Informe Ejecutivo ENCUENTRO NACIONAL GESTIÓN PRESIDENCIAL CONTRA CULTIVOS ILÍCITOS (PCI)

Transcripción

1 Informe Ejecutivo ENCUENTRO NACIONAL GESTIÓN PRESIDENCIAL CONTRA CULTIVOS ILÍCITOS (PCI) Trabajo, hechos y corazón Montería, Córdoba 22 de Junio de 2010 Sistema de Seguimiento y Evaluación a Políticas y Programas de Desarrollo Alternativo COL/J86 Apoyo al Monitoreo e Implementación de una Estrategia Integral y Sostenible de Reducción de Cultivos Ilícitos y Promoción del Desarrollo Alternativo en Colombia

2 Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional ACCIÓN SOCIAL Diego ANDRÉS Molano Aponte Alto Consejero Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional PABLO ARIEL GÓMEZ MARTÍNEZ Director de Programas Sociales VICTORIA EUGENIA RESTREPO URIBE Coordinadora Nacional de la Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos MARÍA PAULA MATIZ GONZÁLEZ Coordinadora Programa Desarrollo Alternativo Juan Diego Cely Barrera Coordinador del Área de Desarrollo Técnico y Social Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito UNODC Aldo Lale-Demoz Representante Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) en Colombia Guillermo García Miranda Director de Programa Hugo Javier Bustos Quintero Coordinador Proyecto de Monitoreo, Seguimiento y Evaluación de los Programas Nacionales de Desarrollo Alternativo en Colombia Mónica Cortés Yepes Responsable Sistema de Seguimiento y Evaluación a Políticas y Programas de Desarrollo Alternativo María del Pilar Mendiola David Asesora de Comunicaciones y Publicaciones Documento elaborado por Aldo Lale-Demoz Representante Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) en Colombia Documento editado por Mónica Cortés Yepes Responsable Sistema de Seguimiento y Evaluación a Políticas y Programas de Desarrollo Alternativo Ángela María Sánchez Salazar Asesora estadística Fabián Ricardo Bautista Rueda Asistente Estadístico Omar López Olarte Asesor Económico Nicolás Penagos Forero Asesor Económico Informe Ejecutivo 2 Diciembre, 2010 Bogotá, Colombia ejemplares ISBN: Adriana Calderón Peña Asesora Social Juan Matías Rozo Alzate Asistente Social Carolina Tello Gutiérrez Asistente Social Juliana Monsalve Páez Asistente Ambiental Oscar Fernando Tafur Asistente Ambiental Erika Ibama Barrero Contreras Asistente de Logística alejandro peláez HÉCTOR FABIO SANTOS DUARTE Colaboradores María Cecilia Sánchez González Francisco José Duque Quintero Corrección de estilo DISEÑUM TREMENS / JAVIER BARRERA Diseño distremens@yahoo.es /

3 CONTENIDO PRÓLOGO 5 LOGROS, AVANCES Y RETOS DE LA GESTION PRESIDENCIAL CONTRA CULTIVOS ILÍCITOS (PCI) 7 PRESENTACIÓN DEL INFORME EJECUTIVO FICHAS TÉCNICAS 16 SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN AL PROGRAMA FAMILIAS GUARDABOSQUES (PFGB) 18 La cultura de la legalidad 20 Las condiciones sociales de las familias 22 Las estructuras familiares y grupos etáreos 22 Niveles de educación 23 La equidad de género en el hogar 23 La recuperación y el afianzamiento del capital social 24 La participación en organizaciones 25 La confianza comunitaria 26 La vinculación y el reconocimiento institucional 26 La participación de minorías étnicas 27 Los derechos de propiedad sobre la tierra 28 Tipos de tenencia 29 La adquisición de tierras 30 El tamaño de los predios 32 La economía familiar 33 El incentivo condicionado y su uso 33 Proyectos productivos apoyados por el Programa Familias Guardabosques 34 Vinculación a proyectos productivos 34 Tipología de los proyectos productivos 35 Gestión ambiental del Programa Familias Guardabosques 36 Conservación del bosque y del rastrojo alto 36 Buenas prácticas ambientales de manejo agrícola 37 3 Encuentro Nacional de la Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos (PCI)

4 SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN AL PROGRAMA PROYECTOS PRODUCTIVOS (PPP) 41 Proyectos productivos 42 Caracterización de los proyectos 42 Fuentes de financiación y socios de los proyectos 44 Etapas de los proyectos productivos 46 Área establecida 47 Empleos y ventas 48 Generación de valor agregado 49 Mercados de los proyectos 50 Gestión ambiental del Programa Proyectos Productivos 51 Las organizaciones productivas 52 Caracterización de las organizaciones productivas 52 Los niveles de formalización de las organizaciones 53 Los proyectos de las organizaciones que han superado la etapa de intervención de los programas de desarrollo alternativo 54 SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN A LA GERENCIA SOCIAL PARA URABÁ (GSU) 56 Generación de confianza e inclusión social en el Proyecto 56 Los proyectos productivos de la Gerencia Social para Urabá 57 4 SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN AL PROYECTO SEAFLOWER KEEPERS 60 Vínculo a organizaciones 61 Cultura de la legalidad 62 Gestión ambiental del Proyecto Seaflower Keepers 64 Informe Ejecutivo RECOMENDACIONES Y REFLEXIONES 66 GLOSARIO 69

5 Prólogo Diego Andrés Molano Alto Consejero Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional Colombia ha sido un país tradicionalmente afectado por los cultivos ilícitos. En 22 de los 32 departamentos que componen nuestra geografía hay presencia de grandes extensiones de tierra destinadas a su cultivo. Estas miles de hectáreas fueron antes bosques y selvas vírgenes o campos destinados a los cultivos legales de plátano, yuca, café o cacao. Hoy en día, de no ser por el apoyo de Acción Social y su Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos, estas zonas estarían completamente deforestadas y asoladas por la violencia endémica, la corrupción galopante y con un tejido social destruido. Los cultivos ilícitos sólo traen desolación, pobreza y destrucción de las instituciones democráticas. Fue la acción de este Gobierno la que logró reducir las hectáreas de coca cultivadas y arrinconar a los grupos armados ilegales. Gracias a la Política de Seguridad Democrática, pasamos de tener en 2002, hectáreas de coca a hectáreas en 2009 la cifra más baja de la década- y reducir la tasa de homicidios, de 66 homicidios por habitantes en el 2002, a 35 homicidios por cada habitantes en Esta reducción del área, y la mejoría en la tasa de homicidios, ha estado acompañada por una drástica mejoría en las condiciones de seguridad de las zonas y un aumento de la presencia estatal. Gracias al aporte del PCI hemos recuperado territorios que antes estaban en manos de los terroristas. Gracias al PCI hoy podemos afirmar que el Estado de Derecho es más fuerte que nunca. Igualmente, con el apoyo de la Cooperación Internacional, se han creado alternativas de generación de ingresos lícitas y sostenibles. Cientos de 5 Encuentro Nacional de la Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos (PCI)

6 hectáreas de cacao, caucho, palma, forestales y otras especies han reemplazado las tierras arrasadas por los cultivos ilícitos. Asimismo, se han fomentado emprendimientos en proyectos artesanales, de turismo y piscícolas que brindan ingresos para las familias afectadas por los cultivos ilícitos. Estas acciones no sólo han tenido un efecto en el bolsillo de las familias, también han fortalecido los lazos entre los habitantes de las zonas intervenidas, han recuperado los valores, promovido la participación ciudadana, fortalecido las organizaciones campesinas y creado alianzas estratégicas con el sector privado para desarrollar proyectos que le permitan a los campesinos convertirse en verdaderos empresarios del campo. Todas estas acciones han permitido que las zonas intervenidas mejoren sus indicadores sociales y que las familias puedan contar con ingresos suficientes para llevar una vida digna. De manera paralela, las acciones ambientales de los programas de desarrollo alternativo, han promovido la reforestación de amplias zonas de importancia estratégica. Decenas de especies animales y vegetales se han salvado de la extinción gracias a la deforestación evitada por el desarrollo alternativo y estas acciones de preservación ambiental han impactado de manera importante en la mitigación del cambio climático. A pesar de los logros conseguidos en estos ocho años de Gobierno, es importante afianzar los resultados conseguidos. Este afianzamiento deberá girar en torno a intervenciones mucho más integrales y a una integración más profunda con el Plan Nacional de Consolidación. Asimismo, se requiere fortalecer la articulación de las estrategias de erradicación forzosa con las intervenciones de desarrollo alternativo, basadas en la erradicación voluntaria, e incrementar la información relacionada con la dinámica de los cultivos ilícitos con el fin de combatir de manera eficiente el efecto globo y la resiembra. Informe Ejecutivo 6 Estamos avanzando hacia un país libre de cultivos ilícitos, hemos mostrado resultados sólidos en la recuperación social del territorio y hemos logrado incrementar la cultura de la legalidad en las zonas intervenidas. Este libro es la muestra concreta de los avances de nuestros esfuerzos y del aval que hemos tenido de un órgano técnico y neutral como lo es la Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito UNODC-, a quienes agradecemos su permanente apoyo a las estrategias diseñadas e implementadas en la lucha contra los cultivos ilícitos. En ACCIÓN SOCIAL, tenemos fe en nuestros campesinos, tenemos fe en lo que son, tenemos fe en lo que representan; pero sobretodo, tenemos fe en lo que puedan hacer. Adelante, siempre se puede cambiar el futuro

7 LOGROS, AVANCES Y RETOS DE LA GESTIÓN PRESIDENCIAL CONTRA CULTIVOS ILÍCITOS (PCI) Presentación de Victoria Eugenia Restrepo Uribe, Coordinadora Nacional del PCI, en el marco del Encuentro Nacional PCI Trabajo, Hechos y Corazón. Montería, junio 22 de Las políticas y los programas gubernamentales tienden a ser vistos como fenómenos que se mantienen durante toda la gestión de un gobierno. Sin embargo, la realidad es diferente: los programas mutan, se transforman y aprenden de los errores. Son dinámicos. En estos ocho años de gestión son muchas las variaciones que se han aplicado a los procesos y procedimientos desarrollados por el PCI y que han permitido afinar la intervención del desarrollo alternativo. Estos aprendizajes los podemos catalogar en tres grandes grupos: el fomento de la cultura de la legalidad, la integralidad y sostenibilidad de los procesos de intervención y el protocolo de cero ilícitos. Empecemos con la cultura de la legalidad. Mucho se ha escrito y hablado sobre este tema en diferentes campos y programas, pero qué es realmente la cultura de la legalidad?, cómo se articula para obtener resultados concretos?, y qué lecciones se han aprendido sobre el tema en el PCI? Por lo general, la conducta de las personas frente a las leyes no está condicionada únicamente por el temor al castigo o por un cálculo de costos y beneficios. También entran a jugar factores como los valores o la legitimidad de la autoridad. Desde una perspectiva cultural, la clave consiste en determinar cuáles son los mecanismos que impulsan a las personas a cumplir con los mandatos legales por convicción personal, 7 Encuentro Nacional de la Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos (PCI)

8 independientemente del castigo prescrito o de la probabilidad de ser sancionados. Es posible pensar que las personas cumplen con la ley, en gran medida, porque les parece justa y correcta, o también, porque piensan que se debe obedecer al haber sido creada por un gobierno legítimo y con el derecho a regular la conducta de sus ciudadanos. Inversamente, la moral individual o ciertas prácticas culturales, pueden debilitar el cumplimiento de las leyes. Este es el caso de una proporción importante de la población afectada por los cultivos ilícitos que atiende el PCI con sus proyectos. En estas comunidades, los cultivos ilícitos han contribuido al cambio de los valores, fomentando una cultura del dinero fácil y del incumplimiento sistemático de las normas que prohíben la siembra de cultivos ilícitos. Desde una perspectiva de la cultura de la legalidad, el PCI ha aprendido que es necesario acompañar sus acciones con una serie de políticas públicas que difieren en aspectos sustanciales de las políticas tradicionales basadas en el uso de la fuerza y la vigilancia permanente. Aprendimos que es necesario complementar las políticas basadas en el aumento de los costos asociados al incumplimiento de las leyes (mayores penas y mayor probabilidad de captura), con políticas y acciones que permiten aumentar la confianza de las personas en las autoridades (legitimidad) o que fortalezcan los mecanismos para la internalización de valores cívicos en los ciudadanos (auto-regulación). Informe Ejecutivo 8 Partiendo de esta base, y con el fin de lograr generar confianza en zonas con baja presencia histórica del estado, los Programas de Desarrollo Alternativo diseñados e implementados por el PCI 1 han aplicado una metodología basada en la participación voluntaria de los beneficiarios y en la suscripción entre iguales- de un contrato con el gobierno. En el Programa Familias Guardabosques, por ejemplo, los campesinos suscriben un contrato en el cual las obligaciones, tanto del Gobierno, como de los futuros beneficiarios, son claras y concretas. Este ejercicio de firma de un documento jurídico funciona como símbolo de la entrada al mundo de la legalidad y como garantía de que el compromiso del Gobierno va más allá de las promesas retóricas. En la práctica, la existencia de un contrato que cumple con todas las formalidades legales fortaleció la confianza de nuestros beneficiarios y sirvió como ejemplo concreto de un principio básico del derecho y la legalidad: los pactos son para cumplirlos. Así mismo, el cumplimiento reiterado y sistemático por parte del Programa de sus obligaciones contractuales y, en especial, su respeto a las fechas de pago y a los montos estipulados en los contratos para el incentivo, aumentó la confianza de los campesinos en el Estado. Esta confianza, y 1 El Programa Familias Guardabosques y el Programa Proyectos Productivos

9 el respeto a unas reglas de juego aceptadas de manera voluntaria en los contratos, han cimentado las bases de una cultura de la legalidad en las zonas intervenidas. Por otro lado, el trabajo pedagógico que adelantan los acompañamientos sociales y técnico-ambientales con las familias beneficiarias en zona sirve para transmitir contenidos básicos de la cultura de la legalidad. Temas como resolución de conflictos, principios tributarios, normatividad ambiental, conocimientos sobre los derechos fundamentales y otros temas enseñados por los acompañamientos en sus capacitaciones, ayudan a apuntalar la interiorización de las normas, la difusión de una cultura de la legalidad y el respeto de la institucionalidad. El segundo tema en el que el PCI ha aprendido en estos últimos ocho años ha sido el de la integralidad y sostenibilidad de sus intervenciones. En efecto, el objetivo del desarrollo alternativo consiste en lograr un equilibrio entre el crecimiento económico, la justicia social y la conservación del ambiente, todo esto con el fin de obtener el bienestar de las generaciones actuales y futuras, y poder mantener las zonas intervenidas libres de cultivos ilícitos. En consecuencia, una intervención integral y sostenible debe, necesariamente, incluir un enfoque que combine componentes sociales, productivos, institucionales y ambientales. Sin estos componentes, no habría sido posible consolidar los procesos de tránsito de una economía ilícita a una lícita. El tercer tema, y tal vez el de mayor aprendizaje del PCI, ha sido la política de cero ilícitos que se lleva a cabo a través de un protocolo (Cero Ilícitos) donde se definen las actividades, los tiempos y el papel de cada actor. Esta política se implementa con un esquema de incentivos y sanciones diseñado para fortalecer el cumplimiento de la ley en zonas con presencia o riesgo de tener cultivos ilícitos. La idea central de este protocolo es condicionar la inversión en desarrollo alternativo al compromiso de no siembra ni resiembra de cultivos ilícitos y a la erradicación previa en las áreas a intervenir. En este sentido, el PCI parte del principio según el cual sólo se deben realizar inversiones para mitigar el impacto de la siembra de cultivos ilícitos si la comunidad ha tomado la decisión y las medidas para estar en la legalidad. La exigencia de erradicación previa, es decir, la aplicación del Protocolo de cero ilícitos en áreas nucleadas, fue producto de un aprendizaje complejo que trasciende estos ocho años de gobierno. En efecto, en épocas anteriores los programas de desarrollo alternativo se llevaron a cabo aceptando la erradicación gradual de cultivos ilícitos, de modo tal que, una vez los proyectos productivos estuvieran en marcha, la comunidad erradicara y dejara de depender del ilícito. Se buscaba con esta estrategia que la intervención no implicara un choque económico fuerte para las familias; sin embargo, la experiencia demostró que luego de la inversión realizada, la comunidad continuaba con los ilícitos y al mismo tiempo aprovechaba 9 Encuentro Nacional de la Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos (PCI)

10 los cultivos lícitos promovidos por el Estado. Por esta razón, el PCI tomó la decisión de aplicar el Protocolo cero ilícitos y, para hacerlo operativo, encargó a una entidad neutral la verificación periódica en terreno del cumplimiento de lo pactado por parte de la comunidad. Igualmente, este protocolo ha fomentado la participación directa de la comunidad en las tareas de control de los compromisos de cero ilícitos. Fruto de estos aprendizajes han sido los logros conseguidos por el PCI en estos ocho años de gobierno. Para empezar, el programa consiguió ejecutar $ pesos, de los cuales $ fueron destinados al Programa Familias Guardabosques, $ al Grupo Móvil de Erradicación y $ para el Programa Proyectos Productivos. Este presupuesto es equivalente al Producto Interno Bruto anual de países de renta baja como Liberia, y supera de lejos-, los recursos invertidos en desarrollo alternativo en gobiernos anteriores. Presupuesto Erradicación Manual (Millones de pesos) $ $ $ $ $ $ $ $0 $ $ PFGB PPP GME Fuente: Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (ACCIÓN SOCIAL). Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos-PCI Informe Ejecutivo 10 Estos recursos sirvieron para beneficiar a ciento trece mil setecientas noventa y cuatro familias. Eso equivale a cerca de quinientas mil personas 2, que es casi el total de habitantes del departamento de Caquetá. Beneficiarios Familias Guardabosques ( ) Meta Vinculadas Fuente: Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (ACCIÓN SOCIAL). Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos-PCI El dato es el resultado de multiplicar el número de familias beneficiadas por 4, que es el tamaño promedio de una familia colombiana según el DANE.

11 Asimismo, familias se han beneficiado con el Programa Proyectos Productivos. Estos han logrado áreas cultivadas con una cobertura de hectáreas que podemos desagregar así: hectáreas de café; hectáreas de cacao; hectáreas de caucho; hectáreas de palma de aceite; hectáreas en arreglos forestales y hectáreas apoyadas en proyectos de manejo sostenible del bosque. Área Sembrada de las s Productivas Apoyadas por el Pci (Incluye la Cooperación Internacional) Café Cacao Caucho Palma de aceite Cultivos forestales Manejo sostenible del bosque Fuente: Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (ACCIÓN SOCIAL). Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos-PCI A estos proyectos es necesario sumarle todos los puestos de trabajo generados indirectamente por la inversión pública. Entre éstos se encuentran los trabajos creados en diferentes sectores que intervienen en la actividad agropecuaria fomentada por el desarrollo alternativo. Así, el desarrollo alternativo ha jalonado el crecimiento del empleo en sectores locales como el transporte, la venta de insumos, la comercialización, entre otros. Gracias a nuestro esfuerzo logramos consolidar una economía lícita en lugares donde nunca habían visto al Estado! Por su parte, el Grupo Móvil de Erradicación alcanzó niveles de erradicación forzosa que ha puesto en aprietos a los que insisten en la siembra de ilícitos. En 2008, por ejemplo, se erradicaron hectáreas y el área acumulada alcanza hoy hectáreas. Cada hectárea erradicada es el reflejo del sudor de nuestros muchachos. Cada mata que arrancamos es un golpe a los grupos armados ilegales y un paso más en la consolidación de la victoria final contra el narcotráfico. 11 Encuentro Nacional de la Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos (PCI)

12 Hectáreas erradicadas por el GME Fuente: Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (ACCIÓN SOCIAL). Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos-PCI El reto del Programa consiste en garantizar el sostenimiento de estos logros. Se requiere fortalecer la cultura de la legalidad a través de herramientas novedosas, impedir la resiembra de cultivos ilícitos en las zonas intervenidas y aumentar el retorno social de la inversión efectuada. A pesar de que el reto es enorme, las lecciones aprendidas y los logros conseguidos en estos ocho años servirán de guía para las futuras acciones en el campo del desarrollo alternativo y de la lucha contra las drogas. No se trata solamente de erradicar un cultivo que tanto daño le ha hecho a nuestra sociedad. Se trata, sobre todo, de erradicar una cultura, una forma de vida que ha marcado la historia de Colombia y ha frenado su desarrollo. Estamos hablando de eliminar, de cortar de raíz, la cultura de la ilegalidad y reemplazarla por un sistema social, cultural y económico basado en el cumplimiento de las normas, el respeto por el bien común y la construcción de un tejido social sano, sostenible y equitativo. No es una tarea fácil y requiere de constancia, consistencia y empeño. Informe Ejecutivo 12 Con estos programas y los logros obtenidos hasta el momento, hemos sembrado las semillas, abonado el terreno y cosechado logros importantes. Sabemos que falta, que el camino es largo. Por eso requerimos un mayor apoyo institucional y de la comunidad internacional. Esta batalla la tenemos que ganar. Les debemos a nuestras familias un futuro libre de cultivos ilícitos, con oportunidades en el campo y sin grupos armados financiados por el narcotráfico. En suma, un futuro más brillante para Colombia. Hasta siempre.

13 Presentación del Informe Ejecutivo 2010 Acompañar la gestión del Gobierno colombiano en su empeño por construir un país libre del flagelo de los cultivos ilícitos ha sido un proceso enormemente enriquecedor para la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito en Colombia. Durante estos 8 años, UNODC ha tenido la oportunidad de hacer monitoreo terrestre en los municipios para verificar la erradicación voluntaria y manual de los cultivos ilícitos y también innovar en la capacidad de hacer seguimiento y evaluación a las políticas nacionales de desarrollo alternativo sobre aspectos sociales, ambientales, económicos y productivos de las familias vinculadas. Aldo Lale-Demoz Representante en Colombia Estas familias son beneficiarias de la Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos (PCI) de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (ACCIÓN SOCIAL) en sus programas Familias Guardabosques, Proyectos Productivos, y los Proyectos Especiales de la Gerencia Social para Urabá (GSU) y Seaflower Keepers (SfK). La capacidad de UNODC para generar información sobre la marcha y en terreno hace posible valorar los logros, identificar obstáculos y ofrecer recomendaciones que facilitan la toma de decisiones informadas, así como la creación de una base de información muy valiosa que permite conocer los avances del desarrollo alternativo en Colombia. Este es el cuarto informe ejecutivo que UNODC publica. En éste se sintetiza la información más relevante sobre los avances de la Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos (PCI) en sus programas y proyectos. Este documento consolida información que ha sido resultado de encuestas directas a familias beneficiarias, a 613 organizaciones de productores campesi- 13 Encuentro Nacional de la Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos (PCI)

14 nos y 111 ejecutores que apoyan 175 proyectos productivos llevados a cabo por las organizaciones de productores campesinos. Finalmente, es indudable -tal y como se podrá observar en este informe ejecutivo- que durante 8 años la intervención del PCI ha dejado aprendizajes institucionales que nos permiten identificar que los modelos diseñados e implementados en Colombia para llevar a cabo las estrategias de desarrollo alternativo son experiencias que pueden replicarse en sus aspectos más gruesos en otros países. Podríamos resaltar la capacidad de focalización e inscripción de familias campesinas, indígenas y afrodescendientes, así como la estructuración de incentivos económicos condicionados de tipo monetario y el acompañamiento técnico-ambiental y social que han permitido que miles de familias tengan una opción real de desprenderse de los cultivos ilícitos y acoger actividades productivas legales. Asimismo, la información que ofrece el sistema de seguimiento y evaluación de UNODC nos muestra que, como en toda intervención, no sólo se generan logros sino que también quedan retos por enfrentar, tales como el apoyo a las familias para que legalicen la propiedad de su tierra, potenciar las estrategias de generación de ingresos en el corto y mediano plazo, o fomentar en las organizaciones las capacidades de gestión para que logren alianzas. Y, muy importante, en necesario reforzar lo logrado en conservación del medio ambiente, propiciar las iniciativas de proyectos de servicios en este sector y seguir promoviendo las buenas practicas ambientales. 14 Informe Ejecutivo

15 Ficha técnica Encuesta Programa Familias Guardabosques Encuesta Nacional Guardabosques Nombre de Encuesta Establecer una línea base, hacer seguimiento y evaluación al Programa Familias Guardabosques en los municipios focalizados en cada una de las fases del Programa (Fase I y II, Fase III, Fase IV, Fase V y Fase VI) en los temas de caracterización de la familia, ahorro, tenencia de tierra, sostenibilidad ambiental, proyectos productivos, capacidad organizacional y presencia institucional. Objetivo Fase I y II Fase III Fase IV Fase V Fase VI Fases del Programa estudiadas base base Seguimiento 1 base Seguimiento 1 Seguimiento 2 base final Etapas de estudio base Seguimiento familias familias Universo de estudio familias familias Tamaño de muestra Metodología Muestreo probabilístico Conglomerado en 2 etapas Aleatoria simple Diseño Muestral Municipal - Regional Veredal Municipal Regional Nivel de representatividad Nivel de confianza 95% Error muestral 3% 5% Marco muestral Familias activas con contrato individual Febrero 2010 Abril 2010 Noviembre 2008 Febrero 2009 Marzo 2009 Noviembre 2009 Abril 2008 Julio 2008 Noviembre 2008 Diciembre 2008 Septiembre 2007 Noviembre 2007 Febrero 2007 Mayo 2007 Febrero 2007 Julio 2008 Junio 2006 Diciembre 2006 Diciembre 2005 Febrero 2006 Período de recolección Caracterización de la familia, prácticas de ahorro, cultura de la legalidad, tenencia de la tierra, sostenibilidad ambiental, proyectos productivos, capacidad organizacional y presencia institucional Tipo de información recolectada Representante del contrato individual y/o beneficiario Tipo de encuestados 120 veredas en 5 municipios 681 veredas en 25 municipios 725 veredas en 38 municipios 744 veredas en 39 municipios 461 veredas en 26 municipios 447 veredas en 25 municipios 719 veredas en 35 municipios Cobertura geográfica Zonas focalizadas por el PFGB 15 Encuentro Nacional de la Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos (PCI)

16 Ficha técnica Encuesta del Programa Proyectos Productivos - Ejecutores Nombre de la investigación Objetivo Universo de estudio Metodología Encuesta a proyectos productivos vinculados al Programa Proyectos Productivos del PCI - ACCIÓN SOCIAL - Establecer una línea de base en términos de viabilidad económica, social y ambiental de los proyectos productivos ejecutados con cooperación internacional 176 proyectos productivos ejecutores Censal Período de recolección Septiembre Febrero 2010 Tipo de información recolectada Descripción de los encuestados Cobertura geográfica Caracterización de la empresa ejecutora del proyecto, apoyos institucionales, tipos de proyectos ejecutados, etapas del desarrollo del proyecto productivo, áreas establecidas para el desarrollo del proyecto, rendimiento, producción y ventas, estados financieros, información de cosecha y poscosecha, aspectos ambientales, como plan de manejo ambiental, disposición de recursos hídricos, existencia de aguas residuales, manejo de basuras y residuos Gerente y equipo técnico de cada empresa ejecutora 16 departamentos, 88 municipios Ficha técnica Encuesta del Programa Proyectos Productivos Informe Ejecutivo 16 Nombre de la investigación Objetivo Universo de estudio Metodología Encuesta a Organizaciones Productivas de desarrollo alternativo Establecer una línea de base de las organizaciones productivas para dar cuenta de sus niveles de fortalecimiento 613 organizaciones Censal Período de recolección Septiembre Febrero 2010 Tipo de información recolectada Tipo de encuestados Cobertura geográfica Caracterización de las organizaciones: orígenes y motivaciones de la organización, participación de la organización en el desarrollo del proyecto productivo, manejo democrático de la organización Junta directiva, personal de contaduría de cada empresa ejecutora 21 departamentos, 171 municipios

17 Ficha técnica Proyecto Encuesta Seaflower Keepers Nombre de la encuesta Objetivo Etapas de estudio Universo de estudio Tamaño de muestra Metodología Diseño Muestral Nivel de representatividad Nivel de confianza 95% Error muestral 5% Marco muestral Encuesta Seaflower Keepers - Beneficiario Establecer una línea base, hacer seguimiento y evaluación al Proyecto Seaflower Keepers en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en los temas de caracterización de la familia, ahorro, tenencia de tierra, sostenibilidad ambiental, proyectos productivos, capacidad organizacional y presencia institucional. Base 531 familias 325 encuestas efectivas Muestreo probabilístico Conglomerado en dos etapas Municipal Regional Familias beneficiarias del Proyecto SfK Período de recolección Abril - Mayo de 2010 Tipo de información recolectada Tipo de encuestados Cobertura geográfica Caracterización de la familia, prácticas de ahorro, cultura de la legalidad, tenencia de la tierra, sostenibilidad ambiental, proyectos productivos, capacidad organizacional y presencia institucional. Representante o titular de la familia beneficiaria Zonas focalizadas por el SfK en San Andrés y Providencia Encuentro Nacional de la Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos (PCI) 17

18 SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN AL PROGRAMA FAMILIAS GUARDABOSQUES (PFGB) El Programa Familias Guardabosques (PFGB) está dirigido a las familias directamente involucradas con cultivos ilícitos o en riesgo de estarlo. Esta iniciativa se viene coordinando desde la Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos (PCI) de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social). Informe Ejecutivo 18 El Programa promueve la erradicación manual y voluntaria de los cultivos ilícitos por parte de familias involucradas en ellos, y previene a aquellas en alto riesgo de estarlo. La población que se beneficia se halla localizada en ecosistemas social y ambientalmente estratégicos, en los cuales se pueden desarrollar proyectos agroforestales. El Programa ha focalizado municipios con proximidad a corredores estratégicos para el tráfico de drogas. A su vez, todas las familias beneficiarias están asociadas a instancias locales como juntas de acción comunal, consejos comunitarios o cabildos indígenas. El Programa otorga un incentivo económico condicionado para que las familias dejen los cultivos ilícitos, recuperen y preserven los bosques y pongan en marcha actividades productivas legales y sostenibles. Las familias que entran al Programa se comprometen, a través de contratos individuales y colectivos o declaraciones de aceptación, a mantener sus veredas libres de cultivos ilícitos, asociarse y no vincularse con las redes del narcotráfico y ninguna actividad ilícita, ahorrar de manera obligatoria entre el 40% y 50% 3 del incentivo condicionado para cofinanciar proyectos 3 Esta exigencia fue establecida para las fases IV, V y VI. En las fases anteriores el ahorro fue voluntario.

19 productivos o compra de tierra; y a desarrollar e implementar estrategias de conservación ambiental. Además de otorgar un incentivo condicionado a cada familia, el PFGB proporciona asistencia técnica para fortalecer el trabajo comunitario, implementar estrategias de manejo ambiental, fomentar capacidades gerenciales y de mercadeo dentro de la legalidad y acompañar la elaboración de planes administrativos, entre otros. De esta forma, el Programa busca empoderar a las familias para que, a nivel local y regional, se conviertan en participantes activos de los procesos de desarrollo social y económico. Hasta 2009 el Programa ha implementado seis fases, cada de una de ellas con la participación de familias beneficiarias ubicadas en distintos municipios de Colombia. El conjunto de las fases I y II se desarrolló en 35 municipios localizados en 14 departamentos y duró tres años. La fase III se llevó a cabo en 25 municipios ubicados en 11 departamentos y tuvo una duración de tres años. La fase IV se implementó en 39 municipios pertenecientes a 13 departamentos, tuvo una duración de año y medio y su inicio fue en La fase V se implementó en 24 municipios que hacen parte de 10 departamentos, duró un año y medio y comenzó en Por último, la fase VI comenzó en 2009, tiene un área de intervención en 5 municipios de los departamentos de Cauca y Huila y tiene una duración de dos años y medio. Fase Periodo de Implementación Duración Monto incentivo condicionado bimestral Número de familias beneficiarias I - II años $ III años $ IV ½ año $ V ½ año $ VI ½ años $ Fuente: Sistema de Información de la Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos SIPCI 30 de junio de Encuentro Nacional de la Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos (PCI) Se observa que en las fases IV y V se ha reducido el tiempo de permanencia de las familias en el Programa (de 3 a 1,5 años) y el monto del incentivo condicionado. En este documento se mostrará de qué manera dicha reducción en tiempo y en el incentivo condicionado presenta desafíos para el Programa. 19 El Sistema de Seguimiento y Evaluación (SS/E) de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) ha venido ejecutando, tal como se muestra en las fichas técnicas presentadas, un proceso de recolección, verificación, procesamiento y análisis de datos e información de fuentes primarias que permite la evaluación y el seguimiento de cada una de estas fases. Este proceso se hace a través de encuestas que se aplican en diferentes momentos durante el transcurso del Programa: un primer momento, denominado la línea base; momentos intermedios denominados

20 seguimientos; y una encuesta de línea final al terminar cada fase, la cual hace posible una evaluación concluyente. De esta manera, el SS/E busca potenciar el aprendizaje organizacional e institucional al aportar información oportuna, pertinente y rigurosa para crear entornos de diálogo y propiciar la toma de decisiones informadas. Por último, el SS/E es un sistema abierto que permite que se incorporen juicios valorativos y plurales dentro de debates amplios e interdisciplinarios que abren oportunidades de identificar avances, logros, restricciones y obstáculos de los programas de desarrollo alternativo en Colombia. A continuación se presentan los principales resultados obtenidos en estos estudios para el PGFB que tienen como objetivo hacer seguimiento y evaluar, desde una perspectiva cuantitativa, qué tanto se viene avanzando en los objetivos de desarrollo alternativo en cada una de las fases, e identificar logros, dificultades y desafíos. Se describirán, por tanto, los avances en temas como la cultura de la legalidad; los derechos de propiedad sobre la tierra; las oportunidades económicas; la recuperación y el afianzamiento del capital social; la vinculación y el reconocimiento institucional; la protección, recuperación y preservación ambiental; las condiciones sociales de las familias y la participación de poblaciones que hacen parte de culturas minoritarias. La cultura de la legalidad Un componente esencial del Programa Familias Guardabosques, es el fomento de la cultura de la legalidad en las comunidades intervenidas. Desde esta perspectiva se entiende que uno de los ejes centrales para promover la cultura de la legalidad, es el respeto a las leyes del Estado de Derecho y la capacidad de los ciudadanos de hacer de la ley un aspecto central de su moral y de su cultura. Informe Ejecutivo 20 Se parte del supuesto según el cual el respeto a las leyes no se agota en su cumplimiento. La cultura de la legalidad incluye principalmente la construcción de un consenso sobre reglas de juego claras y favorables entre los miembros de la sociedad, y de éstos con el Estado. Es así como la consolidación de una cultura de la legalidad está directamente relacionada con la democracia como mecanismo para formar y cumplir acuerdos. De esta forma se entiende que el principal arreglo democrático es la aceptación de reglas, independientemente de los resultados 4. El respeto a la ley y la capacidad de realizar acuerdos es por tanto una de las virtudes cívicas centrales de la democracia. 4 COLOMBIA. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP) Visión Colombia II centenario. Fomentar la cultura ciudadana. Departamento Nacional de Planeación. Bogotá p. 2. [en línea]. [consultado el 25 de julio de 2010]. Disponible en: < Portals/0/archivos/documentos/2019/Documentos/documento _cultura_ciudadana.pdf.p.2.>

21 El trabajo realizado por el Programa para desligar a las familias de la ilegalidad y disminuir el riesgo de vinculación de aquellas que se ubican en zonas de alta vulnerabilidad dio resultados notables para el país. En este sentido, fue un logro que se hayan certificado como libres de cultivos ilícitos cerca de 4 millones de hectáreas y que así mismo se erradicaran de forma voluntaria hectáreas 5 de manera permanente durante la vigencia del PFGB. De igual forma, 31% de las familias estuvo vinculado con los cultivos ilícitos y 69% estaba en riesgo de involucrase con ellos. Otro de los aspectos centrales que promovió el PFGB durante estos 8 años fue generar conciencia en los pobladores sobre los daños que causa el vincularse con actividades ilícitas en su propia vida y la de su comunidad. En este sentido, del total de familias beneficiarias se destaca una importante comprensión respecto a los perjuicios de la ilegalidad. El 94% de las familias afirmó que en ningún caso cultivaría ilícitos porque consideran, entre las principales razones, que constituye un delito, genera violencia o daña a otras personas. También es significativo que el ingreso al Programa haya sido una razón importante para erradicar. El 51,4% de los beneficiarios que tuvieron cultivos ilícitos erradicó con el objetivo de ingresar al Programa. Esto demuestra que el Programa ha sido un estímulo efectivo para que las personas se desvinculen de las actividades ilegales. Lo anterior es aún más relevante si se tiene en cuenta que antes de ingresar al Programa, para el 22,1% de las familias los cultivos ilícitos eran su principal fuente de ingresos. Relación con cultivos ilícitos antes de ingresar al PFGB Familias que estuvieron vinculadas con cultivos ilícitos 31% Familias que estuvieron en riesgo de vincularse 69% Encuentro Nacional de la Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos (PCI) 21 Fuente: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Sistema de Seguimiento y Evaluación. Encuesta Nacional Guardabosques. Municipios de las fases I a VI. Periodo de recolección de la información Vincular únicamente a las personas relacionadas con los cultivos ilícitos habría generado incentivos perversos y conflictos en las comunidades 5 OFICINA DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA DROGA Y EL DELITO (UNODC). Sistema de Información Geográfica y Monitoreo y Verificación. Periodo de recolección

22 intervenidas. Por eso, que el Programa haya considerado dentro de su población objetivo no sólo a las familias que estuvieron relacionadas con los cultivos ilícitos sino también a aquellas que estaban en riesgo de vincularse ha sido un mecanismo efectivo de prevención del cultivo de ilícitos. Un reto que debe ser considerado es el de equilibrar la proporción de familias vinculadas directamente con los cultivos ilícitos y el de las familias que están en riesgo. Las condiciones sociales de las familias Las estructuras familiares y grupos etáreos Las Familias Guardabosques son en su mayoría familias nucleares (49,8%), es decir familias campesinas con una estructura tradicional, compuestas por ambos padres con hijas e hijos. El segundo tipo son las familias extendidas conformadas por ambos padres, con hijas e hijos y otros parientes que representan el 17,6%. Las familias con jefatura femenina, es decir donde la mujer es la cabeza del hogar, representan el 8,9%. Las parejas estables sin hijas o hijos representan el 7,6%. En menores porcentajes se ubican las familias unipersonales con el 5,7% y aquellas familias extendidas con jefatura femenina con el 5,3%. Por último las familias extendidas con jefatura masculina y las familias con jefatura masculina, representan el 2,5% cada una. Por otra parte, respecto a las edades de los miembros de las Familias Guardabosques, es importante observar que una parte significativa de esta población es menor de edad. El 43,3% de los integrantes de las Familias Guardabosques no supera los 18 años de edad. Este hecho es relevante en tanto que es en esta población donde mejor se puede generar un cambio hacia el fortalecimiento de una cultura de la legalidad durable. Asimismo, es importante que los aprendizajes que se impartan a la población, tengan en cuenta esta diferencia generacional. 22 Tipología de las Familias Guardabosques Familias con jefatura masculina 2,5% Informe Ejecutivo Familias extendidas con jefatura masculina Familias extendidas con jefatura femenina Familias unipersonales Parejas 2,5% 5,3% 5,7% 7,6% Familia con jefatura femenina 8,9% Familia extendida 11,6% Familia nuclear 49,8% % Fuente: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Sistema de Seguimiento y Evaluación. Encuesta Nacional Guardabosques. Municipios de las fases I a VI. Periodo de recolección de la información

23 Niveles de educación Los niveles de educación determinan en gran medida el desarrollo de la población, pues es un mecanismo privilegiado de movilidad social. De acuerdo con los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas, una de las metas de los gobiernos debe ser el intensificar los esfuerzos para que todos los niños vayan a la escuela, sobre todo aquellos que viven en comunidades rurales 6. Los diferentes estudios acerca del analfabetismo y los bajos niveles de escolaridad han demostrado que estos aspectos afectan en mayor medida a la población rural. Consistentemente, se encontró que es un reto para los programas de desarrollo alternativo en el país contribuir en la disminución de la tasa de analfabetismo y mejorar los niveles de escolaridad en la población rural. Para el caso del PFGB, las personas que no saben leer o escribir son el 14,8%. Por otro lado, el 44,3% de la población estudiada dejó inconclusa la primaria y aquellos que la culminaron representan el 20,1%. Con referencia a la educación secundaria, el 15,8% de las personas tienen educación secundaria inconclusa y sólo el 6,4% logró culminar esta etapa escolar. Únicamente un 1,4% de los beneficiarios ha realizado estudios de educación superior. % Niveles de escolaridad de las Familias Guardabosques 44,3% 1,8% 0 Preescolar Primaria incompleta 20,1% Primaria completa Fuente: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Sistema de Seguimiento y Evaluación. Encuesta Nacional Guardabosques. Municipios de las fases I a VI. Periodo de recolección de la información La equidad de género en el hogar 15,8% Secundaria incompleta 6,4% Secundaria completa 1,4% Educación superior 10,7% Nunca asistió 23 Encuentro Nacional de la Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos (PCI) La equidad de género, es decir la igualdad de oportunidades y recursos para todos los miembros de la sociedad, sin importar si estos son hombres o mujeres, es una forma de generar equidad social. Este aspecto ha sido resaltado en la agenda política de los últimos gobiernos. Específicamente, en el Plan Nacional de Desarrollo se entiende como un aspecto central del desarrollo: 6 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Informe Naciones Unidas. Nueva York p. 7.

24 Construir equidad entre mujeres y hombres requiere impulsar acciones que compensen o moderen las discriminaciones que afectan a unas y otros; avanzar hacia la igualdad hace necesario introducir, de manera transversal y/o eje conductor, el enfoque de género como categoría de análisis social y como método de identificación y corrección de desigualdades, en las políticas públicas de equidad, y en los planes, programas, proyectos y mecanismos de trabajo de la administración pública 7. Siguiendo con estos lineamientos, en el 73,9% de los casos fueron mujeres las receptoras directas del incentivo económico condicionado otorgado por el PFGB. Este lineamiento del Programa permitió empoderarlas y valorar el rol que desempeñan tanto en las familias como en la sociedad. Esta estrategia y el hecho de incentivar a través del acompañamiento las relaciones democráticas en la familia ha posibilitado que asuntos como el manejo del dinero se realicen mayoritariamente de forma compartida en la pareja. Los casos en los cuales las decisiones del manejo del dinero las llevan a cabo sólo las mujeres titulares del incentivo económico muestran una interesante posición de la mujer entorno a las decisiones que se toman sobre el dinero en la familia. % 60 Manejo del dinero en las Familias Guardabosques % 42% 47,8% 46,2% 42,1% ,5% 27,1% 31,1% 28,4% 10 15,7% 0 Fases I y II Fase III Fase IV Fase V Fase VI Exclusivamente por las mujeres En Pareja Informe Ejecutivo 24 Fuente: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Sistema de Seguimiento y Evaluación. Encuesta Nacional Guardabosques. Municipios de las fases I a VI. Periodo de recolección de la información Los datos de las fases I, II y III son de línea final; los de fase IV son de seguimiento; y los de fase V y VI son de línea base. La recuperación y el afianzamiento del capital social Uno de los factores decisivos para el buen desempeño y trabajo con las comunidades rurales es el capital social de las Familias Guardabosques. Este aspecto es fundamental en el tránsito hacia una cultura de la legalidad, así como para construir relaciones de confianza y cooperación 7 COLOMBIA. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP). Plan Nacional de Desarrollo Estado comunitario: desarrollo para todos. Tomo II. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación p. 443.

25 con el Estado. El Programa Familias Guardabosques planteó como uno de sus objetivos el apoyar el fortalecimiento del capital social, estimulando la organización, la participación y el control comunitario a fin de consolidar la seguridad democrática y establecer las bases para el desarrollo sostenible en áreas libres de ilícitos 8. En este sentido, el capital social ha sido reconocido como uno de los principales elementos de la actual política de desarrollo alternativo en el país y uno de los ejes fundamentales de las Familias Guardabosques. La participación en organizaciones La participación en organizaciones por parte de los beneficiarios sigue siendo un reto para el Programa, en tanto se reconoce que una sociedad es más sólida en cuanto tenga mayor número de organizaciones o asociaciones productivas 9. A través de las organizaciones sociales se logran fortalecer los vínculos sociales y se facilitan las transacciones políticas y económicas, usualmente difíciles e ineficientes si se hace de forma individual. En las primeras fases del Programa se registró una participación mayor de beneficiarios en organizaciones. En las fases I y II el 41,8% de los beneficiarios indicaron que ellos o algún miembro de su familia pertenecían a alguna organización productiva. El 31,3% indicó lo mismo en la fase III. En las fases sucesivas (IV, V y VI) el vínculo con alguna organización pasó a 13,2%, 20,4% y 16,1% respectivamente. % Vinculación de las Familias Guardabosques a organizaciones 41,8% 31,3% 13,2% 20,4% 16,1% Fases I y II Fase III Fase IV Fase V Fase VI 25 Encuentro Nacional de la Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos (PCI) Fuente: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Sistema de Seguimiento y Evaluación. Encuesta Nacional Guardabosques. Municipios de las fases I a VI. Periodo de recolección de la información Los datos de las fases I, II y III son de línea final; los de fase IV son de seguimiento; y los de fase V y VI son de línea base. 8 COLOMBIA. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP). CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL (CONPES). Documento 3218: Programa de Desarrollo Alternativo Op. Cit. p TORO. Bernardo. Solidaridad social y política. En: COLOMBIA. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ECONOMÍA SOLIDARIA. DANSOCIAL. Derecho a solidarizarse. Medellín: FUNDACIÓN COLOMBIA p. 206.