DIVISIÓN JURÍDICA. Al contestar refiérase al oficio N de setiembre, 2010 DJ-3554

Transcripción

1 DIVISIÓN JURÍDICA Al contestar refiérase al oficio N de setiembre, 2010 DJ-3554 Señor Antonio Ayales Director Ejecutivo Asamblea Legislativa Estimado señor: Asunto: Se autoriza contratación directa para el programa de licenciamiento corporativo por volumen Microsoft Enterprise Agreement con la empresa MSLI LATAM Inc. Nos referimos a su oficio No. D.E mediante el cual solicita autorización para contratar en forma directa el programa de licenciamiento corporativo por volumen Microsoft Enterprise Agreement con la empresa MSLI LATAM Inc. 1. Antecedentes y justificación de su solicitud De conformidad con los términos de su solicitud, la Asamblea Legislativa desde el año 1992 y hasta 1998 adquirió equipo computacional, a la vez que compraba las licencias para el sistema operativo y el software para ofimática de Microsoft. Señala que en 1998 y en el marco del proyecto del Sistema de Información Legislativa, se emitieron lineamientos para migrar paulatinamente los servidores de red y los servicios a un ambiente Microsoft. Indica que en el año 2006 esa Administración contaba con una serie de licencias de software de Microsoft, y se había iniciado la ejecución del proyecto de desarrollo del portal legislativo. Como parte de ese plan se realizó un estudio de mercado y se recomendó el software de Microsoft. Agrega que en el año 2007 la Asamblea Legislativa suscribió un contrato de licenciamiento corporativo Enterprise Agreement con el fin de estandarizar versiones, facilitar las labores de administración y mantenimiento. Manifiesta, que dicho licenciamiento se mantuvo activo durante 3 periodos, finalizando en febrero de 2010.

2 2 Expresa que con la implementación paulatina de productos de Microsoft, la institución ha venido consolidando una infraestructura de red institucional, mediante la cual se brinda a los usuarios una serie de servicios y aplicaciones. De esta forma, se ha instalado software en los equipos servidores de la red, infraestructura y servicios. Agrega, que la Asamblea ha invertido en capacitación, para una adecuada explotación de los recursos tecnológicos. Señala que dentro del software de servidores se encuentra: el sistema operativo de red, servicios de conectividad, servicio de terminal, software de monitoreo, correo electrónico, seguridad perimetral, seguridad en los servidores, administración de estaciones de trabajo, monitoreo de servicios y servidores, bases de datos, herramientas de desarrollo, herramientas de apoyo administrativo. Indica, que dentro de las aplicaciones que están en producción y que hacen uso de los recursos de la tecnología Microsoft están: el portal legislativo, el sistema integrado legislativo, sistema de imágenes, sistema de recursos humanos, administración financiera, control de riesgo y auditoría, sistema del Ministerio de Hacienda que se usa para transferencias electrónicas, sistema de pagos del Ministerio de Hacienda. Además, se cita aplicaciones programadas en Excel, presentaciones de investigaciones usando Microsoft Power Point, y el Microsoft Project. Menciona además, que la Asamblea Legislativa en su plataforma para estaciones de trabajo tiene aproximadamente 800 equipos en red que utilizan como base para su operación, sistemas operativos Windows, Microsoft Office, Microsoft Project y Visio. Manifiesta que en resumen las aplicaciones informáticas desarrolladas, el software instalado en las estaciones de trabajo y el software de los servidores, han permitido un desarrollo informático gradual e integral y la consolidación de un conocimiento técnico institucional en la utilización de productos Microsoft, tanto a nivel de servidores como de estaciones de trabajo. Agrega que con el contrato anterior la Asamblea Legislativa logró una estandarización de las versiones de los productos de software orientado a usuario final, administrando el riesgo del uso de software ilegal y regulando la situación de diversidad de versiones que existía con anterioridad a este negocio. Señala que la modalidad de licenciamiento corporativo de Microsoft Enterprise Agreement ofrece una serie de beneficios para la entidad pública, dentro de los que se pueden citar: que es una modalidad de licenciamiento por volumen que facilita la implementación de versiones de software estándar; garantiza el uso de las versiones de software que salen al mercado durante los 3 años de vigencia, lo que permite acceder a nueva tecnología; asesoramiento técnico on line, capacitación bajo la modalidad de e- learning, vales de capacitación, asegurar condiciones legales en materia de licenciamiento, oportunidad de realizar un único proceso de contratación, ofrece precios con descuento por volumen, precios se mantienen durante la vigencia del contrato, costo total se distribuye en tres pagos anuales fijos sin intereses. Además es la modalidad más conveniente en términos de precio y garantía. Otros beneficios son que el oferente mantiene el precio del producto, esta modalidad es la única que permite concentrar los productos para estaciones de trabajo Windows, Office y las licencias acceso a servidores, facilitando el acceso para los diferentes productos.

3 3 Señala que de no obtener el licenciamiento Enterprise Agreement, la Asamblea Legislativa tendría que adquirir productos Microsoft bajo la modalidad de licenciamiento Open Software Assurance u Open Value, que son más caros. Indica que el software que utiliza la institución tiene 3 categorías: software para estaciones de trabajo, para servidores de red y para desarrollar aplicaciones en n- capas. Manifiesta, que si bien en el mercado hay varias opciones para suplir las necesidades de software para las tres categorías, al costo de licenciamiento es necesario incluirle otros costos destinados a servicios de instalación, capacitación al personal especializado y usuario final. Menciona que para pasar a otra plataforma se requeriría de todo un proceso de migración a mediano y largo plazo, que implicaría destinar recursos, tales como capacitación inicial, curva de aprendizaje, nuevos procesos de contratación, pruebas de compatibilidad, reprogramación de sistemas de información o aplicaciones, nuevos diseños de los sistemas de información. Además, implica mantener dos escenarios en ejecución simultánea, generando mayor demanda de recursos. Por otra parte señala que con la adquisición del esquema Enterprise Agreement se mantiene la garantía de los productos. El plazo de la contratación sería por tres años, con un precio anual de $ ,84, y un total de $ ,52 2. Criterio del Despacho La Constitución Política, particularmente el artículo 182 estableció un régimen para regular la actividad contractual del Estado, siendo uno de sus componentes principales el hecho que las contrataciones públicas deben basarse en procedimientos concursales ordinarios. No obstante que dichos procedimientos son la regla (Voto de la Sala Constitucional), hay excepciones en las que el interés público no se ve satisfecho mediante la aplicación del procedimiento ordinario, razón por la cual la Ley de Contratación Administrativa ha establecido una serie de causales por medio de las cuales se faculta a la Administración a contratar en forma directa. Dentro de dichos supuestos se encuentra el dispuesto en el numeral 2 bis inciso c) según el cual es posible autorizar una contratación directa, por parte del órgano contralor, cuando se acrediten suficientes razones para considerar que es la única forma de alcanzar la debida satisfacción del interés general o de evitar daños o lesiones a los intereses públicos. En estos casos, la Contraloría General debe hacer un análisis de las condiciones y razonamientos que la Administración señala, a efectos de determinar la existencia de motivos que justifiquen que obviar los procedimientos concursales ordinarios constituye la mejor vía para la satisfacción del interés público.

4 4 De conformidad con los términos de su solicitud, la Asamblea Legislativa pretende contratar en forma directa el programa de licenciamiento corporativo por volumen Microsoft Enterprise Agreement con la empresa MSLI LATAM Inc, único distribuidor autorizado de ese tipo de licenciamiento de Microsoft. La entidad pública ha manifestado que el software que utiliza la institución se puede dividir en tres categorías: para estaciones de trabajo, para servidores de red y para desarrollar aplicaciones en n- capas. Señala que si bien en el mercado existen otras opciones como el software IBM Lotus Domino o el Open Office Software libre y abierto, los mismos no constituyen el mejor mecanismo para la satisfacción del interés público, ya que todos los sistemas actuales se encuentran con software Microsoft. De esta forma, el sistema operativo de red, servicio de conectividad, servicio de terminal, software de monitoreo, correo electrónico, seguridad perimetral, entre otros se encuentran con software de Microsoft, así como el portal legislativo, el sistema integrado legislativo, el sistema de administración financiera, recursos humanos, y 800 equipos en red. Agrega que para migrar a otra plataforma se requiere un proceso de mediano y largo plazo, lo que implicaría destinar recursos y su correspondiente rezago productivo.además, se ha indicado que el licenciamiento Enterprise Agreement presenta una serie de beneficios para la entidad pública, dentro de los que se encuentran que es un licenciamiento por volumen que facilita la implementación de versiones de software estándar; garantiza el uso de las versiones de software que salen al mercado, asesoramiento técnico, capacitación bajo la modalidad de e- learning, vales de capacitación, ofrece precios con descuento por volumen, entre otros. No obstante lo anterior, este órgano contralor considera que este tipo de contratación implica no sólo una dependencia de un fabricante de software específico, sino también que genera una sujeción, a un canal determinado de distribución del producto. Asimismo, consolida una doble dependencia tanto hacia el fabricante Microsoft, como al canal de ventas, MSLI Latam Inc, motivo por el cual este Despacho se ha avocado a corroborar que los argumentos de interés público que invoca esa Asamblea Legislativa, se fundamenten en hechos objetivos, verificables. Siendo contestes con lo indicado y una vez analizados no sólo los antecedentes sino también las justificaciones en que se apoya la Administración para obviar el procedimiento concursal que por monto corresponde y valorando la solicitud para que se otorgue la venia de conformidad con lo dispuesto por el inciso c) del artículo 2 bis de la Ley de Contratación Administrativa y 138 de su Reglamento, se concluye lo siguiente: a. Como resultado de la estrategia para la implementación de soluciones tecnológicas utilizada por la Asamblea Legislativa, se ha generado un estado dependencia cruzada entre las aplicaciones informáticas desarrolladas, el software instalado en las estaciones de trabajo, el software de los servidores y los formatos de los archivos utilizados, es decir, que las decisiones tomadas en una línea de producto limitan las posibles soluciones que puedan considerarse en otras líneas, situación que debe valorar esa Administración en su estrategia de tecnologías de información de mediano y largo plazo, a efecto de que sus procesos de análisis y adquisición

5 5 de bienes y servicios tecnológicos no constituyan una posible restricción a otros proveedores tecnológicos con componentes técnicamente similares. b. Para la presente renovación, se observa que la decisión de continuar con el proveedor actual se sustentó comparando diferentes canales para adquirir productos Microsoft, sin tomar en cuenta productos de otros potenciales oferentes. c. Aunado a lo anterior, el análisis que se realizó solamente contempla cuatros de las líneas requeridas, sistema de colaboración y correo electrónico, ofimática, desarrollo de aplicaciones de n-capas y software para servidores de redes, el primero se evalúo considerando únicamente una opción de mercado, sin aclarar que solamente ésta existe ni acreditar en el expediente remitido las cotizaciones respectivas y los requisitos solicitados. En cuanto a las tres líneas restantes se indica que se realizará un estudio futuro. d. La Administración recalca como ventajas la capacitación bajo la modalidad de e- learning y los vales de capacitación, sin que conste en el expediente si tales aspectos fueron solicitados formalmente dentro de los requerimientos de esa Administración o si se trata de beneficios adicionales ofrecidos por el proveedor más allá de las respectivas especificaciones. Pese a lo expuesto, se estima procedente autorizar la contratación de software solicitada debido a la posible afectación del interés público y al estado actual de irregularidad en que se encuentra esa Administración, dado que el contrato de licenciamiento venció en febrero de En consecuencia, se procede a autorizar la contratación del programa de licenciamiento corporativo por volumen Microsoft Enterprise Agreement con la empresa MSLI LATAM Inc., por un plazo de 3 años y un monto máximo de $ , 52, condicionado a lo que de seguido se expone. 3. Condiciones bajo las cuales se otorga la presente contratación 1. Se autoriza para que se contrate directamente con la empresa MSLI LATAM Inc., el programa de licenciamiento corporativo por volumen Microsoft Enterprise Agreement. 2. Deberá contarse con el contenido presupuestario suficiente y disponible para hacerle frente a las erogaciones producto de la autorización que aquí se brinda. 3. El monto máximo de la contratación es por un total de $ , 52 y un plazo de 3 años. 4. De previo a una eventual renovación del contrato, la Administración deberá tomar en cuenta las siguientes observaciones de carácter vinculante: a) Considerando que del estudio aportado se desprende que la Administración se encuentra en situaciones de dependencia tecnológica respecto a programas adquiridos, aplicaciones desarrolladas y/o formatos de datos utilizados, así como que la Administración señala que como parte del Plan Operativo Anual del Departamento de Informática de esa institución, se realizará un laboratorio donde se

6 6 evaluará y realizarán pruebas con software alternativo al de Microsoft, este Despacho es del criterio que en los estudios que se realicen deberá considerarse lo siguiente: a) fundamentar la muestra de proveedores que se analice; b) establecer las funcionalidades que se estima necesario evaluar en cada línea de software, -tales como ofimática, servidores de correo, servidores de bases de datos, desarrollo de aplicaciones, etc.-, de manera que la toma de decisiones se fundamente tanto en la satisfacción de los requerimientos de la Administración como en el precio ofrecido; c) documentar en el expediente administrativo los citados requerimientos, la notificación a todos los posibles proveedores e incorporar la evaluación de cada línea de software entre sí, d) las evaluaciones no deberían limitarse a considerar el periodo de tres años de cada renovación, sino también valorar las ventajas y desventajas de las alternativas de solución en función de horizontes de tiempo más amplios; y d) mantener un actitud proactiva y vigilante en cuanto a los desarrollos del mercado tecnológico. b) Debe incorporarse lo actuado por esa Administración para lograr una implementación efectiva y controlada de las Normas Técnicas para la Gestión y el Control de las TI, en al menos los puntos que a continuación se señalan: i. Analizar alternativas de solución (capítulo III, norma 3.1, inciso e.) ii. Promover la independencia de proveedores de hardware, software, instalaciones y servicios (capítulo III, norma 3.1, inciso i.) iii. Proceso de transferencia tecnológica que minimice dependencia respecto a terceros contratados (capítulo III, norma 3.4, inciso f.) iv. Minimizar la dependencia de la organización respecto de los servicios contratados a un tercero (capítulo III, norma 4.6, inciso d.) Específicamente deberá señalarse el grado en que lo dispuesto por esa Administración respecto de las normas antes indicadas, se cumple o fue aplicado al respectivo para la eventual renovación. c) Se indica que esa entidad deberá remitir a esta Contraloría General los estudios técnicos antes indicados, como máximo 24 meses después del refrendo del presente contrato. 5. Esa Administración deberá implementar las medidas necesarias para no reincidir en la utilización de licencias que no están a derecho. La Administración deberá incorporar en la gestión de refrendo, un plan preliminar de medidas correctivas para no reincidir en la situación de uso de licencias vencidas. 6. En aplicación de los artículos 3 del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública, dicha entidad deberá remitir para refrendo el contrato de cita.

7 7 7. Al ser un procedimiento excepcional autorizado sobre la base de las explicaciones acá brindadas, no es viable aplicar una nueva contratación al amparo del artículo 201 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Atentamente, Licda. Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociada Licda. Lucía Gólcher Beirute Fiscalizadora Licda. Laura María Chinchilla Araya Asistente Técnico LGB/PJG/HPV Anexo: un fólder Ci: Archivo Central NI: G: