdo con la normativa nacional correspondiente. En estas funciones los GORES aplican un conjunto de instrumentos para dar cumplimiento en lo señalado en la ley Nº , los cuales deben mantener consistencia con las políticas y planes nacionales en concordancia con las demandas de la comunidad regional, con la finalidad de identificar potencialidades, aptitudes y usos en los territorios urbanos y rurales, borde costero y sistemas de cuencas hidrográficos. En estos cometidos el Gobierno Regional debe articular, coordinar, monitorear y evaluar la inversión y gasto de los Servicios Públicos a través de un conjunto de instrumentos de planificación como por ejemplo el Anteproyecto Regional de Inversión 5 y el Programa Público de Inversión Regional que corresponde a la sistematización del gasto público a efectuarse en la región, tanto sectorial como del gobierno regional, en el año presupuestario vigente. Se dispone a la vez de manera muy coherente, que el proceso de planificación -que define las políticas para el territorio- las haga en consonancia con lo dispuesto por otros instrumentos de planificación tanto de la región- Estrategia de Desarrollo Regional- como con el resto de los instrumentos de planificación que dispone la administración pública. Esta descripción de funciones da cuenta de la amplitud y la trascendencia que tienen los GORES en la planificación institucional. Esto, en la medida que aborda el ciclo completo de la planificación- formulación, coordinación, ejecución y evaluación. Con relación a otros instrumentos de planificación con los cuales los GORES se relacionan, se pueden mencionar las políticas de gobierno que son establecidas dentro de la Agenda de prioridades gubernamentales y que son parte del sistema de seguimiento de metas. Al respecto, se menciona que dentro de los cuatro pilares básicos de la Modernización del Estado está la descentralización del país, junto con mejor servicio al usuario, más efectiva y eficiente institucionalidad, desarrollo de las personas en el Estado. Respecto a la descentralización, se mencionan tres ejes: Descentralización Administrativa, Fiscal y Política. Cada uno de éstos plantea un conjunto de desafíos en materia de mejoramiento de gestión de la calidad de las personas, introducción de sistemas de 5 Es una estimación financiera de las iniciativas de inversión, programas-proyectos-estudios o cualquier otra acción específica, que realizarán las Instituciones Públicas, regidas por la Ley de Presupuestos -, para llevar a cabo sus objetivos institucionales. 7

8 acreditación de los GORES y de los municipios, traspaso de competencias, y varios otros proyectos de profundización de los niveles de autonomía. Otros instrumentos de planificación, seguimiento y evaluación, con los cuales interactúan los GORES se relacionan con los lineamientos que establece el Ministerio de Hacienda a través de la Dirección de Presupuesto, con el Sistema de Evaluación y control de Gestión. Este sistema, entre otros establece que los servicios públicos envíen junto a su proyecto de presupuesto anual un conjunto de información de gestión: definiciones estratégicas (misión, productos, usuarios, objetivos estratégicos), indicadores y programas de mejoramiento de la gestión). Este Sistema de Evaluación y Control de Gestión es la base del presupuesto informado por resultados que define que la información de desempeño que provee dicho sistema sea utilizado para informar y mejorar la toma de decisiones de los actores involucrados en el proceso presupuestario, la asignación y uso de los recursos públicos y con ello la calidad del gasto y la gestión pública. 6 En el contexto de la planificación del territorio, un instrumento clave con el cual deben vincularse los GORES en su proceso de planificación es la Estrategia de Desarrollo Regional. Tal como es definido en la Estrategia de Desarrollo Regional de Aysén, el concepto de estrategia, si bien tiene diversas interpretaciones y perspectivas de enfoque, desde el punto de vista de la planificación regional, tiene como propósito constituirse en una guía que encauce la acción pública y que postule un marco orientador para las decisiones privadas. En esta perspectiva, la estrategia se concibe como un conjunto de principios que orientan y norman la conducta del accionar público, para coordinar los diferentes esfuerzos en pos del desarrollo. Como en toda concepción estratégica, se definen objetivos y directrices que permiten la toma de decisiones, orientadas en función del proyecto de región a mediano y largo plazo. Como instrumento de planificación, la estrategia ofrece un conjunto estructurado de proposiciones que, en su momento, servirán de base para la formulación de políticas, planes específicos y programas de actuación que se orienten en función de los objetivos estratégicos de la región. 7 Las estrategias de desarrollo regional, actualizadas y disponibles para su revisión, presentan buenos diagnósticos de la situación regional, desafíos, potencialidades productivas traducidas en una imagen objetivo y objetivos concretos de desarrollo. 6 Ver Arenas, A, Berner.H. Presupuesto por Resultados y la Consolidación del Sistema de Evaluación y Control de Gestión del Gobierno Central. Dirección de Presupuestos Ver Estrategia de Desarrollo Regional de Aysén. 30 de enero de Pág.13. op. cit. 8

9 I. Análisis del proceso de planificación estratégica en los GORES 2.1 El proceso de planificación estratégica Un proceso de planificación estratégica institucional (PEI) tiene como objetivo establecer las definiciones básicas (misión, visión y objetivos estratégicos) de la organización que le servirán de guía para el establecimiento de sus estrategias y planes de acción. Asimismo el proceso de planificación estratégica como fase que precede el control de gestión, debe facilitar el establecimiento de metas las cuales concretan los plazos en el cual se cumplirán los objetivos estratégicos. El monitoreo de las metas se realiza a través de un conjunto de indicadores los cuales debieran estar asignados a los diferentes centros de responsabilidad en la organización. Para que la planificación estratégica sea una verdadera herramienta para la gestión, debe ser un proceso que se realice anualmente, con participación de los directivos de la organización. Esto, considerando que el ejercicio central de la PE es establecer cuáles serán los resultados que se espera lograr (objetivos estratégicos) en un período, teniendo como referente la misión (qué hace, para quienes y que efecto se espera lograr). La PEI es la herramienta que bien utilizada, debe permitir la identificación de los proyectos prioritarios de la organización. A partir de la revisión del material de trabajo desarrollado en el seminario (presentaciones realizadas por los GORES, trabajo de equipos, antecedentes del Sistema de Mejora Continua, la autoevaluación realizada por los GORES), es posible señalar que las características del proceso de planificación estratégica de los GORES es el siguiente: a) Para qué planifican, cómo planifican y cuándo? De acuerdo a la información sistematizada por el Sistema de mejora continua el 70% de los GORES declara que no realiza procesos de planificación de forma sistemática, y que ésta no es considerada como antecedente para el establecimiento de sus prioridades presupuestarias. A partir de la autoevaluación se ha podido verificar que todos los gobiernos regionales presentan debilidades importantes en el criterio 7 planificación institucional que examina los procesos de planificación de los GORES de medición del desempeño y aprendizaje institucional. Las conclusiones que obtienen de este proceso de autoevaluación con 9

10 relación a la pregunta para qué, como planifican y cuando, son coincidentes a las que se obtuvieron del trabajo de taller y se resumen en las siguientes: No cuentan con un enfoque sistemático de planificación institucional y un diseño de procesos que involucre a toda la organización. Esto significa que el proceso de planificación se realiza para cumplir con una imposición desde fuera de la organización (principalmente el PMG, seguimiento de las prioridades y planea gubernamentales) y no se ve como una necesidad para orientar la gestión institucional. La exigencia formal de información desde entes externos no debiera ser incompatible con un proceso de planificación estratégica institucional que les facilite ordenar sus prioridades, vincularse con las necesidades de la región, sus usuarios, y sea un apoyo para el ordenamiento de sus planes y proyectos, así como para el monitoreo y evaluación de la gestión. Acá vale la pena preguntarse por qué los GORES no articulan estos procesos y rutinas formales de información a sus procesos de planificación propios. Este problema ocurre solo en los GORES? o podríamos decir que corresponde a la lógica del funcionamiento de la administración pública chilena. Esta situación no pareciera ser diferente de la que ocurre en el resto de los servicios públicos en la administración pública en Chile, en el seminario se planteó por las autoridades que participaron que Chile está al debe en planificación, estamos lejos de que haya una proceso de articulación entre el plan y el presupuesto. Para que esto ocurra de acuerdo a lo expresado por los participantes del taller deben crearse condiciones propicias en temas de liderazgo y compromiso por parte de los directivos. b) Quiénes participan? De acuerdo a la información sistematizada, el proceso de planificación institucional es realizado en el marco de las divisiones de planificación con poca participación tanto de las autoridades como de los funcionarios de otras áreas de la institución. Hay situaciones excepcionales en algunos GORES, donde la PEI, ha estado impulsada por las autoridades y luego comunicada al resto de la institución. 10

11 En su presentación el GORE de Coquimbo señala El mayor prerrequisito y condición de la planificación es la participación y el involucramiento de todos los participantes en el proceso, lo que parte en primer lugar por el compromiso con la Misión del Gobierno Regional, la que debe ser conocida por todo el equipo, el que debe asumir todas sus funciones como parte de ella. De lo anterior, la importancia de la Misión como punto inicial de la planificación, la que tiene como condición principal el involucramiento de toda la Institución, como carta de navegación Plantea además Generar compromiso y motivación en el logro de las definiciones estratégicas a partir de un proceso participativo y contar con un documento que contenga las definiciones estratégicas y una propuesta de competencias claves para el logro de los objetivos institucionales. c) Qué fases abordan y cuando realizan la planificación estratégica? Las fases de un proceso de planificación estratégica en términos generales son: 8 Establecimiento de la misión, visión y objetivos estratégicos (como parte de las definiciones estratégicas de las instituciones que tienen un horizonte de mediano y largo plazo). Establecimiento de las estrategias que permiten la definición de los planes y proyectos Establecimiento de los indicadores de desempeño a lo largo de todo el proceso de planificación. Tal como se menciona en la autoevaluación 9 no existe una guía común o metodologías básicas que orienten el trabajo de planificación. El insumo para la realización de los planes son las orientaciones que se entregan para la elaboración de las definiciones estratégicas de la DIPRES. En muy pocos casos se observa la realización de un proceso programado de planificación, donde se parta revisando la vigencia de la misión y visión. De acuerdo a lo sistematizado en el taller el establecimiento de los objetivos estratégicos no surge de un proceso consensuado respecto de la necesidad de contribuir a determinados programas gubernamentales o como parte de un ejercicio de diagnóstico situacional. Asimismo, tal como se evidenció en los grupos de trabajo, tampoco se realiza un proceso de identificación de estrategias que permitan superar las brechas institucionales. El sentido de la planificación en la mayoría de los GORES determina que exista una dispersión de objetivos, instrumentos y metas no alineadas e integradas entre sí bajo un concepto de conducción estratégica 10 8 Ver Manual de Planificación Estratégica y construcción de indicadores de desempeño. Marianela Armijo. ILPES Ver documento ppt: Jornada de Trabajo, Implementación de Planes de mejora y proyectos Transversales de los Gobiernos Regionales. Subdere. Martes 13 de Septiembre de Ver Ficha de presentación de Proyecto. Programa de Apoyo a la Gestión Subnacional en Chile. Comité de Asignación de Recursos SUBDERE DIPRES. Pág. 2. op cit. 11

12 d) Cómo se coordinan con la planificación del desarrollo regional (articulación con las prioridades de política regional)? A partir de la información sistematizada en el taller y de los procesos de autoevaluación de los GORES es posible señalar que existe escasa vinculación y articulación con entre la planificación institucional y la definición de la planificación estratégica para el desarrollo territorial. Estos dos son procesos desarticulados. En función de lo anterior cabe preguntarse Cómo se implementan entonces las prioridades regionales establecidas en las estrategias? Básicamente la planificación regional debiera priorizar los ejes de desarrollo regional, donde se privilegia la inversión pública para avanzar en la solución de los problemas regionales (por ejemplo vivienda, salud, educación, seguridad ciudadana, etc.). Las estrategias de desarrollo debieran ser los referentes indiscutidos para que los directivos de los GORES realicen sus procesos de planificación estratégica, específicamente para la determinación de los objetivos estratégicos de mediano plazo. Un aspecto clave para reflexionar al respecto se relaciona con la forma en que los GORES articulan su gestión a las prioridades expresadas en los programas de gobierno. En la planificación de 2011 de las definiciones estratégicas, se observó que la cantidad de programas de gobierno con los cuales se alienan los GORES, son en general muy elevadas. Esta situación dificulta que los GORES se alineen con los verdaderos problemas de la región. Tal como se ve en el recuadro de los Programas de la región de Tarapacá, señala entre los programas de gobierno los siguientes: 1) Priorizar la inversión pública en iniciativas de inversión orientadas a seguridad en los ámbitos ciudadano, fronterizo y de emergencia en caso de catástrofes. 2) Apoyar las inversiones en infraestructura y equipamiento moderno para hospitales y consultorios de la Región. 3) Promover proyectos y programas educacionales de excelencia. Consolidar la ruta Internacional Huara - Colchane, para la puesta en marcha del corredor interoceánico Iquique (Chile) - Santos (Brasil), fomentando la Integración con las principales ciudades, en los ámbitos económicos, sociales y culturales. 4) Promover el uso eficiente de los recursos hídricos y energías renovables no convencionales. 5) Mejorar la conectividad vial de las vías estructurantes de la ciudad de Iquique tales como: nuevo acceso al Puerto, nuevo acceso a la Ciudad, conexión Ciudad - Aeropuerto, Avda. Costanera, entre otros. 12

13 6) Mejorar la Infraestructura de borde costero turístico, apoyo a la pesca artesanal y fomento al desarrollo de la acuicultura. 7) Fortalecer la Puesta en Valor del Patrimonio Cultural a través de obras de restauración, recuperación y conservación de monumentos nacionales en la región y de sitios históricos tales como: Museo Regional, Salitreras, barrios históricos, espacios públicos, parques, geoglifos, iglesias andinas, entre otros. 8) Promover la innovación para el desarrollo productivo y competitividad de la región, mediante el impulso a las MIPYMES, formación y atracción de capital humano e inversión en I+D+I. 9) Apoyar proyectos de saneamiento y electrificación para las comunidades rurales. Esto se repitió en la mayor parte de los GORES. Por otro lado, la forma en que están planteados los programas de gobierno dificulta saber si se trata de un programa concreto, con un plazo y resultados determinados (por ejemplo el programa 4 Consolidar la ruta internacional Huara Colchane ) o si es un objetivo general como por ejemplo el programa 3) que se refiere a promover proyectos y programas educacionales de excelencia. Una región tenía identificados 45 programas de gobierno a los cuales se vinculan sus (dos) objetivos estratégicos. Por otro lado, en la articulación de los objetivos estratégicos con estos programas, en la mayor parte de los casos, los objetivos estratégicos están vinculados con todos los programas, no existiendo por lo tanto criterios de priorización que permitan posteriormente identificar donde están los recursos asignados. Hay otros GORES como por ejemplo el de Atacama que establece una articulación con 4 Programas de Gobierno: Descentralización fiscal, Promover la descentralización política, Fortalecimiento de la capacidad de gestión de los Gobiernos Regionales, Reordenamiento y traspaso de competencias, funciones y atribuciones. Aun cuando están más focalizados, no se observa como los objetivos estratégicos contribuyen o permitan ser un aporte específico a dichos programas. 2.2 Análisis del diagnóstico situacional realizado en el marco del taller de trabajo del seminario La metodología para identificar las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas de los GORES, se realizó con la conformación de grupos de trabajo con funcionarios de las divisiones de planificación, presupuesto y administración de los GORES indistintamente de donde provenían. Se formaron 6 grupos de trabajo. 13

14 La sistematización de la información, en el siguiente Cuadro Nº 1, se hará indicando cuales fueron las señales más frecuentes, indicando en el tema, con paréntesis el número de veces que fue mencionado. Una simple revisión da cuenta que las debilidades - aquellas situaciones interna de la organización que se convierten en obstáculos para el logro de los objetivos- están referidas a los recursos humanos, y como tema recurrente se menciona la alta rotación de los equipos directivos. Este factor fue mencionado en el seminario como un aspecto que dificulta el involucramiento de los directivos en el desarrollo de una perspectiva estratégica para la planificación de los GORES. Sin embargo como fortaleza - condiciones con que cuenta la organización que apoyan el cumplimiento de sus objetivos- en este ámbito se plantearon la experiencia y capacidad de los funcionarios y en menor medida el tema del compromiso. También se mencionan como debilidades, los aspectos clásicos de una administración pública que aún le falta desarrollar mayor flexibilidad en su gestión, delegación de facultades directivas, especialmente en la gestión de las personas. Sin embargo como contrapartida a esta rigidez administrativa, se plantea como fortaleza aspectos del marco legal y las atribuciones para el trabajo con otros servicios públicos. Con relación a las amenazas factores externos a la institución (que no controla) que pueden afectar el logro de los resultados- se mencionan aspectos que efectivamente complican un apuesta más estratégica de los GORES, como por ejemplo la centralización (en el seminario por este punto se refirió principalmente la subordinación a las decisiones presupuestarias del gobierno central). Asimismo se plantea como problema la incidencia de factores políticos partidarios en la gestión regional. Sin embargo, en contraposición de estas amenazas se identifican, oportunidades - factores externos a la institución que facilitan el logro de los resultados y que deben ser aprovechados para neutralizar las debilidades con estrategias adecuadas - muy dinamizadoras para avanzar en un proceso de mejoramiento de calidad de la gestión y de los resultados logrados por los GORES. Entre éstas la alta mención como oportunidad a la disponibilidad de recursos financieros y el traspaso de competencias a los GORES y el Sistema de mejora continua. 14

15 Cuadro Nº1: Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas Fortalezas Debilidades Marco legal y competencias Marco legal, ley que crea los GORES (5) Excesiva burocracia y rigidez del aparato públicos (3) Modificaciones a la Ley (1) Atribuciones para la intersectorialidad con Servicios públicos, municipios, etc. (3) Estructura Administrativa (1) Experiencia de los Recursos Humanoscompetencia y experiencia (4) Aprendizaje de los GORES (1) Compromiso Funcionarios (1) Estructura administrativa, carrera funcionaria Carrera administrativa Falta de procedimientos y descripción de cargos (2) Inamovilidad del personal (1) Inadecuada evaluación de desempeño (1) Recursos financieros Recursos Humanos Insuficientes capacidades para asumir las tareas Alta rotación de los equipos directivos ( 5) Falta de involucramiento de los equipos directivos Falta de coordinación interna de equipo directivo Falta de socialización de la capacitación Resistencia al cambio (2) Proyecto Transversal de Mejora, Acreditación (2) Instrumentos de Planificación (1) Amenazas Excesiva centralización (4) Alta dependencia de ciclos políticos ( 2) Incidencia de actores políticos sobre decisiones y aspectos técnicos (1) Instrumentos de planificación, sistemas Baja interconectividad de los sistemas de información Falta de formalización de los macro y micro procesos (2) Falta de alineación entre los objetivos estratégicos y los Objetivos de la Estrategia de desarrollo regional Oportunidades Contexto político y normativo Traspaso de competencias a los GORES (3) Avances en la descentralización (2) Compromiso SUBDERE (1) Interacción con otros organismos Decretos y disposiciones de la DIPRES, Sistema de Mejora continua, Acreditación (3) Contraloría (2) Inestabilidad profesional en las Municipalidades Recursos financieros Recursos Presupuestarios del FNDR (4) 15

16 1.3 Análisis de las definiciones estratégicas Para el análisis de las definiciones estratégicas (DE) de los GORES se contará con la revisión de los formularios H de la Dirección de Presupuestos, la sistematización del proceso de identificación de Fortalezas, Oportunidades, debilidades y Amenazas, que los equipos de trabajo de los GORES realizaron en el Seminario de los días 15 y 16 de noviembre. La información de las definiciones estratégicas se presenta en un Anexo Nº1. En dicho Anexo se sistematizaron en primer lugar las misiones redactadas por los GORES, seguidamente los productos que permiten materializar dicha misión y los objetivos estratégicos que son los resultados esperados que la organización se compromete a lograr en un tiempo determinado. En esta misma tabla se ponen los indicadores de desempeño. Si bien en la planilla del formulario H que va a la Dirección de Presupuestos los indicadores se sitúan como referencia a la medición de los productos, un criterio fundamental que deben cumplir es que sean capaces de monitorear las variables de resultado que se expresan en los objetivos. En el Anexo Nº 2 se realiza un análisis pormenorizado de las definiciones estratégicas e indicadores de desempeño por cada uno de los GORES. El análisis de las Definiciones Estratégicas se inicia con la Misión, examinando si éstas cumplen con los criterios de calidad con que debe contar esta declaración Qué hace, o sea la definición clara y precisa de los bienes y servicios que entregan a los usuarios, Para quienes, es decir los usuarios o beneficiarios y, Para qué o sea el resultado esperado o impacto de la provisión de los bienes y servicios. En el cuadro Nº2 del Anexo en la columna de la misión se ha subrayado lo que hace, y en negrita se identifica el resultado esperado. El análisis de la misión en relación a los objetivos estratégicos, permite establecer si hay congruencia y suficiencia de los éstos para el cumplimiento del propósito fundamental que se ha declarado. Uno de los criterios básicos de la planificación estratégica es que los objetivos estratégicos permitan operacionalizar la misión, en logros más concretos y medible en el mediano plazo. 16

17 Análisis de la misión Para realizar el análisis de la misión, se tuvo en cuenta la definición de la misma, que está acuñada tanto en las orientaciones metodológicas que entrega la Dirección de Presupuesto, como la desarrollada en el Manual de Planificación Estratégica (Armijo, 2011). Al respecto la Dipres 11, señala que la Misión es Una declaración que define el propósito o la razón de ser de un Servicio y permite orientar las acciones que realicen los funcionarios hacia el logro de un resultado esperado. Por esta razón la misión debe ser comprehensiva en cuanto a identificar claramente los productos relevantes y los clientes/ usuarios/ beneficiarios a los cuales se orientan a dichas acciones. Complementando estas orientaciones, la Misión institucional definida por la institución responde las tres preguntas claves interconectadas: Cuál es su razón de ser, que hace la institución, es decir de qué problema, necesidad se hace cargo, lo que se responde a través de los productos o servicios materializa esta razón de ser? Para quién dirige su quehacer?, es decir, cuales son los usuarios o población objetivo a la cual se dirigen sus productos y en la cual se esperan los efectos, que justificación la intervención de la acción pública. Para qué, es decir cuáles son los resultados esperados en los ciudadanos por la entrega de los bienes y servicios de la institución? El análisis de las misiones da cuenta de los siguientes tipos de formulación: o Misiones que cumplen el estándar de contener los tres elementos claramente identificados, consistente con el mandato legal, y con capacidad de comunicar adecuadamente el propósito que justifica su existencia: (qué, para quienes, para qué). Si bien la gran mayoría contiene estos tres elementos, el tema más débil es el para qué, la mayor parte de las misiones lo plantea de manera general mejorar la calidad de vida o Misiones que identifican dos elementos (qué y para quienes), pero no el resultado o Misiones que confunden el que hacer con la visión (como quieren ser reconocidas) (Un número importante (7 de 15) de GORES señala liderar como parte de la misión) 11 Ver 17

18 En la gran mayoría de los GORES las misiones definen un rol central en el desarrollo social, económico y cultural de la región, así como la condición de sustentabilidad del mismo. Para algunos GORES su contribución al desarrollo es a través de una función articuladora de los intereses, inversiones acciones del sector público y privado, para otros es a través de la planificación de la inversión pública y la coordinación con el sector privado. En algunos GORES se plantea como mandato la Contribución en otros el Garantizar el desarrollo de la región. Gran parte los GORES establecen en sus misiones los ámbitos de acción tanto con el sector público de la región como con el sector privado. Sin embargo en el establecimiento de los objetivos estratégicos se dan muy pocos casos en que se establezcan resultados esperados con relación a las alianzas respecto del sector privado. Llama la atención que en la mayor parte de los casos, en la misión no están presentes las funciones en el ámbito de las políticas públicas regionales, en su gran mayoría las misiones se circunscriben al tema de la planificación de la inversión. Análisis de los productos estratégicos Los productos estratégicos constituyen los bienes y servicios entregados a los usuarios directos de las instituciones públicas. La Dipres 12, señala: Los Productos Estratégicos (Bienes y/o servicios) corresponden a una definición agregada de los bienes y servicios que la institución ofrece como respuestas a las necesidades de sus clientes, beneficiarios o usuarios. Los productos estratégicos (bienes o servicios) se generan bajo la responsabilidad de la institución, ya sea por producción directa o por subcontratación Complementando esta definición es posible afirmar que: Los productos estratégicos, permiten cumplir la misión institucional ( Qué hace?) Los productos son la consecuencia de la cadena de producción institucional (procesos) y a partir de ellos se generan resultados de carácter intermedio y final Dado que el producto se relaciona con el entregable, a un usuario externo o tercero, y como tal es la parte más concreta de la cadena de producción de una organización pública. Desde este punto de vista es clave para estimación de los recursos presupuestarios que están incorporados y para la rendición de cuentas en términos de si 12 Ver 18

19 la cantidad de productos, su calidad y su costo, están acordes con las características que deben tener. De esta manera su identificación y redacción resultan fundamentales para los propósitos recién mencionados. A continuación se presenta un esquema de la cadena de valor público de una organización, que explica esta relación entre los insumos, procesos, productos y resultados. Figura Nº1: Cadena de valor pública Cadena de producción Productos Estratégicos Usuarios Externos Fuente: elaboración propia En la revisión de los productos estratégicos establecidos por los GORES se dan los siguientes casos: Productos bien redactados que permiten expresar que tipo de bienes y servicios se entregan a un usuario externo o tercero como por ejemplo Planificación y Coordinación de la Inversión Pública Regional Productos que incluyen una declaración del cómo se proveerá el bien y servicio, incorporando un atributo de desempeño como por ejemplo Ejecución eficiente de los recursos públicos, donde se incluyen los procesos de pre inversión tales como Análisis y Evaluación técnico - financiera de iniciativas de inversión, Programación Financiera y Preparación de Cartera de Proyectos Inversión, Ejecución Administrativa, Física y Financiera de las iniciativas de inversión regional Control -Control Administrativo, Físico y Financiero de las iniciativas de inversión regional Transferencia de Proyectos Terminados. En rigor, no resulta conveniente en la redacción del producto calificar el desempeño como espera ser éste espera ser provisto. Es en el ámbito de los objetivos estratégicos donde se establecen los logros esperados a partir de la provisión y entrega de los productos. 19

20 Productos que más bien constituyen estrategias o planes de acción, o bien subproductos de productos más agregados como la planificación de desarrollo regional, como por ejemplo Implementar la Agenda de Internacionalización y Cooperación Transfronteriza. Mejoramiento continuo en la gestión institucional Se presentan algunas situaciones que presentan como productos lo que son actividades o procesos, o bien subproductos como por ejemplo: Capacitación en Materias de Inversión, capacitación a las Unidades Técnicas en Materias de Inversión Regional, y Servicios a la comunidad, Difusión de la gestión del Gobierno Regional y cooperación de organismos nacionales e internacionales Instrumentos de Planificación Estratégica. Productos que especifican los ámbitos de acción Gestión de políticas públicas aplicando enfoque territorial Ejecución de acciones de coordinación interinstitucional e inversión en los ámbitos de desarrollo productivo e innovación tecnológica. En rigor, en la definición de los productos no debiera especificarse los ámbitos o especificidades del cómo se logrará. En el ejemplo mencionado, al plantear que el ámbito de acción será en el desarrollo productivo e innovación tecnológica, se dejan fuera todo el resto de ámbitos en donde la inversión regional puede tener un rol relevante, como por ejemplo desarrollo social, medio ambiente, etc. En términos generales los productos que definen los GORES permiten mostrar qué hace el Gobierno Regional, aun cuando no son uniformes en sus estándares de calidad en su redacción y en su amplitud o desagregación, tal como se planteó anteriormente. De acuerdo a la misión de los GORES los productos estratégicos debieran ser similares en todos los GORES y reflejar las funciones que les son asignadas en materia de 13 : Planificación institucional (lo que define una dimensión de la planificación de políticas públicas regionales e inversión pública) Programación y ejecución presupuestaria de la inversión Monitoreo y evaluación de la gestión institucional (incluyendo los planes de desarrollo regional) 13 Estos son aspectos que debieran discutirse con mayor profundidad y surgirán de la planificación estratégica 20

21 Respecto de la cantidad de productos que cada GORES señala, llama la atención la irregularidad. En algunos hay 4 o 5 en otros 2. Si todos tienen las mismas atribuciones, competencias, es necesario analizar si es correcto que existan algunos de ellos que delimitan una cantidad más reducidas de productos. Análisis de los objetivos estratégicos (OE) De acuerdo a la definición que proporciona la DIPRES, sobre los Objetivos Estratégicos, estos Son la expresión de los logros que se espera que los Ministerios y sus Servicios alcancen en el mediano plazo. Como tal los objetivos estratégicos, se definen como los logros que la institución espera concretar en el mediano plazo, para el cumplimiento de su misión de forma eficiente y eficaz. El proceso de identificación de los objetivos estratégicos es la fase clave del proceso de planificación estratégica en la medida que a partir de éstos se comprometen las prioridades del uso de los recursos presupuestarios, con un horizonte que va más allá del presupuesto anual. Asimismo constituye la base para la identificación de las estrategias, planes y proyectos que viabilizan en logro de los resultados esperados. El diagnóstico institucional y el análisis situacional (FODA), así como otras herramientas metodológicas facilitan la identificación de los objetivos estratégicos. Para la revisión de los objetivos estratégicos desarrollados por los GORES, se tendrán en cuenta los criterios de validación que se detallan a continuación 14. En el Anexo Nº1, Cuadro Nº2, la columna de los objetivos estratégicos se puso en negrita lo que podrían ser los resultados esperados. Los objetivos estratégicos establecidos por la institución: 1. Son consistentes con la misión de la entidad, expresan las variables asociadas a los resultados esperados en sus clientes, usuarios o beneficiarios (impacto, cobertura, calidad del servicio, entre otros). Permiten operacionalizar la misión y/o visión. 2. Son consistentes con las Prioridades Institucionales 3. Permiten ser especificados en efectos o resultados deseados, susceptibles de revisar y evaluar. 4. Pueden ser desagregados en objetivos específicos o metas. 5. Puede ser traducidos en tareas asignables a la organización. 14 Los criterios señalados corresponden a los que proporciona la Dipres, complementa con otros señalados por Armijo, M

22 6. Son factibles de realizar en plazos determinados y con los recursos disponibles. 7. Son en su conjunto suficientes para lograr plenamente lo señalado en la Misión con eficiencia, eficacia y calidad (se lograrán evaluar posteriormente los resultados esperados) En la revisión de los objetivos estratégicos presentados, en la mayor parte de los casos, los enunciados de los objetivos estratégicos están redactados como funciones permanentes. Por lo tanto ya resulta complejo cumplir con el criterio 1, referido a que estos expresen los resultados esperados, facilitando la operacionalización de la misión. Es difícil saber a simple vista si los objetivos estratégicos representan las prioridades (criterio 2). En las definiciones estratégicas del 2012, la vinculación de los objetivos estratégicos de los GORES se realiza respecto de los objetivos relevantes del Ministerio. Sin embargo en muchos casos esos objetivos están redactados de manera muy general. Por ejemplo para el caso de Atacama se establece que los OE del Ministerio son: o Contribuir al desarrollo de las regiones y comunas, fortaleciendo su capacidad de buen gobierno, en coherencia con el proceso de descentralización. o Aumentar el total de recursos entregados de SUBDERE para la Inversión pública de los gobiernos regionales. o Incrementar la participación de la decisión de una parte de la inversión pública de los gobiernos regionales. La forma en que están definidos los objetivos estratégicos, hace que en muy pocos casos la totalidad de los OE de ellos permita cumplir con la misión, quedan de lado aspectos claves de sus funciones tales como: la coordinación y generación de alianzas con el sector privado, la focalización de los objetivos hacia las áreas relevantes de la región, el rol que juegan con la autoridad municipal en el desarrollo de proyectos, y las atribuciones que tienen respectos a la coordinación con los ministerios para definir programas anuales y plurianuales de inversiones con impacto regional. Los objetivos estratégicos de los GORES debieran ser capaces de captar estos ámbitos de prioridades institucionales y definir hacia qué sectores se dirigirán sus recursos. 22

23 En los pocos casos donde los OE plantean una expresión de logro incidiendo hacia los aspectos de desarrollo de la región, esto se realiza de manera muy general Orientar recursos para el desarrollo productivo, innovación, ciencia y tecnología a nivel regional, a través de la asignación y ejecución de iniciativas de inversión financiadas a través de fondos regionales. II. Análisis de los indicadores de desempeño construidos por los GORES Los indicadores que surgen del proceso de planificación estratégica están relacionados con aquellos que monitorean el cumplimiento de los objetivos estratégicos y serán en su mayoría de resultado intermedio y resultado final. Estos indicadores corresponden a aquellos que están al final de la cadena de valor público: resultados intermedios y finales. Asimismo, habrá un conjunto de indicadores que surgirán de los diferentes centros de responsabilidad que generan los productos finales y que en su mayoría serán indicadores a nivel de productos en los que interesa conocer las dimensiones de eficacia, eficiencia, calidad y economía. Por otro lado, en función de los niveles de la organización y de las actividades de planificación y control, se determinan los tipos de mediciones que se realizarán mediante indicadores. Esto se puede apreciar en la siguiente figura Nº 2 Figura Nº 2: Indicadores y Niveles de Planificación 23