Mecanismos de seguimiento y evaluación de planes y programas públicos en Chile

Transcripción

1 Mecanismos de seguimiento y evaluación de planes y programas públicos en Chile Angel Claudio Flisfisch Fernández El Ministerio de Hacienda de Chile, a partir de los últimos años, ha desarrollado e introducido al proceso presupuestario, una serie de instrumentos que buscan transparentar y mejorar el análisis y la posterior formulación del presupuesto público, y por ende la decisión en materia de asignación de recursos a los diversos programas, proyectos e instituciones. Dichos instrumentos se han ido perfeccionando en el tiempo, incorporando además nuevos elementos innovadores, con el objeto de mejorar las prácticas e introducir los cambios necesarios en la gestión pública chilena. A partir del año 1994, con el objeto de disponer de información relativa al desempeño de las instituciones, así como enriquecer el análisis en la formulación del presupuesto y su discusión en el Congreso Nacional, se incorporaron indicadores y metas de desempeño al proceso presupuestario. Los indicadores de desempeño son una herramienta que entrega información cuantitativa respecto al logro o resultado en la entrega de los productos (bienes o servicios) generados y entregados por una institución, estableciendo una relación entre dos o más variables, la que permite evaluar desempeño cuando es comparada con periodos anteriores. Las dimensiones o focos de la gestión de una institución que son factibles y relevantes de medir a través de un indicador son: su eficacia, eficiencia, economía y calidad del servicio. Para comprender las dimensiones antes mencionadas, definimos estos conceptos: a) Eficacia Se refiera al grado de cumplimiento de los objetivos planteados, es decir, en qué medida el área, o la institución como un todo, está cumpliendo con sus objetivos, sin considerar necesariamente los recursos asignados para ello. Es posible obtener medidas de eficacia, en tanto exista la claridad respecto de los objetivos de la institución. b) Eficiencia Describe la relación entre dos magnitudes: la producción física de un producto (bien o servicio) y los insumos o recursos que se utilizaron para alcanzar ese nivel de producto. En otros términos, se refiere a la ejecución de las acciones, beneficios o prestaciones del servicio utilizando el mínimo de recursos posibles. En el ámbito de los servicios públicos existen muchas aproximaciones a este concepto. En general, se pueden obtener mediciones de productividad física relacionando el nivel de actividad, expresado como número o cantidad de acciones, beneficios o prestaciones otorgadas, con el nivel de recursos utilizados (gasto en bienes y servicios, dotación de personal, etc.). Otro tipo de indicadores de eficiencia es el que relaciona volúmenes de bienes y servicios o recursos involucrados en su producción, con los gastos administrativos incurridos por la institución.

2 c) Economía Este concepto se relaciona con la capacidad de una institución para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en su relación con la misión institucional. En el marco de la misión institucional, la administración de recursos exige que se establezca el máximo de disciplina y cuidado en el manejo de la caja, del presupuesto, de la preservación del patrimonio y de la capacidad de generar recursos propios. Como ejemplos de indicadores de economía de una institución, estos pueden ser: su capacidad de autofinanciarse, su nivel de recuperación de prestamos y la eficacia en la ejecución de su presupuesto. d) Calidad del Servicio La calidad del servicio es una dimensión específica del concepto de eficacia, que se refiere a la capacidad de la institución para responder en forma rápida y directa a las necesidades de sus usuarios. También pueden ser atributos de los productos (bienes o servicios) entregados, tales como: accesibilidad, precisión, oportunidad, comodidad y cortesía en la atención, continuidad en la entrega del servicio, entre otros. BALANCE DE GESTIÓN INTEGRAL (BGI) Desde el año 1997, la Ley de Presupuestos estableció que los órganos y Servicios Públicos regidos por el Título II de la Ley , que se refiere al Gobierno Central, tendrán la obligación de proporcionar información sobre sus objetivos, metas y resultados de su gestión. Con este fin, en el año 1999, el Ministerio de Hacienda creó los Balances de Gestión Integral (BGI) por medio de decreto Nº 47. Estos resultados conforman la cuenta pública ante el Congreso Nacional. Los Balances son elaborados por los propios Servicios, en el marco de las instrucciones dadas para estos efectos por parte de la Dirección de Presupuestos. Es esta última la responsable de definir las líneas generales del informe para este proceso y su posterior envío al Congreso antes del 30 de Abril de cada año. A partir del año 2001, la información que proporciona cada uno de los Servicios es además utilizada como insumo para el proceso de evaluación interna que realiza la Dirección de Presupuestos, previo al proceso de la formulación presupuestaria. Los principales aspectos comprendidos en el BGI son: a) Presentación de las definiciones estratégicas y de los resultados más relevantes de la institución. 2

3 b) Resultados de la gestión, incluyendo informe de desempeño, de la gestión financiera y de los recursos humanos, entre otros aspectos. Y c) Identificación de la institución en aspectos tales como: estructura organizacional, dotación y los principales productos. PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN (PMG) En el año 1998, se dio inició al desarrollo de los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG) en los Servicios Públicos, asociando el cumplimiento de los objetivos de gestión con un incentivo de tipo monetario para los funcionarios. Durante el año 2000, se consideró necesario perfeccionar la elaboración de este instrumento, con el objeto de contribuir, a partir del año 2001, al desarrollo de áreas estratégicas de la gestión pública. A partir de ese año, los PMG se enmarcan en un conjunto de áreas de mejoramiento de la gestión comunes para la mayoría de las instituciones, las que constituyen el Programa Marco. Las áreas de gestión son las que se señalan a continuación: a) Recursos Humanos b) Atención de Usuarios c) Planificación y Control de Gestión d) Desconcentración e) Auditoria Interna f) Administración Financiera g) Enfoque de Genero El Programa Marco comprende etapas de desarrollo o estados de avance posibles de los sistemas de gestión vinculados a las áreas de mejoramiento de la gestión antes mencionadas. Cada etapa de desarrollo es definida especificando claramente sus contenidos e exigencias, constituyendo un objetivo de gestión posible de comprometer en un programa anual. Consecuentemente, con el cumplimiento de la etapa final del sistema, se debe alcanzar un grado de desarrollo de características y requisitos básicos. EVALUACIÓN DE PROGRAMAS GUBERNAMENTALES (EPG) Con el objeto de disponer de información que apoye la gestión de los programas públicos y el 3

4 análisis de resultados del proceso de asignación de los recursos, a partir del año 1997, se incorpora la evaluación de programas públicos a través de la Evaluación de Programas Gubernamentales (EPG). Esto forma parte del Protocolo de Acuerdo firmado entre el Congreso y el Ministerio de Hacienda. Desde la fecha indicada, se han evaluado 120 programas públicos. El programa se diseña sobre la base de seis requisitos o principios que deben cumplir las evaluaciones, las que definen como: independientes, públicas, confiables, pertinentes, oportunas e eficientes. Independientes: a través de paneles de expertos ajenos al sector público, con una administración también externa a la institución responsable del programa. La conformación de los paneles se realiza a través de un proceso de concurso público que garantiza la selección de los mejores profesionales. Público: envío al Congreso de los informes finales de cada evaluación, así como a las instituciones públicas con responsabilidades sobre la toma de decisiones que afectan al programa respectivo, estando disponible la información a quien sea que la solicite. Pertinencia: En la definición de los ámbitos de evaluación descritos en un diseño metodológico y en la exigencia que considera los resultados de estas evaluaciones sean acompañadas por recomendaciones que mejoren el desempeño. Oportunidad: Los recursos que se asignan a los programas, deben ser consistentes con los resultados de la evaluación. Eficiencia: las evaluaciones se realicen deber ser hechas en niveles de costos factibles de solventar, lo que significa que - unido a los requisitos anteriores -, se obtengan juicios evaluativos de los principales aspectos del desempeño de los programas, en plazos y costos razonables. La evaluación se distingue del monitoreo, por ser un proceso más global e integrado, basado en la metodología de Marco Lógico utilizada por organismos multilaterales de desarrollo, tales como el Banco Internacional de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial. EVALUACIONES EN PROFUNDIDAD Dado que la metodología de Marco Lógico utilizada en el programa de Evaluaciones de Programas Gubernamentales, se aplica por medio de la utilización de la información disponible por parte de los Servicios y en un lapso de tiempo relativamente corto, algunos juicios evaluativos sobre los resultados finales y el impacto de los programas sobre los beneficiarios no son concluyentes. Atendiendo a lo anterior, a partir del año 2001, se incorpora una nueva línea de trabajo, consistente en Evaluaciones en Profundidad de programas públicos. 4

5 Estas evaluaciones en profundidad son complementarias a aquellas realizadas sobre la base del Marco Lógico. Esta línea de trabajo tiene por objeto que, a través de la utilización de instrumentos y metodología rigurosas de recolección y análisis de información, se integre este análisis de los resultados de impacto en los beneficiarios de los programas, con la evaluación de eficiencia y economía en el uso de los recursos y los demás aspectos relativos a la gestión de los procesos internos de los programas. Los beneficios y/o productos ofrecidos pueden ser de corto, mediano o de largo plazo. A diferencia de las evaluaciones basadas en el Marco Lógico, las evaluaciones en profundidad son llevadas a cabo por instituciones externas, sean estas universidades o consultoras. Estas evaluaciones son más largas y más costosas, dado que, en general, implican una mayor investigación en terreno, la aplicación de instrumentos de recolección de información primaria, su procesamiento y el análisis de un conjunto mayor de antecedentes. RESEÑA BIOGRÁFICA ANGEL CLAUDIO FLISFISCH FERNANDEZ Director Ejecutivo Proyecto de Reforma y Modernización del Estado Ministerio Secretaría General de la Presidencia Chile Agustinas 1291, piso 5º, oficina G Teléfono: Fax: aflisfisch@minsegpres.cl; csoto@minsegpres.cl Página web: Nació el 9 de mayo de 1941, está casado con doña Carmen Gloria Cortés Trucco y tiene dos hijas. Cursó sus estudios primarios y secundarios en el Liceo de Hombres de Quillota. Hizo estudios de Derecho en la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile, en Santiago, obteniendo el grado de Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales y titulándose posteriormente de abogado en Realizó estudios de postrado en Ciencia Política en la Escuela Latinoamericana de Ciencia Política y Administración Pública, dependiente de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, conducentes a un certificado. En 1971, se le otorgó la maestría en Ciencia Política por la Universidad de Michigan, Estados Unidos, y en 1973 la candidatura al doctorado por esa misma universidad. Se desempeñó como profesor investigador de la Escuela Latinoamericana de Ciencia Política y Administración Pública entre 1974 y 1990, institución de la que fue Director entre 1977 y En 1990, fue designado Jefe de la División de Estudios del Ministerio Secretaria General de la Presidencia, cargo que ejerció hasta marzo de Desde marzo de 1994 hasta junio de 1995 ocupó la Subsecretaria del Ministerio recién mencionado, y la dirección de la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones entre julio y noviembre de Fue nombrado Subsecretario de Aviación por el Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle el 13 de noviembre de 1995, cargo que desempeñó hasta el 10 de marzo de

6 Entre el 11 de marzo del 2000 y el 13 de marzo del 2002, se desempeñó como Subsecretario de Marina, en el Ministerio de Defensa Nacional. El 1 de abril de 2002 asume como Director Ejecutivo del Proyecto de Reforma y Modernización del Estado, en el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, cargo que desempeña hasta hoy. Entre 1990 y 1995 ha ocupado además las posiciones de Secretario Técnico del Grupo de Trabajo de Mejoramiento de la Gestión Pública, y de Secretario Ejecutivo del Comité Interministerial Político. Durante su vida académica, ha sido autor individual de dos libros y coautor de cinco, editados en Chile, España y Brasil. Ha escrito más de cuarenta artículos sobre materias de ciencia política, publicados en revistas especializadas latinoamericanas, europeas y estadounidenses y ha hecho más de veinte contribuciones a libros de ciencia política, administración pública y materias afines. También ha sido docente en la Universidad de Chile y profesor asociado en la Universidad de Georgetown, Washington DC. 6