Contrato entre la Comisión Nacional de Energía de Chile y el Organismo de Seguridad Radiológica y Nuclear de Finlandia

Transcripción

1 Estudio de la Comisión Nacional de Energía de Chile: Marco Regulador Nuclear: Experiencia Internacional Contrato entre la Comisión Nacional de Energía de Chile y el Organismo de Seguridad Radiológica y Nuclear de Finlandia Preparado por Organismo de Seguridad Radiológica y Nuclear de Finlandia (STUK) RESUMEN Marzo de

2 ÍNDICE 1 Introducción 2 Resumen del avance del proyecto desde el inicio 3 Generalidades sobre los marcos relativos a la seguridad nuclear internacional 3.1 Enfoque seleccionado 3.2 Legislación 3.3 Sistema de regulaciones 3.4 Sistema de otorgamiento de permisos 3.5 Estructura de organización gubernamental 3.6 Organismo regulador y sus funciones y estructura organizativa 3.7 Sistema de generación de electricidad 3.8 Plantas de energía nuclear en operación y en construcción 3.9 Organizaciones de propietario/ operador 3.10 Infraestructura industrial de respaldo 3.11 Administración de desechos y combustible nuclear 3.12 Institutos y organizaciones de investigación y desarrollo 3.13 Recursos humanos 3.14 Futuros programas nucleares 4. Modelo regulador conceptual para seguridad nuclear 5. Aplicación del modelo conceptual a la infraestructura de regulación chilena 6. Conclusiones 7. Referencias 2

3 1. Introducción El Proyecto Este proyecto se basa en el contrato suscrito entre la Comisión Nacional de Energía, CNE de Chile y el Organismo de Seguridad Radiológica y Nuclear (STUK) de Finlandia /1a/ sobre la base de la licitación para el estudio: Marco Regulador Nuclear: Experiencia Internacional /1b/. El objetivo del estudio es tener una visión global de la experiencia internacional con relación a los Marcos Reguladores vigentes, para la generación eléctrica nuclear en la forma de modelos conceptuales. La aplicación del modelo conceptual al marco regulador chileno existente también es un objetivo para este estudio. Antecedentes sobre la energía nuclear en Chile El uso pacífico de la energía nuclear en Chile data de 1965 cuando, de conformidad con la Ley N /1b/, se creó la Comisión Chilena de Energía Nuclear (CCHEN). La CCHEN es responsable de manejar los problemas relativos a la producción, adquisición, transferencia, transporte y uso pacífico de energía atómica y materiales fértiles, físiles y radioactivos. De acuerdo a la Ley N sobre Seguridad Nacional, la CCHEN es responsable de regular, supervisar, controlar e inspeccionar sus propias instalaciones nucleares y radioactivas y las instalaciones radioactivas de 1ª categoría (las más grandes del país). Las otras instalaciones radioactivas, de 2ª y 3ª categoría, son reguladas e inspeccionadas por las Secretarías Regionales (SEREMIs) del Ministerio de Salud. Las instalaciones de las que la CCHEN es responsable, comprenden aquellas de naturaleza industrial, tales como plantas de irradiación, el tratamiento de desechos radioactivos, la producción y uso de isótopos radioactivos, radiografía y gamagrafía industrial, e instalaciones médicas tales como equipos de teleterapia, aceleradores lineales, bombas de cobalto y equipos de braquioterapia y medicina nuclear. En la actualidad, existen 444 instalaciones industriales y médicas, con 607 operadores, que están dentro de esta categoría y son controladas e inspeccionadas por la CCHEN. Los Acuerdos sobre cooperación nuclear con países europeos y Estados Unidos, así como también la asistencia técnica recibida de la IAEA, contribuyeron a la formación de un grupo de profesionales, civiles y militares, que respaldaron a la CCHE en la instalación de los reactores experimentales de La Reina y Lo Aguirre. Chile ha firmado tratados y convenios nucleares que incluyen, entre los más importantes /1b/: (a) Tratado para la Prohibición de Armas Nucleares en América Latina y el Caribe (Tratado de Tlatelolco), ratificado por Chile en (b) Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares (TNP), ratificado por Chile en 1995, bajo el cual el país está sujeto al sistema de protecciones de la IAEA. (c) Convenios sobre Protección Física de Material Nuclear, ratificado en (d) Convenio sobre Seguridad Nuclear, ratificado en (e) Tratado de Prohibición Total de Pruebas Nucleares, ratificado en (f) Convenio de Notificación Temprana de Accidentes Nucleares y Convenio de Asistencia en Caso de Accidentes Nucleares o Emergencias Radiológicas, ratificados en

4 Organización del proyecto El Organismo de Seguridad Radiológica y Nuclear (STUK) era el líder del Consultor. Los conocimientos técnicos eran proporcionados por el siguiente regulador nuclear finlandés y su soporte técnico: Organismo de Seguridad Radiológica y Nuclear (STUK) o Sr. Hannu Koponen o Sr. Ilari Aro Consultor de STUK en asuntos relativos a la industria nuclear o Sr. Ami Rastas Finpro o Sra. Heta Pyhälahti o Sr. Christian Peña-Ratinen o Sr. Pekka Tolonen El grupo homólogo CNE estaba constituido por dos profesionales de alto rango, encabezados por el Jefe del Área de Estudios, Sr. Claudio Huepe Minoletti y la Sra. Carolina Hernández. Mantuvieron contacto con los profesionales de alto rango de la Comisión Chilena de Energía Nuclear (CCHEN), la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), el Ministerio de Salud (MINSAL) y el Ministerio de Minería (MIM). Los detalles para la ejecución del proyecto se incluyeron en los Términos de Referencia (ToR) /1b/. La fecha de inicio del proyecto fue 17 de Diciembre de 2008 y la fecha de término 8 de Abril de Resumen del avance del proyecto desde el inicio El proyecto se llevará a cabo entre el 17 de Diciembre de 2008 y el 8 de Abril de La Reunión Inicial, a mediados de Diciembre, se organizó en Santiago de Chile en las oficinas CNW, donde se analizaron y convinieron las actividades, incluido el calendario. Durante la reunión, los señores Ilari Aro y Christian Peña-Ratinen visitaron diversas organizaciones chilenas y sostuvieron conversaciones para recibir información importante sobre la situación chilena y el rol de las distintas organizaciones. El representante de la STUK, Sr. Ilari Aro, también presentó las prácticas concernientes a los marcos legislativos y reguladores de Finlandia, las que se analizaron con los miembros del comité chileno de la CNE. El Consultor preparó y entregó a la CNE el Informe de Inicio de las Actividades a fines de Diciembre de 2008, detallando el plan de trabajo. El Consultor entregó el Informe de Desarrollo de Actividades a fines de Enero de 2009, presentando la información sobre el avance de las Tareas 1 y 2, con el objeto de analizar las experiencias internacionales con relación a los marcos reguladores nucleares para la generación de energía eléctrica nuclear. En el análisis se utilizaron los marcos reguladores y sistemas de generación eléctrico-nuclear de Argentina, Brasil, Canadá, EE.UU., España, Finlandia, Francia y la República de Corea. Durante Febrero de 2009, se efectuó un análisis más detallado de los resultados generales para evaluar las ventajas y desventajas de llegar a conclusiones útiles para el desarrollo de las prácticas reguladoras nucleares 4

5 chilenas. Se identificó un modelo conceptual para el marco regulador nuclear y se especificaron las funciones para cada organización, además de las responsabilidades y atribuciones, incluyendo el grado de autonomía e independencia de cada una. Además, se aplicó el modelo conceptual a la infraestructura chilena existente. Los resultados preliminares se presentaron a fines de Febrero de 2009 y se analizaron durante la reunión final y el taller específico realizado la primera semana de Marzo. Los comentarios presentados se tomaron en cuenta en el informe final. Los resultados del trabajo de análisis se presentan en este informe. 3. Generalidades sobre los marcos relativos a la seguridad nuclear internacional 3.1 Enfoque seleccionado En el análisis de las experiencias internacionales se utilizaron los sistemas de generación eléctrico-nuclear y marcos reguladores en los países seleccionados de referencia, como Argentina, Brasil, Canadá, Estados Unidos, España, Finlandia, Francia y la República de Corea. En algunos capítulos, se proporciona mayor información referente a uno de los países, para entregar un ejemplo más detallado. El objetivo en la Tarea 1 era analizar las industrias nucleares a través de la selección de parámetros/ asuntos claves, teniendo un efecto en los marcos reguladores nucleares. De manera similar, en la Tarea 2 se seleccionaron los asuntos claves para los marcos reguladores nucleares y, además, se presentaron y analizaron. En este capítulo se presentan los resultados combinados de las Tareas 1 y 2 y se extraen las conclusiones y hallazgos claves para el desarrollo del marco regulador chileno. Los asuntos claves seleccionados son los siguientes: Legislación Sistema de regulaciones Sistema de otorgamiento de permisos Estructura organizativa gubernamental Organismo regulador y sus funciones y estructura organizativa Sistema de generación de electricidad Plantas de energía nuclear en operación y en construcción Organizaciones del propietario/ operador Infraestructura industrial de respaldo Administración de desechos y combustible nuclear Organizaciones de investigación y desarrollo Recursos humanos Futuros programas nucleares El material de referencia se presenta por país en el Informe de Desarrollo de Actividades /2/, en caso de necesitarse información específica para el país. 5

6 3.2 Legislación La producción de energía nuclear es una actividad útil pero potencialmente peligrosa. Por lo tanto, es una práctica normal que el Parlamento apruebe una ley para controlar la actividad, de manera que no cause daños a terceras personas y para establecer un organismo regulador para el control de la actividad. En la ley, el Parlamento también entrega poderes al organismo regulador y define los procedimientos de otorgamiento de permisos para las instalaciones de producción. Existen dos artículos vinculantes (Artículo 7 y Artículo 8) en el Convenio sobre Seguridad Nuclear /3/ referentes a los marcos reguladores nucleares y legislativos, en el caso del uso de la energía nuclear. El Artículo 7 del Convenio sobre Seguridad Nuclear referente al marco regulador y legislativo exige que: Cada parte contratante establezca y mantenga un marco regulador y legislativo que controle la seguridad de las instalaciones nucleares. El marco regulador y legislativo: o Establezca regulaciones y requerimientos de seguridad nacional aplicables. o Proporcione un sistema de otorgamiento de permisos con relación a las instalaciones nucleares y a la prohibición de operar una instalación nuclear sin autorización. o Proporcione un sistema regulador de inspección y evaluación de las instalaciones nucleares, para determinar el cumplimiento de las regulaciones aplicables y términos de los permisos. o Haga cumplir las regulaciones aplicables y los términos de los permisos, incluyendo la suspensión, modificación o revocación. Artículo 8 del Convenio sobre Seguridad Nuclear respecto al organismo regulador exige que: Cada parte contratante establezca o designe un organismo regulador encargado de implementar el marco regulador y legislativo mencionado en el Artículo 7 y con la autoridad, competencia y recursos humanos y financieros adecuados para cumplir con las responsabilidades asignadas. Cada parte contratante adoptará los pasos adecuados para garantizar una separación efectiva entre las funciones del organismo regulador y de los otros organismos u organizaciones interesadas en la promoción o utilización de energía nuclear. Todos los países mencionados cuentan con los correspondientes marcos legislativos para regular la seguridad de las instalaciones nucleares. El marco legislativo establece: o Requerimientos y regulaciones nacionales de seguridad. o Un sistema de otorgamiento de permisos. o Un organismo regulador que controla el uso de energía nuclear. 6

7 Sin embargo, existen diferencias en cada país respecto a dónde y cómo se presentan estos asuntos en las leyes y regulaciones. 3.3 Sistema de regulaciones El Artículo 7 del Convenio sobre Seguridad Nuclear en el marco regulador y legislativo, exige que dicho marco proporcione el establecimiento de requerimientos y regulaciones de seguridad nacional aplicables. El Convenio sobre Seguridad Nuclear proporciona una serie de requerimientos obligatorios para las Partes Contratantes. La Agencia Internacional de Energía Atómica IAEA publica un conjunto integral de Normas de Seguridad, incluyendo Requerimientos y Pautas de Seguridad. Las Normas de Seguridad de la IAEA no son obligatorias para los Estados Miembros, pero proporcionan una buena base para el desarrollo de regulaciones a nivel nacional. Además, otras organizaciones internacionales como WENRA (Asociación de Reguladores Nucleares de Europa Occidental), han publicado pautas de seguridad para que sus miembros las utilicen en trabajos de desarrollo a nivel nacional. La Comisión de Regulación Nuclear (NRC) de Estados Unidos proporciona un conjunto integral de regulaciones nucleares y pautas de regulación a nivel nacional. En un comienzo y también en la actualidad, muchos países utilizan las pautas de la NRC directamente si la entrega del reactor la realiza Estados Unidos o si fue fabricado con autorización de dicho país. Para muchos países, tales como Finlandia, las pautas de regulación de EE.UU. conformaron un modelo y una referencia importante, en un comienzo, aunque los reactores fueran de otro origen. Muchos proveedores hacían y siguen haciendo referencia a las pautas de EE.UU. en sus Informes de Análisis de Seguridad para proporcionar un entendimiento común para el caso de seguridad. Las regulaciones de EE.UU., así como también las pautas de menor nivel, se encuentran disponibles en la página web estadounidense de la NRC. /7/ Para los países o los programas nucleares más pequeños, el desarrollo de las propias regulaciones de seguridad y pautas de regulación es una tarea compleja. Significa que algunas de las pautas pueden existir en la base nacional, pero hay algunas pautas que faltan. En tales casos, pueden consultarse las pautas de seguridad internacionales, por ej.: del país del que proviene el reactor, o las Normas de Seguridad IAEA. En algunos países, la industria crea normas técnicas que luego son aprobadas por el organismo regulador. Para la creación de regulaciones y pautas de regulación, por lo general se consulta la pirámide reguladora para efectuar una comparación con el estado de los distintos niveles legislativos (ley, decreto, orden ministerial, etc.), reglamentaciones, pautas de regulación y normas técnicas, debido a que, por lo general, los nombres en los distintos países también difieren. La Figura 2 incluye un ejemplo de Finlandia. A continuación se refleja el estado de desarrollo en los países de referencia y sujetos a comparación. 7

8 Estructura jerárquica de las regulaciones de seguridad Constitución Leyes Decretos Pautas de regulación Normas técnicas Parlamento Parlamento Presidente, Gobierno o Ministros STUK (seguridad radiológica y nuclear Organizaciones de regulación Figura 2. Pirámide de regulación en Finlandia 3.4 Sistema de otorgamiento de permisos Por lo general, el sistema de regulación consiste en la aprobación del sitio y en los permisos de construcción, puesta en servicio, operación y desmantelamiento. Las figuras 2 y 3 proporcionan el ejemplo más reciente de la planificación y los procedimientos de otorgamiento de permisos en Finlandia. Existe una variación entre los países respecto a la forma en que destacan el rol de aprobación del sitio y a cómo sincronizan los permisos de operación. Participantes del proceso de otorgamiento de permisos para instalaciones nucleares Public, Público, other otras authorities, autoridades, and y organizaciones expert organizations expertas Opiniones Declaración sobre seguridad PARLIAMENT: PARLAMENTO: Confirms Confirma Decision Decisión in en Principle Principio GOVERNMENT: GOBIERNO: Toma Makes decisión licensing sobre decisions el permiso Ministry Ministerio of de Employment Economía y and the Trabajo: Economy: Conducts Efectúa preparaciones preparations Solicitud Three Permiso step de licensing: tres pasos: Decision Decisión en in Principle principio Construction Permiso de construcción Permit Permiso Operating de License operación Acuerdo en terreno STUK (regulatory (Org. regulador) body) Consejo Revisión y supervisión de regulación SOLICITANTE APPLICANT Documentos diseño MUNICIPALITY MUNICIPALIDAD SEL OF PLANT SITIO DE SITE LA PLANTA Organizaciones Expert organizations expertas Proveedores Suppliers - Industria nuclear industry nuclear Figura 2. Participantes del proceso de otorgamiento de permisos para instalaciones nucleares. 8

9 Pasos para el otorgamiento de permisos - Programa Olkiluoto 3 Permiso Operating para License operar? Construcción Permiso Construction construcción License Febrero de 2005 Seguridad nuclear Licitación y preparación sitio Política energética Decision Decisión en in Principle Principio Mayo 2002 Estudios de factibilidad Emplazamiento, Siting including incluyendo EIA EIA Mayo Figura 3. Programa para el otorgamiento de permisos de la planta de energía nuclear Olkiluoto 3. Algunos países otorgan permisos de operación durante toda la vida útil estimada para la planta, en tanto otros países otorgan permisos para un período de tiempo más breve. También existe una diferencia en quién otorga el permiso: gobierno, ministerio u organismo regulador. Por lo general, el permiso para el sitio y la Evaluación del Impacto Medioambiental son un paso inicial importante dentro del esquema del proceso de otorgamiento de permisos. 3.5 Estructura de organización gubernamental En base al Convenio sobre Seguridad Nuclear, el tema clave en la disposición del gobierno es que el organismo regulador para la seguridad radiológica y nuclear se separe efectivamente de las organizaciones que promueven el uso de energía nuclear. Existen varias posibilidades para disponer la separación efectiva. El Anexo 2 presenta las disposiciones organizativas gubernamentales de los organismos reguladores para la seguridad radiológica y nuclear en los países de referencia. El informe comparativo de regulación OECD / NEA del año 2001/12/, proporciona información detallada sobre organizaciones reguladoras a nivel de gobierno y de regulación en países OECD. En Argentina, la AR, el organismo regulador, informa al Secretario del Poder Ejecutivo Nacional. En Brasil, el organismo regulador, la Comisión Nacional de Energía Nuclear - CNEN, opera bajo el control del Ministerio de Ciencias y Tecnología, y el Instituto del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables IBAMA, opera bajo el control del Ministerio del Medio Ambiente. La Comisión de Seguridad Nuclear Canadiense opera bajo el control del 9

10 parlamento, a través del Ministro de Recursos Naturales, que presenta los temas al Gobierno cuando es necesario. La Comisión de Regulación Nuclear (NRC) en EE.UU. opera independientemente, bajo el control del Presidente y del Gobierno. /4-7/ En España, varias autoridades desempeñan la función reguladora. El Gobierno está a cargo de la política energética y anuncia las regulaciones obligatorias. El Ministerio de Turismo, Industria y Comercio otorga los permisos relacionados con las instalaciones nucleares y presenta las propuestas para el desarrollo de las actuales regulaciones. El Consejo de Seguridad Nuclear proporciona informes obligatorios sobre seguridad radiológica y nuclear. /8/ En Finlandia, el organismo regulador, Autoridad Radiológica y Nuclear STUK, opera bajo el control del Ministerio de Asuntos Sociales y Salud. Esta disposición recalca la independencia del organismo regulador con relación a la promoción de la energía nuclear. El Ministerio de Economía y Trabajo es el organismo administrativo para el uso de energía nuclear y administra el proceso de otorgamiento de permisos. STUK proporciona, sobre la base de la Ley de Energía Nuclear, la declaración sobre seguridad nuclear que es obligatoria (derecho a veto) para los efectos del otorgamiento de permisos. En lo que respecta a la respuesta de emergencia, el Ministerio del Interior es responsable de la defensa pública. STUK es un organismo experto en asuntos relacionados con la seguridad radiológica y nuclear. /9/ En Francia, el Parlamento está involucrado en la seguridad nuclear y en la protección radiológica, especialmente a través de la aprobación de leyes. El parlamento cuenta con una oficina para la evaluación de las opciones científicas y tecnológicas que comprenden dieciocho MPs y dieciocho Senadores. La oficina es responsable de informar al Parlamento sobre las consecuencias de las opciones científicas o tecnológicas, para principalmente ayudarle en sus decisiones. El informe anual del organismo regulador ASN se presenta a la oficina en una sesión pública. De acuerdo con la constitución francesa, el gobierno, encabezado por el Primer Ministro, ejerce la facultad de regulación. Por lo tanto, el gobierno es responsable de establecer las regulaciones técnicas generales referentes a la seguridad nuclear y protección radiológica. La ley 2006 también le asigna la responsabilidad de tomar decisiones importantes respecto a las instalaciones nucleares. Se exige consultar a la ASN respecto a los decretos reguladores provisionales y órdenes sobre seguridad nuclear. También tiene acceso a organismos consultores, tales como el comité consultivo para instalaciones nucleares básicas, el comité superior para información y transparencia de la seguridad nuclear y el consejo superior para la salud pública. El gobierno es responsable de la protección civil en caso de emergencias. Los ministros responsables de la seguridad nuclear, tal como se estipula en la ley de 2006, son el ministro de Economía, Hacienda y Trabajo y el ministro de Ecología y Desarrollo Sostenido. Si es necesario, definen las regulaciones generales aplicables a las actividades nucleares en base a la propuesta de la ASN. Bajo la autoridad conjunta de los ministros responsables de la seguridad nuclear y la protección radiológica, se ha establecido una unidad para asistirlos. La unidad se ubica al interior del Ministerio de Economía, Hacienda y Trabajo. Los prefectos son los representantes del Estado y los garantes del orden público en el departamento bajo su responsabilidad. Son responsables de la seguridad civil, de las 10

11 medidas preventivas aplicables a la población y de las medidas de emergencia en caso de un accidente. Estas medidas les son propuestas por la ASN. /10/ En la República de Corea, el Ministerio de Ciencias y Tecnología (MOST por sus siglas en inglés), que corresponde al organismo regulador de seguridad nuclear, cuenta con la total autoridad y responsabilidad por las regulaciones de seguridad, incluyendo la emisión de permisos y autorizaciones para instalaciones nucleares y está libre de la intervención de otros Ministerios en el área de regulación de seguridad. El Ministro que se une a la Comisión de Energía Atómica como un miembro de oficio, participa en la toma de decisiones sobre las principales políticas nacionales relacionadas con el desarrollo y utilización de energía nuclear. La relación del organismo regulador con las organizaciones responsables de la promoción y utilización de energía nuclear es la siguiente: MOST desempeña las funciones reguladoras para la construcción y operación de instalaciones nucleares. MOST también opera la Comisión de Seguridad Nuclear, una organización independiente, para aumentar la objetividad en la regulación de la seguridad. /11/ 3.6 Organismo regulador y sus funciones y estructura organizativa El organismo regulador deberá contar con la adecuada autoridad, competencia y recursos humanos para cumplir con las responsabilidades que se le han asignado. En esencia, la norma GS-R-1 sobre Requerimientos de Seguridad de la IAEA, presenta requerimientos similares en su artículo 2.2 /13/. La norma GS-R-1 sobre Requerimientos de Seguridad de la IAEA, presenta un modelo de organización ideal en los capítulos 4 y 5, en base a las funciones (actividades) del organismo regulador. La IAEA también ha publicado pautas más detalladas sobre las funciones de regulación, tales como autorización, revisión y evaluación, inspección y aplicación, desarrollo de regulaciones y respuesta de emergencia, etc. /14-17/. La norma GS-R-1 sobre Requerimientos de Seguridad de la IAEA, exige lo siguiente con relación a los mecanismos legislativos y gubernamentales de los Estados: Se deberá establecer y mantener un organismo regulador que será efectivamente independiente de las organizaciones u organismos encargados de la promoción de tecnologías nucleares o responsables de las instalaciones o actividades. Al organismo regulador se le deberá asignar la responsabilidad de la autorización, revisión y evaluación reguladora, inspección y cumplimiento y establecimiento de principios, criterios, regulaciones y pautas de seguridad. El organismo regulador deberá contar con la adecuada autoridad y poder y deberá garantizarse que cuenta con el personal y los recursos financieros adecuados para delegar sus responsabilidades asignadas. Al organismo regulador no se le deberá asignar otra responsabilidad que pueda poner en riesgo o entrar en conflicto con la responsabilidad de regular la seguridad. La reciente tendencia en algunos organismos reguladores ha sido combinar la regulación de seguridad radiológica y nuclear para aumentar la eficiencia y mejorar la cooperación. Las funciones claves son presentadas por la Norma de Seguridad GS-R-1 de la IAEA y se enumeraron con anterioridad. Cómo 11

12 organizar el organismo regulador para desempeñar las funciones en las principales áreas, tales como seguridad radiológica, nuclear y de desechos, así como también la seguridad nuclear, el control de material nuclear y la respuesta de emergencia, no es una tarea trivial, puesto que se necesitan muchas disciplinas técnicas, tales como ingeniería civil, ingeniería mecánica, automatización, ingeniería eléctrica, física y dinámica de reactores, análisis determinista de accidentes, análisis probabilístico de riesgos, evaluación medioambiental, etc. Como las diversas soluciones de regulación lo demuestran, las prácticas son muchas, incluyendo a los organismos reguladores centralizados, la distribución de tareas entre varios organismos reguladores y la utilización efectiva de las Organizaciones de Seguridad Técnica, como respaldo técnico. En algunos casos, las actividades de investigación también se incluyen en la organización reguladora o viceversa (ej.: CNEN en Brasil y STUK en Finlandia). Por lo general, en países grandes con un extenso programa nuclear, el organismo regulador está encabezado por un grupo de comisionados (EE.UU., Francia, Canadá). En países más pequeños con programas nucleares pequeños, los comisionados no son tan comunes, pero el organismo regulador a menudo utiliza los poderes del gobierno o los ministerios. Además, la estructura organizativa depende del tamaño del programa nuclear y de las diversas tareas reguladoras, así como también de otros deberes no regulatorios anexos al organismo regulador, debido al desarrollo organizativo histórico. Generalmente, el número de expertos en el organismo regulador para la supervisión del programa de energía nuclear varía entre 50 y 100 en pequeños países. En países más grandes con extensos programas nucleares, el número de expertos reguladores es mayor, dependiendo del tamaño del programa. La Tabla II muestra la situación de los empleados en los organismos reguladores y, específicamente, lo referente a la supervisión de la seguridad de la planta de energía nuclear en los países de referencia /4-12/. Los números no son totalmente comparativos, debido a que algunas organizaciones también desempeñan otras actividades y, en algunos casos, los deberes relacionados con la evaluación e inspección se presentan de manera separada y en otros casos combinados. Tabla II. Número aproximado de empleados de los organismos reguladores. /4-12/ Organismo regulador Empleados Supervisión NPP ARN, Argentina CNEN, Brasil CNSC, Canadá NRC, EE.UU CNS, España STUK, Finlandia ASN, Francia MOST + KINS, República de Corea Por lo general, el organismo regulador necesita de organizaciones de seguridad técnica para efectuar evaluaciones de seguridad y actividades de inspección dedicadas. Ej.: la realización de análisis deterministas de 12

13 seguridad, análisis probabilísticos de riesgos requiere de sofisticados modelos computacionales y expertos dedicados. A menudo, el organismo regulador no cuenta con suficientes habilidades o capacidades para desempeñar dicho trabajo. Por lo tanto, las organizaciones de seguridad técnica son necesarias para entregar respaldo técnico al organismo regulador. Buenos ejemplos de dichas organizaciones son el IRSN, que brinda respaldo a la ASN en Francia, el Centro de Investigación Técnica de Finlandia (VTT), que respalda a la STUK en Finlandia y KINS que respalda a MOST en la República de Corea. 3.7 Sistema de generación de electricidad La capacidad de la planta de energía instalada en los países de referencia va de 16,6 GWe en Finlandia (2004) a 978,0 GWe en EE.UU. (2005) (ver Tabla III). La capacidad total instalada en Chile, 13,5 GWe a fines de 2006, se encuentra debajo de ese rango. Además, hay cuatro sistemas de red eléctrica que abarcan diversos territorios del país. Significa que el tamaño de la red será uno de los factores limitantes para el tamaño máximo de una posible planta nuclear. Una norma comúnmente aplicada es que el tamaño de una sola planta de energía debería ser inferior al 10% de la capacidad total de red instalada. Tres tendencias simultáneas han influido en el desempeño del mercado de electricidad en los países de referencia. La primera tendencia se relaciona con la eliminación de regulaciones innecesarias del mercado de electricidad y con la apertura del mercado. La secunda tendencia se relaciona con la privatización de las compañías estatales y la cotización de sus acciones en la bolsa. La tercera tendencia es la desintegración de la estructura vertical de aquellas compañías de electricidad que se encargan tanto de la generación como de la transmisión y distribución. Estas tendencias se han influenciado entre sí. Los países de referencia se encuentran en distintas fases en lo que se refiere al progreso de acuerdo a dichas tendencias. Tabla III. Capacidad instalada, generación de electricidad y porcentaje de energía nuclear de la generación total en los países de referencia (Fuente: IAEA) País Cap. instalada Generación. electricidad Energía Nuclear 2004*/ */ GWe TWh % Argentina 30,6* 99,7* 6,2 Brasil 91,5 400,6 2,8 Canadá 120,1* 593,4* 14,7 EE.UU. 978,0 4054,7 19,4 España 76,4* 277,3* 17,4 Finlandia 16,6* 84,9* 28,9 Francia 115,5 575,4 76,9 Rep. de Corea 62,3 364,6 35,3 13

14 3.8 Plantas de energía nuclear en operación y en construcción Los reactores de aguas livianas, el reactor de agua presurizada (PWR) y el reactor de agua hirviendo (BWR), son los tipos de reactores dominantes de las plantas de energía nuclear operables en los países de referencia, tal como se muestra en la Tabla IV. Los reactores de aguas densas, CANDU y el Reactor Presurizado de Aguas Densas (PHWR) están operando en Argentina, Canadá y República de Corea. Hay un reactor de regeneración rápida (FBR) en operación en Francia. Existen variaciones en la estandarización de las plantas. La estandarización se ha estado aplicando más extensamente en Francia. EE.UU. ha tenido otro enfoque. Prácticamente todas las 104 plantas en operación son distintas entre sí. Los factores de capacidad promedio durante la vida útil por unidad país al 2007 en los países de referencia iban de 69% (Brasil) a 91% (Finlandia). Tabla IV. Número de reactores en operación en los países de referencia y factores de capacidad promedio durante la vida útil por unidad país al 2007 (Fuente: IAEA PRIS) País BWR PWR CANDU PHWR FBR Total Capacidad % Argentina Brasil Canadá EE.UU ,6 España ,6 Finlandia ,3 Francia ,7 República de Corea ,7 Total En los países de referencia, se están construyendo seis PWR, uno en Finlandia, uno en Francia, uno en EE.UU., tres en la República de Corea y un PHWR en Argentina. 3.9 Organizaciones de propietario/ operador Los ejemplos de los países de referencia muestran que las plantas de energía nuclear pueden ser operadas y estar en poder de empresas públicas y privadas. También hay diferencias en el campo de actividades de las empresas. Algunas son activas en la generación de electricidad, por lo general, mediante el uso de distintas fuentes de energía primaria. Algunas incluso participan en la transmisión y distribución de electricidad. Algunas compañías están dedicadas únicamente a la generación nuclear Infraestructura industrial de respaldo El alcance y la forma de la infraestructura industrial de respaldo dependen del historial de la energía nuclear y de la política de localización aplicada en el 14

15 país. Todos los países de referencia cuentan con, al menos, una infraestructura básica que respalda la operación y el mantenimiento de las plantas de energía nuclear en operación. Existen diferencias en lo referente a la preparación para la ampliación de la capacidad nuclear. Incluso algunos de los países que han contado con un extenso programa nuclear han perdido el grueso de la infraestructura industrial debido al prolongado período sin construcción de plantas de energía nuclear Administración de desechos y combustible nuclear Existen diferencias respecto a la organización responsable para la administración de desechos y combustible nuclear. En algunos países, dichas actividades son realizadas por una organización centralizada, en su mayoría, organizaciones estatales. En algunos países, los propietarios de plantas de energía son los que están a cargo de las actividades. Pueden haber establecido joint ventures para disminuir la carga de las organizaciones que participan en solitario. Algunos de los países de referencia confían en sí mismos en lo que respecta a los servicios del ciclo de combustible. Sin embargo, muchos de los países dependen en gran medida de los mercados internacionales. Los países de referencia se encuentran en distintas fases del desarrollo e implementación de medidas de administración de desechos nucleares. Algunos países cuentan con soluciones para la eliminación de desechos de nivel bajo y medio. Sólo un país cuenta con aceptación política para el depósito del combustible empleado Institutos y organizaciones de investigación y desarrollo En los países de referencia, las comisiones nacionales de energía atómica han iniciado actividades de investigación nuclear en la primera fase del programa de energía nuclear. La mayoría de los países estableció un instituto estatal dedicado para la investigación y desarrollo nuclear. Dichos institutos aún existen, aunque el volumen de investigaciones ha disminuido y los temas de investigación se han reorientado Recursos humanos Se han implementado medidas de educación, capacitación y reclutamiento para contar con los recursos necesarios en las plantas de energía nuclear operables en los países de referencia, aunque el retiro del personal original es un desafío. Sin embargo, la falta de recursos humanos es uno de los más grandes desafíos para el éxito del renacimiento nuclear en todos lados. Se proyecta que uno de los déficits más importantes de profesionales titulados corresponderá al de los ingenieros nucleares. En muchos países se han lanzado programas y actividades especiales de educación y capacitación Futuros programas nucleares En todo el mundo se está produciendo un renacimiento nuclear. Esto también es cierto en los países de referencia con una excepción. Sin embargo, puede haber un cierto optimismo exagerado que aparecerá como un retraso en la implementación de nuevos planes y programas de construcción. 15

16 Los asuntos que plantean un mayor desafío son la falta de recursos humanos y de capacidades de fabricación de componentes. 4. Modelo regulador conceptual para seguridad nuclear Los Requerimientos de Seguridad GS-R-1 de IAEA GS-R-1 presenta un modelo organizativo ideal en los capítulos 4 y 5, basado en las funciones (actividades) del organismo regulador. El modelo conceptual general que se basa en el GS-R-1 se presenta en la Figura 4. Administración Management Servicios Management de admin. services Administración Administration Organismo Advisorybodies asesor Authorization Autorización (otorgamiento (licensing) de permisos) R N WD Review Revisión and y evaluación assessment R N D W Inspectiona Inspección y cumplimiento Enforcement R N WD Preparación Emergency para preparedness emergencia Development Desarrollo de of regulaciones regulations and y guides guías R N WD Seguridad Technicalsafetyand técnica y consultores/ support organizaciones organizations/ consultants de respaldo Figura 4. Modelo conceptual basado en los Requerimientos de Seguridad GS-R-1 de IAEA. Las letras R, N, W se refieren a seguridad Radiológica, Nuclear y de Desechos. Marco para abordar la utilización de la energía nuclear La Agencia Internacional de Energía Atómica cuenta con un grupo asesor, INSAG, que ha publicado pautas útiles para que a nivel gubernamental y regulador sepan cómo abordar la opción nuclear en la producción de energía. De acuerdo con el INSAG 22 /22/, se deben emprender algunas acciones claves al abordar la utilización de la energía nuclear, por ejemplo: Creación de una infraestructura legislativa y reguladora. Desarrollo de una legislación, incluyendo el otorgamiento de permisos y el organismo regulador para el control. Establecimiento de un organismo regulador independiente para seguridad radiológica y nuclear, incluyendo el desarrollo de regulaciones a nivel nacional (ver INSAG 17). Establecimiento de una educación académica para la ingeniería y la ciencia y tecnología nuclear. Establecimiento de programas de capacitación profesional relativos a la seguridad radiológica y nuclear. 16

17 Establecimiento de programas de investigación para ciencia y tecnología nuclear. Creación de un proceso consultivo nacional, incluyendo a todos los interesados y público en general. Preparativos en la organización operativa para el desarrollo de infraestructura necesaria, respaldo de ingeniería, estudios de factibilidad, incluyendo la definición de normas de seguridad, licitación y contratación, capacitación profesional, creación de una cultura de seguridad, etc. Selección y caracterización del sitio. Consideración del desmantelamiento y de las opciones relativas a los desechos nucleares en la primera fase, incluyendo el financiamiento. Consideración de las opciones de diseño, tomando en cuenta las opciones de diseño probado ( planta de referencia ), seleccionando al proveedor confiable con experiencia y a las plantas de referencia, además de las opciones de entrega llave en mano. Consideración de prácticas de construcción sólidas, incluyendo el control de calidad. El Anexo II de INSAG 22 proporciona una lista de acciones para todos los interesados que son útiles de estudiar. Medidas a nivel de organización La ref. /12/ presenta medidas gubernamentales y reguladoras para la seguridad nuclear en los países OECD al comienzo de Estos ejemplos prácticos demuestran que el desarrollo histórico y el tamaño del programa nuclear tienen un gran efecto en la apariencia de la organización. Los ejemplos también demuestran que no hay un modelo organizativo absolutamente correcto, sino que se aceptan varios modelos alternativos para la organización de actividades reguladoras. En el Capítulo 3, se comparan los marcos de regulación nuclear aplicados a los sistemas de generación nuclear-eléctrica en los países de referencia (Argentina, Brasil, Canadá, EE.UU., España, Finlandia, Francia y la República de Corea. También se comparan con el modelo propuesto por IAEA en las Normas de Seguridad Nº GS-R-1 relativa a los requerimientos legales y de infraestructura. La configuración de las organizaciones gubernamentales y organismos reguladores de países de referencia se presentan en el Anexo 2 para efectos de comparación. Las cuatro reuniones de revisión del Convenio sobre Seguridad Nuclear, han demostrado que los países de referencia cuentan con marcos reguladores nucleares que, generalmente, están en la línea del convenio. Sin embargo, las estructuras organizativas y los deberes de los organismos reguladores varían. Las razones abarcan el tamaño del programa nuclear, el desarrollo histórico, combinado con los laboratorios de investigación, unidades de respaldo técnico, variedad de deberes, etc. Cuando el modelo conceptual se compara con las organizaciones existentes, es evidente que éstas se ven distintas, aunque se lleven a cabo las funciones y tareas exigidas por las Normas de Seguridad IAEA. Por lo general, las disciplinas técnicas determinan las unidades organizativas. A menudo, la protección radiológica y la inspección de seguridad nuclear han sido puestas en unidades organizativas separadas, que no están en el mismo nivel dentro de la organización. La unidad de seguridad de desechos también puede ser una unidad organizativa separada. Generalmente, el trabajo de inspección y 17

18 evaluación de seguridad se efectúa dentro de las mismas unidades organizativas y las organizaciones de respaldo técnico a menudo se utilizan en trabajos de análisis y/o evaluación de seguridad. La dotación de personal y las competencias del organismo regulador se analizan en la Pauta de Seguridad IAEA /14/. Se necesita personal con experiencia en una amplia gama de asuntos técnicos y factores humanos. La fase y magnitud del programa nuclear deberá considerarse al momento de decidir de qué manera estas disciplinas se presentarán en el modelo organizativo. El organismo regulador deberá contar con personal suficiente para efectuar el trabajo de regulación y, además, para analizar los resultados del trabajo de los consultores u organizaciones de respaldo técnico. Es necesario realizar trabajos de inspección y evaluación altamente especializados. Se necesitan las correspondientes competencias, tales como conocimientos y habilidades para análisis de seguridad deterministas, análisis de riesgos probabilísticos, efectos de los fenómenos medioambientales, administración de combustibles y núcleo del reactor, componentes mecánicos y recipientes de presión, sistemas eléctricos y de automatización, distribución de la planta e ingeniería estructural, protección radiológica y preparación para emergencias en las instalaciones nucleares, administración operacional y de seguridad, nuevos temas de inspección de construcciones y evaluación del proceso de otorgamiento de permisos, desarrollo de regulaciones y pautas de regulación, planificación y control de calidad interna. Convenios relativos a la seguridad nuclear internacional De acuerdo con INSAG 21, se necesitan varios convenios y acuerdos para la opción nuclear. Chile ha suscrito y ratificado varios convenios, pero aún queda trabajo por hacer. Para la seguridad nuclear, rigen los siguientes tratados y convenios internacionales. Por lo general, la IAEA cumple la función de secretaría para la administración: Convenio sobre Seguridad Nuclear Convenio Conjunto sobre Seguridad de la Administración de Combustible Empleado y sobre Seguridad de la Administración de Desechos Radioactivos Convenio sobre Notificación Temprana de un Accidente Nuclear Convenio sobre Asistencia en Caso de un Accidente Nuclear o Emergencia Radiológica Convenio sobre Responsabilidad Civil por Daños Nucleares (Convenios de Viena y Paris) + Protocolo Conjunto y Protocolo para Modificar el Convenio de Viena + Convenio sobre Compensación Complementaria Convenio sobre Protección Física del Material Nuclear Tratado sobre No Proliferación de Armas Nucleares (TNP); Acuerdo de Medidas Integrales de Protección + Protocolo Adicional. 5. La aplicación del modelo conceptual a la infraestructura de regulación chilena Durante la reunión inicial a mediados de Diciembre de 2008 en Santiago, se entrevistó a todos los interesados y se analizaron las prácticas reguladoras. La reunión se realizó con los representantes de las siguientes organizaciones: Representantes de la Comisión Nacional de Energía (CNE) 18

19 Miembros del grupo de trabajo CNE para la opción nuclear Representantes de la Comisión Chilena de Energía Nuclear (CCHEN) Representantes de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) Representantes del Ministerio de Salud/ oficina de Santiago Visita al centro de investigaciones CCHEN e instalación del reactor experimental en el área de Santiago Visita a la Universidad de Chile para analizar la educación y capacitación nuclear con dos profesores (matemáticas, ingeniería eléctrica) Cabe destacar también que el Ministerio de Economía y la Superintendencia de Electricidad y Combustibles podría tener un rol al momento de considerar la opción de la energía nuclear. Se colocó a disposición el libro Legislación Nuclear de CCHEN, que contiene la legislación y regulaciones relativas a la seguridad radiológica y nuclear publicadas por CCHEN y el Ministerio de Salud /39/. También se colocó a disposición el informe Opción Nucleoeléctrica en Chile, preparado por el Grupo de Trabajo Nucleoeléctrico (Septiembre de 2008) /40/. Como es evidente en la base del Convenio sobre Seguridad Nuclear (Artículo 8), uno de los temas claves es la organización del organismo regulador a nivel de gobierno. Cómo se garantiza la independencia del organismo regulador para seguridad nuclear con respecto a la promoción y producción de energía nuclear? Bajo qué ministerio, gobierno o parlamento debería operar el organismo regulador en lo referente a la generación de informes, toma de decisiones de regulación y asuntos presupuestarios? Los ministerios que tienen un interés en el asunto son el Ministerio de Energía (interés en la promoción de la energía nuclear), el Ministerio de Salud (interés en la protección radiológica), el Ministerio del Medio Ambiente (Interés en los asuntos medioambientales) y el Ministerio de Economía (interés por las finanzas). Los países nucleares más grandes cuentan con la mayor cantidad de organismos reguladores independientes conectados al Parlamento y al Gobierno, pero sin perder su independencia reguladora. En los países más pequeños, el organismo regulador normalmente opera bajo algún Ministerio. Esto también podría ser apropiado en el caso de Chile. A continuación se presenta un modelo preliminar. El modelo conceptual general propuesto en el capítulo 4 es el siguiente: 1. Creación de infraestructura legislativa y reguladora En Chile, tanto el Ministerio de Salud como CCHEN han desarrollado una legislación y regulaciones relativas a la seguridad nuclear y radiológica /39/. Esta configuración a nivel de legislación y organización entre el Ministerio de Salud y la Comisión Chilena de Energía Nuclear (CCHEN) ha sido creada para el control de los dos reactores experimentales situados en las instalaciones CCHEN, aceleradores y grandes fuentes de Cobalto para la producción de isótopos médicos en las instalaciones CCHEN y para la supervisión de otras instalaciones y fuentes radioactivas industriales y médicas. El control de los reactores experimentales y grandes instalaciones de generación radiológica es proporcionado por unidades organizativas separadas, situadas al interior de la CCHEN, en tanto el Ministerio de Salud controla las fuentes de radiación 19

20 principalmente en las atenciones médicas, pero también en las industrias, a través de sus oficinas de área donde se ubican los inspectores respectivos. Como tal, la legislación y la configuración a nivel de organización proporcionan una buena base para la actual situación y para el trabajo de desarrollo adicional. Es necesario efectuar el siguiente ordenamiento: A partir de las comparaciones anteriores, se hizo evidente que el lanzamiento de plantas de energía nuclear y otras instalaciones nucleares relacionadas requieren de un mayor desarrollo de la legislación. El control regulador, el establecimiento de un organismo regulador independiente y el desarrollo de procedimientos de otorgamiento de permisos exigen una mayor legislación, además de un reordenamiento de la estructura del organismo regulador. Lo que es suficiente para la actual situación no es suficiente para las plantas de energía nuclear y otras instalaciones relacionadas. Por lo general, las actividades de otorgamiento de permisos podrían ser coordinadas por la Oficina situada en uno de los Ministerios, por ejemplo, Ministerio de Energía (incluyendo la coordinación, recopilación de declaraciones, organización de audiencias públicas, presentación de asuntos ante el Gobierno, redacción de los permisos). El Ministerio podría recopilar declaraciones vinculantes (ej.: derechos de veto) del Organismo Regulador para la Seguridad Radiológica y Nuclear y del Ministerio del Medio Ambiente y otras declaraciones de las partes involucradas. La coordinación de la planificación energética en general y el rol de la energía nuclear en los planes en Chile pertenece al Ministerio de Energía. En un pequeño país con un programa nuclear pequeño, podría ser el gobierno el encargado de emitir los permisos principales, debido a la participación requerida para garantizar la seguridad de terceros y el control de desechos nucleares por períodos más prolongados, luego de haberse cerrado la instalación. El Ministerio del Medio Ambiente podría coordinar la Evaluación del Impacto Medioambiental y los asuntos relativos al otorgamiento de permisos medioambientales. Es necesario establecer el organismo regulador para la seguridad nuclear y radiológica como un organismo regulador independiente de la promoción de energía nuclear, tal como lo exige el Convenio de Seguridad Nuclear. El punto clave es la forma en que se organizan las actividades administrativas entre los ministerios y el Organismo Regulador con relación al proceso de otorgamiento de permisos. El control parlamentario y la transparencia en las actividades nucleares podrían proporcionarse junto con los buenos ejemplos incluidos en el capítulo 3. Dichos ejemplos deberán estudiarse. El ordenamiento deberá ser tal, que participen todas las partes interesadas en la energía nuclear, seguridad radiológica y nuclear, entorno y transparencia de las actividades, a nivel de gobierno. El principio más importante señala que los 20