MIGUEL Á. DOMBRIZ ANTONIO SERRANO ANDRÉS MONZÓN Mª EUGENIA LÓPEZ JESÚS RODRÍGUEZ CARLOS CRISTÓBAL CLARA ZAMORANO JOAN M. BIGAS ALFONSO SANZ

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1 86 MIGUEL Á. DOMBRIZ ANTONIO SERRANO ANDRÉS MONZÓN Mª EUGENIA LÓPEZ JESÚS RODRÍGUEZ CARLOS CRISTÓBAL CLARA ZAMORANO JOAN M. BIGAS ALFONSO SANZ CARLOS CORRAL ÁNGEL APARICIO MIGUEL MATEOS ALFREDO SÁNCHEZ JULIÁN SASTRE JAVIER ALDECOA JOSÉ M. ALMOGUERA DIÁLOGO

2 PÁGINA INTENCIONALMENTE DEJADA EN BLANCO

3 Nº 86 Movilidad urbana Cuarta época. Año 2009 PVP: 6 HIROSHI KITAMURA CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN Antonio Alcaraz Calvo, Antonio Batlle de Balle i Fornells, Jesús A. Collado López, Pedro Ferrer Moreno, Pedro Fabián Gómez Fernández, Juan Guillamón Álvarez, Santiago Hernández Fernández, Rafael Jimeno Almeida, José Miguel Mateo Valerio, Carmen Monzonís Presentación, Javier Muñoz Álvarez, Carlos Nárdiz Ortiz, Francisco J. Ramírez Chasco, Pedro Rodríguez Herranz, Pedro Sánchez Lagarejo, José Alfonso Vallejo Alonso y Pere Ventayol March. CONSEJO DE REDACCIÓN Arturo Aguinaga Mateos, Antonio Alcaraz Calvo, Antonio Batlle de Balle i Fornells, Francisco Bueno Hernández, Pedro Ferrer Moreno, Vicente Cerdá García de Leonardo, Jesús A. Collado López, José María Coronado Tordesillas, Carlos Díez Díez, Manuel Durán Fuentes, Pedro Fabián Gómez Fernández, Juan Guillamón Álvarez, Santiago Hernández Fernández, Rafael Jimeno Almeida, Juan M. Martínez Mollinedo, Rosario Martínez Vázquez de Parga, José Miguel Mateo Valerio, Carmen Monzonís Presentación, José Javier Mozota Bernad, Javier Muñoz Álvarez, Juan Murcia Vela, Carlos Nárdiz Ortiz, Manuel Nóvoa Rodríguez, Miren Idoia Ortubia Rodríguez, Mariano Palancar Penella, Francisco J. Ramírez Chasco, Pedro Rodríguez Herranz, Pedro Sánchez Lagarejo, Jesús Urarte García, Pere Ventayol March y Clara Zamorano Martín. DIRECTOR Ramiro Aurín Lopera SUBDIRECTOR Joan Olmos Lloréns SECRETARIA DE REDACCIÓN Chelo Cabanes Martín COORDINACIÓN DEL CONTENIDO Clara Zamorano Martín COLABORADORES Javier Aldecoa Martínez-Conde, José Manuel Almoguera Carvajal, Ángel Aparicio Mourelo, Joan M. Bigas Serrallonga, Carlos Corral Sáez, Carlos Cristóbal Pinto, Miguel Ángel Dombriz Lozano, María Eugenia López Lambas, Miguel Mateos Arribas, Andrés Monzón de Cáceres, Jesús Rodríguez Molina, Alfredo Sánchez Vicente, Julián Sastre González, Alfonso Sanz Alduán, Antonio Serrano Rodríguez y Clara Zamorano Martín FOTOGRAFÍAS Aktron, Eneko Astigarraga, Gregorio Ballesteros, Carlos Cristóbal, Comisión de Transportes del CICCyP, Fondo documental del Consorcio Regional de Transportes de Madrid, Kaffeeeinstein, Luis Mª Martínez, Rafael Navarro, Alfonso Sanz, Antonio Serrano, UITP y Arnau Villegas CORRECCIÓN DE TEXTOS Joan Ramon Costas González ILUSTRACIONES Hiroshi Kitamura MAQUETACIÓN Y PRODUCCIÓN GRÁFICA Kame editors PUBLICIDAD Paipus, S.L. Avda. Corts Catalanes, 5-7 pl. baixa, Sant Cugat del Vallès Tel FOTOMECÁNICA Colornet IMPRESIÓN Y ENCUADERNACIÓN Índice, S. L. EDITA Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos INGENIERÍA Y TERRITORIO 86 2 Editorial Movilidad urbana 4 Urbanismo y movilidad: dos caras de la misma moneda Miguel Ángel Dombriz Lozano 10 Movilidad urbana sostenible: 30 años de propuestas con escasa aplicación Antonio Serrano Rodríguez 20 Planes de movilidad urbana: agentes del cambio o cambio de los agentes? Andrés Monzón de Cáceres y María Eugenia López Lambas 26 El reparto modal: transporte público-vehículo privado, para alcanzar un equilibrio sostenible en las ciudades Jesús Rodríguez Molina 32 Reflexión sobre los modos de transporte público en las ciudades Carlos Cristóbal Pinto 40 Plataformas reservadas para el transporte público: un nuevo concepto del viario urbano Clara Zamorano Martín y Joan M. Bigas Serrallonga 50 Viandantes y ciclistas: atravesando la cortina de humo verde Alfonso Sanz Alduán 58 La ciudad para el peatón: las ciudades históricas en la movilidad urbana Carlos Corral Sáez 68 Hacia nuevas políticas de movilidad en las coronas metropolitanas Ángel Aparicio Mourelo, Miguel Mateos Arribas y Alfredo Sánchez Vicente 78 Los intercambiadores como herramienta para la mejora de la movilidad Julián Sastre González y Javier Aldecoa Martínez-Conde 84 La distribución urbana de mercancías José Manuel Almoguera Carvajal 92 Diálogo sobre movilidad urbana Aniceto Zaragoza Ramírez, Ole Thorson Jorgensen, Antonio Serrano Rodríguez, Jesús Rodríguez Molina, Clara Zamorano Martín y Ramiro Aurín Lopera REDACCIÓN, ADMINISTRACIÓN Y SUSCRIPCIONES Els Vergós, 16, Barcelona Telf Fax DEPÓSITO LEGAL B ISSN PORTADA: Jardín de Moebius AUTOR: Hiroshi Kitamura Esta publicación no necesariamente comparte las opiniones de sus colaboradores. Está prohibida la reproducción total o parcial de cualquier texto o material gráfico del presente número, por cualquier medio, excepto autorización expresa y por escrito de los editores previo acuerdo con los correspondientes autores. Foto: RAFAEL NAVARRO

4 EDITORIAL Siempre que hablamos de movilidad en las ciudades, tenemos una lastimosa sensación de déjà vu; como comentaba Antonio Serrano en nuestra mesa de Diálogos, todos tenemos la sensación de que hablamos de lo mismo desde hace veinte años. Sin embargo, comparando este número, promovido desde el pacífico espíritu crítico de Mariano Palancar y coordinado con paciencia y éxito por Clara Zamorano, con el número 34, de 1995, Movilidad y Ciudad, detectamos diferencias sutiles pero sustantivas. Permanece, y se hace más intensa, la sensación de que la ciudad ha sido tomada al asalto por el vehículo motorizado y de que este condiciona decisivamente la evolución de nuestro hábitat urbano, hasta dejar en un papel subalterno la condición antropológica de ese hábitat. En 1995, el sentimiento crítico está acompañado de una cierta confianza en la técnica y sus planteamientos como solución, un poco al estilo de El fin de la utopía de Marcuse. De la misma forma que en el manifiesto marcusiano, el futuro, al hacerse realidad presente, aparece más complejo y arraigado al pasado inmediato. Las soluciones vislumbradas en 1995 están empezando a implementarse de una forma o de otra en nuestras ciudades, pero el monstruo lo deglute todo y transforma en anécdota lo que nos parecía fundamental. Quizás la crisis económica introduce un factor de reflexión que debería permitirnos ser radicales en los planteamientos (radicales, no dogmáticos ni obtusos). Igual que la bici compartida ha encontrado su lugar y su rentabilidad, y, sin duda, se extenderá entre nuestras ciudades, el coche compartido, creando modelos de funcionamiento imaginativos y flexibles, puede tener más sentido que obligar al usuario a una compra onerosa, que, además, va a condicionar su punto de vista sobre sus necesidades de movilidad. El transporte público debería tomar la iniciativa en la búsqueda de vehículos más sostenibles. El coche compartido y el transporte público pueden crear líneas de colaboración con la importante industria automovilística, más creativas, sugerentes y de futuro que la universalización de la propiedad del automóvil, consumidor de una energía contaminante de la que no disponemos, y de ineficiencia incontestable en los núcleos urbanos densos. En etología es bien sabido que las condiciones del hábitat son determinantes en el desarrollo y evolución de las especies. La nuestra es la única especie que determina radicalmente su hábitat a partir de decisiones propias, pero nunca hemos sido, en lo colectivo, plenamente conscientes del efecto retroalimentador que esas decisiones tienen sobre nuestro entorno y sobre nosotros mismos, llevándonos casi siempre a lugares no deseados, como un daño colateral que acaba cuestionando seriamente la bondad del objetivo principal. Nunca quisimos vivir en un garaje. 2 I.T. N.º

5 María (107 años): pero nena, si es que vivís en un aparcamiento! (Foto: Rafael Navarro). I.T. N.º

6 Urbanismo y movilidad: dos caras de la misma moneda Miguel Ángel Dombriz Lozano DESCRIPTORES URBANISMO MOVILIDAD SOSTENIBILIDAD PEATÓN BICICLETA TRANSPORTE PÚBLICO TRÁFICO CAMBIO CLIMÁTICO CALIDAD DEL AIRE OCUPACIÓN DEL SUELO Introducción Durante décadas, la planificación urbanística que se ha realizado en España ha elegido un diseño de ciudad en el que el medio de movilidad considerado universal ha sido el coche, y, además, como si no hubiera limitaciones ni para su uso ni para el consumo de combustibles derivados del petróleo. Este modelo de ciudad, en el que han imperado las bajas densidades y la separación de usos, ha dado lugar a un modelo de movilidad en el que los ciudadanos abusan del coche, a veces por necesidad, ya que ningún otro medio puede satisfacer sus requerimientos de movilidad, a veces por comodidad y a veces porque valoran de manera extraordinaria el tiempo que dedican a trasladarse, y deciden utilizar el medio que minimiza ese tiempo, es decir, el coche, en la mayoría de los casos. Para ilustrar este comentario, basta reseñar que en Catalunya, de acuerdo con la Encuesta de Movilidad Cotidiana de 2006, por motivo de trabajo o estudio, salen fuera de su municipio de residencia más de 2,2 millones de personas, de un total de 5,6 millones de personas activas. Si tenemos en cuenta que 1,6 millones de personas viajan en coche fuera de su municipio cada día por razones de trabajo o estudio y que la ocupación media de los vehículos apenas llega a 1,2 viajeros por coche, 1,35 millones de coches salen cada mañana a las carreteras de Catalunya. Esta cifra se ha multiplicado por cuatro en los últimos 25 años, y son reiterados los episodios de congestión a pesar de las cuantiosas inversiones realizadas en la red viaria. 1 No se trata de demonizar el uso del coche, ya que es un instrumento de movilidad sin el cual no sería posible mantener la calidad de vida en nuestra sociedad occidental, sino su abuso. Hay numerosas circunstancias en las que el coche es la mejor y a veces única solución de movilidad, tanto desde el punto de vista individual como desde el punto de vista social. La pregunta es si producir un desplazamiento de un automóvil que tiene 4/5 plazas y aprovechar escasamente 1,2 es un derroche (económico, energético, ambiental y de ocupación de espacio en las ciudades y en las carreteras) que nos podremos permitir en un futuro cercano de manera masiva o si lo tenemos que dejar para ocasiones especiales. En este sentido, nos encontramos en una situación en la que lo óptimo desde el punto de vista individual no coincide con lo óptimo desde el punto de vista del conjunto de la sociedad. El abuso del coche para minimizar el tiempo de traslado conlleva un conjunto de impactos, denominados externalidades, que la sociedad empieza a considerar difíciles de soportar: La congestión en las redes viarias de las grandes y medianas ciudades provoca que el tiempo de viaje, factor clave en las elecciones de medio de movilidad, se prolongue durante las horas punta, con lo que el coche pierde parte de su atractivo, aunque, cuando decidimos coger las llaves del coche, todos pensemos que no nos tocará el atasco (después comprobamos que nos equivocábamos, ya que siempre toca, pero es demasiado tarde para rectificar). La emisión de gases de efecto invernadero y los efectos sobre el cambio climático, de los que la movilidad en coche es responsable de un 40% del total. La emisión de contaminantes al aire de las ciudades (Madrid y Barcelona superan reiteradamente los límites de la UE para NOx y PM10, lo cual tiene efectos negativos sobre la salud de las personas) es otro de los impactos debidos al abuso del automóvil. Por último, la ocupación del suelo en las ciudades dedicada a la circulación de automóviles, en muchos casos significativamente superior al 50% del suelo público, resta posibilidades a la vida ciudadana, uno de los más claros indicadores de esta situación es que los niños hayan dejado de jugar en las calles. 4 I.T. Nọ

7 En muchas ciudades, sobre todo en la parte del mundo más avanzada socialmente, se ha empezado a intentar minimizar estos impactos negativos derivados de un modelo de movilidad en el que el protagonismo corresponde al automóvil. Uno de los elementos clave para cambiar esta situación es la integración de la planificación urbanística con la planificación de la movilidad. Ya hay algunos ejemplos de barrios carfree, en los que las personas que deciden vivir en ellos tienen que renunciar explícitamente a la posesión de coche, o, al menos, a tenerlo en la puerta de casa (Vauban, en Friburgo, Alemania, es uno de estos barrios). Foto: Arnau Villegas El concepto de movilidad El término movilidad no está aceptado todavía en la acepción que se utiliza en este artículo. Los diccionarios de los grandes idiomas (Diccionario de la Real Academia Española, Encyclopaedia Britannica) recogen varios conceptos para la palabra movilidad, pero no el que la relaciona con los movimientos cotidianos de los ciudadanos. Solo Wikipedia dedica una entrada, denominada Políticas de movilidad, que es el que utilizaré en este artículo: Se entiende por políticas de movilidad a aquellas actuaciones de las administraciones para facilitar el acceso de los ciudadanos al trabajo, al estudio, a los servicios y al ocio mediante diversos modos de transporte: a pie, en bicicleta, en vehículos privados motorizados y en transporte público. La equidad (acceso universal sin discriminaciones), la reducción de la congestión y el respeto al medio ambiente han generalizado políticas denominadas de «movilidad sostenible» que intentan conjugar la máxima libertad de acceso con la estabilización o reducción del consumo de combustibles fósiles. 2 El posicionamiento del Libro Verde del Urbanismo y la Movilidad Este ha sido el punto de partida del Libro Verde del Urbanismo y la Movilidad, publicado por la Comisión de Transportes del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, y redactado por un grupo de trabajo pluridisciplinar en el que han participado ingenieros de caminos, arquitectos, geógrafos y abogados. Los principales objetivos de este artículo son provocar en el lector el interés por su lectura y provocar su participación en un debate que acaba de comenzar y que puede ser decisivo en la sostenibilidad, incluso la económica, de nuestro modelo de organización social. El futuro energético incierto, la necesidad de mejorar significativamente la calidad del aire en las ciudades, la búsqueda del incremento de la calidad de vida de los ciudadanos, la imprescindible integración en la sociedad de todas las personas independientemente de su capacidad para desplazarse sin dificultades, la competitividad económica puesta en peligro por los costes de la congestión son algunos de los factores que provocan la necesidad de revisar en profundidad el modelo de movilidad y, en consecuencia, el modelo de organización de las actividades en el territorio; en definitiva, la relación entre planificación urbanística y movilidad. Fig. 1. La ciudad densa y compleja es más eficiente desde el punto de vista de movilidad. Fig. 2. Portada del Libro Verde de abril de I.T. Nọ

8 Fig. 3. Ciudades para vivir... o ciudades para circular? Fuente: Comisión de Transportes del CICCyP. Hasta el principio del sigo XXI, esta relación se había limitado al análisis del funcionamiento del tránsito de coches en las nuevas promociones urbanísticas en la gran mayoría de las ocasiones. Muchos lectores recordarán los Estudios de tráfico asociados a grandes promociones urbanísticas, en los que se dimensionaban el número de carriles para la circulación de coches y las características de las intersecciones viarias que aseguraban la circulación fluida, sin que hubiese una sola palabra dedicada a los otros medios de movilidad. La opción elegida para la tipología de diseño de la ciudad tiene una repercusión clara sobre el modelo de movilidad. No es igual la movilidad en una ciudad densa y compleja, en la que es posible satisfacer muchas de las necesidades de movilidad a pie y en la que el transporte público es eficiente, que la movilidad en una ciudad de baja densidad y con separación de usos, en la que los viajes a pie son casi imposibles y el transporte público no puede ser eficiente, y, por tanto, queda el automóvil como única opción efectiva. Tampoco es igual el efecto sobre la movilidad si el crecimiento de las ciudades se basa en el modelo de mancha de aceite y relleno de los espacios vacíos que si el crecimiento se basa en nuevos polígonos alejados de la ciudad previa y sin otra conexión que una carretera (para automóviles, no para peatones ni para bicicletas) por la que no circule ningún servicio de transporte público. Obviamente, en el primer caso, los medios de movilidad no mecánicos y el transporte público tienen una oportunidad de jugar un papel relevante en el reparto modal, mientras que, en el segundo caso, solamente el coche servirá para satisfacer las necesidades de movilidad de la población. El Libro Verde se decanta claramente por promover el crecimiento en la forma que algunos autores denominan ciudad mediterránea, es decir, el crecimiento en forma de ciudad densa y compleja que a medio/largo plazo reduzca las necesidades de movilidad de los ciudadanos sin reducir (al contrario, aumentando) su calidad de vida y la competitividad económica de las ciudades. También hay que tener presente que el momento de la planificación urbanística es el momento adecuado para el diseño de todas las redes de movilidad que conforman la ciudad del futuro. Es el momento del cálculo de las redes de abastecimiento (agua, electricidad, gas), de las redes de eliminación de residuos (alcantarillado, recogida de basuras) y debe ser el momento del cálculo de las redes de movilidad. Durante décadas, hemos entendido el concepto de redes de movilidad como la red por la que circulan los automóviles. En estas condiciones, quien conozca alguna ciudad española podrá encontrar numerosos ejemplos de situaciones en las que los otros medios de movilidad no han tenido el mismo grado de atención técnica que la circulación de automóviles. Quién no recuerda una acera de menos de un metro de anchura con una farola justo en el centro, en calles construidas en los últimos veinticinco años? La planificación y diseño de todas las redes de movilidad, es decir, las redes de peatones, de bicicletas, de transporte público, de coches y motos y de mercancías, tienen que estar presentes en la planificación urbanística con el mismo nivel de rigor técnico. Hasta ahora, se han aplicado herramientas tecnológicamente avanzadas a las previsiones de tráfico de automóviles y al diseño de sus itinerarios, las otras redes han teni- 6 I.T. Nọ

9 Fig. 4. La separación de usos del suelo incrementa las necesidades de movilidad. Fuente: Comisión de Transportes del CICCyP. do un tratamiento mucho menos científico. La previsión de las necesidades de movilidad, junto con el diseño de las redes capaces de satisfacerlas, tiene que estar presente en el diseño urbanístico de las ciudades con el máximo nivel tecnológico. El momento de planificación urbanística es el adecuado para prever y planificar la movilidad generada por cada nueva actuación urbanística, para diseñar las cinco redes de manera que se puedan satisfacer las necesidades de movilidad futuras, con los requerimientos de calidad de vida, competitividad económica, seguridad y salud, sostenibilidad ambiental e integración social. Son incontables los casos en que una mala (o, mejor dicho, nula) previsión de movilidad ha ocasionado dificultades que se han tenido que solucionar a fortiori con costes elevadísimos y soluciones poco eficaces, tanto en lo que respecta a la accesibilidad de nuevas implantaciones como en lo que respecta a los impactos que nuevas implantaciones generan en las infraestructuras de su entorno (el ejemplo clásico es el del nuevo centro comercial con accesos mal dimensionados que origina colas en la autopista cercana). Se trata de aprender de los errores pasados y rectificar para no volver a cometerlos. Las recomendaciones del Libro Verde del Urbanismo y la Movilidad El Libro Verde del Urbanismo y la Movilidad pretende aportar una reflexión a este debate con un posicionamiento inicial: la planificación urbanística tiene que incorporar el dimensionamiento de las necesidades de movilidad, atender con igual rigor técnico a las cinco redes de movilidad y establecer las medidas necesarias para hacerlas lo más eficientes posible, de manera que se optimice la accesibilidad de las nuevas actuaciones urbanas al tiempo que se minimizan los impactos (económicos, ambientales, sociales) derivados de la satisfacción de las necesidades de movilidad de los ciudadanos. Las principales recomendaciones que recoge el Libro Verde del Urbanismo y la Movilidad son: La promulgación de una ley de movilidad de ámbito español que recoja este concepto nuevo de movilidad y determine los instrumentos necesarios para su planificación y su gestión. En Catalunya, esta ley se aprobó en 2003, y su aplicación ya ha empezado a dar frutos en el cambio de modelo de movilidad. La promulgación de una ley de financiación del transporte público que ordene y clarifique los mecanismos de obtención de recursos públicos de un sector que los necesita imperiosamente y que actualmente se rige por acuerdos políticos sin un marco estable de aportaciones de los diferentes niveles de administración (estatal, autonómica y local). La necesidad de que la normativa urbanística obligue a los planes urbanísticos a incorporar un estudio de evaluación de la movilidad generada en el que se dimensionen los efectos sobre la movilidad de las decisiones urbanísticas y se diseñen las redes de movilidad (peatones, bicicletas, transporte público, transporte privado) necesarias para satisfacer las nuevas demandas. La necesidad de difundir las buenas prácticas en la conexión urbanismo-movilidad, mediante jornadas técnicas, publicaciones, etc. La conveniencia de poner en el mismo nivel todos los medios de movilidad (marcha a pie, bicicleta, transporte pú- I.T. Nọ

10 blico, motocicleta, coche) y aplicar medios técnicos equivalentes en el diseño de todas las redes. La elaboración de un libro blanco del urbanismo y la movilidad promovido por el Gobierno en el que se recojan grandes directrices en la materia. Este libro blanco sería una buena prolongación del Libro Verde. El estudio de la posibilidad de financiar el conjunto de redes de movilidad, incluida la de transporte público, mediante las plusvalías urbanísticas, a modo de lo que sucede en el Reino Unido con el land value tax, o impuesto sobre el valor del suelo, mediante el cual se han financiado grandes infraestructuras de transporte público como el metro ligero de los Docklands en Londres. Foto: Arnau Villegas Fig. 5. Movilidad para todos. Fig. 6. Aceras estrechas que no se respetan. Una buena práctica: los estudios de evaluación de la movilidad generada La Ley de Movilidad, 9/2003, aprobada unánimemente por el Parlament de Catalunya establece el nexo de unión entre urbanismo y movilidad mediante los estudios de evaluación de la movilidad generada. Con estos estudios se pretende establecer el incremento potencial de desplazamientos provocado por una nueva planificación urbanística o una nueva implantación, es decir, su impacto en el sistema de movilidad, incluyendo todos los medios de movilidad. Este impacto debe servir para diseñar medidas correctoras, y en su financiación debe participar el promotor de la nueva implantación. La ley determina los planes urbanísticos que deben incorporar estudio de evaluación de la movilidad generada, que este forma parte del plan urbanístico y que se sometan a información pública conjuntamente. Además, la ley abre la puerta a que, como consecuencia de la aplicación de las conclusiones de estos estudios, los promotores participen en la financiación de los incrementos de servicio de transporte público que originen las nuevas promociones. Los estudios de evaluación de movilidad generada previstos en la Ley de Movilidad se han desarrollado mediante el Decreto 344/2006, que regula el contenido que deben tener y su alcance. El decreto establece dos tipos de estudios: Los asociados a un plan de ordenación urbanística municipal (POUM), planificación derivada y planes territoriales. Los asociados a implantaciones singulares (define el concepto de implantación singular sobre la base de que es toda aquella implantación que de manera reiterada supera una atracción de viajes/día). El contenido de los estudios de evaluación de la movilidad generada asociados a planes de ordenación urbana, planes territoriales y planes parciales que no sean implantaciones singu- Fig. 7. En los nuevos desarrollos urbanísticos es fácil tener presentes todos los medios de movilidad. Tabla 1 Límites de las implantaciones singulares Superficies comerciales de más de m 2 de superficie de venta. Edificios de oficinas con más de m 2 de techo. Instalaciones deportivas, lúdicas o culturales con aforo superior a personas. Clínicas y centros hospitalarios con capacidad superior a 200 camas. Centros educativos con capacidad superior a alumnos. Edificios, centros de trabajo y complejos donde trabajen más de 500 personas. Otras implantaciones que generen reiteradamente más de viajes diarios. 8 I.T. Nọ

11 lares es muy sencillo. Se trata de aplicar unas ratios de viajes generados a las propuestas del plan, representar el número de viajes generados por cada nuevo sector y dibujar todas las redes de movilidad (peatones, bicicletas, transporte público y coches). Se imponen las condiciones de que todas las redes deben: ser continuas, unir todos los centros generadores de movilidad y cumplir algunos requisitos mínimos, asociados con el código de accesibilidad de Catalunya (por ejemplo, las pendientes de las calles para peatones no superarán el 8%). Se acepta que formen parte de las redes para peatones y para bicicletas todas aquellas calles en las que los coches tengan limitada su velocidad máxima por debajo de 30 km/h. En las calles en las que los coches puedan llegar a 50 km/h, los peatones y las bicicletas habrán de tener su camino segregado del de los automóviles. De esta manera, tendremos en la planificación urbanística la previsión de todas las redes de movilidad, y en el futuro se podrá llegar a todos los centros generadores de movilidad caminando, en bicicleta o en transporte público, además de que se pueda llegar en coche, lo cual sucede en la actualidad. Aparentemente, esta es una afirmación trivial, y, sin embargo, muchos promotores de actuaciones urbanísticas no la tienen asumida. De hecho, es frecuente que los promotores consideren conectada una nueva actuación si se conecta a la red de carreteras, y les parece extraño que les exijan conectarlas a la red de peatones o a la de bicicletas. El equipo que redacta los planes urbanísticos debería estar capacitado técnicamente para elaborar el estudio de movilidad generada siguiendo las pautas establecidas en el decreto. Los estudios asociados a implantaciones singulares son más complejos desde el punto de vista técnico. En este caso, para su elaboración se necesita la participación de un especialista en movilidad. De manera resumida su contenido debe ser: Cálculo de la distancia a una infraestructura fija de transporte colectivo y comprobación de que es inferior a 500 m. Aunque el decreto deja abierta la puerta de justificar el incumplimiento de esta distancia máxima, se intenta evitar la aparición de implantaciones de fuerte atracción de movilidad donde no haya una red de transporte consolidada. La implantación singular ha de tener al menos una parada de la red de transporte colectivo. El estudio debe recoger las características de las redes de movilidad existentes. El estudio debe recoger los siguientes datos de movilidad (actuales y la previsión para diez años): Intensidad media diaria (IMD) de los itinerarios principales para vehículos, porcentaje de pesados, intensidad de hora punta y niveles de servicio Número de servicios ferroviarios y viajeros diarios; porcentaje de ocupación. Flujos de peatones y bicicletas por día y en horas punta. Oferta de transporte público y taxi, viajeros/día, porcentaje de ocupación de los vehículos. Reserva de espacio para peatones. Origen-destino de la movilidad generada. Propuesta de reparto modal. Asignación a las diferentes redes de la movilidad existente y de la generada. Propuestas de mejora y medidas correctoras. Comprobación del funcionamiento de todas las redes de movilidad. Funcionamiento de la distribución urbana de mercancías. Propuesta de financiación de las medidas correctoras. Resumen y conclusiones. Se abre así la puerta de la financiación del transporte público por parte de los promotores de grandes instalaciones o zonas residenciales, además de establecerse la obligación de dar soluciones eficientes a todas las redes de movilidad (incluidas las de peatones y las de bicicletas). Esperamos que la aplicación de este decreto tenga efectos a medio/largo plazo y reduzca las necesidades de movilidad de los ciudadanos sin reducir su calidad de vida, y mejore el reparto modal actual, dando más protagonismo a los medios de movilidad no mecánicos y al transporte público. Resumen y conclusiones El momento de planificación urbanística es el oportuno para planificar también la movilidad que generan las nuevas implantaciones. Es el momento en el que se pueden diseñar las calles para que todos (peatones, bicicletas, transporte público, coches y mercancías) puedan circular con fluidez y eficiencia. También es el momento en que el promotor puede asumir cargas urbanísticas, incluida la financiación parcial del transporte público. En la planificación de la movilidad hay que tener presentes todas las redes de movilidad (no solamente la de coches), diseñarlas con el máximo rigor técnico posible y definir estándares mínimos de cada red (gálibos, anchuras, pendientes, etc.). Convendría ampliar la normativa técnica para definir las redes de peatones y de bicicletas, y convendría ampliar la atención que se dedica a estas formas de movilidad en las escuelas técnicas de ingeniería y de arquitectura. Por último, como se ha repetido a lo largo del artículo, el Libro Verde del Urbanismo y la Movilidad pretende ser un punto de partida en un debate que nos parece imprescindible. En ese sentido, cualquier aportación en relación con el Libro Verde será bienvenida en la Comisión de Transportes del colegio y cualquier aportación sobre este artículo será bienvenida en mi dirección de correo electrónico. 3 Miguel Ángel Dombriz Lozano Ingeniero de Caminos Canales y Puertos Vocal de la Comisión de Transportes del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos Notas 1. Ver Enquesta de Mobilitat Quotidiana de Catalunya 2006, Generalitat de Catalunya y Autoritat del Transport Metropolità, y los Anuaris Estadísitics de Catalunya, Institut d Estadística de Catalunya. 2. Wikipedia: Políticas de movilidad. 3. I.T. Nọ

12 Movilidad urbana sostenible: 30 años de propuestas con escasa aplicación Antonio Serrano Rodríguez DESCRIPTORES ORDENACIÓN DEL TERRITORIO URBANISMO TRANSPORTE URBANO Introducción En 1973 se iniciaba un proceso complicado a nivel mundial en materia energética como consecuencia de las medidas adoptadas por los países árabes ante la guerra entre Israel y sus países vecinos. A finales de esa década, se repetían tanto la situación como los problemas por los efectos del embargo petrolífero en países que, como España, eran fuertemente dependientes del petróleo exterior. Ambas crisis energéticas introdujeron a las economías occidentales en la entonces denominada stagflation, situación caracterizada por la superposición de problemas de recesiónestancamiento económico y de crecimiento de los precios que exigió adoptar medidas reductoras de los consumos petrolíferos (de aquel entonces provienen las medidas de reducción de la velocidad en las carreteras para disminuir los consumos energéticos) y la propuesta de políticas urbanísticas, de ordenación del territorio y de transporte dirigidas también a la resolución de los problemas de congestión urbana que se producían en las áreas metropolitanas y en algunas áreas urbanas de la geografía española. De hecho, la Ley 19/75 de Reforma de la Ley del Suelo señalaba que el examen de la situación urbanística española permite concluir que el proceso de desarrollo urbano se caracteriza, en general, por la densificación congestiva de los cascos centrales de las ciudades, el desorden de la periferia, la indisciplina urbanística, y los precios crecientes e injustificados del suelo apto para el crecimiento de las ciudades. Se señalaba igualmente que pervivían fuertes dificultades y problemas en la adaptación de los núcleos urbanos al desarrollo de la sociedad industrial y de las modernas tecnologías, que tendían a incrementarse. El problema del transporte ya era un problema significativo en las ciudades, y se constataba que: El automóvil ha interactuado con el desarrollo de las relaciones productivas y sociales que se han ido produciendo a lo largo del siglo XX de una manera significativa; sobre todo en las formas de organizar el territorio, ya que ha posibilitado la dispersión en la ocupación del espacio en torno a los grandes centros urbanos, con el consiguiente crecimiento del área de influencia de las ciudades tradicionales. Este hecho es el que está en la base de la creación de las regiones funcionales urbanas. La implantación de barrios residenciales periféricos para los trabajadores inmigrantes, o de ciudades-jardín en urbanizaciones dispersas, no hubiera sido posible sin el desarrollo del automóvil (autobús y vehículo privado); como tampoco hubiera sido factible el incremento del área de influencia de las ciudades, hasta convertirse en regiones funcionales urbanas, sin una progresiva ampliación de las redes de transporte público en autobús y ferroviarias. Adicionalmente, este proceso ha producido una significativa ampliación del número de municipios que se van integrando en las respectivas áreas funcionales urbanas, lo que a su vez implica un sustancial incremento de la distancia a salvar en los movimientos recurrentes diarios que realiza la población por motivo de trabajo. El número de kilómetros recorridos diariamente por cada habitante se ha incrementado significativamente. Como consecuencia de estos procesos, se va consolidando una dinámica en la que gran parte de la población pierde una forma de vida en la que la ciudad jugaba un papel fundamental como marco de interrelación social y vital; y ello a cambio de un espacio cada vez más zonificado y segregado, en el que la distancia entre residencia, trabajo, ocio, comercio, etc., dificulta y restringe el tiempo para la relación personal. Este texto, redactado a principios de los ochenta, 1 podía ser perfectamente útil para describir también la situación de los primeros años del siglo XXI. Y es que, tanto en materia urbanística como de ordenación del territorio o en lo relativo a la definición de políticas de transporte, muchas propuestas promotoras de una movili- 10 I.T. Nọ

13 dad urbana más sostenible desarrolladas en la década de los setenta y en el inicio de la actual etapa democrática española, o no se han aplicado, o bien se han aplicado de forma mínima, y siguen apareciendo en la actualidad como tareas pendientes, aunque con la necesidad de su materialización agudizada, si cabe, tras las crisis asociadas al cambio global que caracterizan la situación actual. Un ejemplo paradigmático de la inaplicación, o grandísimo retraso, de las políticas propugnadas se encuentra en las inversiones en transporte público. El metro, las cercanías, el trolebús y el tranvía han sido los medios de transporte más valorados y recomendados como solución para una movilidad urbana más sostenible en nuestras ciudades. El metro de Sevilla, entre otros, fue una de las propuestas características de la década de los setenta; sin embargo, ha tardado treinta y tres años en realizarse desde el primer intento de ejecución. Sevilla es ahora la sexta ciudad española incorporada a la oferta de esta infraestructura que, en la actualidad, se extiende a un total de unos 625 kilómetros. 2 En efecto, el 2 de abril de 2009 se inauguraba el metro de Sevilla tras más de cinco años de accidentadas obras (más de dos años de retraso sobre el plazo previsto), una inversión de unos 600 millones de euros (con un incremento del presupuesto del orden del 40% sobre el original), 3 unos 18 kilómetros de longitud (una media de unos 30 millones de euros por kilómetro) y 22 estaciones que unen los municipios metropolitanos de Dos Hermanas, San Juan de Aznalfarache y Mairena del Aljarafe. Se espera que canalice alrededor de usuarios/día e incida, así, aunque con más de treinta años de retraso, en un corredor que es una de las vías de acceso de automóviles más congestionadas del área metropolitana en hora punta; y ello pese a (aunque también como consecuencia de) las fuertes inversiones realizadas en sus carreteras. Llegados a este punto, lo inmediato es preguntarse qué es lo que ha evitado que se hayan llevado a cabo propuestas y prioridades que se vienen reiterando desde hace treinta años, o que lo hayan hecho con carácter marginal y con tanto retraso. Y, consecuentemente, si es que es imposible priorizar y ejecutar medidas que avancen hacia situaciones más sostenibles en nuestras regiones funcionales urbanas, áreas metropolitanas o principales áreas urbanas, o, en su caso, cuáles serían las condiciones en las que este tipo de medidas podrían llevarse a cabo. Fig. 1. Singapur. Urbanismo y movilidad: dos conceptos inseparables. Foto: Antonio Serrano Foto: Antonio Serrano Políticas y objetivos de movilidad urbana sostenible Hace mucho que se sabe que la consecución de una movilidad urbana sostenible es imposible si no es en el marco de unos planes y políticas territoriales y urbanísticas que coordinen la localización de los distintos usos del suelo y las necesidades de transporte desde una perspectiva que, en lo que afecta a los objetivos de este artículo, sea eficiente en cuanto al consumo de recursos, minimice las necesidades de movilidad obligada de los ciudadanos, contribuya a la cohesión social y al desarrollo local, y revierta, entre otros, los negativos impactos del transporte sobre el medio ambiente y sobre la salud de los ciudadanos. Fig. 2. Bilbao. Peatonalización de áreas del casco viejo. Un barrio recuperado para el ciudadano. Ello exige, como mínimo, tal y como se ha venido propugnando desde la década de los setenta hasta la actualidad: Establecer un adecuado marco institucional de planificación. Considerar e integrar los efectos sobre la movilidad obligada en las políticas y planes territoriales y urbanísticos. Dar solución a la financiación de infraestructuras y sistemas de transporte público exigibles para cada modelo urbanístico y territorial. Considerar la funcionalidad de cada sistema de transporte para satisfacer las necesidades de la población con un adecuado nivel de servicio y calidad, e incidir en las políticas I.T. Nọ

14 de aparcamiento (la Ordenanza Reguladora del Aparcamiento en Madrid es una de las medidas más inteligentes de los nuevos ayuntamientos democráticos de la época) y centros de intercambio, y promoción de un urbanismo y una ordenación del territorio que permitan resolver las necesidades de movilidad obligada con desplazamientos a pie o en medios no motorizados. Valorar e internalizar en los costes de cada modo los beneficios o costes externos asociados (y, en particular, en la actualidad habría que decir su incidencia sobre el cambio climático). Asegurar la sostenibilidad ambiental de las distintas políticas realmente impulsadas. La necesidad de la planificación en ámbitos como el urbano, en los que la complejidad de los procesos y los efectos externos son de una magnitud a veces muy superior a los efectos directos buscados con las distintas actuaciones sectoriales, ha quedado claramente establecida desde antes de la era cristiana; 4 además, el principio de prevenir mejor que curar es uno de los principios básicos asumido por la Unión Europea, que destaca la importancia de la planificación previa a que ordene las actividades, adelantándose y evitando efectos indeseables y mejorando la eficiencia y eficacia de los procesos. Es evidente que, tecnológicamente, se han producido avances significativos en la mejora de la calidad que la sociedad demanda y en la mejora energética y ambiental de los automóviles, pero pocas nuevas aportaciones se han producido desde el punto de vista teórico. Así, la idea básica de que el objetivo de una movilidad más sostenible ha de conseguirse en el marco de una ciudad, de un territorio y de una sociedad más sostenibles ambientalmente, equilibradas territorialmente y que contribuyan a la mejora del bienestar de los ciudadanos es una idea ya claramente presente en la década de los setenta. Y sigue siendo la idea básica de las propuestas actuales para la mejora de la sostenibilidad en el transporte, 5 porque, como se ha señalado, gran parte de la movilidad urbana viene obligada por la forma en que se ocupa el territorio, y esta, a su vez, viene posibilitada por el automóvil y por los grandes volúmenes de inversión realizada en calles y carreteras. Expansión urbanística y transporte La urbanización difusa (viviendas unifamiliares en barrios periféricos en los entornos metropolitanos) ha venido íntimamente ligada a la movilidad proporcionada por el automóvil, al enfoque urbanístico y territorial derivado de la legislación vigente en el período 6 y, en mucha mayor medida, a la falta de una planificación territorial y metropolitana adecuada; pero también a los fuertes procesos especulativos asociados al mercado del suelo y de la vivienda en la década de los setenta y, más actualmente, en los períodos y , el último de los cuales ha alcanzado una peligrosa intensidad cuyas graves consecuencias estamos apreciando en la actualidad debido a los incentivos establecidos en las regulaciones realizadas en el período El resultado de estos procesos ha sido un crecimiento progresivo de la movilidad resuelta por el transporte en automóvil privado, a la vez que se iba dificultando la viabilidad del funcionamiento eficiente del transporte público para resolver las crecientes necesidades de movilidad de una población residente ya en grandes regiones funcionales urbanas, que cada vez ocupaban mayores superficies (de un radio de influencia cotidiana de unos 50 km en los setenta, se pasa a áreas de más de 100 km de radio a finales del siglo XX), sostenidas por una red de carreteras cada vez más amplia. Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, el área central asturiana, Vigo-Pontevedra o Bilbao constituyen buenos ejemplos de este proceso que, con menor intensidad, se produce también en el resto de regiones funcionales urbanas y áreas metropolitanas de España e, incluso, en muchas de sus áreas urbanas. Estaba claro y lo está más cada día que era necesario definir un marco estructural básico del territorio (área metropolitana y su área de influencia, en la década de los setenta) para el que se consideraba que las figuras de entes metropolitanos existentes entonces podían ser un adecuado punto de partida. Para ello, era preciso la definición del modelo territorial y urbano que se planteaba como objetivo, lo que necesariamente implicaba también definir el papel que en uno y otro debían jugar el sistema de transporte, sus redes y los distintos modos y medios de transporte viables. Sin embargo, los cuatro precedentes de entes metropolitanos Bilbao, 7 Valencia, 8 Madrid 9 y Barcelona, 10 por orden cronológico de aparición, o desaparecen, o bien se transforman, con traslación de las posibilidades de intervención supramunicipal a la comunidad autónoma respectiva. Si bien estos cambios son coherentes desde la perspectiva de la devolución a los ayuntamientos democráticos del poder de decisión sobre su urbanismo y de la lógica que implicaba suponer la asunción de las competencias en ordenación del territorio por parte de las comunidades autónomas, lo cierto es que dichas competencias se concretan tarde y mal. Como consecuencia, la expansión de la urbanización se produce desde perspectivas localistas y con la vista fijada en los intereses de los promotores y en el negocio inmobiliario. De hecho, en algunas comunidades autónomas no existen todavía instrumentos de ordenación del territorio que regulen la racionalidad en sus espacios supramunicipales por ejemplo, y sin ir más lejos, en la Comunidad de Madrid y, mucho menos, por lo tanto, que contribuyan de forma coherente a una movilidad sostenible. Ni las comunidades autónomas han dado una solución adecuada a la problemática territorial de sus regiones funcionales urbanas, áreas metropolitanas o principales áreas urbanas, ni la movilidad urbana ha encontrado cauces de solución verdaderamente significativos fuera del automóvil privado. 11 Sostenibilidad de las actuaciones urbanas Son posibles unas regiones funcionales urbanas o unas áreas metropolitanas ambientalmente sostenibles en una sociedad de consumo? La respuesta parece que no puede ser positiva. Indicadores integrales como la huella ecológica muestran que, hoy por hoy, las áreas urbanas de las sociedades de consumo implican efectos ambientales muy por encima de la biocapacidad de sus áreas de influencia respectivas. Pero sí que es posible avanzar hacia procesos de mejora en la eficacia 12 I.T. Nọ

15 Fig. 3. Emisiones del sector transportes. Fuente: Banco Público de Indicadores Ambientales del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, Fig. 4. Saigón, una economía en transición pero con el mismo impacto ambiental. y eficiencia en estas áreas que impliquen mejoras en la sostenibilidad. 12 Buenas prácticas a nivel urbano muestran que podemos ser optimistas en este proceso y evitar, al menos, que sigan empeorando unas dinámicas que pueden implicar serios riesgos para el planeta. Es evidente que las regiones funcionales urbanas, o las áreas metropolitanas, no podrían existir sin la movilidad que proporcionan el automóvil y la red de carreteras y caminos históricos de un territorio. Igualmente, este sistema sería ineficiente y hubiera bloqueado la expansión de este tipo de ciudades dispersas si no hubiera contado con actuaciones de las administraciones que, generando planes de redes arteriales, han configurado un territorio, normalmente de tipo radioconcéntrico, en el que la urbanización ha encontrado grandes ventajas para su expansión. En la década de los setenta ya se constataba que la utilización del automóvil privado en las ciudades constituía uno de los principales elementos de generación de efectos externos, tanto contra la seguridad (crecimiento de los accidentes urbanos) como contra la salud (superación de los umbrales aceptables de contaminantes), la calidad ambiental (intrusión visual del automóvil), el consumo y la dependencia energética, y la propia funcionalidad urbana. La satisfacción de la movilidad obligada a través de transporte público aparecía, así, como uno de los objetivos prioritarios en toda política asociada a la sostenibilidad del medio urbano. Y ya entonces se señalaba como elemento fundamental de esa política el hecho de que no bastaba con inversiones en infraestructuras, sino que el objetivo fundamental era conseguir que los viajeros tuvieran condiciones de viaje lo más atractivas posibles en estos sistemas de transporte, lo que exigía no solo gastos de inversión continuos, sino también importantes gastos de mantenimiento y de gestión cotidiana de los servicios. El transporte público ha tenido que actuar, a posteriori, para intentar disminuir el problema, cada vez más irresoluble, del aparcamiento y de la congestión urbana producida por el automóvil en las ciudades. Las nuevas inversiones en el campo ferroviario, sobre todo en cercanías, la lenta recuperación del tranvía o la expansión del metro han sido claramente insuficientes para solucionar adecuadamente el problema. A lo largo de los últimos treinta años, hemos podido constatar que las innovaciones técnicas y la presión de las regulaciones de la Unión Europea han reducido las externalidades negativas del vehículo privado, sobre todo en emisiones, pero, también, que el crecimiento de su uso (los vehículos/kilómetro recorrido han aumentado en mayor medida que la reducción de emisiones por vehículo/kilómetro) ha seguido incrementando el volumen total de sus efectos externos negativos, como se aprecia en la figura 3 para el capítulo de emisiones. De hecho, la utilización del vehículo privado va en aumento en una sociedad de consumo donde el libre mercado, la fuerte relación entre las ventas y usos de este vehículo y la actividad productiva de la sociedad occidental, junto con el alto volumen de inversiones en publicidad del automóvil y en infraestructuras y servicios ligados a su uso dan lugar a una motorización creciente. Como se ha señalado en reiteradas ocasiones, la sociedad europea se mueve en el marco esquizofrénico de promover simultáneamente el consumo de automóviles y la restricción de su utilización en el medio urbano, con más éxito histórico global en el primer aspecto que en el segundo. No obstante, pese a la elevada tasa de motorización, una parte muy significativa de la población sigue siendo cautiva del transporte público para sus desplazamientos, bien por disponer de una renta insuficiente, o bien por no tener acceso al carné de conducir. Así, la demanda total se distribuye, aproximadamente a partes iguales entre viajes a pie, en vehículo privado y en transporte público en las áreas metropolitanas. 13 Pese a que ya en la década de los setenta se destacaba la importancia de las actuaciones de las distintas administraciones dirigidas a la promoción de redes peatonales, 14 ciclistas o de alternativas a los desplazamientos en vehículo privado convencional, atendiendo a que la única movilidad que es plenamente sostenible es la ligada a los desplazamientos a pie o en medios no motorizados, o motorizados a través de energías alternativas (solar, eólica, etc.), la excepcionalidad de estas medidas hace que actuaciones racionalizadoras de la sostenibilidad urbana en este sentido sean todavía consideradas y premiadas como mejores prácticas por Naciones Unidas. 15 Foto: Antonio Serrano I.T. Nọ

16 Tras la peatonalización y la promoción de los medios de transporte no motorizados, o motorizados con energías renovables, la eficiencia energética de los viajes motorizados era, y es hoy en día, con la estructura actual de su funcionamiento y aunque depende mucho de los índices de ocupación y del consumo energético imputable a las infraestructuras y a la construcción de los vehículos de transporte, muy superior en el transporte público que en el privado (la relación es del orden de 1 a 4). De todos modos, existen prácticas que muestran que es posible avanzar hacia la sostenibilidad, como es el caso, por ejemplo, de Suecia y, concretamente, de Estocolmo, considerada como Capital Verde de la Unión Europea para Estocolmo promueve actuaciones integradas dirigidas al objetivo de ser una ciudad libre del uso de combustibles fósiles en Para ello, se pretende que el transporte público represente el 100% de los desplazamientos motorizados en la ciudad (en la actualidad, es del orden del 80% en hora punta), se cobra en las autopistas de acceso (tasa antiatascos que redujo el tráfico en un 20%), se promueve un tren bala eléctrico entre el aeropuerto y el centro de Estocolmo (45 kilómetros recorridos en 25 minutos), y distintos organismos o empresas se comprometen con medidas dirigidas a colaborar en el objetivo de emisión nula de gases de efecto invernadero a la atmósfera. 16 En el transporte, Suecia apuesta por fuentes alternativas al combustible fósil, como los biocombustibles (el 5% del consumo ya tiene su fuente en el etanol de caña), los vehículos eléctricos u otras fuentes, con el objetivo de que para 2030 el transporte dependa mínimamente del combustible fósil. De hecho, ya hay más de 80 autobuses en la ciudad que se mueven con biogás generado a partir del metano producido por las depuradoras de aguas residuales. Y conseguir que toda la producción eléctrica sea renovable es uno de sus objetivos fundamentales al respecto, aunque a costa de una discutible dependencia de la energía nuclear (en la actualidad el 45% de su energía eléctrica es de origen hidroeléctrico, el 10% de eólicas y otras renovables y el 45% de su decena de centrales nucleares). En todo caso, Suecia, en los últimos años, incrementó su PIB en un 15%, pero redujo sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 10%. Actuaciones necesarias ante la crisis global actual Se está de acuerdo en cuanto a las insuficiencias de las políticas para la sostenibilidad y el excesivo papel del transporte privado en nuestras ciudades, pero también en que es posible, con las políticas adecuadas, mejorar la sostenibilidad del desarrollo. En todo caso, es preciso señalar que hay tres principios básicos que deberían presidir la actuación en regiones funcionales urbanas y áreas metropolitanas. El primero se centra en una planificación integrada del territorio y de su área de influencia desde la perspectiva que exigen los cambios globales que caracterizan al presente siglo XXI (cambio climático, problemas energéticos, problemas economicofinancieros, deslocalización de actividades, etc.). Para ello, y desde la perspectiva de la movilidad, la planificación territorial y urbana debe: Reducir las necesidades de movilidad obligada, integrando en áreas bien comunicadas entre sí por transporte público las funciones básicas cotidianas (residencia, trabajo, enseñanza y dotaciones básicas). Foto: Antonio Serrano Fig. 5. Singapur, uno de los ejemplos del peaje urbano para internalizar los costes ambientales y de congestión. 14 I.T. Nọ

17 Incorporar las necesidades de transporte como elemento decisorio en la elección de la localización de actividades, internalizando todos los costes generados por el automóvil y por el camión en ellas. Favorecer la utilización de modos no motorizados en las relaciones cotidianas, con el diseño de redes y medios adecuados para este fin (establecimiento de áreas libres de coches), o en medios motorizados basados en energías alternativas. El segundo principio considera que cualquier política de mejora de la sostenibilidad ambiental, y en particular de la movilidad sostenible, exige que, para su éxito y viabilidad política, previamente a las medidas de restricción del uso del automóvil privado, se garantice un transporte público de calidad en los estándares de servicio al usuario, con una regularidad y una frecuencia aseguradas, una información continua al usuario sobre destino, tiempo de llegada del próximo servicio y tiempo previsible hasta los destinos cubiertos, y también con niveles de ocupación en hora punta compatibles con la comodidad del usuario (evitar que se lleguen a niveles de más de 5 viajeros por m 2 en hora punta, por ejemplo). El tipo de transporte público más adecuado depende, fundamentalmente, de los volúmenes de demanda previsibles, de la distancia entre paradas, del tipo de ciudad y de las infraestructuras y servicios históricos disponibles, lo que exige considerar cada caso de forma individualizada. El tercero tiene en cuenta que las necesidades de financiación del sistema de transporte público son crecientes, en un marco en el que tanto las inversiones como los gastos asociados a proporcionar un servicio de calidad a los usuarios no pueden ni deben ser cubiertos exclusivamente por el sistema tarifario, ni las tarifas del transporte público pueden crecer en mayor medida que el coste de uso del vehículo privado. Ello exige que los recursos públicos disponibles deban dirigirse de forma creciente y prioritaria (dada la gravedad de procesos como el cambio climático y la contaminación urbana, y su incidencia en la salud de los ciudadanos) hacia soluciones que incrementen la sostenibilidad ambiental de la movilidad. Dónde y en qué se invierte primero y cómo se distribuyen las inversiones públicas no puede ni debe ser un tema que competa solo a los partidos políticos y a las discusiones presupuestarias en las cámaras o plenos correspondientes. 17 Asegurados estos aspectos, las líneas de actuación que desarrollar no son de nueva invención. Reiteran, como venimos señalando desde el principio de este artículo, propuestas que, en muchos casos, superan los treinta años de antigüedad. En concreto, las líneas que se deben seguir, previa particularización y adecuada especificación para cada ámbito concreto, son: 1. Evitar actuaciones sectoriales (o, en su caso, exigir estudios serios de los efectos externos derivados, e internalizarlos en esas actuaciones) promoviendo las sinergias entre actuaciones ambientales, urbanísticas, territoriales, sociales y en el campo del transporte, en el marco de una planificación territorial integrada que coadyuve a la obtención de los objetivos buscados y, en particular, a una movilidad más sostenible. 2. Tanto en los procesos de planificación como en la gestión, es fundamental la consideración de los problemas de la logística del transporte en el territorio, de manera que es necesario incorporar activamente a los empresarios y a los generadores o atractores de transporte de mercancías en el proceso de planificación y definición de objetivos y actuaciones. No se puede olvidar que las mercancías tienen un peso creciente en el tráfico urbano, o, por ejemplo, que la venta por Internet está generando nuevas necesidades y creando nuevos problemas en la distribución de los productos a la población. 3. Considerar el transporte público como una exigencia para la nueva urbanización, tanto por las inversiones necesarias (infraestructuras y vehículos) como por los gastos de funcionamiento corrientes que hay que cubrir. Las nuevas urbanizaciones deben prever y financiar las inversiones en equipamientos y servicios de transporte público necesarias para garantizar la movilidad obligada de los futuros residentes. 4. La progresiva incorporación del autobús guiado, el tranvía, el metro ligero, el tram-tren, o de otras variantes de sistemas ferroviarios a nuestras ciudades, debe considerar los aspectos positivos y evitar los problemas encontrados en las experiencias ya desarrolladas (Friburgo, Zurich, Basilea, Colonia, Estrasburgo, Hannover, Valencia, Bilbao ), de las que se deducen muy buenos resultados cuando se consideran algunos aspectos fundamentales en el diseño y funcionamiento del sistema, como: la integración en una red adecuada de transporte público; la importancia capital de la plataforma reservada; la importancia de una baja tarifa relativa; la coordinación con re- Fig. 6. Evolución de la tasa de motorización en turismos. Existe la saturación? Fig. 7. Vehículo eléctrico; la única alternativa al coche en la ciudad. Foto: Antonio Serrano I.T. Nọ

18 Foto: Antonio Serrano Fig. 8. Fallas en Valencia. Durante una semana el ciudadano es dueño de la ciudad, y no los coches. Y funciona des peatonalizadas, o de restricción al uso del vehículo privado; y la conveniencia de una alta densidad de población en el entorno de las líneas, para evitar déficits de explotación inasumibles. 5. Debe promoverse la creación de consorcios públicos de transporte público, integrados e integradores de los distintos modos y servicios, asegurando la implantación del billete único y la máxima comodidad y facilidad en los puntos de transbordo o de cambio de modo. 6. Debe conseguirse que el transporte público de superficie (autobús, tranvía ) encuentre siempre el semáforo en verde, como forma más eficiente de optimizar la gestión económica y la calidad para el usuario. 7. Debe potenciarse el establecimiento de aparcamientos vigilados gratuitos para bicicletas, a través de convenios con los usuarios de concesiones públicas de transporte, y asegurar la posibilidad de desplazar las bicis en los transportes públicos. 8. La incorporación de las nuevas tecnologías a los sistemas de información y control de los sistemas de transporte urbano e interurbano debe coordinarse y adecuarse a la consecución de los objetivos de dar un servicio de calidad al usuario. La funcionalidad del transporte privado debe condicionarse al buen funcionamiento del transporte público, progresivamente. 9. Deben internalizarse los efectos externos asociados a cada modo de transporte y actuación (tanto los beneficios de unos como los costes de otros), y, en particular, los efectos ambientales bajo el principio de que quien contamina paga. Los costes de congestión deben internalizarse en los vehículos que la producen. 10. Deben establecerse políticas tarifarias de cobro del coste de congestión y contaminación por el acceso al centro en vehículo privado e internalizarse los costes externos de estos vehículos, gravando los carburantes y la adquisición del propio vehículo, atendiendo a su peso y tamaño. 11. Complementariamente, deben establecerse primas o bonos por comportamientos sostenibles en la movilidad, a nivel de administración, empresas o asociaciones de usuarios, estableciendo los correspondientes incentivos por parte de las administraciones públicas. 12. Debe canalizarse el tráfico privado por ejes que no afecten a zonas residenciales, para evitar la formación de áreas de alta contaminación. Los viajes de tránsito no deben atravesar áreas urbanizadas ni se debe permitir que las variantes de poblaciones, o sus circunvalaciones, se utilicen como incentivos para nuevas urbanizaciones que reiteran el problema. Igualmente, los viajes externos deben canalizarse hacia el transporte público con adecuados centros vigilados de park and ride, y se han de primar los accesos al transporte público y a los vehículos privados con alta ocupación (carriles de uso exclusivo). 13. Deben establecerse restricciones a la utilización del vehículo privado en las áreas residenciales, y asegurar su cumplimiento, así como primar la seguridad viaria y la funcionalidad peatonal (limitaciones a 30 km/h, reducción de la sección del viario, etc.). 14. Debe restringirse fuertemente el aparcamiento no destinado a residentes, y eliminarlo de las zonas centrales. 15. El objetivo de mejorar la sostenibilidad y la consecución de los objetivos específicos de cada ciudad, o territorio, y de su movilidad urbana debe asociarse a un conjunto de indicadores que sean fácilmente comprensibles por la población y que sean objetivos y globalmente aceptados que permitan reflejar la situación de partida, la evolución en los niveles de sostenibilidad ambiental y el grado de consecución del resto de objetivos asumidos. Para terminar, es necesario señalar que, en materia de ordenación del territorio, urbanismo y uso del automóvil privado, los procesos de información, concertación de objetivos, planificación, corresponsabilización y coordinación de las actuaciones de los distintos agentes sociales para mejorar la sostenibilidad del desarrollo presentan numerosos problemas prácticos de índole cultural y de disciplina de comportamientos, que no son fáciles de corregir a medio plazo. Por ello, es necesario pensar en términos de medio-largo plazo y en avances incrementales, asegurando estabilidad en las medidas que se adopten, lo que exige un compromiso entre los partidos políticos con posibilidades de gobierno que asegure marcos normativos, de participación y de control estables y coherentes, que, como en el caso de las medidas adoptadas para reducir la accidentalidad en carretera, nos permitan avanzar hacia los objetivos perseguidos. En todo caso, es imprescindible promover buenas prácticas que puedan servir de guía para la generalidad de actuaciones y, asimismo, divulgar adecuadamente sus resultados, para que sea la propia sociedad civil la que, tras su conocimiento, exija la generalización de su aplicación en sus ciudades. Antonio Serrano Rodríguez Doctor Ingeniero de Caminos Canales y Puertos Diplomado en Ordenación del Territorio Catedrático de Urbanismo y Ordenación del Territorio Universidad Politécnica de Valencia 16 I.T. Nọ

19 Notas 1. A. Serrano (1983), p Madrid, con 283 kilómetros de líneas y unos 2,5 millones de usuarios/día es la ciudad con mayor utilización y, también con mayor antigüedad (inaugurado en 1919) en la disposición de esta infraestructura. Valencia es la segunda ciudad en longitud de metro (149 kilómetros), si bien es la cuarta en número de usuarios (0,18 millones de ususarios/día) y la tercera en fecha de inauguración (1988). Barcelona (inaugurado en 1924, con 115 kilómetros, 1 millón de usuarios/día) y Bilbao (inaugurado en 1995, con 51 kilómetros y unos 0,2 millones de usuarios/día) son las otras dos áreas metropolitanas con estructuras de metro significativas. Palma de Mallorca (con un metro de 7,2 kilómetros y unos usuarios/día) es la quinta ciudad con metro, aunque su infraestructura diste, por ahora, de configurar una red representativa de este tipo de servicio público. 3. Uno de los aspectos más ilustrativos de las experiencias vividas personalmente en la gestión pública es la práctica imposibilidad de conseguir que plazos y presupuestos de las inversiones en obra pública se ajusten a las condiciones iniciales de contratación, lo que dificulta gravemente la consecución de los objetivos previstos. Un tema de una gran trascendencia, pero que obviamente no puede desarrollarse en este artículo. 4. Por ejemplo, Aristóteles, en su obra Política (Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1951), o Platón, en Las leyes (Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1983), ya realizan un estupendo análisis de lo que son la ciudad, el ciudadano, sus problemas y las externalidades de las distintas regulaciones posibles, y una valoración de las ventajas y desventajas de cada forma de organización de la polis. A principios de los setenta, obras como la de G.F. Chadwick de 1969 Una visión sistemática del planeamiento (Gustavo Gili, Barcelona, 1973) eran representativas de enfoques integrales del territorio. 5. Quizás la referencia más evidente sea el Borrador 01, de 18/12/08, de la Estrategia Española de Movilidad Sostenible. Documento de trabajo, distribuido por el Gobierno español, para consultas, a principios del año Inicialmente, el texto refundido de la ley de 1976 y, posteriormente, la legislación autonómica, y las leyes estatales de reforma, principalmente, de 1990, 1998, 2000, 2003, 2007, y el texto refundido del suelo, de La corporación administrativa Gran Bilbao se define en el texto articulado aprobado por Decreto de 1 de marzo de 1946 (BOE n.º 75, de 16 de marzo de 1946). 8. La corporación administrativa denominada Gran Valencia se define en el texto articulado aprobado por Decreto de 14 de octubre de 1949 (BOE n.º 330, de 26 de noviembre de 1949) con el nombre de Ley de Ordenación Urbana de Valencia y su Comarca. 9. El Área Metropolitana de Madrid se define mediante la Ley 121/1963, de 2 de diciembre (BOE n.º 291, de 5 de diciembre de 1963). 10. La Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona se define mediante el Decreto-Ley 5/1974 de 24 de agosto (BOE n.º 204, de 26 de agosto de 1974). 11. El problema no es solo español; así, es significativo que la Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas Sostenibles, firmada en mayo de 2007, vuelva a señalar que Recomendamos que las ciudades europeas consideren diseñar programas integrados para el progreso de la ciudad en su totalidad, con contenidos parecidos a los de documentos de finales de los setenta y principios de los ochenta. Igual que sucede con el postulado (p. 4) de que: Una contribución esencial tanto a la calidad de vida como a la de localización y del medioambiente puede hacerse a través de un transporte urbano sostenible, accesible y asequible, que además posea enlaces coordinados con las redes de transporte urbano-regionales. Se debe prestar una atención especial a la gestión del tráfico y a las interconexiones de los sistemas de transporte, incluyendo las infraestructuras para bicicletas y peatones. El transporte urbano debe conciliarse con las diferentes necesidades de uso del suelo, en relación a la vivienda, zonas de trabajo, medio ambiente y espacios públicos. 12. Un desarrollo más amplio de este aspecto puede verse en A. Serrano, Ciudades sostenibles, Tiempo de Paz, n.º 91, invierno 2008, p En el Primer informe del estado de la movilidad de la ciudad de Madrid , de la Fundación Movilidad (Madrid, 2009), en el municipio de Madrid se constata una distribución de los viajes internos de los residentes que se corresponde con un 29% de viajes a pie o en bici, un 46% en transporte público motorizado y un 25% en transporte privado motorizado. Es significativo el incremento en la utilización del transporte público dentro de la almendra central, pasando de representar el 74% del total de los motorizados en 2004 a un valor del 78% en 2008, aspecto al que no es ajeno la consolidación del Servicio de Estacionamiento Regulado en toda el área interior a la M-30. En los desplazamientos que se realizan íntegramente fuera de la M-30 (periferia-periferia), la utilización del transporte público ha mejorado ligeramente, desde el 49% en 2004 al 51% en 2008, pero en las relaciones almendra-periferia continúa el descenso del uso del transporte público, tanto por la continua expansión de la ciudad difusa como por el desplazamiento de actividades fuera de la M-30, o porque la oferta de transporte público entre estos espacios es menor y la oferta de aparcamiento, mucho más abundante. De hecho, es importante constatar que se mantienen percepciones de los usuarios presentes a lo largo de los treinta últimos años sobre que la comodidad y el ahorro del tiempo de viaje son los principales motivos de utilización del vehículo privado y que los que podrían utilizarlo y no lo utilizan es por las dificultades (control y coste) en el aparcamiento en destino, motivo que ya impulsó, en su momento, el establecimiento de la Ordenanza Reguladora del Aparcamiento, a la que antes nos hemos referido. 14. Adicionalmente, la peatonalización de determinadas áreas permite la recuperación de entornos urbanos para el ciudadano y para la socialización del espacio, lo que también contribuye al objetivo de mejorar su bienestar. 15. Véase <www.bestpractices.org>. También puede accederse a datos del programa a través de la web del Ministerio de la Vivienda. 16. Como ejemplo en el campo del transporte, el aeropuerto de Arlanda, que da servicio a Estocolmo, ha asumido ese objetivo de minimización de emisiones, con medidas dirigidas a minimizar el consumo de productos petrolíferos o con la implantación de protocolos dirigidos al auxilio en el despegue o aterrizaje de aviones por parte de los controladores, que permiten reducir los consumos y ahorrar emisiones de los aviones. 17. Hasta mediados de los años noventa, el transporte público se financiaba con recursos presupuestarios, con un enfoque plurianual, lo que permitía una cierta estabilidad para la financiación del transporte metropolitano. Esta situación se modifica en el último decenio por la vía del recurso al endeudamiento, lo que permite acelerar inversiones con respecto a la etapa anterior, y por la vía del contrato-programa y de los usos de convenios (antes limitados a Madrid y Barcelona). Con el Plan Director de Infraestructuras , y sucesivos planes y programas similares que realiza el Gobierno respectivo, se amplía el ámbito de financiación de la Administración General del Estado, pero las crecientes necesidades de inversión y de cobertura de los déficits de explotación exigen nuevos esfuerzos presupuestarios a las administraciones, en un marco en el que se encuentra legalmente limitada la capacidad de incrementar el déficit presupuestario. Bibliografía complementaria Comisión de las Comunidades Europeas, Libro Verde sobre el Medio Ambiente Urbano, Comisión de las Comunidades Europeas, Bruselas, Commisión Europea, The European Sustainable Cities& Towns Campaing, Comisión Europea, Bruselas, Indovina, F., La ciudad de baja densidad, Diputación de Barcelona, Barcelona, 2007 (Serie Territorio). Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía - PMUS, Guía práctica para la elaboración e implantación de planes de movilidad urbana sostenible, IDAE, Madrid, julio de <http://www.idae.es/uploads/documentos/documentos_guia_ptt_idae_2006 _4a51cbc3.pdf>. Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía, Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética en España : Plan de Acción , IDAE, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, Madrid, Ministerio de Fomento, Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte , Ministerio de Fomento, Madrid, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, Plan de Activación del Ahorro y la Eficiencia Energética , Secretaría General de Energía, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, Madrid, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, TRAMA Informe sobre transporte y medio ambiente. Sistema de indicadores para el seguimiento de la integración del transporte y del medio ambiente, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, Madrid, Observatorio de la Movilidad Metropolitana, Informe del Observatorio 2006, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, Madrid, <http://www.transyt.upm.es/>. Observatorio de la Sostenibilidad en España, Sostenibilidad en España 2007: informe de primavera, Mundi-Prensa Libros, Madrid, ONU, Best practices database. <www.bestpractices.org>. ONU-Hábitat, State of the World s Cities Report 2006/2007, Earthscan, Londres, Red de Redes de Desarrollo Local Sostenible - Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, Libro Verde del Medio Ambiente Urbano, tomos I y II, Red de Redes de Desarrollo Local Sostenible, FEMP y MMAMRMM, Madrid (pendiente de publicación). Serrano Rodríguez, A. et al., La problemática inherente al papel de los sistemas de infraestructuras en la conformación de las áreas metropolitanas de desarrollo reciente. El caso del Área Metropolitana de Valencia, CEOTMA, MOPU, Madrid, 1983 (mimeo). Serrano Rodríguez, A., Planificación metropolitana, transporte y calidad de vida, en Inversiones en transporte público y calidad de vida en nuestras ciudades, Fundación de los Ferrocarriles Españoles, Madrid, 1990, pp The Worldwatch Institute, La situación del mundo Nuestro futuro urbano, Icaria Editorial, Barcelona, I.T. Nọ

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