DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE SERVICIOS SOCIALES

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1 INFORME NO. DFOE-SOC-IF de julio, 2012 DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA INFORME SOBRE LA LIQUIDACIÓN DEL PLAN-PRESUPUESTO DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL (CCSS) 2012

2 CONTENIDO Página No. RESUMEN EJECUTIVO 1 INTRODUCCIÓN... 1 ORIGEN DE LA AUDITORÍA... 1 OBJETIVO DE LA AUDITORÍA... 1 NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORÍA... 1 LIMITACIONES QUE AFECTARON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA... 2 COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA... 2 GENERALIDADES ACERCA DE LA AUDITORÍA... 3 METODOLOGÍA APLICADA RESULTADOS... 6 INCONSISTENCIA EN LA APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS EN EL REGISTRO DE ALGUNOS INGRESOS SOBRE LA OMISIÓN DE ALGUNOS INGRESOS EFECTIVOS EN LA LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA DE LA CCSS AL 31 DE DICIEMBRE DE SOBRE EL REGISTRO DE LAS CITADAS TRANSACCIONES AL MARGEN DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS APLICABLES... 7 SOBRE LA NO SEPARACIÓN AL 31 DE DICIEMBRE DE LOS CITADOS RECURSOS EN LOS REGÍMENES DE SALUD E INVALIDEZ VEJEZ Y MUERTE PARTE DEL SUPERÁVIT LIBRE DETERMINADO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2011, NO CONSIDERA LA NATURALEZA ESPECÍFICA DE LOS RECURSOS QUE PROVIENEN DE LAS CONTRIBUCIONES SOCIALES Y LOS APORTES AL RÉGIMEN NO CONTRIBUTIVO DE PENSIONES DIFICULTADES PARA LA EVALUACIÓN FÍSICA DE LAS METAS COMO PARTE DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN VIGENTE SOBRE LAS DEBILIDADES EN EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN EN LA CCSS Y RESULTADOS DEL ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN FÍSICA EL CÁLCULO DE LOS GASTOS DE ADMINISTRACIÓN DEL SEGURO DE SALUD, COMO PORCENTAJE DE LOS INGRESOS REALES, PRESENTA ALGUNAS DISTORSIONES... 17

3 3 SOBRE LA NORMATIVA APLICABLE SOBRE LA DIFERENCIA ENTRE GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS SOBRE EL CÁLCULO QUE REALIZA LA CCSS Y SUS OMISIONES CONCLUSIONES DISPOSICIONES A LA PRESIDENCIA EJECUTIVA A LA GERENCIA FINANCIERA CONSIDERACIONES FINALES ANEXO CUADROS 1 ESTADO DEL SUPERÁVIT AL 31 DE DICIEMBRE DE ESTADO AJUSTADO DEL SUPERÁVIT AL 31 DE DICIEMBRE DE RESULTADOS DE LA VERIFICACIÓN DOCUMENTAL DE LOS INDICADORES PROPUESTOS. 15

4 Qué examinamos? RESUMEN EJECUTIVO INFORME NO. DFOE-SOC-IF En la presente auditoría se analizó el resultado de la liquidación presupuestaria de la CCSS para el período 2011 y se verificó documentalmente el cumplimiento de algunas metas del Seguro de Salud. Por qué es importante? Las entidades públicas están sometidas a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, a partir de la información que se refleja en la liquidación presupuestaria, como producto del cierre de las cuentas del presupuesto institucional que se debe hacer al terminar el ejercicio económico, con el cual se obtiene el resultado global de la ejecución del presupuesto, tanto a nivel financiero -déficit o superávit-, como de las realizaciones de los objetivos y metas previamente establecidos para cada uno de los programas. Qué encontramos? En la liquidación presupuestaria al 31 de diciembre de 2011, se muestra un superávit total de ,2 millones distribuidos de la siguiente manera: Régimen de Seguro de Salud ,3 millones, Régimen de Invalidez Vejez y Muerte ,1 millones y Régimen no Contributivo de Pensiones 7.845,8 millones. En relación con esa liquidación se determinaron inconsistencias en el registro de una parte de los ingresos por concepto de Cuotas Obrero Patronales Estado en Depósito y Convenio de Pago de Planillas por cuentas Obrero Patronales, que inciden en el resultado final del periodo en la suma de ,3 millones, por cuanto esos recursos no se registraron como ingresos efectivos del periodo, con lo que se incumple con los principios presupuestarios de Universalidad, Especificación presupuestaria y Claridad. Además, mediante ajustes posteriores, la totalidad de esa suma se registra como recursos del SEM, a pesar de que una parte corresponde al IVM. También se determinó la necesidad de revisar la clasificación que se da del superávit del ejercicio presupuestario proveniente de las Contribuciones Sociales y los aportes al Régimen no Contributivo de Pensiones, el cual se refleja como libre cuando debiera ser específico, en virtud de la naturaleza específica de esos recursos.

5 2 Por otro lado, a pesar de que la CCSS reporta el cumplimiento de la mayoría de las metas, se determinaron algunas deficiencias en la recopilación de la información sobre los resultados de los indicadores propuestos, que se originan en la falta de claridad en la descripción de esos indicadores desde el proceso de planificación. En cuanto al gasto administrativo de la CCSS, la normativa vigente establece que para el Seguro de Enfermedad y Maternidad no podrá ser mayor al 8% y para el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte no podrá superar el 5%, ambos en relación con los ingresos efectivos del período anual de cada uno de estos seguros. A pesar de que en el 2011 la CCSS reportó una estimación de un 7% para el SEM y de un 3,2% para el IVM; se observó que en la metodología empleada para el cálculo de ese porcentaje en el Seguro de Salud, no se considera como parte del gasto lo correspondiente a algunas unidades de apoyo administrativo. Qué sigue? Se emitieron disposiciones a la Presidencia Ejecutiva y a la Gerencia Financiera de la CCSS para que se registre en la contabilidad presupuestaria, de manera oportuna, la totalidad de los recursos recibidos en el periodo; se cuantifique el efecto que ha tenido para el IVM que en los últimos cinco años el registro presupuestario de dichos ingresos se haya realizado en el Seguro de Salud, y en caso de que proceda, realizar los ajustes correspondientes; se considere para la determinación del superávit específico al 31 de diciembre de 2012 y los periodos presupuestarios subsiguientes, la naturaleza específica de los recursos provenientes de las contribuciones sociales y los aportes al Régimen no Contributivo de Pensiones; se informe a esta Contraloría los resultados y las acciones relativas a la revisión que se está realizando sobre el proceso de seguimiento y evaluación institucional y que se replantee la metodología utilizada para el cálculo de los gastos de administración del Seguro de Salud como porcentaje de los ingresos reales.

6 INFORME No. DFOE-SOC-IF DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA INFORME SOBRE LA LIQUIDACIÓN DEL PLAN-PRESUPUESTO DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL (CCSS) 1 INTRODUCCIÓN 1 Origen de la auditoría 1.1 Esta auditoría se incluyó en el plan de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa por la importancia que tiene la liquidación presupuestaria y la evaluación del cumplimiento de las metas institucionales para la transparencia y la rendición de cuentas a que están obligadas las entidades públicas. 1.2 La Contraloría General de la República ha venido realizando esfuerzos con el propósito de que la liquidación presupuestaria y el Informe de Evaluación Física constituyan instrumentos para mejorar la rendición de cuentas a la ciudadanía. Objetivo de la auditoría 1.3 Evaluar los resultados de la liquidación presupuestaria y el grado de cumplimiento de las metas del Plan Anual Operativo del periodo 2011 de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). Naturaleza y alcance de la auditoría 1.4 Este estudio constituye una Auditoría de Carácter Especial, un tipo de auditoría de regularidad con enfoque de cumplimiento, realizada para verificar que las actividades de los sujetos fiscalizados se ejecuten de conformidad con las leyes, reglamentos u otras normativas que las regulan, tales como resoluciones, políticas, lineamientos, directrices, códigos, contratos, convenios, u otros criterios considerados apropiados por el auditor. 1.5 El análisis comprendió la evaluación de los resultados reportados por la CCSS en el Informe de Liquidación Presupuestaria y el Informe de Evaluación del Plan Operativo Anual Institucional (POAI), para el periodo comprendido entre el 1º de

7 2 enero y el 31 de diciembre de 2011, ampliándose en los casos que se consideró necesario. 1.6 El estudio se realizó sobre información consolidada, por lo que no abarcó la liquidación presupuestaria ni la evaluación de resultados de las diferentes unidades ejecutoras en forma individual. En cuanto a la verificación física, ésta se realizó con base en la documentación aportada por la CCSS, únicamente para los indicadores del Seguro de Salud. Limitaciones que afectaron la ejecución de la auditoría 1.7 Las debilidades en el proceso de planificación de la CCSS 1 y la cantidad de unidades ejecutoras que participan en la recopilación de información sobre el cumplimiento de los indicadores para medir las metas, no permitió realizar una verificación del cumplimiento de un mayor número de indicadores. Comunicación preliminar de los resultados de la auditoría 1.8 La comunicación preliminar de los principales resultados, conclusiones y disposiciones producto del estudio a que alude el presente informe, se efectuó el 11 de julio de 2012, en el edificio Laureano Echandi de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), y estuvieron presentes los siguientes funcionarios de dicha entidad: Lic. Luis Fernando Campos Montes, Gerente Administrativo, en representación de la Presidenta Ejecutiva de la CCSS; Lic. Gustavo Picado Chacón, Gerente Financiero; Dr. Roger Ballestero Harley, Director de Planificación Institucional; Licda. Sara González Castillo, Directora de Presupuesto y el Lic. Jorge Arturo Hernández, Auditor Interno. La citada actividad fue convocada mediante el oficio Nro (DFOE-SOC-053) del 03 de julio de El borrador del presente informe se entregó en esa misma fecha, en papel y en versión digital, a la Presidencia Ejecutiva, mediante el oficio No. DFOE-SOC-0560 del 10 de julio de 2012, con el propósito de que en un plazo no mayor de cinco días hábiles, formule y remita a la Gerencia del Área de Servicios Sociales, las observaciones que considere pertinentes sobre su contenido. Mediante los oficios GA y GF , ambos del 18 de julio de 2012, la administración de la CCSS planteó una serie de observaciones al borrador del informe, las cuales se analizaron con detalle según se comenta en el anexo único del presente informe y se incorporaron los ajustes correspondientes. 1 Informe DFOE-SOC

8 3 Generalidades acerca de la auditoría 1.10 El presupuesto constituye un instrumento que legitima la gestión que lleva a cabo la entidad durante determinado periodo presupuestario, por lo que los registros y controles establecidos deben reflejar que las transacciones y operaciones financieras se realizan de conformidad con el marco jurídico y técnico vigente La información que genera la ejecución presupuestaria debe permitir conocer en forma oportuna, la relación entre lo presupuestado y la ejecución real, las razones que dificultan el cumplimiento de las metas y objetivos establecidos en el Plan Operativo Anual Institucional (POAI) y conocer el resultado financiero (déficit o superávit) al final del periodo El documento en el que se muestra ese resultado se denomina liquidación presupuestaria. Recientemente se publicaron las Normas Técnicas Sobre Presupuesto Público N DC-DFOE 2 en las que se define la liquidación presupuestaria como: el cierre de las cuentas del presupuesto institucional que se debe hacer al terminar el ejercicio económico, con el cual se obtiene el resultado global de la ejecución del presupuesto, tanto a nivel financiero -déficit o superávit-, como de las realizaciones de los objetivos y metas previamente establecidos para cada uno de los programas Tal como se desprende de la normativa citada, la liquidación presupuestaria, se constituye en el documento por excelencia para que la entidad pública, mediante la información presupuestaria generada durante el período, rinda cuentas sobre la gestión realizada, información que también sirve de retroalimentación para las diferentes fases del proceso presupuestario, por ser dicho proceso, dinámico y sistémico. No obstante, para lograr el mayor aprovechamiento de la información generada mediante la liquidación, es trascendental que los registros de las transacciones presupuestarias cumplan con la normativa técnica y jurídica establecida sobre el particular, a efecto de que la información sea exacta y confiable; de lo contrario, se podría inducir a error en la toma de decisiones La CCSS, según lo establece su Ley Constitutiva N 17 del 22 de octubre de 1943, es una entidad autónoma a la que le corresponde el gobierno y la administración de los seguros sociales obligatorios, a saber: el Seguro de Salud (SEM), que administra las prestaciones médicas a través de los diferentes Centros de Salud y 2 Norma de las Normas Técnicas Sobre Presupuesto Público emitidas por la Contraloría General de la República. publicadas en el Alcance N 39 a La Gaceta N 64 del 29 de marzo de 2012.

9 4 el Seguro de Pensiones (IVM) que cubre a los beneficiarios de pensiones a largo plazo ante el acaecimiento de los riesgos de invalidez, vejez y muerte. También administra el programa Régimen No contributivo de Pensiones por monto básico 3. Por su naturaleza y finalidad, es una de las entidades más complejas del país, su gestión incluye la recaudación y administración de las contribuciones sociales estatales, patronales y de los trabajadores y la obligación de prestar los servicios de salud y pago de pensiones a todos los ciudadanos, en forma oportuna y con altos estándares de calidad La liquidación presupuestaria evaluada en el presente estudio corresponde al ejercicio económico comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de En el siguiente cuadro se muestra el resultado del período 2011 reportado por la CCSS para el SEM; el IVM y el Régimen No Contributivo de Pensiones. Es importante resaltar que todos los regímenes son independientes, con finalidades distintas, por lo que los resultados de cada uno se deben analizar por separado. Cuadro No. 1 CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL SEGURO DE SALUD, REGIMEN DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE, Y REGIMEN NO CONTRIBUTIVO DE PENSIONES ESTADO DEL SUPERAVIT AL 31 DE DICIEMBRE DE 2011 en millones de colones Detalle SEM IVM RNC Total Presupuesto de Ingresos , , , ,60 Ingresos Reales , , , ,50 Diferencia Ingresos , , , ,10 Presupuesto de Egresos , , , ,60 Egresos Reales , , , ,50 Diferencia Egresos , , , ,10 Superávit Total , , , ,00 Fuente: Liquidación presupuestaria al 31 de diciembre del 2011 de la CCSS 1.16 La CCSS presentó información adicional referente a los ajustes en el Seguro de Salud por concepto de ingresos recibidos al 31 de diciembre de 2011, que no 3 Ver artículo 4 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, N 5662.

10 5 fueron registrados en la liquidación, lo que modifica el anterior resultado, según se puede observar en el siguiente cuadro: Cuadro No.2 CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL SEGURO DE SALUD, REGIMEN DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE, Y REGIMEN NO CONTRIBUTIVO DE PENSIONES ESTADO AJUSTADO DEL SUPERAVIT AL 31 DE DICIEMBRE DE 2011 en millones de colones Detalle SEM IVM RNC Total Presupuesto de Ingresos , , , ,60 Ingresos Reales , , , ,50 Diferencia Ingresos , , , ,10 Presupuesto de Egresos , , , ,60 Egresos Reales , , , ,50 Diferencia Egresos , , , ,10 Superávit Total , , , ,00 Cuotas Obrero Patron. Estado en Depósito 3.427, ,40 Convenio de Pago de Planillas por Cuotas Obrero. Patron 9.220, ,90 TOTAL GENERAL , , , ,30 Superávit libre 4.549, , , ,10 Superávit específico ,40-992, ,10 Superávit Definitivo , , , ,20 Fuente: Liquidación presupuestaria al 31 de diciembre del 2011 de la CCSS 1.17 Las variaciones entre lo resultados mostrados en los cuadros anteriores, podrían inducir a error a los niveles superiores encargados de la toma de decisiones y en general a los usuarios de la información, que requieran conocer el resultado de la gestión de la CCSS en ese período. En este informe se comentan algunos aspectos relacionados con dicha liquidación. Metodología aplicada 1.18 Para la realización de esta auditoría se utilizaron las técnicas y procedimientos de la Auditoría estipulados en el Manual General de Fiscalización Integral (MAGEFI) de la Contraloría General de la República. Asimismo, se observó, en lo atinente, el Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público 4 y demás normativa aplicable. 4 Emitidas por la Contraloría General de la República. publicadas en el Alcance N 39 a La Gaceta N 64 del 29 de marzo de 2012.

11 Como fuentes de información se utilizaron la Liquidación Presupuestaria; el Informe de Evaluación del Plan Operativo Anual Institucional (POAI) para el 2011; comunicaciones escritas y entrevistas realizadas a funcionarios de la entidad, entre otros, con el Director de Planificación Institucional, la Directora de Presupuesto, el Jefe de Tesorería y otros funcionarios de la CCSS a cargo de la formulación y ejecución presupuestaria y de la recopilación de la información sobre el cumplimiento de los indicadores. 2 RESULTADOS Inconsistencia en la aplicación de los principios presupuestarios en el registro de algunos ingresos. Sobre la omisión de algunos ingresos efectivos en la liquidación presupuestaria de la CCSS al 31 de diciembre de De acuerdo con el Informe de Liquidación Presupuestaria al 31 de diciembre de 2011 de la CCSS, y el Resumen de Liquidación Presupuestaria CCSS a diciembre de 2011, el superávit total del SEM asciende a ,1 millones, suma similar al saldo final de caja ajustado y al monto que señala el Sistema de Información sobre Planes y Presupuesto (SIPP) 5. Sin embargo, en el Estado del Superávit al 31 de diciembre de 2011, incluido como parte de esa liquidación, se indica que dicho superávit ascendió a ,3 millones, y que está compuesto por 4.549,9 millones de superávit libre y ,4 de superávit específico. 2.2 La diferencia entre ambos montos asciende a ,3 millones, que corresponde a recursos efectivos recibidos en el periodo 2011, pero no registrados en los renglones presupuestarios de ingresos, debido a que de acuerdo con las explicaciones brindadas por la CCSS, no es posible, en el momento de su recaudación, identificar su clasificación presupuestaria. Aunque esos ingresos no se reflejan en los informes de ejecución presupuestaria, pasan a formar parte del flujo de efectivo y son utilizados para la cancelación de diferentes gastos del seguro de salud, egresos que sí son registrados oportunamente. 5 El Sistema de Información sobre Planes y Presupuesto se implementó por la Contraloría General de la República mediante resolución D DC-DFOE publicada en La Gaceta No. 66 del 7 de abril del 2010.

12 7 2.3 Esa diferencia se compone de 3.427,4 millones, producto de ingresos recibidos por concepto de cancelación de planillas por parte del Estado, originados en diferencias entre los montos presentados por los sistemas de planillas de los Ministerios y la planilla facturada por la CCSS, causadas entre otras razones por omisiones en el detalle del pago o diferencias en los montos transferidos y 9.220,9 millones que provienen de pagos basados en convenios entre patronos y la CCSS, en los que se establece hacer pagos parciales y periódicos a la facturación pendiente 6. Sobre el registro de las citadas transacciones al margen de los principios presupuestarios aplicables 2.4 Para el registro de las transacciones presupuestarias, la CCSS utiliza la base de efectivo que consiste en registrar las operaciones financieras que se afectan únicamente por la entrada y salida de efectivo. En el caso comentado se presenta una inconsistencia en la aplicación de dicha base de registro, lo que origina las diferencias entre los documentos mencionados, debido a que, desde el punto de vista presupuestario, una parte de los ingresos reales no se registraron en el momento de su recaudación, lo que contraviene los principios de Especificación presupuestaria 7 y Universalidad 8, que establecen que: El presupuesto, en materia de ingresos, debe señalar con precisión sus fuentes y su clasificación y, en lo que a gastos se refiere, las características y clasificación de los bienes y servicios y que: todos los elementos sustantivos que constituyen materia de presupuesto, se deben incorporar a éste. 2.5 En la contabilidad patrimonial los ingresos comentados, se registran temporalmente y de manera global, en las cuentas: Cuotas Obrero Patronales Estado en Depósito y Convenio de Pago de Planillas por Cuentas Obrero Patronales, según corresponda y cuando se conoce a qué rubros o cuentas de ingresos corresponden, de acuerdo con la información que se genera del Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE), se realiza la respectiva liquidación y de forma mensual se trasladan o registran los recursos distribuyéndolos al Seguro de Salud y al IVM, según corresponda. 2.6 Según lo anterior, y para las sumas que al 31 de diciembre quedaron pendientes de distribuir, la práctica seguida por la CCSS es registrar en la contabilidad 6 Oficios SACO y ACF del 8 de mayo de 2012 suscrito por funcionarios de la Contabilidad Financiera y Operativa de la CCSS. 7 Norma del Manual de Normas Técnicas. 8 Norma del Manual de Normas Técnicas.

13 8 presupuestaria, las sumas respectivas en el año siguiente, una vez que se conozca con precisión, la cuenta de ingresos que las generó, y se procede a su registro aunque, como se indicó, el ingreso se realizó en el periodo anterior. 2.7 Como parte de ese procedimiento, en el informe de ejecución presupuestaria al 31 de marzo de 2012, en la columna de ingresos acumulados, en el renglón del superávit libre, se incluye una suma negativa de 8.098,3 millones que corresponde a la diferencia entre el superávit específico ( ,4 millones) y el superávit total ( ,1 millones) 9, con el propósito de ajustar la suma al saldo final de caja al 31 de diciembre de En dicho informe de ejecución presupuestaria, no se presenta ninguna nota explicativa sobre el procedimiento aplicado, por lo que la información mostrada resulta confusa e inapropiada, ya que se pasó de mostrar un superávit libre al 31 de diciembre de 2011 por 4.549,9 millones a uno negativo por 8.098,3 millones con el fin de ajustar los Recursos de Vigencias Anteriores al saldo final de caja precitado, incumpliéndose el principio de claridad 10 que establece que el presupuesto debe ser comprensible para los diferentes usuarios y en consecuencia, la contabilidad presupuestaria no está generando información confiable que permita a la Administración la toma de decisiones con base en dicha información. 2.9 Lo anterior constituye una distorsión que afecta los registros presupuestarios del periodo siguiente, por cuanto se registran ingresos del período con base en transacciones del período anterior y se rebaja el monto de esas afectaciones al superávit registrado, el cual, en regla de principio, resulta un dato que no debe variar por cuanto constituye el resultado del período presupuestario inmediato anterior. Llama la atención que en el año 2010, se utilizó el mismo procedimiento aunque en forma parcial, ya que únicamente fueron considerados como ingresos no registrados, los recursos por concepto de Cuotas Obrero Patronales Estado en Depósito En cuanto a la exactitud y confiabilidad de la liquidación presupuestaria, la normativa técnica establece que: la Administración debe contar con los mecanismos y procedimientos necesarios para garantizar razonablemente la confiabilidad, pertinencia, relevancia y oportunidad de la información contenida en la liquidación presupuestaria para que sirva de apoyo en la toma de decisiones 9 Oficios ACEP y SCEG del 18 de junio de 2012 de la CCSS. 10 Norma del Manual de Normas Técnicas Sobre Presupuesto Público.

14 9 y en la rendición de cuentas. En ese sentido, una vez realizada la liquidación presupuestaria, deberá ser sometida a una revisión por parte de personal independiente al que ejecutó las funciones de registro respectivo, el cual debe contar con la competencia y experiencia necesarias para confirmar la calidad de la información contenida en ella, verificando no sólo la razonabilidad de los resultados obtenidos, sino también la aplicación de las políticas y metodologías diseñadas de conformidad con la normativa técnica y jurídica relacionada 11. Sobre la no separación al 31 de diciembre de los citados recursos en los Regímenes de Salud e Invalidez Vejez y Muerte Otro aspecto en que tiene incidencia lo comentado, es que la recaudación de los ingresos por Cuotas Obrero Patronales Estado en Depósito y Convenio de Pago de Planillas por cuentas Obrero Patronales, la realiza el Régimen de Salud de manera centralizada por medio del Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE), aprovechando su plataforma de sucursales en todo el país y dentro de esos conceptos se incluyen recursos que provienen de las Contribuciones Sociales, por lo que una parte de dichos recursos le corresponden al Régimen de Salud y otra al Régimen de Invalidez Vejez y Muerte ; sin embargo, no se evidenció, desde el punto de vista presupuestario, que se realice la separación y los ajustes respectivos para cada régimen 12 ; a pesar de que la CCSS señala que los 3.427,3 millones de las Cuotas Obrero Patronales Estado en Depósito corresponden al Seguro de Salud 13, por regla de principio esas cuotas pertenecen a los dos regímenes La situación comentada afecta en forma directa los resultados mostrados desde el punto de vista financiero en la liquidación presupuestaria, ya que se muestra 11 Norma de las Normas Técnicas Sobre Presupuesto Público. 12 En relación con los aspectos comentados, la Ley General de Control Interno No. 8292, artículo 12, establece que: Serán deberes del jerarca y de los titulares subordinados, como responsables del buen funcionamiento del sistema de información, entre otros, a) Contar con procesos que permitan identificar y registrar información confiable, relevante, pertinente y oportuna; asimismo, que la información sea comunicada a la administración activa que la necesite, en la forma y dentro del plazo requerido para el cumplimiento adecuado de sus responsabilidades, incluidas las de control interno. (Lo subrayado no pertenece al original), b) Armonizar los sistemas de información con los objetivos institucionales y verificar que sean adecuados para el cuido y manejo eficientes de los recursos públicos y c) Establecer las políticas, los procedimientos y recursos para disponer de un archivo institucional, de conformidad con lo señalado en el ordenamiento jurídico y técnico. 13 Mediante los oficios GF y D.F.C ambos del 2 de julio del año en curso, la CCSS indica que los 3.427,3 millones son del seguro de salud ya que De acuerdo con el proceso de verificación que se llevó a cabo corresponden al Seguro de Salud, toda vez que los correspondiente al seguro de pensiones se trasladó mensualmente..

15 10 un resultado final del período que no es correcto, según el cual el superávit del Seguro de Salud estaría sobreestimado y el superávit del Régimen de Invalidez Vejez y Muerte subvaluado. Ante tal situación, la información contenida en la liquidación presupuestaria podría inducir a la administración a tomar decisiones que no se ajusten a la realidad institucional e inducir a errores a otros usuarios de esa información. Parte del superávit libre determinado al 31 de diciembre de 2011, no considera la naturaleza específica de los recursos que provienen de las Contribuciones Sociales y los aportes al Régimen no Contributivo de Pensiones La liquidación presupuestaria de la CCSS, luego de los ajustes relacionados con los recursos recaudados pero no registrados en la contabilidad presupuestaria, muestra en el Seguro de Salud (SEM) un superávit libre por 4.549,9 millones y un superávit Específico por ,4 millones; en el Régimen de Invalidez Vejez y Muerte (IVM), un superávit libre por ,1 millones y en el Régimen no Contributivo de Pensiones, un superávit libre por 6.853,0 millones y un superávit específico por 992,7 millones. Como parte de los montos reflejados en el superávit libre para el SEM, el IVM y el RNCP, se consideran resultados generados de los ingresos por concepto de Contribuciones Sociales para los dos primeros regímenes y de aportes con una finalidad establecida por ley para el RNCP, los que constituyen recursos específicos según se comenta en el presente apartado La Constitución Política de la República de Costa Rica, en el artículo 73 establece los seguros sociales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine y plantea que No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales La Procuraduría General de la República concluye que los recursos de los seguros sociales tienen un destino constitucionalmente establecido del cual no pueden apartarse. Sobre el particular señala lo siguiente: Se sigue de lo expuesto que cualquier ingreso que la Caja reciba como parte de los seguros sociales constitucionalmente establecidos no puede ser objeto de tributo. / La anterior conclusión es válida en tratándose de todo ingreso que deba constitucionalmente ser considerado parte de los seguros

16 11 sociales. Empero, el punto es si igual conclusión se impone ante ingresos de la Caja que no puedan constitucionalmente considerarse parte de la seguridad social y, por ende, cubiertos por el artículo 73 de la Constitución. / (...) Estos ingresos de la Caja, por no ser propiamente de la seguridad social, pueden ser objeto de gravamen. Por ende, del impuesto a favor del Fondo Nacional de Emergencias. Es claro, sin embargo, que la Caja sólo devendría obligada a pagar el impuesto de mérito si acaece el hecho generador. Es decir, si a partir del funcionamiento de la Operadora de Pensiones o del SINCERE (sic) en sí mismo considerado, la Caja Costarricense de Seguro Social obtuviere una ganancia o un superávit Esta Contraloría General de la República, al analizar la posibilidad de que la CCSS estuviera obligada a contribuir al Fondo Nacional de Emergencias con los recursos del superávit indicó que: de existir ganancias o un superávit libre que no corresponda a este tipo de seguros, se deberá cumplir con la obligación tributaria establecida en el numeral 46 de la Ley No. 8488; determinación que es de la absoluta y exclusiva responsabilidad de la Administración Superior de la CCSS Por cuanto, tanto el Seguro de Salud y el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), se financian principalmente con contribuciones sociales, lo indicado en los puntos anteriores, es igualmente aplicable para ambos regímenes El artículo 4 de la Ley , señala como finalidad del Régimen No Contributivo de Pensiones: Otorgar un monto básico de recursos a los ciudadanos que, al encontrarse en necesidad de amparo económico inmediato, no han cotizado para ninguno de los regímenes contributivos existentes, o no han cumplido el número de cuotas reglamentarias o los plazos de espera requeridos en tales regímenes.... Para su financiamiento, la CCSS recibe recursos específicos de varias fuentes: del Gobierno Central 17; del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) 18 y de la Junta de Protección Social Procuraduría General de la República, Dictamen Nro. C del 11 de junio de Contraloría General de la República, oficio 7683 del 12 de julio de Ley de Reforma a la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. 17 Ley 7972 Creación de cargas tributarias sobre licores, cervezas y cigarrillos y Ley 7983 de Protección al Trabajador. 18 Ley de Reforma a la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, N 8783.

17 El clasificador de los ingresos vigente, señala que se clasifican como Superávit libre los recursos de libre disponibilidad en cuanto al tipo de gasto que se pude financiar y se clasifica como Superávit Específico los recursos que por disposiciones especiales o legales tienen que destinarse a un fin específico Con base en lo expuesto se concluye que en la liquidación presupuestaria, se deben clasificar como recursos específicos, los resultados que se generen de los ingresos por concepto de contribuciones sociales y los aportes al Régimen no Contributivo de Pensiones que por ley están dirigidos a la atención de finalidades previstas en la normativa que los origina. El superávit específico por concepto de contribuciones sociales se podrá utilizar para gastos de operación e inversión institucionales, tanto de las unidades ejecutoras prestadoras de servicios de salud, como de administración y de apoyo, siempre que se cumpla lo establecido en los artículos 33 y 34 de la Ley Constitutiva de la CCSS 2.21 La situación comentada puede originar una distorsión en los resultados precitados, ya que los montos del superávit específico y libre, varían al considerar la naturaleza específica de las contribuciones sociales y de los recursos que financian el Régimen No Contributivo de Pensiones. Lo anterior se contrapone a lo establecido en el principio de Especificación presupuestaria que establece que: El presupuesto, en materia de ingresos, debe señalar con precisión sus fuentes y su clasificación. 20 Dificultades para la evaluación física 21 de las metas como parte del proceso de planificación vigente. Sobre las debilidades en el proceso de planificación en la CCSS y resultados del análisis de la evaluación física 2.22 Las entidades públicas están sometidas a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal 19 Ley 8718 Autorización para el cambio de nombre de la Junta de Protección Social de San José y distribución de las Rentas de Lotería. 20 Norma del Manual de Normas Técnicas Sobre Presupuesto publicado el La Gaceta No 183 del 27 de setiembre de Según lo establecido en la norma de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, emitidas mediante resolución de la Contralora General de la República No R-DC , la evaluación física valora cualitativamente el cumplimiento de los objetivos, metas y los resultados alcanzados en el ejercicio presupuestario, en relación con los esperados y para los cuales se aprobó el presupuesto.

18 13 para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes 22. La evaluación física de los resultados es uno de los aspectos más importantes que debe realizar toda entidad en cumplimiento de la rendición de cuentas, como mecanismo para la determinación del grado en que se satisfacen las necesidades de los ciudadanos Para lograr una adecuada evaluación, es indispensable en primera instancia que el proceso de planificación institucional, oriente la gestión de la entidad hacia su razón de ser, de tal forma que la información que se genere sirva de insumo para la toma decisiones y permita corregir en forma oportuna las desviaciones, en caso de que se presenten. No obstante, esta Contraloría General en estudio realizado sobre la planificación estratégica en el Seguro de Salud 23, determinó que el proceso de planificación de la CCSS no permite una orientación clara de la gestión hacia la consecución de sus fines que a la vez posibilite la efectiva rendición de cuentas sobre los resultados de la gestión. ( ) La planificación estratégica de la CCSS carece de una clara orientación hacia los resultados, pues una importante proporción de las acciones estratégicas que se encuentran en el Cuadro de Mando Integral (CMI) se dirigen a solventar asuntos de carácter operativo. En otras palabras, por medio de las acciones estratégicas no es posible conocer el efecto del servicio de atención de la salud. Las disposiciones emitidas producto del estudio precitado están dentro del plazo establecido para su cumplimiento Como complemento a lo anterior, en la revisión del Plan Anual Operativo Institucional para el 2011, que corresponde al periodo de estudio, se realizaron, entre otras, las siguientes observaciones: Muchas de las metas planteadas son poco claras. En el programa: Atención Integral a la Salud de las Personas, se determinó que las descripciones de algunas de las metas no permiten conocer cuál será el producto que se alcanzará en beneficio de la atención a la ciudadanía, dos ejemplos son: Que al finalizar el año 2011 se hayan asignado un 100% de recursos para cubrir la población indígena bajo la modalidad de atención integral específica, Que al finalizar el año 2011 se logre cumplir en un 85% las metas anuales incluidas en el Portafolio de Proyectos de Inversiones. Llama la atención que se incluyen otras metas relacionadas con infraestructura como lo es la mejora de 30 EBAIS y adquisición de equipo médico (mamografía y resonancia magnética) que en primera instancia debería ser parte del 22 Artículo 11 de la Constitución Política de la República de Costa Rica, reformado por Ley N 8003 del 8 de junio del Informe DEFOE-SOC de diciembre de 2010.

19 14 Portafolio de Proyectos de Inversiones citado en la última meta descrita, lo que confunde el alcance de la misma. Los indicadores de evaluación planteados en su gran mayoría son de eficacia; algunos ejemplos son: No. de EBAIS conformados, No. de EBAIS mejorados, No. de EBAIS fortalecidos, porcentaje de cobertura de atención prenatal, No. de especialistas y personas de apoyo contratados, No. de mamógrafos adquiridos. Lo anterior no permitirá realizar una evaluación adecuada de la gestión de esa entidad ya que no se definieron los parámetros necesarios para comparar los resultados que se obtengan. Las situaciones planteadas, contravienen el principio de Evaluación de resultados y rendición de cuentas en donde se busca que el presupuesto como reflejo de los planes institucionales y orientador en el uso de los recursos financieros, sean un instrumento que sirva para fortalecer el marco de referencia que tienen las instituciones para cumplir con sus fines y en el caso de la CCSS con la atención que se le brinda al usuario Tomando en consideración las deficiencias reseñadas en torno al proceso de planificación propiamente dicho, la información generada, en el Informe de Evaluación Física del Plan Operativo Anual Institucional (POAI) de la CCSS, adolece de los mismos aspectos que se observaron en el proceso de formulación del plan, situación que de no corregirse seguirá teniendo consecuencias en la gestión de los servicios de salud Lo anterior dificulta a dicha entidad cumplir con una adecuada rendición de cuentas acorde con lo establecido en el artículo 11 de la Constitución Política y con la normativa interna que regula esa actividad, específicamente lo dispuesto en las Normas Técnicas Específicas para la Formulación, aprobación, ejecución, control evaluación del Plan Operativo y Presupuesto de la CCSS , norma , que señala: a) Adicionalmente al control, cada unidad ejecutora deberá realizar la fase de evaluación, como parte de la rendición de cuentas. La evaluación valorará cuantitativa y cualitativamente los resultados y los efectos alcanzados, en relación con lo esperado en el Plan Operativo y su contribución al cumplimiento de la misión, políticas y objetivos, tanto en el nivel institucional como en el programático. Esta fase incluye el análisis de las desviaciones y la determinación de posibles acciones correctivas A pesar de lo indicado, se procedió a realizar una verificación de las cifras 24 Oficio DFOE-SOC-1363 del 16 de diciembre de 2010.

20 15 contenidas en el informe de evaluación para el Seguro de Salud, considerando la documentación remitida por la CCSS, para lo cual se realizaron algunas pruebas de campo, según se comenta de seguido Se analizaron cinco indicadores, cuatro incluidos en el POAI y el relacionado con la construcción de las sedes de EBAIS, que a pesar de la importancia que reviste para el fortalecimiento del primer nivel de atención, no se incluyó en el POAI. En este sentido, se debe considerar que en el POAI para el 2011 se incorporaron: 46 metas del Cuadro de Mando Institucional (no todas), 19 metas del Cuadro de Mando Gerencial y 3 metas de los planes operativos de las unidades ejecutoras 25 ; situación que permite concluir que el documento refleja de manera parcial los resultados que se generan institucionalmente del proceso de planificación En el siguiente cuadro se muestran el detalle de las metas seleccionadas y su cumplimiento real, de acuerdo con la documentación brindada por la CCSS: Cuadro No. 3 CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL RESULTADOS DE LA VERIFICACION DOCUMENTAL DE LOS INDICADORES PROPUESTOS Período 2011 Nombre del Indicador Meta Cumplida CCSS Meta Verificada documentalmente Número de EBAIS nuevos Conformados Número de instalaciones de sede de EBAIS mejoradas Número de Sedes de EBAIS construidos 1/ Número de especialistas y personal de apoyo contratados. (Red oncológica) Número de equipos adquiridos.8 Mamógrafos 30 6 mamógrafos y 32 equipos 6 mamógrafos y 32 equipos equipos varios. varios varios 1/ La meta no está incorpora en el POAI 2011, que es remitido a ésta CGR ni en el correspondiente informe de evaluación. Dicha meta se encuentra vinculada al PND Fuente:Informe de Evaluación Física del Plan Operativo Anual Intitucional Según se muestra en ese cuadro, todos los indicadores analizados se cumplieron en un 100%, con excepción del relacionado con la sedes de EBAIS mejoradas, definido por la CCSS como: aquellas sedes de EBAIS a las cuales se les mejoró alguna condición de infraestructura, que no corresponde con el mantenimiento ordinario del inmueble Oficio P.E del 29 de setiembre de 2010, en donde la Presidenta Ejecutiva remite el POAI Oficio DPI del 11 de junio del 2012, remitido por el Jefe del Área de Planificación Operativa.

21 Sobre este indicador, la Dirección de Proyección de Servicios de Salud de la Gerencia Médica señaló 27 que de las 20 sedes de EBAIS reportadas en el primer semestre no se dispone de información de cuáles fueron las mejoras realizadas, sin embargo, en el segundo semestre dicha Dirección solicitó a la Dirección de Red de Servicios de Salud, que remitiera el detalle de las mejoras para depurar la información sobre el cumplimiento de dicho indicador Además, se determinó que en el Centro de Atención Integral en Salud de Puriscal, en el primer semestre, se reportaron mejoras en cinco sedes de EBAIS 28, las cuales se concentran en un único edificio, incluyendo gastos de mantenimiento tales como: pintura, cambio de láminas de cielo raso, cambio de canoas deterioradas, los cuales no se ajustan a la definición precitada, también, en la sede de EBAIS Salitrales, se brindó mantenimiento al sistema eléctrico, obras que tampoco corresponden a la definición mencionada y que fue recibida por la CCSS el 27 de octubre de 2010, por lo que no debieron ser contabilizadas en el período de estudio En el Centro de Atención Integral en Salud de Puriscal manifestaron 29 no haber recibido de la Dirección de Planificación ningún tipo de comunicación sobre la definición de esa Dirección de EBAIS mejorados En la sede de EBAIS de Los Cuadros, la Gerencia Médica 30, reportó mejoras en el segundo semestre, sin embargo la Dirección Regional Central Sur, a la que pertenece dicho EBAIS indicó 31 : Concluida la indagación sobre el tema, nos indica la ARIM (Área de Ingeniería y Mantenimiento Regional) que no se encuentra en esta sede información sobre mejoras o mantenimiento al EBAIS de los Cuadros, teniéndose únicamente conocimiento de la Edificación completa de un nuevo EBAIS en la localidad, ejecutado por el nivel central institucional... Incluso la Regional Central Sur, manifestó no conocer la definición indicada por la Dirección de Planificación sobre el indicador precitado Las situaciones comentadas, en virtud de la poca claridad en la descripción de los 27 Correo electrónico del 22 de junio de El EBAIS concentrado de Puriscal incluye los EBAIS denominados: Santiago 1, Santiago 2, Santiago 3, Picagres y Cerbatana. 29 Correo electrónico del día 25 de junio del Área de Salud de Puriscal. 30 Se registra la información que recibe la Gerencia Médica sobre los EBAIS mejorados. 31 Correo electrónico de la Dirección Regional Central Sur del 22 de junio de Correo electrónico del Coordinador General de Proyectos de la Regional Central Sur de fecha del 21 de junio de 2012.

22 17 indicadores, propician algunos inconvenientes en la gestión para la recopilación de la información. Adicionalmente, evidencian desconocimiento o mala aplicación de la definición del citado indicador y problemas de comunicación entre unidades que pertenecen a una misma Dirección Regional. No obstante, según la Dirección de Planificación Institucional 33 dicho procedimiento: se ha venido ajustando y se entrará en un proceso de revisión dada la nueva normativa de la CGR y mejoras en los procesos internos que desarrolla esta Dirección Sobre el particular, de acuerdo con las normas técnicas vigentes, la administración debe establecer los mecanismos y procedimientos necesarios para garantizar razonablemente la confiabilidad, pertinencia, relevancia y oportunidad de la información contenida en la liquidación presupuestaria para que sirva de apoyo en la toma de decisiones y en la rendición de cuentas, verificando no sólo la razonabilidad de los resultados obtenidos, sino también la aplicación de las políticas y metodologías diseñadas de conformidad con la normativa técnica y jurídica relacionada 34. El cálculo de los gastos de administración del Seguro de Salud, como porcentaje de los ingresos reales, presenta algunas distorsiones Sobre la normativa aplicable 2.37 Los artículos 33 y 34 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social 35, autorizan que se cubran los gastos administrativos correspondientes con los recursos del SEM y del IVM. Sobre el particular la legislación vigente, producto de una reforma 36, preceptúa: En relación con los gastos de administración, a que se refieren éste y el artículo anterior, relativos a los seguros de Enfermedad y Maternidad e Invalidez, Vejez y Muerte, no podrán ser mayores del ocho por ciento (8%) en cuanto al primer seguro y el cinco por ciento (5%) en cuanto al segundo, todo referido a los ingresos efectivos del período anual de cada uno de estos seguros. 33 Coreo electrónico de la Dirección de Planificación de la CCSS de fecha 31 de mayo de Norma de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público No N DC-DFOE, emitidas por la Contraloría General de la República. 35 Nro. 17 de 22 de octubre de Mediante la Ley Nro. 6577, del 6 de mayo de 1981, se incorporó un párrafo segundo del artículo 34 de la Ley constitutiva de la CCSS.

23 En los Presupuestos Iniciales que la CCSS remite cada año a esta Contraloría General, para la respectiva aprobación, se incluye una estimación del cálculo del porcentaje de gastos administrativos para los diferentes regímenes. Dicho porcentaje para los años 2010, 2011 y 2012 ascendió a un 7%, 7% y 7,2%, para el Seguro de Salud y 3,3%, 3,2 y 3,5% para el IVM, respectivamente para los citados años, con lo cual la CCSS pretende demostrar el cumplimiento de la normativa que regula este tema Uno de los beneficios o propósitos de la normativa citada, de acuerdo con lo indicado mediante oficio de la Presidencia Ejecutiva de la CCSS 37 de ese entonces era: porque garantizan su estabilidad económica y establecen sanas medidas en lo que hace al destino de los fondos de los regímenes de reparto y de capitalización colectiva, introduciendo además prohibiciones beneficiosas para el buen manejo de los indicados fondos En relación con este tema, expresaba el Diputado Arauz Aguilar 38, en aquella ocasión: tenemos que ponerle coto a los gastos administrativos, porque precisamente este sistema de préstamos 39 es el que permite muchas veces que se financien gastos administrativos indebidamente por la oscuridad de la propia Ley Constitutiva. Por eso estamos limitando aquí en una de mis mociones, los gastos administrativos en el régimen de enfermedad y maternidad al 8% de los ingresos, y en el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte al 5% de esos ingresos. / Algo tenemos que hacer para que las previsiones administrativas para el manejo de estos regímenes no sigan creciendo indebidamente en una burocracia que en vez de garantizar un mejor servicio para los asegurados, lo que hace es complicar el manejo de estos regímenes, que no son muy fáciles de manejar. Son regímenes muy difíciles y si bien ellos mismos generan una enorme cantidad de ingresos que pueden garantizarle al país un conjunto de prestaciones aceptables, si no se les cuida para que mantengan administrativamente un equilibrio y financieramente respondan de verdad a cálculos actuariales, esos regímenes pueden entrar, de un momento a otro, en una grave crisis, con lo cual se elimina la aspiración fundamental del pueblo, de tener garantizadas sus prestaciones médicas y garantizadas sus prestaciones a largo 37 Oficio 4527 del 26 de febrero de 1981 de la Presidencia Ejecutiva de la CCSS. 38 Licenciado Armando Arauz Aguilar, Diputado, Asamblea Legislativa, periodo Se refiere a préstamos del régimen de IVM al de Enfermedad y Maternidad.