CADENAS PRODUCTIVAS EN EL MERCOSUR

Transcripción

1 INFORME TÉCNICO Nº 017/06 * CADENAS PRODUCTIVAS EN EL MERCOSUR Los Foros de Competitividad del MERCOSUR Una herramienta para la integración productiva y la cooperación regional 2006 Montevideo - Uruguay * Este trabajo fue elaborado por el Econ. Adrián Rodríguez Miranda, en coordinación con la Consultoría Económica del Sector de Asesoría Técnica de la Secretaría del MERCOSUR, y financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en el ámbito del Proyecto "Fortalecimiento Institucional del MERCOSUR y Consolidación del Mercado Regional (ATN/SF-9014-RG), Componente IV Integración Productiva".

2 INDICE 1. INTRODUCCIÓN.2 2. INTEGRACIÓN PRODUCTIVA Y COOPERACIÓN Concepto de cadena productiva y competitividad Las cadenas productivas como herramienta para posicionar a la Región Las instituciones y el desarrollo de esquemas de cooperación INTEGRACIÓN PRODUCTIVA EN EL MERCOSUR El espacio para la integración productiva en el MERCOSUR La región como plataforma de transnacionalización de empresas Algunas políticas que favorecen la integración productiva PROGRAMA DE FOROS DE COMPETITIVIDAD DEL MERCOSUR El Programa de Foros de Competitividad del MERCOSUR Foro de Competitividad de la Cadena Productiva de Madera y Muebles Análisis de la experiencia reciente y oportunidades para el FCCMM REFLEXIONES FINALES BIBLIOGRAFÍA.39 1

3 1. INTRODUCCIÓN El presente documento, elaborado en el marco de los trabajos de apoyo de la SM al SGT Nº7, tiene el objetivo de introducir y analizar el tema de la cooperación y la integración productiva en el MERCOSUR como una forma de lograr mayor competitividad de los países de la región frente al resto del mundo. En la primera parte se introduce el marco analítico desarrollando conceptos manejados por el SGT Nº7, necesarios para entender la lógica de la integración productiva así como para fundamentar las ventajas que la misma puede ofrecer desde una dimensión regional para las empresas de los países miembros del MERCOSUR. A partir del enfoque analítico propuesto, este trabajo presenta algunas de las experiencias que se están desarrollando en el MERCOSUR para impulsar una estrategia de integración productiva y cooperación regional. Se busca con ello extraer conclusiones sobre las dificultades, aciertos y aspectos a mejorar para un mejor funcionamiento de dichos instrumentos y políticas. El alcance del documento pretende ser el de propiciar una discusión de fondo sobre el tema generando un debate sobre cuáles son los mejores caminos para avanzar en la dirección señalada: integración productiva y cooperación regional. Es necesario que la experiencia generada sea aprovechada y potenciada como un primer paso para construir en conjunto (sectores públicos, sectores privados, técnicos y académicos, de todos los países del bloque) las futuras líneas de acción que permitan avanzar hacia una estrategia productiva común del bloque, consensuada y que beneficie a todos sus miembros. El objetivo del documento está cumplido si dicho debate es impulsado y enriquecido por comentarios, críticas y aportes a este trabajo. La necesaria confrontación de ideas y visiones, desde los diferentes actores y países, es lo que permitirá avanzar en la aproximación a un consenso regional sobre el núcleo central de los temas aquí tratados. El documento consta, además de esta introducción, de tres partes centrales y un capítulo final de reflexiones. El primer capítulo central (capítulo 2) introduce los conceptos de cadena productiva y cadena de valor, con especial énfasis en una interpretación a 2

4 escala regional de los referidos conceptos. También se otorga importancia al papel de las instituciones (en este caso regionales) para construir la confianza mutua entre los empresarios y un marco de certidumbre mínimo que permita desarrollar esquemas cooperativos y de integración entre empresas. En el capítulo 3 se analiza cuál es el espacio en el esquema del MERCOSUR para abordar una estrategia de integración productiva entre las empresas de los países miembros. A su vez, se mencionan algunas medidas y políticas que están siendo impulsadas en el marco del MERCOSUR para favorecer un enfoque de integración productiva regional. El capítulo 4 se enfoca en el Programa de Foros de Competitividad de las Cadenas Productivas del MERCOSUR. Se presentan a los Foros como un ámbito de diálogo y consenso (entre el sector público y privado, y entre países) para las cadenas productivas regionales, con el objetivo de fondo de contribuir como una primera experiencia a una aproximación hacia una política industrial común del MERCOSUR para las cadenas productivas. La clave de los Foros es la participación activa del sector privado empresarial y del sector público, de cada uno de los países, para lograr un consenso. Dicho consenso se refleja en un diagnóstico a partir del cual se fijan metas y objetivos, se diseñan estrategias y, finalmente, acciones concretas para la consecución de las metas y objetivos. Este funcionamiento de los Foros debe resultar en la práctica en proyectos concretos a ser ejecutados por los diferentes actores del mismo y que permitan mejorar la competitividad de la cadena a nivel regional. En particular, se analiza el funcionamiento del Foro de Competitividad de la Cadena Madera y Muebles. Este es el primer Foro instalado a modo de prueba piloto, por lo que se busca analizar las particularidades y enseñanzas que se pueden extraer hasta el momento de dicha experiencia. Finalmente, el capítulo 5 presenta algunas reflexiones sobre las oportunidades para un enfoque de cooperación y de integración productiva en el MERCOSUR, las dificultades y enseñanzas de la experiencia del Programa de Foros de Competitividad, cómo mejorar el funcionamiento del mismo y cuáles pueden ser los caminos para avanzar hacia una mayor integración productiva en la región. En general el trabajo busca contribuir a desarrollar masa crítica, apoyándonos en la experiencia lograda, para debatir entre todos cómo transitar los primeros pasos hacia políticas y estrategias productivas comunes en el MERCOSUR. 3

5 2. INTEGRACIÓN PRODUCTIVA Y COOPERACIÓN 2.1. Concepto de cadena productiva y competitividad Antes de hablar de la competitividad de las cadenas productivas del MERCOSUR debemos introducir el concepto de cadena productiva. Según Haguenauer y otros (1984) 1 una cadena productiva es una secuencia de estados sucesivos, asumidos por las diversas materias primas en el proceso de transformación. Toda cadena productiva constituye un ámbito de generación y apropiación de excedentes y acumulación de capital. Dicho ámbito o espacio puede ser abarcado por una sola firma o por varias firmas, en este último caso que es el que nos ocupa principalmente, aparecen ámbitos de transacción entre firmas (mercados, acuerdos, alianzas, subcontratación, etc.) que definen nexos entre los diferentes segmentos o, si se quiere, entre los diferentes núcleos de generación de excedentes y acumulación de capital. Esta definición de cadena productiva se puede ampliar incorporando, además de la interdependencia de transacciones comerciales, productivas y tecnológicas, otras dimensiones como las derivadas de la propiedad común de las firmas, alianzas estratégicas entre empresas o el goce común de políticas de fomento. En definitiva, la definición de cadena productiva que consideramos es la siguiente: Un sistema de actividades económicas (primarias, manufactureras, logísticas, de distribución y comercialización, servicios, etc.) que establecen entre sí relaciones derivadas de la pertenencia a un mismo proceso productivo (en cualquiera de sus fases, desde las primarias, pasando por las de transformación, hasta la comercialización y post venta) lo que conduce a la producción de un determinado producto final. De acuerdo a esta definición, la competitividad del producto que está al final de la cadena va a depender de la eficiencia en todas las actividades que se entrelazan a lo largo de la misma y en todas sus fases. Esto implica que un mueble, una prenda de vestir, un auto, una máquina o cualquier otro producto logrará una inserción competitiva en los mercados externos si cuenta con una red de proveedores de insumos, materias primas y servicios (de todo tipo) que sean eficientes, asegurando ciertos estándares de 1 Citado en La Economía Uruguaya en los Noventa. Análisis y perspectiva de largo plazo, Convenio UTE-Universidad de la República, GIIE (Grupo Interdisciplinario de Economía de la Energía),

6 calidad, costos y tiempos de entrega. Al respecto de esto último no sólo se trata de eficiencia productiva pura, sino que es muy importante el timing (coordinación) a lo largo de la cadena. Según esta visión de procesos, y no de empresas o sectores aislados, el éxito de la fase final industrial y la posterior comercialización comienza por definirse a partir del primer eslabón de la cadena. La calidad y características de la materia prima, que depende de las fases primarias, son factores clave para determinar las posibilidades de inserción competitiva del producto final en los mercados más exigentes. Desde esta perspectiva sistémica todos los eslabones son importantes para definir la competitividad de la cadena. Por ejemplo, si uno de los sectores de empresas que integran la cadena posee tecnología de punta pero el resto de los eslabones no poseen la tecnología adecuada y compatible, no se puede lograr eficiencia integral de la cadena. En ese caso, el producto final no podrá lograr los precios competitivos que sugeriría una mirada parcial sobre el eslabón de la cadena que tecnológicamente es más avanzado. Más aún, la visión debe ser necesariamente de conjunto porque cualquier cambio (tecnológico, organizativo, etc.) en una determinada fase de la cadena seguramente requiera de un cambio por parte del eslabón anterior (asociado a la entrega de una materia prima, insumo, o semi-elaborado, cambios en las características, calidad, tiempos de entrega, etc.). A su vez, si las empresas en las primeras fases y las intermedias de la cadena son muy eficientes pero falla el eslabón siguiente de empresas encargadas de la terminación del producto o la fase de comercialización, toda la cadena ve resentida su competitividad. También se vuelve relevante el concepto de cadena productiva y de valor para las empresas que están al final de la cadena y desean implementar políticas de diferenciación de su producto, por ejemplo, mediante certificación de calidad o ambiental/ecológica (que puede ser también una exigencia de entrada a los mercados finales). Para lograr tal objetivo (la certificación) estas empresas deberán necesariamente promover una instrumentación de las medidas y acciones correspondientes a lo largo de toda la cadena (involucrando a sus proveedores, los proveedores de sus proveedores, así como a las industrias y servicios conexos). En definitiva, las empresas que están vinculadas a una misma cadena de valor deberían estar interesadas en el funcionamiento de sus pares situadas en otras fases del proceso (hacia delante o atrás). Sobre todo deberían percibir como beneficiosa y necesaria la cooperación, la coordinación y, por qué no, el abordaje conjunto de una estrategia productiva y de inserción externa competitiva. Todos los conceptos hasta ahora manejados tienen una importante vinculación con el concepto de cluster que utiliza Porter (1991). Para este 5

7 autor los clusters refieren a grupos de empresas e instituciones enlazadas en un sistema de valor. El sistema de valor de un cluster está conformado por las empresas, los proveedores de insumos, las empresas e instituciones que aportan funciones de soporte y los canales de distribución y comercialización. Las interacciones entre todos estos actores dentro del sistema de valor (que puede ser nacional, regional o global) es lo que produce ventajas competitivas colectivas. La buena coordinación de todas las actividades entrelazadas a lo largo de la cadena de valor reduce los costos de transacción y genera mayor información para una mejor gestión, siendo la gestión y articulación de todo ese sistema la fuente clave de ventajas competitivas. Siguiendo esta lógica, el proceso productivo que da lugar a un determinado producto final podría involucrar a redes de proveedores organizados en clusters que, a su vez, se relacionan y complementan con otros clusters especializados. La cadena productiva o de valor adquiere así una dimensión regional que al contrario de la integración vertical, desconcentra y desverticaliza las fases del proceso en una lógica de especialización complementaria que busca la mayor eficiencia para el conjunto del proceso productivo (lo cual beneficia a todos los actores de la cadena). Consistentemente con lo que venimos exponiendo, es necesario explicitar la importancia para la competitividad de una cadena productiva que tienen las empresas de servicios y las instituciones privadas y públicas que forman parte o tienen relación con las empresas en cada fase del proceso. Estos agentes y actores, muchas veces estratégicos, pueden ser instituciones de servicios técnicos, financieros, de logística y comunicaciones, asesoría comercial, investigación y desarrollo, gremiales y asociaciones, así como diversas instituciones (de carácter público y privado) de apoyo a la industria y a los sectores productivos. Por otra parte, el concepto de cluster se relaciona con el concepto de Arranjos Produtivos Locais" (APL). Los APL son aglomeraciones de empresas localizadas en un mismo territorio, que presentan especialización productiva y mantienen algún vínculo de articulación, interacción, cooperación, y aprendizaje entre sí y con otros actores locales como el gobierno, asociaciones empresariales, instituciones de crédito, enseñanza e investigación (Lages Vinicius en SEBRAE 2005). 6

8 Mientras que el concepto de cluster pone énfasis en el sistema de valor, los APL son un concepto fuertemente vinculado al territorio. En efecto, los clusters no necesariamente adquieren una caracterización local sino que pueden conformar sistemas de valor regionales o internacionales. Pero la importancia del territorio en el concepto del APL no refiere meramente al espacio geográfico que contiene a las actividades productivas. El territorio refiere al entorno en el que se desarrolla y conforma un APL, conformado por una densa y compleja red de relaciones económicas y sociales, con una determinada identidad cultural, institucional e histórica. Esas relaciones económicas, pero también sociales e institucionales, condicionadas por una tradición e historia en común, son las que recortan el espacio geográfico para dar lugar a un territorio en el que se desarrolla un APL (que no tiene porque coincidir con lo que marcan los límites geográficos naturales o los político administrativos). Sin embargo, no parece adecuado oponer el concepto de cluster al de APL. La definición de cluster que hemos adoptado es lo suficientemente amplia como para abarcar al concepto de APL y, por otro lado, las características actuales que asume el concepto de competitividad en nuestros días permite decir que los APL (sistemas productivos fuertemente arraigados a los territorios) no pueden estar disociados de los sistemas de valor y las redes de conocimiento e innovación regionales y globales. Por lo tanto, vamos a utilizar el concepto de cluster y APL como sinónimos a los efectos de este documento. Lo cual es además útil para la vinculación de dichos conceptos con el de cadenas productivas. Según argumentamos, para ser competitivo un APL no puede funcionar aislado de las redes regionales e internacionales de generación de valor y conocimiento. Incluso una fuente importante de competitividad puede ser la participación de un sistema de valor que lo vincule con otros APL, con una especialización y papel distinto de cada APL que forma parte del sistema. La mejora de la competitividad y eficiencia de cada APL repercutirá en una mejora de todo el sistema de valor, con un efecto positivo para cada APL que trasciende incluso al mismo sistema de valor en el que se genera ya que mejora la eficiencia de ese APL de cara a su relacionamiento con otros sistemas de valor, otros APL, clusters o empresas en la región y el mundo. A su vez, la mejora de las condiciones competitivas y de eficiencia de las pymes (en particular las potenciales proveedoras de otras firmas y APL eficientes) permite su incorporación a estos circuitos virtuosos de APL, sistemas de valor regionales y clusters. La vinculación con el concepto de cadenas productivas no es difícil de establecer. Las cadenas productivas regionales, definidas como sistemas de actividades económicas (primarias, manufactureras, logísticas, de distribución y comercialización, servicios, etc.) que establecen entre sí relaciones derivadas de la pertenencia a un mismo 7

9 proceso productivo, pueden involucrar pymes, APL, y clusters, donde la mayor eficiencia de cada eslabón repercute positivamente en todo el sistema. La llave para entrar a ese circuito virtuoso para nuevas empresas es la mejora de la eficiencia y la competitividad, ya que la cadena no admite empresas o APL no competitivos o ineficientes. Adicionalmente, es importante explicitar el concepto subyacente en los clusters y APL de que la competencia no es excluyente de la cooperación. Esto es de particular importancia para las pequeñas y medianas empresas ya que la cooperación es muchas veces la mejor forma para este tipo de empresas de lograr acceder a ventajas competitivas que no pueden ser alcanzadas individualmente (asociadas a la investigación y desarrollo, capacitación, tecnología, escala, entre otras). El acceso a esas ventajas competitivas, que es posible gracias a la cooperación, es lo que permite alcanzar estándares de eficiencia adecuados para la inserción de las empresas en las cadenas regionales de valor. Un buen ejemplo de competencia con cooperación es el que se desarrolla en los clusters industriales de pymes localizados en algunas regiones (tanto en países desarrollados como en desarrollo) 2. El éxito de estos esquemas, frente a la opción individualista para la pequeña y mediana firma, se explica por las ventajas económicas y externalidades positivas que surgen de la concentración geográfica de empresas especializadas que, sobre la base de la división del trabajo en diferentes fases productivas y la especialización sectorial, logran economías que son externas a las empresas consideradas individualmente pero internas al cluster o APL. Es así que estos esquemas de producción basados en pequeñas y medianas empresas pueden resultar en ventajas de escala similares o superiores a las que presenta el modelo de la gran firma integrada verticalmente. En función de lo anterior: por qué no analizar las condiciones que ofrece la región para que las empresas, en particular las pymes, puedan abordar una estrategia de este tipo basada en una complementación con la producción de otras empresas (o clusters/apl) en una lógica de especialización productiva y cooperación a escala MERCOSUR? 2 Son algunos ejemplos, los sistemas productivos de pymes en algunas regiones de Italia y España (ver Vázquez Barquero, 2005); algunas experiencias en Latinoamérica como Rafaela en Argentina así como en otros municipios y localidades (ver Aghón y otros, 2001), los APL de Brasil (SEBRAE ha identificado cerca de unos 300 en el país y comenzado a trabajar en 150); la industria de la electrónica y tecnologías de la información en Taiwán (ver Pietrobelli, 2004); el Silicon Valley en EEUU (ver Saxenian, 1994), entre otros. 8

10 2.2. Las cadenas productivas como herramienta para posicionar a la Región en el mundo El problema de fondo que se quiere atacar con la propuesta de programas, políticas y proyectos para la integración y cooperación productiva regional es mejorar el patrón de inserción internacional de la región a través de una estrategia MERCOSUR. Si retomamos el concepto de cluster de Porter podemos ver que la importancia del factor local y regional en una cadena de valor es en principio relativa, porque perfectamente los eslabones de la cadena pueden encontrase alejados geográficamente y dispersos en la economía global. Esto implica buenas y malas noticias. La mala noticia refiere a que una industria actualmente puede articularse en torno a un sistema de valor global donde el MERCOSUR se especialice sólo en fases primarias, con poco valor agregado y poco valor estratégico. La buena noticia es que el MERCOSUR puede ser también el ámbito para articular eslabones de una misma cadena (o sistema de valor) localizados en diferentes países del bloque (integración productiva sobre la base de la especialización, que puede incluso conformar redes regionales de clusters o APL), creando las condiciones para que la cadena productiva complete un recorrido que incluya (dentro de los países del MERCOSUR) las fases de mayor complejidad y valor estratégico y comercial. En particular, la región (frente a la apertura unilateral al mundo) puede ser el ámbito más adecuado para que los países menores puedan desarrollar estas capacidades. Por otra parte, no sólo los países pequeños se ven beneficiados por el acceso a economías de escala regionales. También las empresas de los países grandes pueden encontrar en la región la posibilidad de explotar y profundizar las ventajas de la escala. Obviamente, la parte más visible del problema de la escala es que las empresas de los países pequeños, aunque muchas veces cuentan con capacidades y ventajas potenciales para especializarse en determinada actividad (ya sea por calificación de su mano de obra, alta productividad por trabajador, tradición heredada en el oficio, abundancia de materia prima o conocimientos) no pueden desarrollarlas dados sus pequeños mercados internos. Pero también los países grandes desaprovechan las oportunidades que la escala regional puede ofrecer para las economías de especialización. Esto sucede cuando reproducen e integran verticalmente en su territorio todas las actividades y procesos inherentes a una cadena productiva y/o extienden también horizontalmente en forma excesiva los rubros de producción. La excesiva extensión del rango de actividades va por definición en contra de las economías de especialización y escala. 9

11 2.3. Las instituciones y el desarrollo de esquemas de cooperación Las experiencias exitosas muestran, en general, que es condición para la cooperación y la integración que exista confianza mutua entre los empresarios y un marco de certidumbre mínimo. Al respecto, es particularmente importante el rol del capital social y el entramado institucional para generar las condiciones adecuadas para impulsar cambios en los sistemas productivos de una región, localidad o ciudad, y consensuar un proyecto que posibilite una inserción competitiva en los mercados. En el caso de los programas regionales la construcción de la confianza y las reglas de juego también involucra, además del sector público y privado, a la dimensión de los países. Como señala CEPAL (2004), el capital social podría entenderse como la capacidad efectiva de movilizar productivamente y en beneficio del conjunto, los recursos asociativos que radican en las distintas redes sociales. Los recursos asociativos importantes para dimensionar el capital social de una comunidad o región, son las relaciones de confianza, reciprocidad y cooperación. La confianza es resultado de la repetición de interacciones con otras personas, la reciprocidad se entiende como el principio rector de una lógica de interacción ajena a la lógica del mercado, y la cooperación implica un accionar conjunto para conseguir fines comunes. En definitiva, podemos extraer de los diversos enfoques sobre capital social tres elementos comunes, que refieren a: normas de conducta e interacción conocidas y aceptadas (reglas de juego), redes, y confianza. Por lo tanto, es muy importante para desarrollar esquemas de integración productiva, para una cadena y en una región, el papel de los empresarios, las asociaciones y gremiales empresariales, los trabajadores y sus organizaciones, así como el aporte de otros ámbitos e instituciones privadas para crear condiciones favorables a la cooperación. Además, la dimensión regional exige la participación de todos los países en el proceso. En esta línea, el papel de los gobiernos y las instituciones públicas debe ser el de facilitar la creación de redes, organismos participativos de los diferentes agentes privados, instancias de diálogo, así como propiciar compromisos y consensos entre actores y entre países. 10

12 3. INTEGRACIÓN PRODUCTIVA EN EL MERCOSUR 3.1. El espacio para la integración productiva en el MERCOSUR El MERCOSUR como proceso de integración supone avanzar hacia una Unión Aduanera perfecta, lo que implica cero arancel al interior del bloque y un arancel externo común para todos los países de la zona respecto a terceros productos. Incluso, el propio nombre del MERCOSUR (Mercado Común del Sur) supone como meta una profundización aún mayor del proceso de integración que la referida a la Unión Aduanera. Supone avanzar hacia una libre movilidad de factores al interior del bloque (trabajo y capital) lo que constituiría un verdadero Mercado Común del Sur (que se caracterizaría por el hecho de que un mismo bien podría ser adquirido en cualquier país del bloque con condiciones de precio y calidad idénticas o muy similares). Pero la realidad del mercado ampliado no se limita a las exportaciones e importaciones sino que incluye (o debería incluir) la interacción entre empresas y actividades productivas entre los diferentes países del bloque. No aprovechar esta oportunidad es desconocer un gran potencial que representa el MERCOSUR como valor agregado para los países que se integran, en relación con las estrategias de inserción unilateral en el mundo. A esta altura podemos decir que el concepto de integración productiva con especialización complementaria en una cadena a nivel regional refiere a que las empresas de distintos países integren y complementen sus actividades a lo largo de una cadena de valor sobre la base de la especialización en diferentes fases del proceso productivo. El argumento a favor de la especialización complementaria refiere a que permitiría mayor eficiencia y competitividad global de la cadena, mejorando las capacidades y ventajas ya existentes en determinadas localizaciones de la región para desarrollar ciertas actividades, así como el mejor aprovechamiento de las economías de escala regionales. Pero para que el resultado sea un beneficio que llegue a todos los países involucrados el objetivo debe ser al menos doble. Por un lado, dotar de mayor eficiencia a la cadena en su conjunto y, en particular, lograr un producto final competitivo internacionalmente. Pero por otro lado, el objetivo es también que cada país y todos los sectores empresariales involucrados se beneficien en alguna medida por dicha integración, aumentando el valor agregado de su contribución a la cadena. Como señala Bittencourt (2003) la complementación productiva más interesante en el marco del MERCOSUR refiere a una de carácter intraindustrial, que involucre una especialización en la cual distintas empresas (o clusters/apl) de distintos países se especialicen en procesos y actividades que formen parte de una misma industria y tengan grados de complejidad y/o valor 11

13 agregado similares. La región es más atractiva para desarrollar un proceso de integración de este tipo en relación con el resto del mundo (en particular con países desarrollados), ya que en la región las asimetrías internas son menores que las asimetrías bis a bis con los países desarrollados. Por lo tanto, el MERCOSUR representa la oportunidad de impulsar un proyecto de integración productiva en cadenas de valor regionales en el que cada país ocupe una posición que le permita una inserción competitiva de sus productos en la región y en el mundo. A la vez, una integración productiva e intra-industrial a escala regional permitiría, en alguna medida, la captación para las economías locales de externalidades positivas más allá de los sectores que se vinculen directamente con la cadena (encadenamientos con otros sectores y difusión tecnológica al resto de la economía). Dentro de un proyecto integrador de estas características son muchas las ventajas que se pueden obtener de la cooperación y la escala de la región. Sobre todo en actividades estratégicas y claves como la investigación y desarrollo o la comercialización. Por ejemplo, una de las posibles estrategias a desarrollar es la promoción de formas de cooperación que impliquen inversiones conjuntas en investigación y desarrollo, actividades que pueden desarrollarse en determinados clusters o APL localizados en algunos de los países del bloque con ventajas para ello (de diseño, investigación en mejoras de procesos industriales, en mejoras de la eficiencia de las fases primarias de la cadena, etc.). Luego la implementación en el proceso productivo podría desarrollarse en otras localizaciones, en otros países, y especializadas en otras fases del proceso industrial. Por otra parte, parece inteligente aprovechar las ventajas que las empresas u organizaciones de determinados países poseen para oficiar de brokers que coordinen los diferentes eslabones y representen al conjunto de la cadena productiva en los mercados internacionales (en esto las empresas brasileras son, en general, las que tienen mayor experiencia). Si coincidimos en que un modelo de integración productiva como el que describimos es el más adecuado, desde el punto de vista de un desarrollo armónico de la región, también debemos coincidir que para ello es necesario adoptar una perspectiva proactiva. Esto porque un modelo regional de integración de este tipo requiere que las empresas de los distintos países se conozcan, interactúen, superen desconfianzas, coordinen acciones, asuman riesgos conjuntamente y articulen intereses (regionales, nacionales, locales, sectoriales) de forma compatible con un plan estratégico para la cadena productiva que permita, además, una inserción competitiva en los mercados externos. 12

14 Por otro lado, los gobiernos deben también articular políticas de promoción, reglamentaciones, normativas y cuestiones operativas en conjunto (y no en competencia) con los otros países del bloque. Todo esto supone un camino que difícilmente se transite espontáneamente. Es clave, por lo tanto, el papel de las instituciones y políticas regionales como articuladoras de un diálogo entre empresarios, trabajadores, gobiernos y otros actores relevantes en la actividad de cada cadena productiva La región como plataforma de transnacionalización de las empresas nacionales Otra forma de ver las ventajas de la integración productiva sobre la base de la especialización puede surgir de la propuesta de Lopes Braga (1999), que sugiere que los países en desarrollo deberían imitar las estrategias de las transnacionales para lograr un desarrollo económico sostenible a partir de consolidar flujos estables de exportación a los mercados finales. La propuesta concreta es que los países en desarrollo aborden un proceso de transnacionalización de sus empresas. La instalación de una filial en el mercado de destino permite intervenir en la fase de comercialización, lo que posibilita desarrollar estrategias de diferenciación de producto y posicionamiento frente a los consumidores finales, sin mencionar la apropiación de mayores márgenes de ganancia (que no están, por ejemplo, en las ventas FOB a los principales mercados sino en el precio que paga realmente el consumidor final en estos mercados). Por otra parte, la instalación de una filial en el exterior asegura un flujo estable de exportaciones de insumos, materias primas y semielaborados hacia ese destino que no depende de la coyuntura internacional y permite una penetración segura del mercado objetivo. En este sentido Bittencourt (2003) señala que la IED cruzada entre países de la región es una de las vías más poderosas para concretar un proceso de complementación e integración productiva en el MERCOSUR. En efecto, el fomento de la IDE cruzada entre los países del MERCOSUR, así como la concreción de alianzas estratégicas y/o joint ventures a nivel regional son una buena oportunidad para que la región sirva de primer plataforma para una transnacionalización posterior de las empresas de la región hacia los mercados más dinámicos y atractivos del mundo. Por ejemplo, es mucho más fácil y plausible para una empresa uruguaya instalar una filial en Brasil que hacerlo en países desarrollados lejanos y con fuertes barreras de entrada. Pero también para las empresas brasileras es más abordable y conveniente una primera estrategia de extender sus empresas a la región antes que enfrentar las duras condiciones de los mercados más poderosos del mundo. El secreto es concertar una estrategia donde todos ganen. Tal 13

15 vez no sea preciso que todos los países se beneficien de igual forma pero, en términos de Pareto, es óptimo que en la nueva situación la mejora de uno no sea a costa del otro. Un ejemplo de IED cruzada y cooperación podría suponer que en una cadena determinada las empresas de los diferentes países, tal vez lideradas por las de mayor tamaño o presencia en el mercado regional y con el apoyo de asociaciones o instituciones públicas y privadas (nacionales y regionales), acordaran inversiones conjuntas para desarrollar diferentes actividades en diferentes localizaciones según presenten mayores ventajas relativas para ello. Esto implicaría, a modo de ejemplo, empresas brasileras instaladas en localizaciones en Argentina, empresas uruguayas y paraguayas instaladas en localizaciones en Brasil, empresas especializadas en cada país que abastecen a clusters/apl y empresas en otros países del bloque, alianzas estratégicas e inversiones conjuntas intra-región, etc. También las industrias de sectores intensivos en mano de obra de los países más pequeños, caracterizados por empresas de escaso tamaño, tienen su oportunidad en este esquema. Estas empresas pueden aprovechar la posibilidad de especializarse en series cortas, producción a medida o insumos y bienes semi-terminados específicos que sean proveídos eficientemente a empresas o clusters/apl localizados en otros países de la región. En particular, las actividades intensivas en conocimiento pueden ser una oportunidad para los países pequeños. Es el caso, por ejemplo, de las empresas uruguayas de software y biotecnología, donde Uruguay tiene ventajas comparativas pero necesita escala. En ese caso desde una lógica de eficiencia regional (al estilo de cómo planifica una empresa transnacional) puede ser rentable y eficiente (para una determinada cadena hipotética) desarrollar el conocimiento y los prototipos en Uruguay y producirlos masivamente en Brasil Algunas políticas que favorecen la integración productiva en el MERCOSUR En el caso concreto del MERCOSUR existen algunas experiencias que buscan facilitar la cooperación, el entendimiento mutuo, y un clima favorable que permita lograr acuerdos y estrategias regionales de complementación e integración productiva entre empresas de los diferentes países. Integración sobre la base de la especialización en diferentes fases que agregan valor a las cadenas productivas de la región. El Programa de Foros de Competitividad de las Cadenas Productivas del MERCOSUR, que desarrollamos en el próximo capítulo, es una de las experiencias piloto que 14

16 intentan avanzar en el proceso de integración productiva del MERCOSUR, buscando interrelacionar más estrechamente las cadenas de generación de valor y desarrollando complementariedades que potencien los procesos internos de desarrollo. Estas políticas regionales son importantes para lograr una estrategia MERCOSUR y facilitar la incorporación a la misma de las empresas de los países menores. En general, los países mayores ya cuentan con fuertes y desarrolladas asociaciones de empresarios y trabajadores, instituciones públicas y privadas de investigación e incluso ámbitos de participación y discusión de todos estos sectores a nivel nacional (Foros, Congresos, Rondas de Negocios, Asociaciones, etc.). Sin embargo, los países menores cuentan con menor desarrollo institucional público y privado para generar esos ámbitos de diálogo y apoyo a sus sectores productivos. Por lo tanto, es muy relevante y necesario facilitar en el marco del MERCOSUR herramientas de apoyo a los sectores y segmentos de las diferentes cadenas productivas, particularmente en los países menores, apoyándose en la experiencia de las organizaciones y programas ya existentes en la región. En la misma línea, parece una buena política regional expandir los ámbitos de concertación que pueden existir a nivel nacional al plano regional, intentando superar dificultades y obstáculos para una integración productiva a mayor escala. Dichos obstáculos refieren, desde el mismo desconocimiento del resto de los mercados y formas de hacer negocios en la región, pasando por las desconfianzas y algunas malas experiencias pasadas en los negocios entre vecinos, las diferentes culturas empresariales, hasta problemas de carácter tecnológico, normativo o de escala. Una de las estrategias que pueden impulsarse, como sugiere Laplane y otros (2001), es la formación de una Red Regional de Investigación y Desarrollo. Esta sería una forma de acumular las experiencias y resultados de diferentes laboratorios e investigaciones en la región, cooperar en las soluciones que necesitan las empresas y lograr una escala regional que diluya los elevados costos de investigar. Para esto se cuenta con la ventaja de que (sobre todo en Brasil) ya existen algunas experiencias interesantes de redes y fondos de innovación financiados por las propias empresas, experiencias que podrían extenderse a la región. También con el objetivo de impulsar la integración productiva regional, en el marco del SGT Nº7, se está trabajando en un proyecto de Integración Productiva que comienza en una primera instancia con una encuesta que pretende recabar las experiencias previas en relaciones de complementación intraregional u otras formas de asociaciones empresariales. Con la encuesta se busca identificar las dificultades y limitaciones enfrentadas en dichos procesos, los intereses específicos 15

17 comunes a las empresas del MERCOSUR y detectar actividades concretas de complementación e integración productiva y cooperación regional, así como las necesidades y requerimientos de las empresas para abordar tales estrategias. La encuesta será distribuida en cada país a las empresas mediante las cámaras empresariales y las instituciones representativas. La información será recabada por los Coordinadores Nacionales y con el procesamiento de la misma se espera encontrar oportunidades de integración, señalar características fundamentales de las empresas, sectores y en algún caso países, que luego permitan diseñar procedimientos que fortalezcan la integración productiva de la región. Es preciso destacar que el camino hacia la integración productiva regional ha sido allanado por una serie de decisiones y resoluciones que han tomado en 2004 y 2005 el CMC y el GMC. Esta nueva normativa del MERCOSUR favorece el enfoque de cadenas integradas regionalmente, dándole un marco y herramientas adecuados al trabajo que se desarrolla en el ámbito del SGT Nº7 (como el ya mencionado Programa de Foros de Competitividad de las Cadenas Productivas del MERCOSUR y la encuesta sobre integración productiva a realizarse con empresas de la región). En primer lugar destacamos la Decisión CMC 03/05 Régimen para la integración de procesos productivos en varios Estados Partes del MERCOSUR. Esta decisión concede preferencia arancelaria a los productos intermedios importados para su utilización en la fase final de la producción integrada y el régimen de admisión temporaria para productos intermedios importados para las etapas iniciales o intermedias del proceso productivo integrado para su posterior re-exportación. También es importante mencionar la Resolución GMC 21/05 Mecanismo para la facilitación del comercio intra-zona que corrige problemas puntuales de acceso a mercados que traban el comercio intrazona a través de barreras no arancelarias. Finalmente, debemos mencionar la decisión CMC 32/04 Acuerdo para la facilitación de actividades empresariales en el MERCOSUR que persigue el fin de eliminar obstáculos para el establecimiento de empresarios de un país en el territorio de otro de los países miembros del MERCOSUR. 16

18 4. PROGRAMA DE FOROS DE COMPETITIVIDAD DE LAS CADENAS PRODUCTIVAS DEL MERCOSUR 4.1. El Programa de Foros de Competitividad del MERCOSUR La integración regional supone el reto de acompañar la ampliación de los márgenes de acción desde los países individualmente considerados hacia el mercado ampliado, con políticas y estrategias acordes a la nueva realidad. Como se señala en el capítulo anterior, la conformación de un mercado regional ampliado supone muchas ventajas, entre las que se destacan el aprovechamiento de economías de escala y de especialización. En efecto, el nuevo ámbito de acción regional para las actividades productivas permite la opción de una organización a escala regional mucho más eficiente en relación con la situación de las mismas actividades productivas cuando debían desarrollarse sujetas a la restricción de los mercados y fronteras nacionales. En efecto, parte del argumento que desarrollamos a favor de la integración productiva regional refería a que, con la integración, las empresas no están sujetas a tener que producir toda una gama de insumos, de bienes intermedios o finales, sino que pueden aprovechar una lógica de especialización complementaria con otras empresas del MERCOSUR. Esto permite una producción más eficiente aprovechando las economías propias de la especialización y la escala. En ese contexto, los Foros de Competitividad buscan ser un instrumento para viabilizar dicha integración en las cadenas productivas a nivel regional. Los Foros constituyen un espacio de diálogo entre el sector productivo (empresarios y trabajadores) y los gobiernos de los países miembros del MERCOSUR, buscando promover el debate y lograr consenso en cuanto a los problemas, oportunidades y desafíos de cada cadena productiva en la región. El Programa de los Foros de Competitividad de las Cadenas Productivas del MERCOSUR fue creado a fines de 2002 por el Consejo del Mercado Común (CMC) a través de la Decisión 23/02. Dicha decisión establece en su artículo 2 que el Programa de los Foros de Competitividad será parte de las acciones de los SGT y de otros órganos del MERCOSUR. La orientación política del Programa corresponde a las Reuniones de Ministros, que podrán indicar la creación de foros específicos para cada cadena productiva, los cuales serán integrados por los representantes de las áreas oficiales involucradas en cada cadena y de los órganos representativos de los empresarios y trabajadores. Es importante poner énfasis en que el objetivo principal de los Foros es la búsqueda de la participación y el consenso. Los Foros no son en absoluto 17

19 ámbitos dirigistas, sino todo lo contrario, son un instrumento de participación de todos los sectores (privados y públicos) y de todos los países en la discusión y construcción de consensos. Por lo tanto, sin participación el Foro no puede funcionar ya que por su misma naturaleza el papel que cumple es el de ser un facilitador de herramientas para que los actores regionales de las cadenas productivas puedan visualizar los problemas, oportunidades, necesidades e intereses comunes de modo de articular acciones y estrategias que beneficien al conjunto de la cadena y a cada una de sus partes (actores de los diferentes países). Para lograr esto lo primero que el Foro busca es un acuerdo consensuado sobre un diagnóstico de partida. Luego, sobre la base de dicho diagnóstico, se busca acordar y consensuar pautas, metas, proyectos y acciones comunes dirigidas a aumentar la competitividad de cada cadena en cuestión y su inserción internacional, incorporando el mayor número posible de empresas de la región que puedan contribuir eficientemente a agregar valor a cada cadena productiva. A su vez, ese resultado a nivel de las cadenas regionales tiene repercusión positiva más allá de los sectores directamente involucrados, contribuyendo a la consecución de los objetivos macro para la región: generación de empleo y renta; desarrollo productivo regional; mejoría de la Balanza de Pagos; y mejora tecnológica. Respecto al funcionamiento de los Foros también es necesario precisar que una de las especificidades de los Foros regionales es que, además del consenso entre el sector privado y público, se busca también un consenso entre países. Esta tercera dimensión (los países) implica mayor complejidad respecto al funcionamiento de los Foros en ámbitos nacionales y exige mayor participación de todos los actores involucrados. 18

20 ESQUEMA FOROS DE COMPETITIVIDAD DEL MERCOSUR PAÍSES MIEMBROS DEL MERCOSUR GOBIERNOS EMPRESARIOS TRABAJADORES Diagnóstico Consensuado (entre actores y países) Agenda de temas para discusión Macrometas Metas Instrumentales Proyectos Ejecutivos CONGRESOS NACIONALES AUMENTO DE LA COMPETITIVIDAD DE LAS CADENAS PRODUCTIVAS CONTRIBUCIÓN A LOS MACRO-OBJETIVOS DE DESARROLLO DE LA REGIÓN Generación de empleo y renta Desarrollo productivo regional Mejoría de la Balanza de Pagos Capacitación tecnológica Elaboración en base a esquemas presentados en documentos del SGT 7 y el SAT-SM Las herramientas concretas que ofrecen los Foros para alcanzar las metas y objetivos trazados se materializan en: la creación de ámbitos de diálogo y cooperación; en facilitar la extensión a la región de experiencias y políticas que hayan demostrado ser exitosas en alguno de los países miembros; en el apoyo para suplir la falta de capacidad de asociación que pueda existir entre los empresarios y las dificultades de acceso a la información (sobre todo en los países menores); en el papel de los Foros como interlocutor entre los grupos empresariales de los diferentes países; en la promoción de las 19

21 Rondas de Negocios a nivel regional; en los programas concretos tendientes a desarrollar la integración productiva en la región (por ejemplo, programas de desarrollo de proveedores); en la promoción de actividades y acciones que contribuyan al desarrollo de fases clave de la cadena en las que se detectan debilidades a nivel de la región (por ejemplo, en la cadena Madera y Muebles, el concurso de diseño de un producto MERCOSUR pensado para mercados externos exigentes); en el apoyo a la formación de redes empresariales intraregión (redes de conocimiento e investigación, comerciales, institucionales, etc.); en la tarea de facilitar y fomentar una coordinación de las políticas nacionales respecto a la cadena productiva; y en un horizonte de más largo plazo, contribuir a una política común del MERCOSUR y la consolidación de marcas regionales de productos. También es necesario que los actores regionales puedan diferenciar a los Foros de lo que es el proceso de integración regional per se, la globalización y el cada vez mayor grado de competencia al que se ven sometidos los sectores de los diferentes países del bloque. Todos estos procesos son un dato que está más allá de los Foros y constituyen el contexto en el que les toca vivir a las empresas y trabajadores de nuestros países. No participar de los Foros nada tiene que ver con la percepción errónea de que ese accionar puede ser una forma de evitar dichos procesos, ya que estos ocurren y ocurrirán con o sin Foros. Por el contrario, la diferencia entre participar de los Foros y no participar, refiere al acceso (o no) a un conjunto importante de herramientas para enfrentar con mayor probabilidad de éxito las actuales condiciones de competencia regional y global en los diferentes mercados. En este sentido, los empresarios de menor tamaño y de los países menores, que paradójicamente pueden aparecer en principio más renuentes a la participación en los Foros, son justamente los que más tienen para ganar de la participación. En efecto, una de las mayores ventajas de que existan estos instrumentos refiere a la reducción de las asimetrías entre las grandes y pequeñas empresas, y entre los países grandes y pequeños, que evidentemente no están en igualdad de condiciones para abordar las transformaciones productivas que el actual contexto internacional exige para competir (tanto en mercados externos como en el interno). La prueba de que los Foros son en verdad útiles es que los mismos están muy desarrollados a escala nacional en los países más grandes de la región (en Argentina, y sobre todo en Brasil). También la ausencia de Foros de Competitividad Nacionales en los países menores es prueba de que existen importantes asimetrías en el bloque. En efecto, las empresas de los países mayores del bloque cuentan con mayor cantidad de herramientas a las que recurrir para resolver sus problemas productivos, financieros y de competitividad. Las mismas refieren a Foros de Competitividad Nacionales, la existencia asociaciones privadas y cámaras empresariales nacionales 20

22 fuertes, políticas e instituciones públicas nacionales de apoyo a las cadenas productivas exportadoras, programas nacionales de competitividad y de apoyo a las pymes, etc. La experiencia piloto de los Foros de Competitividad del MERCOSUR busca extender estas experiencias a la región, para que un set más amplio de posibilidades esté disponible para todas las empresas de la región (disminuyendo las asimetrías en el bloque) Foro de Competitividad de la Cadena Productiva de Madera y Muebles El Foro de Competitividad de la Cadena Madera y Mueble (FCCMM) es el primer Foro instalado (marzo de 2003) constituyendo una primera experiencia piloto con el propósito de luego ser extendida a otras cadenas (las cuales se está en proceso de identificación). Los productos que deben surgir de las actividades del FCCMM corresponden a: Informar y sistematizar el conocimiento obtenido sobre la cadena MM Establecer estrategias a seguir para la solución de los problemas relevados Unificar esfuerzos para la solución de problemas y remoción de obstáculos Dar visibilidad a las necesidades relevadas. La primera Reunión del Foro coincide con su instalación el 31 de marzo de 2003, en Asunción, con la presencia de las delegaciones del sector privado, trabajadores, gobiernos de los cuatro países y la Secretaria del MERCOSUR. La segunda Reunión plenaria del Foro se realizó en Buenos Aires entre el 13 y 14 de mayo de En esta segunda reunión se coincidió en trabajar en el sentido de extender experiencias desarrolladas en los países mayores, en particular Brasil, al resto del bloque. La tercera Reunión de FCCMM tuvo lugar en Bento Gonçalves (Brasil) entre el 9 y 10 de setiembre de 2004, y coincidió con la organización de la Primera Ronda de Negocios de la Cadena. La Ronda contó con la participación de 47 empresas (12 argentinas, 32 brasileras, 2 paraguayas, y 1 uruguaya) entre las cuales se llevaron a cabo 130 reuniones. Cabe observar la escasa participación de empresas de los países menores. También se llevaron a cabo 4 seminarios relacionados con la cadena MM en el MERCOSUR y como integrarla a nivel regional para mejorar la inserción exportadora en el mundo. En junio de 2005 tuvo lugar la cuarta Reunión del FCCMM en Asunción, destacándose por parte de las delegaciones que la misma supuso un importante salto cualitativo en cuanto a la obtención de un plan de trabajo conjunto, concreto, con responsables y plazos. 21