PROGRAMA BARRIO SEGURO. Alejandra Lunecke R. Coordinadora Programa Seguridad Urbana Universidad Jesuita Alberto Hurtado - 1 -

Transcripción

1 PROGRAMA BARRIO SEGURO Alejandra Lunecke R. Coordinadora Programa Seguridad Urbana Universidad Jesuita Alberto Hurtado - 1 -

2 I. Análisis Descriptivo 1. Descripción del Problema de abordaje Durante los últimos años, es posible constatar en la realidad nacional un cambio cualitativo y significativo en la consolidación del mercado de la droga en el país. En este sentido es posible observar: - Un proceso de consolidación de las redes de tráfico de drogas en las ciudades, especialmente en Santiago ubicados especialmente en barrios mas pobres. - Mayor nivel de organización de los grupos, con características de funcionamiento jerárquico y con mayores niveles de sofisticación en su accionar: por ejemplo uso extensivo de armas de fuego. - Una reestructuración de los canales de distribución de las drogas y la modificación de las estructuras del mercado interno. Se constata la sustitución expansiva de la marihuana por la pasta base, cuyos efectos tanto a nivel individual y social son más nocivos y perversos. - Es posible observar la reconversión de los grupos armados de antaño en grupos ligados a este mercado cuya principal característica es el porte de armas. Junto a ello, en Chile, especialmente en las grandes urbes, existe un importante número de barrios caracterizados por una situación de alta vulnerabilidad y de estigmatización social que hoy enfrentan los efectos negativos del accionar de estas redes en sus territorios. Esta violencia es de carácter endógena, ligada al narcotráfico y el consumo de dogas y alcohol, con fuerte presencia de armas y balaceras, que controla los espacios públicos. Ella genera a su vez altos grados de temor en la comunidad, lo que deteriora la vida comunitaria, modifica comportamientos e itinerarios en las poblaciones, y genera gran preocupación por la seguridad de los hijos. A nivel individual, el efecto más evidente que causa la violencia organizada y la delincuencia es el alto temor que manifiestan los vecinos. A su vez, la consecuencia a nivel social es la atomización social de los vecinos reflejada en la débil participación social y el abandono de los espacios públicos. Asimismo, esta fragmentación ha elevado la desconfianza entre los vecinos y ha producido el debilitamiento de los vínculos comunitarios. Las solidaridades internas que en el pasado dotaban de algún grado de seguridad se han visto destruidas, limitando y casi anulando los tipos de respuestas con que los vecinos hacían frente a los problemas estructurales de los sectores vulnerables

3 2. Presentación del Programa El programa Barrio Seguro, es uno de los componentes principales del Programa Chile + Seguro, que se implementa en Chile con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo. El programa Barrio Seguro (PBS), es un programa de Intervención del Ministerio de Interior de Chile que se desarrolla oficialmente a partir de enero del 2002 en barrios que han sido definidos como críticos en materia de delincuencia, temor y violencia producto del accionar de grupos y redes ligados al tráfico de drogas Objetivo El principal objetivo del PBS es contribuir a disminuir la violencia y el temor en 12 barrios caracterizados por la acción y control de grupos de narcotraficantes y crimen organizado que vulneran la seguridad y convivencia de esas comunidades Enfoque de trabajo y Estrategia de Intervención La estrategia de intervención se centra en el trabajo focalizado sobre territorios determinados- Se reconoce al Barrio como un territorio con límites geográficos y sociales conocidos y claros y como una identidad colectiva que comparte características históricas, sociales, culturales y políticas. El enfoque de abordaje busca ser integral complementando estrategias de intervención policial y social y se centra en combinar acciones orientadas a potenciar los factores de protección existentes en los barrios y al mismo tiempo debilitar e interrumpir los factores de riesgo asociados al desarrollo de organizaciones y asociaciones ilícitas ligadas al tráfico de drogas. Los principales ejes rectores de la intervención son a coordinación pública y privada en el territorio y la participación social (comunitaria e institucional). La estrategia se sustenta en tres ámbitos de intervención: Ámbito policial, que involucra acciones de inteligencia dirigidas a desarticular y desbaratar redes de micro y narcotráfico y acciones de vigilancia policial mas efectivas. Ámbito social, que involucra la reconstrucción del tejido social poblacional y la implementación de acciones de prevención primaria, secundaria y terciaria con grupos de riesgo. Ámbito judicial, que involucra acciones de persecución penal a organizaciones delictuales. Estos tres ámbitos de acción son abordados a través de cuatro líneas de acción: - 3 -

4 2.3. Líneas de Acción Línea de Acción 1: Movilización Comunitaria A través de esta línea de acción se busca fortalecer los factores preventivos t protectores de los individuos y de la comunidad frente a la violencia y temor que caracteriza al barrio. Esta línea involucra actividades orientadas a configurar un Sistema de liderazgo legitimado para enfrentar pro activamente los problemas del Barrio; generar y fortalecer las condiciones físicas y comunitarias que den seguridad de los habitantes y fortalecer la Coordinación y colaboración entre la comunidad y las instituciones sociales para un trabajo de redes efectivo. Ello se desarrolla a través de: Un programa de formación y capacitación de líderes Desarrollo de proyectos comunitarios: situacionales, de infra estructura y fortalecimiento comunitario; la configuración de una mesa barrial activa. Línea de acción 2: Prevención social para grupos en riesgo: Esta línea busca contrarrestar la incorporación de niños, adolescentes y jóvenes a las redes y actividades delictuales asociadas al narcotráfico, a través de acciones diferenciadas según los grados de riesgo. El abordaje busca un trabajo integral que incorpore a instituciones locales, familias y servicios sociales y comunitarios. Se contempla las siguientes acciones: i) Identificación de beneficiarios: se entenderá por beneficiarios niños y niñas, para los cuales se ofrecerá una oferta diferenciada; ii) Identificación la oferta pública y privada que entreguen servicios orientados a potenciar el proceso de inserción social; iii) elaboración y ejecución de planes individuales. Profesionales especializados acordarán conjuntamente con la población beneficiada y su familia, un plan de trabajo que les permita insertarse socialmente y con ello potenciar su crecimiento e identidad. Estos planes tendrán dos tipos de estrategia: a) derivación asistida, y b) programas especializados que ejecutarán los profesionales en el barrio. Las líneas temáticas de estos programas están orientadas a ocupación del tiempo libre, apoyo escolar, apoyo psicosocial, talleres motivacionales, entre otros. Ambas estrategias suponen un acompañamiento permanente durante todo el proceso de implementación del plan; y el seguimiento y sistematización de la intervención. Línea de Acción 3: Reinserción Social Esta línea de trabajo tiene como propósito reinsertar socialmente a hombres y mujeres infractores de ley con condena cumplida a través de un plan personalizado que ofrezca alternativas de desarrollo personal, familiar y - 4 -

5 laboral para sustraerlas definitivamente de los círculos de influencia del narcotráfico. Ello a través de acciones orientadas a: Apoyo sicosocial: desarrollo de habilidades y vínculos para la reinserción Habilitación ciudadana: trámites y documentos para reestablecer derechos y deberes de los individuos Empleabilidad e Ingresos, a través de la capacitación técnica, competencias de empleabilidad y apoyo al trabajo independientes- Para esto se contempla el sustentar apoyo permanente de un equipo profesional y recursos financieros, para becas, trámites y preparación para el trabajo. Por su alta complejidad se contempla trabajar con 15 individuos por barrio. Línea de acción 4: Acceso a la Justicia y Coordinación Jurídico Policial El objetivo de esta línea de acción busca erradicar la criminalidad en las áreas intervenidas y así generar una acción social protegida. Ello a través de mecanismos de coordinación efectiva que procuren la plena vigencia de los derechos de quienes habitan en estas localidades, disminuyendo la situación de indefensión jurídica que sufren frente a la acción de mafias organizadas. Lo anterior se materializa en el ejercicio de la acción pública por parte del Ministerio Público y Ministerio del Interior, a través de la presentación de una querella, la que busca el procesamiento judicial de los responsables y su posterior condena por delitos de victimas indeterminadas (de drogas y armas) Así también, tiene por objetivo, brindar un apoyo integral a las victimas de la acción de los grupos descritos, a través de la solicitud de medidas de protección decretadas por los tribunales. Las acciones contempladas para el logro de estos objetivos son la coordinación multiagencial, donde los principales actores son las policías; el Ministerio Público y el Ministerio del Interior. Estas acciones son: 1.- Levantamiento de Información de Barrios Críticos Diagnóstico eficaz del barrio que cubra aspectos delictuales, socio demográficos geográficos, institucionales y sociales para determinar el grado de impacto social la intervención a ejecutar. Este levantamiento de información permite determinar la incorporación del barrio al Programa. 2. Coordinación jurídico Policial-previa intervención social Se constituye una mesa de trabajo con las policías y Ministerio Público y Ministerio de Interior (equipo jurídico) de análisis de información delictual georeferenciada y la percepción social para coordinar el trabajo de inteligencia policial y dar forma a las acciones legales. Esto define la entrada en el barrio

6 3. Coordinación Judicial La mesa de trabajo entre el Ministerio Público, Ministerio de Interior y las policías se constituye de manera permanente al porceso de intervención, con el objeto de monitorear el actual delictual; ejecutar acciones penales respecto de delitos perseguidos y persecución penal de delitos de victimas indeterminadas (drogas y armas). 4. Coordinación judicial de delitos de mayor connotación social Se constituye una mesa de trabajo entre el Ministerio de Interior, Ministerio publico y las policías para trabajar en áreas de prevención policial orientadas al: - Análisis de los territorios con alto grado de criminalidad - Coordinación de acciones preventivas de carácter policial - Coordinación para persecución de delitos con victimas determinadas

7 3. Ciclo Metodológico Intervención 1 ETAPA Intervención Policial (Inteligencia, detenciones) 2 ETAPA Intervención Social Desarrollo de Líneas de Acción Inicial y permanente Paralelas Señal de preocupación del Estado. Generación de confianza. Movilización social (20 meses) Prevención grupos de riesgo (16 meses) Reinserción de personas en conflicto con la justicia (16 meses) 3 ETAPA Evaluación Modelización Egreso Desarrollo Seguimiento y ajustes Evaluación. Sistematización y Modelización de la intervención II. Análisis evaluativo 1. Proceso de Implementación: lecciones y redefiniciones La implementación del programa da cuenta de un proceso de aprendizaje institucional, que enfrentado a una problemática nueva, se ha reformulado a lo largo de su desarrollo. Este programa nace de manera reactiva a un problemática específica y es a partir de su tercer año de implementación que se redefinen y rediseñan su enfoque y estrategias. En este proceso es posible identificar factores que han permitido los avances de este programa y que sin duda, han actuado como facilitadores del proceso de implementación. A nivel político institucional ha ayudado favorablemente el liderazgo personal del Subsecretario del Interior y el apoyo político transversal que ha tenido y a nivel socio comunitario, la existencia de un soporte comunitario en cada barrio, que esta dispuesto a trabajar por su seguridad y a erradicar a las bandas de narcotráfico de su entorno. El desarrollo del programa permite evidenciar tres etapas en su proceso de implementación: - 7 -

8 1º Etapa: Pilotaje Esta etapa involucró la intervención en cuatro poblaciones en el área metropolitana. Durante los dos primeros años de implementación- la intervención del PBS se caracterizó por ser una estrategia de carácter reactivo a la magnitud de la problemática que enfrentaban determinados barrios, especialmente el Barrio La legua Emergencia, en materia de violencia organizada. El énfasis del PBS se centró en la inteligencia policial previa a la intervención y en la fuerte ocupación y vigilancia policial en los territorios en materia de control y la ocupación de los espacios públicos por parte de la comunidad. La estrategia que predominó, se caracterizó por ser muy flexible a las demandas de la comunidad y realizar acciones movilizadoras y de ocupación del espacio público. El gobierno buscaba en dichos lugares mostrarle a la comunidad que el Estado había vuelto y junto con ello, darle una señal a las bandas organizadas de tráfico de drogas, que se iba a luchar contra ellas. A fines del 2003, el equipo del programa y las evaluaciones del proceso de intervención mostraron las serias debilidades y vacíos que el Programa tenía en términos no solo de resultados (no se había logrado completamente disminuir la violencia armada en los espacios públicos y las bandas mostraron su capacidades de rearticularse y de desplazarse), sino también de dar mayor focalización y sustentabilidad a las acciones emprendidas. 2º Etapa. Rediseño, Durante esta etapa se produce un rediseño de la estrategia a la luz de lecciones aprendidas durante los dos primeros años de intervención. Entre ellas se constata: - La deficiente capacidad estratégica de las policías para asumir este tipo de problemáticas y baja capacidad de innovación. En este sentido se evidencia la necesidad de establecer un mejor grado de coordinación con otras agencias públicas para maximizar esfuerzos y recursos y lograr mayores niveles de efectividad. El principal cambio en la estrategia, es que se da mayor relevancia al trabajo de control policial en las poblaciones y se comienzan a desarrollar acciones de coordinación más efectivas entre las policías, el ministerio del interior y otros actores institucionales. Se diseña todo el trabajo a realizar con el Ministerio Público, previendo la entrada en vigencia de la Reforma Procesal Penal en Santiago. Se constituyen las mesas de trabajo de manera permanente. - A partir del año 2004 se integra un componente jurídico a la estrategia de prevención social y control. Ello porque, la falta de diligencia judicial entorpeció en un primer momento el impacto que el programa podía alcanzar en la comunidad. Al respecto, algunos líderes de bandas fueron detenidos y salían en libertad, causando temor y desconfianza en la - 8 -

9 población. Hoy eso se ha resuelto, existen más de 200 detenidos y en proceso de sanción penal. - Se observaron importantes vacíos en materia de prevención. La evaluación interna permitió relevar que el PBS se había centrado durante dos años, en acciones de prevención general y muchas veces, de carácter muy indirecto en materia de impacto sobre la problemática. Ello permitió definir la necesidad de implementar un trabajo orientado a grupos de riesgo (prevención secundaria) y a grupos ya involucrados en la dinámica delincuencial (prevención terciaria). Así, se diseñaron los componentes 2 y 3 de la línea de movilización comunitaria. - Se inicia una redefinición de los criterios de selección de los barrios, dado que los indicadores utilizados no dan cuenta de la movilidad de las redes de tráfico de drogas en el territorio. Este cambio es el mas reciente y se esta comenzando a institucionalizar. - Respecto a la estrategia de intervención, se incorporan nuevos criterios de focalización y flexibilización del abordaje. Se reconoce la necesidad de intervenir los barrios de acuerdo a sus características particulares y al dinamismo del entorno. Ello significa adecuar en lo posible los tiempos del ciclo metodológico de intervención y respetar las particularidades locales. En esta etapa se interviene un tercer barrio: Población José María Caro. 3º Etapa, Ampliación y consolidación del Programa A partir del año 2005, se da inicio a un trabajo en coordinación con más actores institucionales y se comienza a implementar un modo más estructurado de trabajo en los barrios. Se intervienen tres nuevos barrios durante el primer semestre y se intervendrán cuatro mas durante el segundo semestre de Se espera sistematizar, modelar definitivamente y evaluar el PBS. A partir de este año se comienza también a seleccionar a los barrios con criterios diferentes a los utilizados en casos anteriores- 2. Logros y avances En términos generales se pueden establecer logros y avances en tres ámbitos. Enfoque de Trabajo Es posible establecer como un acierto el abordaje integral que propone el Programa, que comprende el problema como multidimensional y busca dar una respuesta específica a cada dimensión que lo estructura. En este sentido, diagnósticos realizados en distintos barrios evidencian que la violencia ligada al tráfico de drogas y el impacto que ella genera a nivel micro social, responde a diversos factores de carácter social, económico, político y cultural. Ello implica que sólo el abordaje policial no es suficiente - 9 -

10 cuando el objetivo es el desbaratamiento de bandas de trafico de drogas y la reducción de la violencia en estos barrios y que es necesario el trabajo multi agencial que involucre a diversos servicios y actores en las respuestas. También es un acierto el enfoque participativo que promueve el Programa, en tanto empoderador de la comunidad al entregar a las propias organizaciones validadas y el desarrollar acciones orientadas a su fortalecimiento, su regeneración y renovación de liderazgos. En este sentido, estudios en estos barrios muestra que la descomposición social, la desarticulación y los altos grados de desconfianza interpersonal son uno de los principales efectos de este tipo de violencia. Por ello, condición de éxito para cualquier tipo de estas intervenciones, es la rearticulación de la vida colectiva y la formación de nuevas organizaciones y redes, que permitan a los vecinos sentirse participes de la construcción de su propia seguridad. Con ello se asegura la disminución de los altos niveles de temor existentes. Asimismo, en la medida que las propuestas se generan desde la comunidad, se fomenta una apropiación de los proyectos y los bienes y servicios que éstos generan. Al otorgar responsabilidad y confianza a las organizaciones se potencia su autonomía y se les reconoce como sujetos más que como objetos de la intervención Gestión En materia de gestión es posible evidenciar Aciertos y desaciertos, pero en general los aprendizajes del proceso de implementación han sido una oportunidad para el rediseño del programa. Hoy han sido incorporadas al modo de intervención y a las estrategias algunas de estas lecciones. Como ha sido señalado, las principales son: Mejor coordinación y diseño de estrategias policiales, en materia de control como de prevención (vigilancia). Incorporación componente jurídico de la intervención (persecución penal de las bandas) con la coordinación efectiva con el Ministerio Público. Mayor focalización de las estrategias de prevención social y definiciones más claras de la participación de la comunidad. Redefinición del proceso de selección de los barrios, aún cuando esto aún no esta claramente estructurado. Se amplia el equipo de trabajo a nivel central, para producir mejores coordinaciones en terreno y se refuerza especialmente el trabajo de coordinación jurídico- policial. Resultados

11 El Programa nunca ha sido evaluado de manera integral. La única evaluación existente se realizó el año 2003, en dos barrios e involucró solamente la evaluación de la línea de movilización comunitaria. Pese a ello se observan resultados objetivos en materia de desbaratamiento de las bandas (200 detenidos y procesados) y la disminución de la violencia expresa en las calles y espacios públicos de la mayor parte de los barrios intervenidos. Las actividades ligadas a la línea social, por su parte, se evalúan como positivas en tanto: han implicado mejoras concretas y visibles en infraestructura comunitaria y educacional, problemas que eran críticos en estas dos poblaciones. Estos son el tipo de proyectos más valorados por la población en términos de apuntar a resolver aspectos y problemas estructurales de la comunidad. Vinculan a la comunidad, tanto al momento de formular los proyectos como de administrarlos, generando una dinámica comunitaria que se posiciona como referente alternativo y opuesto a las redes de los narcos. 3. Desafíos Pendientes Más allá de los logros y avances obtenidos, tanto una mirada interna del programa (sus gestores) como un análisis externo a él, permiten evidenciar debilidades del programa en materia de enfoque y modo de intervención. Ello a la luz de la naturaleza del problema que el PBS aborda. Centralismo y sectorialidad de la intervención En materia de enfoque, es posible establecer que a pesar de la integralidad y multidimensionalidad que involucra el abordaje del programa y al carácter participativo que promueve, el sesgo centralista y aislado del accionar ha generado el rechazo al programa por parte de otros actores institucionales, como por ejemplo, los gobiernos locales y otros servicios públicos. En este sentido, continúa constituyendo un gran desafío el poder involucrar a los Municipios de manera adecuada y proactiva en estas intervenciones. Asimismo, otros actores sociales significativos están ausentes de la intervención. No se ha logrado actuar coordinadamente con servicios sociales como deportes, juventud, mujer, empleo, etc. Al respecto los avances en materia de intersectorialidad e integralidad se han logrado en materia de control pero no en materia de prevención social. Falta de Sustentabilidad y mirada de corto plazo La falta de vinculación con el Municipio y la falta de involucramiento de éste en los procesos derivados de estas intervenciones y de otros sectores, ponen en duda la capacidad de sustento de este tipo de estrategias. El PBS depende 100% del aporte del gobierno nacional y no ha generado coproducción efectiva con otras agencias del Estado ni a nivel local. Sin

12 duda, esto es un grave obstaculizador en materia de resultados, por cuanto la naturaleza del problema implica una mirada de corto, mediano y largo plazo. A esto se suma el hasta ahora carácter asistencial de la intervención, que si bien promueve y busca fortalecer a las organizaciones sociales, lo hace en el marco de participación clientelar que manejan servicios sociales en general. Ello crea dependencia del Estado y se genera poco empoderamiento real de la comunidad. Esto se agudiza si se considera que muchas de estas comunidades viven situaciones de vulnerabilidad extrema, y conviven con culturas, subculturas del narco y de violencia que en muchos casos están muy arraigadas en los vecinos de estos barrios. Falta de enfoque supra barrial Si bien el PBS focaliza al barrio como unidad de intervención y ello ayuda a generar un enfoque más integral, el abordaje no busca indagar y abordar las relaciones y vínculos que esta unidad territorial establece con otras a nivel comunal o supra comunal. Esto implica que las intervenciones realizadas en determinados barrios sólo han desplazado la delincuencia y a los grupos ligados a las drogas a sectores y barrios aledaños de la misma comuna o de comunas vecinas- En este sentido, esta focalización aislada no permite prever estrategias de desplazamiento del delito, que en esta materia es muy rápida y efectiva. Esto a su vez genera mayor rechazo por las autoridades locales, quienes han rechazado al programa en algunas ocasiones