Obstáculos para el ingreso al mercado, los productores pecuarios pobres y las políticas públicas

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1 Obstáculos para el ingreso al mercado, los productores pecuarios pobres y las políticas públicas Gavin Ramsay y Bryan Morgan RESUMEN EJECUTIVO Los obstáculos para entrar en el mercado son multifactoriales, difusos, complejos y difíciles de definir, analizar y superar. Por el contrario, es relativamente fácil detectar su existencia. Este documento presenta una imagen del entorno general en el que trabajan los productores pecuarios pobres, posteriormente vincula a productores y mercados con un entorno político, a fin de determinar las limitaciones y aprovechar las políticas públicas para superarlos. Para ello, se consideraron los siguientes sectores: 1. el funcionamiento de los mercados y los sistemas de mercado, incluido lo que constituye un mercado y su funcionamiento, 2. los productores pecuarios pobres y su producción en relación con el mercado, 3. los obstáculos y oportunidades para entrar al mercado, 4. las relaciones entre las políticas públicas, la gobernanza y los obstáculos para entrar al mercado, 5. métodos analíticos para estudiar los obstáculos que impiden entrar al mercado a los productores pecuarios pobres, con análisis político y su aplicación como proceso de aprendizaje para el analista y como medio para reunir los otros cinco elementos En el trabajo con los obstáculos que impiden la entrada al mercado y que afectan a los productores pecuarios pobres es útil entender los sistemas de mercado activos y los cambios que se han producido en su estructura y poder y que se puede prever que sigan cambiando. No está bien estudiada la relación entre los pequeños productores pobres y los mercados. Un análisis de los temas desde la perspectiva de los mercados más que desde la eficacia técnica puede aportar un conjunto distinto de resultados. El sistema de mercado que se estudia este documento es el sector alimentario del mercado y, por lo general, el productor pecuario funciona como proveedor del sector alimentario más que como parte de un sector agrícola independiente. La distinción es importante porque reconoce las realidades comerciales y también que las políticas públicas casi en todos los países se ocupan de satisfacer las necesidades de una población urbana que crece con rapidez, más que de dar apoyo a los productores agrícolas. Funcionamiento de los mercados Un mercado puede definirse como el intercambio entre vendedores y compradores, donde ese intercambio es un punto de ingreso a un sistema comercial que toma un producto que va desde su producción inicial, la elaboración, hasta su consumo por el consumidor final. Al tener en cuenta los mercados es necesario aceptar diversos factores, a saber: la complejidad del mercado; el cambio 1

2 constante de su funcionamiento y su heterogeneidad debido a la demanda de sus productos en materia de cantidad y calidad. Se puede definir con mayor precisión el lugar donde los consumidores adquieren los productos: mercados vivos; mercados tradicionales de productos frescos; restaurantes; tiendas pequeñas y supermercados. El lugar de venta puede formar parte de la economía formal o de la informal. Hay una fuerte interacción entre el tipo del lugar en que los consumidores compran los diversos productos animales y la ubicación del consumidor. Los principales mercados donde los productores pobres podrían vender su producto son los mercados de insumos industriales y los mercados locales, así como varios otros mercados que funcionan entre ambos. Cada sector del mercado tiene sus propias normas para los productos y con frecuencia se dice que es el consumidor quien los define, aunque también están determinados por otros agentes del comercio y por el Estado, mediante la reglamentación y el cumplimiento de las normas. Con frecuencia, los requisitos y las normas de los productos varían entre países, así como entre culturas dentro de los países. El sistema del mercado industrial de los alimentos ha cambiado mucho en los últimos 20 años. Actualmente se expresa a través de cadenas integradas verticalmente que vinculan la producción, la elaboración y el desplazamiento de un producto desde el productor hasta el consumidor final. Se dice que la competencia por la eficacia del sistema industrial se hace presente más entre cadenas que entre participantes del mismo nivel de la cadena, según lo explica la perspectiva más tradicional. El resultado de la búsqueda de eficacia entre las cadenas, la coordinación de los diversos componentes de la cadena y la relación entre éstas se ha vuelto cada vez más importante. En los mercados industriales los agricultores suministran un insumo en un sistema de producción industrial de alimentos, y el suministro de los productos de manera continua durante todo el año es fundamental. Casi en todos los niveles de la cadena productiva, el comprador prefiere trabajar con grandes cantidades de productos y relativamente pocos productores. Piden a los productores que proporcionen una calidad constante y que puedan satisfacer las normas de calidad impuestas por las organizaciones del mercado y del sector público, con supervisión mínima del comprador. Además, una cadena eficaz necesita que los procesos de los diversos participantes estén alienados (y también su propósito puede necesitar estar alineado). Es necesaria una gran comunicación que incluya transferencia de conocimientos, ya que las cadenas se dirigen hacia lo que se ha denominado el método de "respuesta eficiente del servicio alimentario" del suministro de alimentos. Cuando un agricultor trata de entrar a un mercado, entra al sistema del mercado en su conjunto; y el sistema del mercado se puede describir por la cadena productiva. Una cadena productiva es una figura útil para describir el sistema del mercado e ilustra los procesos materiales, institucionales, sociales y económicos a través de los cuales se lleva el producto desde el productor hasta el consumidor final. En la cadena, el producto se somete a diversas transformaciones que pueden ser la elaboración o de lugar, y las diversas personas y organizaciones del sistema están vinculadas por medio de relaciones. Una cuestión importante que tener en cuenta en el marco analítico es que contempla el análisis tanto de las transformaciones como de los vínculos. Trabajar con cadenas de valor (o productivas) proporciona un marco útil para la descripción y el análisis, más que un método de análisis bien definido y desarrollado. El modo en que se administra el mercado se está transformando, lo mismo que el método y la responsabilidad de gestión de los sistemas de mercado. El mercado está pasando su gestión por el sector privado más por el sector público. Por ejemplo, gran parte de la administración y coordinación de la producción agrícola se ha transferido desde el Estado hacia otras organizaciones, incluidas las empresas transnacionales (como los supermercados), organizaciones supranacionales, como la Unión Europea, diversos grupos ecologistas y otros grupos, como los de consumidores. El Estado ha desempeñado un papel limitado en la coordinación de los diversos participantes interesados y no ha intervenido en la reglamentación de sus demandas, lo que pone en tela de juicio la pertinencia de las políticas públicas y las actividades de ejecución en materia de administración de la interacción entre los agricultores y los diversos participantes de la cadena del mercado. Los productores pecuarios pobres Para ayudar al productor a crear relaciones con los mercados y superar los obstáculos es importante entender la situación de los agricultores, en especial su ubicación, su objetivo, las estrategias de los medios de subsistencia de que se sirven para satisfacer dicho objetivo y los productos pecuarios que 2

3 ofrecen. Los propietarios y productores pobres de ganado están en una situación precaria, desfavorable ante los riesgos y no funcionan como empresarios. Es posible que no conozcan los principios de la producción basada en el mercado y cómo participar en un entorno comercial, y tal vez su sistema social no favorece una perspectiva comercial. Por ejemplo, el productor pecuario pobre no se preocupa de producir un producto pecuario que satisfaga las necesidades del consumidor de ese producto. Puede ser que los productores no puedan o no deseen reducir la mano de obra en sus otras actividades de subsistencia, lo que limita la satisfacción de las necesidades del mercado de sus actividades de producción pecuaria. Debido a que, por lo general, la producción pecuaria se mueve lentamente y es un negocio riesgoso, cuyo capital circula con lentitud, no resulta muy atractiva para inversionistas y hay lagunas en la producción en relación con la demanda. Las industrias pecuarias atractivas para la inversión de capital y los sistemas de producción comerciales a gran escala son aquellas en las que puede acortarse el tiempo de producción y reducirse los riesgos, como es el caso de la porcicultura y la avicultura. Pedirle a un productor pobre que se dedique más a la producción pecuaria podría exponerlo a más riesgos. La alineación es un concepto importante y se refiere a la congruencia entre diversos operadores de la cadena. Esa congruencia se refiere a varios factores que convergen alrededor de la transferencia del producto físico y de la índole de la relación entre las organizaciones. Por lo tanto, no es probable que un productor pecuario pobre, que se propone mantener sus medios de subsistencia mediante diversas estrategias y que no funciona como productor comercial de productos pecuarios, se alinee con una organización centrada en las funciones comerciales para proveer a un supermercado. Obstáculos que impiden entrar en el mercado Los obstáculos que impiden la entrada al mercado forman parte de un conjunto complejo de interacciones sociales, económicas y materiales insertas en un entorno político. Tienen diversas características, tales como: sus orígenes son diversos; funcionan en varios niveles; son dinámicos; no son necesariamente los mismos en todos los mercados, segmentos del mercado o para todos los productos pecuarios; y no funcionan uno a la vez, sino que se presentan de manera simultánea e interactúan entre sí. La organización por categorías y la clasificación de los obstáculos sería una tarea difícil, y se pueden clasificar en distintas formas. En este informe se estudian cuatro modos de clasificar los obstáculos, y se presentan brevemente. Los cuatro permiten describir las diversas características de los obstáculos. Estos se pueden se pueden clasificar primero como técnicos, financieros, así como sociales y culturales. Al aplicar esta clasificación, la falta de alineación entre el productor pobre y el sistema de mercado podría considerarse como un obstáculo en el que influyen las tres categorías en conjunto. Los segundos obstáculos que impiden entrar al mercado también se pueden clasificar por sus efectos directos o indirectos. Los directos son aquellos que repercuten de manera directa en la primera venta, mientras que los indirectos tienen origen en otra parte del sistema y funcionan por medio de otros mecanismos para repercutir en la primera venta del productor. La tercera clasificación se refiere a la inmediatez o demora de sus repercusiones. El retraso entre un obstáculo y su repercusión se refiere a la distancia en el espacio o el tiempo, o ambas. Los obstáculos inmediatos son aquellos cuyos efectos están más cerca del productor y de la primera transacción, respecto al espacio y el tiempo, mientras que los obstáculos retrasados pueden ser distantes tanto en espacio como en tiempo, o en ambos. El cuarto grupo de obstáculos también permite considerarlos intrínsecos o extrínsecos. Los obstáculos intrínsecos son los que existen de forma independiente del productor y del mercado y pueden, por ejemplo, deberse a la índole del producto (por ejemplo, la carne es voluminosa y muy perecedera). La mayor parte de los sistemas de producción pecuaria en pequeña escala no se desarrollaron para alinearse con los métodos modernos de elaboración y comercialización de los productos pecuarios. Como resultado, hay diversos obstáculos que impiden la entrada al mercado y que constituyen un componente intrínseco del sistema de producción. Algunos de esos obstáculos, como la distancia del mercado, no pueden eliminarse, pero los obstáculos que no pueden suprimirse sí pueden atenuarse. 3

4 Obstáculos y conocimiento En muchos casos es relativamente sencillo encontrar los obstáculos que impiden la entrada al mercado a los productores pecuarios pobres, debido a que puede considerarse que hay uno cuando los productores pecuarios pobres no pueden vender sus productos a precios razonables donde hay demanda de ese producto. Sin embargo, localizar un obstáculo no garantiza que podrá superarse o eliminarse. Un motivo es que el funcionamiento de los obstáculos es multifactorial y muchos están compuestos por varios componentes que funcionan al mismo tiempo, y eliminar uno de los componentes del obstáculo puede no ser suficiente para quitarlo de por medio. Para eliminar un obstáculo también es necesario determinar su ubicación, sus componentes y cómo funciona. Eliminar lo que para una persona puede ser un obstáculo en una industria puede imponer otro obstáculo para otros participantes del mismo sector o industria o de otros diferentes. Dada la índole de los obstáculos, el conocimiento es un elemento importante del trabajo para suprimirlos. En el sector público es necesario prestar atención especial a la falta de conocimiento de los agricultores sobre el proceso de producción, lo que se resuelve por medio de los servicios de extensión agrícola. Sin embargo, también son importantes otros aspectos del conocimiento, como el funcionamiento d el sistema del mercado, cómo entrar en el y lo que constituye un precio justo. Este conocimiento también es crucial para superar los obstáculos que impiden entrar al mercado no sólo para los agricultores, sino también para los responsables de formular las políticas y de velar por su cumplimiento, como son los analistas políticos y los encargados de formular las políticas, así como el personal del sector público de los sectores operativos (por ejemplo, los encargados de aplicar las políticas) y diversos participantes de la cadena productiva (sistema del mercado). La perspectiva del conocimiento varía entre las disciplinas y las personas, de acuerdo con su experiencia y puntos de vista. El conocimiento se puede clasificar como conocimiento comunicable o tácito. Estos dos tipos de conocimiento consisten en que el primero es el que puede transmitirse entre personas. El conocimiento tácito se adquiere parcialmente al participar en un ámbito o actividad en especial, y no todo este conocimiento se puede transmitir a otra persona. La capacidad personal para adquirir conocimiento tácito es variable. El descubrimiento y evaluación de mercados, y la gestión del método de producción requieren la creación de conocimiento tácito para entender su complejidad y establecer mecanismos para trabajar en ellos. Por lo general, el conocimiento específico necesario es característico de una situación y de las instituciones que funcionan en ella. Para invertir en la obtención de conocimiento nuevo es necesario que los arreglos institucionales permitan esa adquisición, y la persona o la organización necesitan tener claro el beneficio de la inversión. Este puede ser un cambio significativo en los procesos de producción, así como un cambio en la índole y funcionamiento de las instituciones. La relación y la comunicación con el primer eslabón de la cadena son un paso crítico del proceso de ventas del producto para los pequeños productores y constituye un ejemplo del conocimiento necesario para participar en el mercado. Durante el primer intercambio, es necesario que los vendedores tengan los siguientes conocimientos: de los compradores potenciales, de lo que compran y cuándo quieren comprarlo (lo cual incluye la temporalidad de la demanda); el conocimiento de otros servicios que ofrecen los diversos compradores potenciales; la capacidad de producir el producto que los compradores desean comprar (recursos y conocimiento); la capacidad de negociar un precio justo (que incluye entender lo que es un precio justo en el mercado real y en relación con el costo de producción); la garantía de que recibirán un pago por el producto, como un contrato vinculante, y la capacidad de hacerlo cumplir para garantizar el pago. Muchos productores tienen, si acaso, un conocimiento limitado de quiénes pueden ser otros compradores de su producto, o del precio que esos otros compradores podrían ofrecer. Esto se debe, en parte, a que los productores tienen acceso limitado a la información y una capacidad también limitada de tener acceso a la información en los mercados que cambian con rapidez. Relación entre las políticas públicas, la gobernanza y los obstáculos para entrar al mercado La ejecución de políticas que reducen los obstáculos para que los productores pecuarios pobres entren al mercado puede neceistar que se modifiquen los procesos actuales del mercado y las 4

5 instituciones, y el desarrollo de nuevos procesos e instituciones. Por lo tanto, comprender cómo funciona en la actualidad el sistema del mercado pecuario es un paso fundamental para la formulación de las políticas. Las políticas pueden tener repercusiones positivas o negativas en la entrada al mercado, es decir, las políticas pueden funcionar como obstáculos o pueden reducir las consecuencias de los obstáculos para entrar al mercado. El análisis de las políticas tiende a mirar a los resultados específicos y susceptibles de medirse más que a sus consecuencias. Por ejemplo, de las mejoras en el transporte no se analizan sus repercusiones para los pequeños productores pecuarios, sino el aumento de eficacia del sistema de transporte: un transporte mejorado hacia una zona aislada podría reducir el bienestar de los pequeños productores pobres. Las políticas públicas funcionan de varias maneras; pueden funcionar dentro de sectores y entre diferentes sectores; en varios niveles y pueden influir en el sistema de mercado de varias formas. En general, las políticas públicas constituyen una característica del modelo de gobierno del Estado nación y forman parte del conjunto de las estructuras de gobernanza que muchas veces también tienen estructuras tradicionales de gestión y acuerdos comerciales de gobernanza. Es importante entender el tipo de gobierno respecto a la gobernanza para determinar la relación entre la política y cómo funciona para permitir (o en algunos casos inhibir) el ingreso al mercado. Además, la escala de participación de las políticas públicas es también un factor importante que se debe tener en cuenta. Muchos de los que participan en la formulación, el análisis y la aplicación de las políticas están conscientes de las palabras y la jerga asociada con la entrada al mercado, pero pocos entienden con claridad el significado de esas palabras en la práctica. Esta falta de conocimiento y comprensión constituye uno de los principales obstáculos políticos que impiden mejorar la entrada de los productores pobres al mercado, porque los analistas políticos no son capaces de incluir ciertos temas en su análisis y son un ejemplo del papel del conocimiento en los obstáculos. La política pecuaria, y la política económica y de desarrollo por lo general están desvinculadas entre sí y de la población a la que prestan servicio, de tal manera que no se suelen considerar sus efectos indirectos. La naturaleza de las relaciones causales y la distancia en el tiempo y el espacio entre la política y su ejecución, así como la asociación entre la ejecución de las políticas y el proceso político son factores importantes para la definición de prioridades de las políticas públicas. Si la asociación entre causa y efecto es distante y toma más tiempo que el ciclo político, entonces el impulso para que los políticos realicen los cambios es limitado. Suele pensarse que la política es un proceso de adaptación que incluye la verificación y respuesta a ésta, y si es lento el cambio en la respuesta a la ejecución de las políticas, entonces es posible que se la rechace antes de que se detecten las repercusiones de su ejecución. Los intercambios entre vendedores y compradores de productos se rigen de distintas maneras, así como por medio de normas culturales diversas que incluyen las relaciones culturales tradicionales y la cultura de las organizaciones comerciales. Además, el Estado nación impone diversas reglas que formalizan muchos acuerdos, como son la propiedad o la vigilancia del cumplimiento de los acuerdos. Para presentar los modos de gobernanza se puede decir que incluyen tres ámbitos, a saber: las estructuras tradicionales de gobernanza; el sector privado y las normas que rigen su funcionamiento, y el sector público por medio de los modos de funcionamiento del Estado nación (con políticas y prácticas que pueden ser o no coercitivas). Cada ámbito de la gobernanza funciona de diferente manera y la capacidad de cada uno de regular a los otros cambia según su escala de funcionamiento y la ubicación del sistema de mercado en relación con el centro de poder del Estado nación. El análisis de las políticas y su ejecución como proceso de aprendizaje La falta de un método definitivo de análisis de las oportunidades políticas para ayudar a los productores pecuarios pobres señala la necesidad de un proceso para integrar las aportaciones de las diversas perspectivas disciplinarias, desarrollar, analizar y poner en marcha las políticas, así como revisar sus repercusiones a la luz de los objetivos de dichas políticas. Mientras esta perspectiva puede considerarse como un procedimiento estándar, pocas veces se aplica, en parte por su dificultad. Sin embargo, los métodos de aprendizaje pueden ayudar mucho a los analistas de 5

6 las políticas a comprender los procesos en cuestión y a proceder a mejorar los resultados de las políticas. Una cadena productiva es un medio adecuado para representar el sistema del mercado e ilustra los procesos materiales, institucionales, sociales y económicos que intervienen para llevar el producto del productor al consumidor final. En el tránsito del producto desde el productor hacia el consumidor a través del sistema de mercado, el producto está sujeto a diversas transformaciones, que pueden ser su elaboración o en el lugar. Además, los diversos individuos y organizaciones del sistema se vinculan entre sí por medio de relaciones. Como se afirmó antes, no hay una solución sencilla sobre la cuestión de la entrada al mercado ni un instrumento analítico simple que pueda determinar el marco político "correcto". En gran medida, la formulación de las políticas, su análisis y ejecución es un proceso de aprendizaje iterativo en lo que concierne a quienes formulan y ejecutan las políticias, y si el proceso político se considera un proceso de aprendizaje, susceptible de mejorarse, en lugar de un estricto proceso analítico para determinar una estrategia, entonces al ponerlo en práctica con un claro vínculo causal entre las medidas que se toman y los resultados, se hace patente el uso de la cadena productiva como método para integrar las diversas formas de análisis. Por lo tanto, muchos instrumentos de análisis de las políticas y métodos para la recolección de información pueden considerarse dispositivos de aprendizaje en los que se están probando los conceptos; se adquiere experiencia y se asumen las observaciones con la finalidad de mejorar el proceso. Si se aplican bien, los instrumentos fortalecen la capacidad del analista y del responsable de formular las políticas, así como de la comunidad de donde se obtiene la información. De esta forma, no sólo se enriquece el conocimiento acerca de una política en particular y sus repercusiones, sino también de la utilidad del instrumento analítico, así como de sus ventajas y desventajas, y sus aplicaciones. Iniciativa de políticas pecuarias en favor de los pobres (PPLPI) Sitio web: Documento de trabajo: 6