Plan de Zonificación Urbana en Función de las Amenazas Naturales

Transcripción

1 REPÚBLICA DE NICARAGUA SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCIÓN, MITIGACIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES (SINAPRED) SECRETARÍA EJECUTIVA Plan de Zonificación Urbana en Función de las Amenazas Naturales Departamento RIVAS Municipio ALTAGRACIA 28 de septiembre de 2005

2 El Plan de Zonificación Urbana en Función de las Amenazas Naturales constituye un producto en el marco del Proyecto de Reducción de la Vulnerabilidad ante Desastres Naturales, Componente D2A - Análisis de Riesgos e Incorporación de la Gestión Preventiva en la Planificación Municipal, desarrollado por la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres (SINAPRED) con el apoyo de la firma consultora World Institute for Disaster Risk Management, Inc. (DRM). En el marco del mencionado Proyecto de Reducción de Vulnerabilidad, el componente D2A y en particular el Plan de Zonificación Urbana en Función de las Amenazas Naturales constituyen un ulterior esfuerzo del Gobierno de Nicaragua en aras de fortalecer las capacidades municipales en el tema de Gestión de Riesgos. Esta labor específica se ha asignado a la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED, pero los resultados se armonizan con los esfuerzos de otras Instituciones del Estado, con el objetivo de alimentar los procesos de descentralización administrativa, de ordenamiento territorial y de prevención de riesgos en el País y como condiciones necesarias para el desarrollo sostenible. El presente producto ha sido elaborado conjuntamente entre los especialistas de la firma consultora DRM y los integrantes de los Comités Municipales para la Prevención Mitigación y Atención de Desastres (COMUPRED) bajo la supervisión del equipo de la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED y de los integrantes del Comité Técnico del Proyecto en representación de diferentes instituciones. Nota de la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED: Aunque se usa comúnmente el término desastre natural, el lector debe reconocer que un desastre no es un hecho natural. Los daños y pérdidas (desastres) ocurren cuando fenómenos como sismos, inundaciones, deslizamientos, explosiones, accidentes de tránsito, incendios, etc. afectan a sitios o personas vulnerables como las que habitan viviendas inseguras, mal ubicadas o mal construidas. Secretaría Ejecutiva del SINAPRED Julio Icaza Laura Gutiérrez Angélica Calderón INETER Ana Izaguirre (Técnica de Enlace ante SE-SINAPRED) Comité Técnico del Proyecto Miriam Downs COSUDE Jorge Martínez INETER Isaías Montoya INETER Ana María Núñez MTI Wilfried Strauch INETER Luis Zúñiga INETER World Institute for Disaster Risk Management Inc. (DRM) Jürg Hammer Andrea Lorito Miguel Palma Municipio de Altagracia i

3 Índice Acrónimos...iii Resumen...iv 1. Introducción Visión de Desarrollo Urbano y Objetivos del Plan Objetivo General y Objetivo Específico Marco Legal Escenario de Desarrollo Urbano Actual y Tendencial Patrones de Crecimiento Demográfico Patrones y Problemáticas del Desarrollo Patrones de Crecimiento Espacial Urbano Planificación Urbana Vigente Conflictos entre Amenazas y Desarrollo Urbano Inundaciones Inestabilidad de Laderas Fenómenos Sísmicos Fenómenos Volcánicos Propuesta de Usos del Suelo Zonificación de Uso Habitacional Zonificación de Usos Agrícolas Zonas de Densidad Habitacional Propuestas Estrategias para la Implementación de los Usos de Suelos Fases y Estrategias de Ejecución Plan de Acción y Prioridades Mecanismos de Evaluación de los Planes Procedimientos para Actualizar los Planes Conclusiones...31 Fuentes de Información y Trabajos Consultados...33 Anexo I Desarrollo Tendencial Urbano al Anexo II Especificaciones Técnicas de las Zonas Propuestas...38 Anexo III Glosario...63 Índice de Tablas Tabla N o I: Hipótesis de crecimiento poblacional urbano al Tabla N o II: Requerimiento espacial urbano al Tabla N o III: Potencial habitacional de las zonas propuestas Tabla N o IV: Resumen de zonas propuestas (Artículos 32/42 Decreto 78/2002) Tabla N o V: Resumen de densidades habitacionales propuestas Tabla N o VI: Indicadores de Impacto del Plan Municipio de Altagracia ii

4 Acrónimos COMUPRED: CDM: INEC: INETER: INIFOM: INTUR: INVUR: MARENA: MINSA: MINVAH: MTI: PDM: PIM: POA: SNAH: SE-SINAPRED: UNI: Comité Municipal para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres Comité de Desarrollo Municipal Instituto Nacional de Estadísticas y Censos Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal Instituto Nicaragüense de Turismo Instituto de la Vivienda Urbana y Rural Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Ministerio de Salud Ministerio de la Vivienda y Asentamientos Humanos Ministerio de Transporte e Infraestructura Plan de Desarrollo Municipal Programa de Inversión Municipal Plan Operativo Anual Sistema Nacional de Asentamientos Humanos Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres Universidad Nacional de Ingeniería Municipio de Altagracia iii

5 Resumen El desarrollo del casco urbano de Altagracia es afectado por una serie de amenazas naturales presentes en su territorio. Con el Plan de Zonificación Urbana en Función de las Amenazas se investigan los principales conflictos entre las amenazas y las directrices de crecimiento y desarrollo urbano y se propone una estrategia para orientar el crecimiento hacia los lugares más seguros. Por lo tanto el objetivo general del Plan es la reducción de la vulnerabilidad del municipio frente a las amenazas naturales y su objetivo específico es identificar para las áreas amenazadas medidas de prevención y mitigación del riesgo, organizadas en una propuesta de reglamento de usos de suelo. Utilizando la misma metodología del Plan de Ordenamiento, en la primera parte de este documento (capítulos 1, 2 y 3), se presenta un análisis del escenario actual y tendencial de desarrollo del centro urbano, extendido para un horizonte temporal de 20 años. A partir de las proyecciones de población al año 2025, se identifican patrones espaciales de crecimiento, relacionados con las dinámicas sociales y económicas. Se analizan problemáticas ambientales e institucionales del centro urbano y su relevancia como factores de vulnerabilidad. El escenario actual y tendencial de desarrollo urbano está condicionado y relacionado al contexto municipal que se ha venido analizando en el Plan de Ordenamiento. Se destacan en estos capítulos los aspectos más específicos del contexto urbano, aunque se recomienda siempre ubicar estos análisis en el cuadro general de todo el municipio. La situación actual se caracteriza por la necesidad de incrementar la cobertura de los servicios municipales y la calidad urbana. El análisis del desarrollo tendencial evidencia moderadas proyecciones de crecimiento poblacional para la cabecera como consecuencia del crecimiento natural y de las migraciones desde la zona rural del municipio. Las amenazas naturales que más perturban el desarrollo de la ciudad son los sismos y los riesgos volcánicos, naturalmente por caída de cenizas o por eventos eruptivos mayores que puedan implicar la necesidad de evacuación de la población. En las cercanías del sector sur y norte se encuentran áreas amenazadas por el posible escurrimiento de lahares y flujos de lodo y materiales volcánicos, que deben ser restringidos al crecimiento habitacional del casco urbano. Se considera necesario, por los niveles de vulnerabilidad encontrados, aplicar programas de recuperación en los barrios que involucren por lo menos el 20% de las viviendas existentes. Las nuevas construcciones deberán estar sujetas a mayores controles de calidad, para garantizar una menor vulnerabilidad sísmica. También se debería aumentar la capacidad de respuesta a estos eventos, y realizar simulacros de evacuación. Municipio de Altagracia iv

6 En la segunda parte (capítulos 4 y 5) se analizan las zonas propuestas y las estrategias de implementación. Esta propuesta de zonificación está basada en las definiciones de zonas del Decreto Ejecutivo 78/2002, que determinan las normas y pautas para el ordenamiento territorial en Nicaragua. Las definiciones se han aplicado también a nivel municipal en forma general y pueden ser utilizadas como referencias para la elaboración de planes detallados en otros sectores del municipio. Las zonas propuestas han sido cuantificadas y analizadas por tipo y cumplen con los requerimientos futuros de espacio en el horizonte considerado. Cuentan también con un suficiente margen de espacio disponible para incluir servicios públicos y privados, siempre y cuando se mantengan los niveles de densidad habitacional predeterminados. En caso contrario, serán necesarias más áreas para el desarrollo de la ciudad. La implementación del Plan es analizada a corto, medio y largo plazo y se detallan indicadores de monitoreo y mecanismos para su revisión periódica. Sin embargo es necesario considerar que este instrumento debe ser incorporado sucesivamente al Plan de Desarrollo Urbano en curso de elaboración y eventualmente al Plan Regulador. En los Anexos se presentan las tablas de análisis utilizadas para las proyecciones de población, una imagen del desarrollo actual y tendencial y las especificaciones técnicas indicativas para la elaboración de recomendaciones y reglamentos de usos del suelo permisibles en el casco urbano y sus alrededores. El Plan de Zonificación ha sido elaborado en conjunto con el Plan de Ordenamiento Municipal en Función de las Amenazas y el Plan de Gestión de Riesgos. En el primer documento se encuentra un análisis de escenario extendido a toda la problemática de riesgo a nivel municipal, que constituye una referencia necesaria para la plena comprensión de la situación urbana. En el segundo documento se desarrolla un plan de acción que prevé los recursos materiales y humanos necesarios para la reducción de la vulnerabilidad a nivel municipal y urbano, e igualmente también para la implementación del Plan de Zonificación Urbana. Municipio de Altagracia v

7 1. Introducción 1.1. Visión de Desarrollo Urbano y Objetivos del Plan Con el presente Plan se propone incorporar los aspectos de la seguridad frente a las amenazas naturales a la visión y objetivos estratégicos de desarrollo perseguidos en el casco urbano. Por visión de desarrollo se entiende al nivel y tipo de desarrollo que los actores locales quieren alcanzar en su territorio, a corto, medio y largo plazo. Según las prácticas nacionales de planificación municipal, impulsadas por el Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM), esta visión colectiva se refleja y testimonia en los Planes de Desarrollo Municipal resultados de un largo proceso de concertación. En Altagracia el proceso de planificación estratégica se ha implementado sin contar hasta el momento con la elaboración de un Plan de Desarrollo Urbano Integral. Sin embargo cuenta con un conjunto de instrumentos como el Plan Maestro de 1998 y el Plan de Desarrollo Sostenible de Ometepe, del 2003, que orientan las estrategias municipales y pueden servir a definir la visión de desarrollo también para el casco urbano. La visión de futuro del municipio está relacionada a su tradición agrícola y ganadera, pero sus mayores perspectivas se refieren a las actividades turísticas, en fuerte expansión en los últimos años. Los servicios ofrecidos han aumentado en cantidad y calidad, y todavía la Isla está en una etapa de desarrollo inicial para esta actividad. En este cuadro el casco urbano tiene una gran importancia, por diferentes aspectos. Por un lado, es un atractivo turístico en sí por la belleza del paisaje, las estructuras culturales como la iglesia, las ruinas del convento franciscano y el museo. Por otro lado, al fortalecer el rol del Puerto de Gracia, la cabecera podría asumir una mayor importancia en los flujos turísticos nacionales, como etapa de una ruta que conecte San Juan del Sur con Granada y eventualmente con el Río San Juan. Para que este escenario se realice es importante el tipo de revitalización que tenga el puerto, no solo como estructura sino en cuanto a cantidad, calidad y duración de los servicios de trasporte ofrecidos. Estas perspectivas también deben confrontarse con la necesidad de incrementar las inversiones públicas para el mejoramiento de los servicios básicos, la calidad urbana, los servicios de salud y educación. Además, es fundamental que los beneficios económicos de estas actividades se distribuyan mas ampliamente entre la población, tanto como posibilidades de empleo como oportunidades para pequeñas y medianas empresas de producción y comercio de artesanía, restaurantes, hoteles y centros de recreación. Municipio de Altagracia vi

8 Por lo tanto en la visión de desarrollo para el casco urbano se deben reconocer las áreas de amenazas y dirigir consecuentemente el crecimiento urbano, habitacional y de servicios, para lograr el máximo aprovechamiento de sus ventajas territoriales, sin entrar en conflicto con las amenazas naturales presentes. Para aumentar la seguridad del casco urbano y de sus pobladores, las estrategias de desarrollo local deberían incorporar las siguientes actividades: Controlar y promover la calidad antisísmica de las edificaciones. Fomentar el crecimiento y ubicación en zonas seguras de los centros poblacionales. Aumentar la capacidad de respuesta ante las emergencias generadas por los eventos sísmicos, volcánicos y de inundaciones en los asentamientos y comunidades. Visión de desarrollo con seguridad: El Casco Urbano de Altagracia desarrolla su crecimiento espacial hacia los lugares más seguros disponibles. Se alcanzan los niveles de desarrollo potencial en condiciones de seguridad y de calidad urbana, y se implementan usos alternativos de las tierras inseguras. Las zonas urbanas actualmente afectadas por las amenazas son recuperadas y su afectación es totalmente eliminada o sustancialmente reducida Objetivo General y Objetivo Específico Los objetivos del Plan de Zonificación Urbana son congruentes con la visión de desarrollo con seguridad, y el objetivo general se comparte con el resto del proceso de reducción de vulnerabilidad y riesgo a nivel local, que incluye el Plan de Ordenamiento y el Plan de Gestión de Riesgos. El objetivo específico es propio de cada Plan, e identifica más exactamente el rol de cada uno de los instrumentos. Objetivo General: Reducir la vulnerabilidad del Municipio frente a las amenazas por inundaciones, inestabilidad de laderas, fenómenos sísmicos y volcánicos disminuyendo los riesgos para los asentamientos humanos y los sistemas productivos. El objetivo específico del Plan de Zonificación Urbana en Función de las Amenazas está relacionado con la promoción de políticas de desarrollo urbano que favorezcan el crecimiento de la ciudad hacia las zonas disponibles más seguras, lejos de las áreas identificadas como amenazadas. El primer paso en esta dirección, debe estar enfocado a asociar las áreas identificadas como amenazadas por el estudio con correspondientes recomendaciones de uso del suelo congruentes con este objetivo. Considerando la vida humana como principal elemento en riesgo, el interés se concentra en definir las posibilidades del uso Municipio de Altagracia 7

9 habitacional del suelo, a la par de identificar las zonas definidas según sus particulares características. El segundo paso, una vez oficializadas las decisiones de recomendaciones de uso del suelo, es implementar estrategias y mecanismos para la efectiva promoción de estas políticas, a través de un conjunto de acciones apropiadas. Objetivo Especifico: Reducir la vulnerabilidad del casco urbano promoviendo el desarrollo hacia lugares seguros a través de una zonificación urbana con recomendaciones de uso habitacional del suelo, representado en un Mapa de Zonificación Urbana en Función de las Amenazas y en un Mapa Urbano de Densidades Permitidas y proponer las estrategias y mecanismos para su implementación. Estos objetivos se pueden reflejar en resultados a corto, mediano y largo plazo: Resultados a corto plazo Se detiene el crecimiento urbano en zonas inseguras. Se inicia la recuperación de los sectores urbanos más expuestos y vulnerables. Resultados a mediano plazo El crecimiento del casco urbano se desarrolla en zonas seguras. El casco urbano actual es renovado y su vulnerabilidad se reduce. Resultados a largo plazo El crecimiento del casco urbano se mantiene en zonas seguras. El casco urbano actual mantiene un bajo nivel de vulnerabilidad Marco Legal En cuestión de planificación territorial y urbanismo, en Nicaragua todavía falta un marco jurídico que defina exactamente las competencias y facultades sobre las decisiones de planificación territorial y urbana. Una propuesta de Ley de Urbanismo, promovida entre otros por el Ministerio de Transporte e Infraestructura (MTI), está en curso de revisión por parte de un grupo de trabajo de expertos de diferentes instituciones y se espera la aprobación de la normativa en un corto plazo de tiempo En esta propuesta la planificación urbana se define como un proceso de distribución equilibrada y sustentable de la población y de las actividades económicas en el territorio y se realiza a través del Plan de Desarrollo Urbano y del Plan Regulador Municipal. Se considera que la Ley definirá en detalle los criterios, procedimientos y alcances de estos planes. Sin embargo, en el cuerpo jurídico vigente ya se encuentran establecidas las facultades de los Gobiernos Municipales para la planificación, normación y control del uso del suelo y del desarrollo urbano, suburbano y rural. Municipio de Altagracia 8

10 En particular la Ley 40 de 2 julio de 1988, publicado en La Gaceta 155 del 17 de agosto de 1988, Ley de Municipios, y sus reformas operadas con la Ley 261/1997, atribuye a los Municipios la función de control del desarrollo urbano y de los usos del suelo (Artículo 7, Numeral 5), aunque en coordinación con las otras instancias de planificación económica y física del Estado. Esta atribución faculta a los gobiernos municipales para implementar planificaciones de tipo estratégico y de regulación física del uso del suelo urbano, aunque los instrumentos necesarios para ejecutar no sean todavía uniformes a nivel nacional. Por lo tanto, el Plan de Zonificación en Función de las Amenazas, será un insumo de trabajo útil para la planificación urbana y encontrará aplicación a través de ordenanzas municipales específicas, hasta que se definan los instrumentos generales a los cuales deberá incorporarse. Un ejemplo de ordenanza a utilizarse se encuentra en el Anexo IV del Plan de Gestión de Riesgos. Municipio de Altagracia 9

11 2. Escenario de Desarrollo Urbano Actual y Tendencial 2.1. Patrones de Crecimiento Demográfico Los datos disponibles para la población urbana reflejan un crecimiento en los últimos 10 años. En el año 1995 la cabecera contaba con 1,894 habitantes, según el VII Censo Nacional elaborado por INEC. En el año 2003, según los datos de los Planes de Respuesta, la población había crecido a 2,800 habitantes, experimentando una tasa de crecimiento anual casi del 5%. La cabecera ha crecido en este período el 48%, experimentando un incremento de 906 habitantes. Por consiguiente ha pasado de representar el 10% de la población total del municipio en 1995, al 14% en el Según las diferentes hipótesis de crecimiento, se han elaborado proyecciones que presentan una variación significativa entre los resultados. Los valores de población estimada varían de un mínimo de 4,371 a un máximo de 6,632 habitantes. Se asume el valor promedio de 5,502 habitantes como proyección para el 2025, diseñando un escenario de crecimiento poblacional con las características siguientes: El crecimiento natural de la población se considera, conforme a las proyecciones nacionales, en paulatino descenso. El saldo migratorio se supone en crecimiento, con una adquisición de población, proveniente de las comarcas rurales, atraída por el desarrollo de las actividades turísticas y del puerto, y el mejor acceso a los servicios. El saldo total resulta en un crecimiento relevante, debido principalmente al saldo migratorio. El fenómeno de migración rural compensa la reducción de la tasa de crecimiento natural, manteniendo la tasa anual de crecimiento superior al 2.6%. La ciudad llegaría a reunir el 17% de la población municipal, aumentando su población el 96%. Las hipótesis que generan estos valores se detallan en el Anexo II del Plan de Ordenamiento, y en los cuadros de resultados incluidos en el Anexo I del presente Plan. Municipio de Altagracia 10

12 7 Miles de habitantes 6 5 Concentración urbana Hipótesis A 2,800 2,925 3,251 3,600 3,973 4,371 Hipótesis B 2,800 2,925 3,671 4,531 5,515 6,632 Promedio 2,800 2,925 3,461 4,066 4,744 5,502 Tabla N o I: Hipótesis de crecimiento poblacional urbano al Patrones y Problemáticas del Desarrollo El municipio de Altagracia es predominante en términos de extensión en la Isla de Ometepe. El casco urbano de la cabecera constituye el centro de servicios para todas las comunidades del municipio, y su centro poblado principal. Sin embargo, la especialización de las rutas de trasporte lacustre ofrecidas disminuye actualmente la importancia del Puerto de Gracia. La conexión con Granada y San Carlos garantiza solamente 3 viajes semanales y de larga duración, en contra de los 6 viajes diarios que conectan Moyogalpa con San Jorge. Esto implica que la mayoría del tráfico se movilice por el municipio vecino, de donde sale la gran parte de la producción agrícola de la Isla y entran la mayoría de los turistas y de las mercaderías. Las consecuencias de esta situación son importantes por la economía urbana de Altagracia, que cuenta con un menor desarrollo de las actividades turísticas y comerciales a pesar de su gran potencial por la belleza del paisaje ofrecido. Por lo tanto se lamenta una falta de oportunidades laborales que han fomentado en estos años un proceso de emigración hacia otros municipios o el extranjero. A pesar de estas limitaciones, la ciudad ha crecido significativamente en estos años, llegando a aproximarse a la fusión con los centros menores vecinos, sobre todo por el lado sureste, con San Silvestre y Taguizapa. En el largo plazo se prospectan problemas para garantizar los servicios básicos a la población, sobre todo de agua y de energía eléctrica. Las infraestructuras necesitan de inversiones para el mantenimiento y la ampliación de la cobertura del servicio, en vista Municipio de Altagracia 11

13 del crecimiento poblacional proyectado, y del posible aumento del impacto del turismo en el casco urbano. Igualmente que en Moyogalpa, la relativamente pequeña dimensión poblacional del municipio constituye un obstáculo para el incremento del gasto en el área de salud, obligando la población a dirigirse al hospital de Granada para la atención de muchas enfermedades. Se espera que la rehabilitación de la carretera que une el casco urbano con Moyogalpa y con los demás centros poblados de la Isla favorezca una mayor presencia turística en Altagracia, y una mayor capacidad de aprovechar las potencialidades locales. En el futuro las perspectivas de desarrollo se consideran por un lado relacionadas estrictamente al aumento de oferta de recreación de tipo turístico y por otro lado al ampliarse del servicio del Puerto de Gracia. Esta última circunstancia es un factor clave para el desarrollo urbano y para fortalecer un eje de tránsito turístico que, recibiendo los visitantes en Moyogalpa, lo distribuya en Altagracia hacia Granada o el Rió San Juan, dos de los mayores atractivos del país, junto con la Isla de Ometepe. Al establecerse estas rutas, el desarrollo económico de Altagracia podría tener un fuerte crecimiento. Por esto será necesario saber aprovechar la oportunidad, fomentando y apoyando las actividades relacionadas a la presencia de visitantes, como restaurantes, hoteles comercio de artesanía, eventos culturales o folklóricos. Es fundamental mantener el equilibrio medioambiental y la belleza del paisaje, regulando el carácter y calidad tanto de las construcciones particulares como de la imagen urbana en su ornato y espacios públicos Patrones de Crecimiento Espacial Urbano El casco urbano de Altagracia se encuentra en una posición geográfica favorable bajo diferentes puntos de vista. Según las fuentes consultadas, su ubicación en una zona alta y alejada de la costa es resultado de la estrategia de defensa por la presencia de piratas que en los siglos XVI y XVII incursionaban en el lago Cocibolca, con objetivo Granada. Efectivamente la posición del centro urbano es estratégica entre la desembocadura del río San Juan y la Gran Sultana, además de resultar más defendible por su altura y posición respecto a la costa. Otro acierto de su fundación es la presencia de deposito lávicos en su cercanía, que la protege de eventuales lahares y deslaves provenientes del Concepción. Esta ubicación sigue teniendo ventajas territoriales hasta nuestros días, especialmente en el tema de la seguridad por inestabilidad de laderas y por las posibilidades de incorporarse en las rutas de mayores tránsitos turísticos del país. Además, su antiguo trazo urbano ha mantenido su claridad en el curso del tiempo, manteniendo la imagen de la ciudad ordenada y armoniosa. Municipio de Altagracia 12

14 Después de su fundación el poblado ha crecido moderadamente a sus cuatro costados, con una lotificación que solo parcialmente reproduce el trazo original. El mayor desarrollo se observa hacia el lado oeste, cerca de los mencionados depósitos de lavas antiguas. Por su moderado crecimiento, y su ubicación, Altagracia tiene todavía muchas posibilidades de expansión abiertas. En dirección norte, noroeste y noreste el crecimiento no tiene restricciones por amenazas naturales, hasta llegar al área amenazada por ascenso de nivel del lago y al la zona de tránsito de lahares cerca de la comunidad de Pul. Estos sectores pueden favorecer, además del desarrollo residencial de baja densidad, también sitios turísticos o de soporte a las actividades portuarias. En dirección este, sur y sureste, a lo largo de la carretera hacia Moyogalpa, puede observarse una concentración de la tendencia espontánea del crecimiento urbano. Por este lado, en la cercanía del casco urbano actual, se identifican áreas amenazadas por lahares, que hacen de esta tendencia un fenómeno que se debe frenar y restringir. Se considera conveniente facilitar en esta dirección, en las áreas libres de amenazas, el desarrollo de baja densidad y de bajo impacto ambiental, logrando la recuperación e integración con los asentamientos cercanos de Taguizapa y San Silvestre. En la zonas amenazadas, se recomienda restringir el desarrollo habitacional por completo. Se identifican, en el sector oeste, las zonas más aptas para el crecimiento habitacional de más densidad, conforme a los patrones históricos detectados. La disponibilidad de espacios no es grande, pero suficiente para el crecimiento previsto en los próximos 20 años. El desarrollo actual del casco urbano se extiende en unas 57 hectáreas, valorando en esta cantidad los espacios dedicados a la viabilidad, los equipamientos y las áreas verdes. Esto genera un valor de densidad poblacional actual de 49 habitantes por hectárea. Si se considera la superficie urbana representada solamente por las manzanas de uso residencial, esta se reduce a 39 hectáreas, y el valor de la densidad se eleva a 72 habitantes por hectárea. Suponiendo un índice habitacional de 6 habitantes por vivienda, tendríamos el valor teórico de 8 lotes por hectárea para la superficie total, y de 12 para la superficie neta en la que se incluyen infraestructuras y equipamientos. A partir del promedio de población proyectado de 5,502 habitantes, se han formulado diferentes hipótesis con varias opciones de densidad urbana habitacional. Los resultados de requerimiento espacial van desde un mínimo de 8 hectáreas, hasta un máximo de 55 hectáreas. Se asume el promedio de estos valores, 24 hectáreas, como la proyección de requerimiento para el horizonte Con este requerimiento se ha efectuado el ejercicio analítico de diseñar un escenario espacial de desarrollo urbano que se presenta en el Anexo I. Las directrices de la Municipio de Altagracia 13

15 tendencia del desarrollo urbano son congruentes con los fenómenos identificados en el curso de los trabajos de grupo con los actores locales, que se han asociado a las informaciones y diagnósticos disponibles. Cabe destacar que el escenario diseñado es meramente indicativo, ya que está basado en tendencias actualmente detectadas y en patrones históricos. Estos factores en cualquier momento pueden modificarse con la incorporación de nuevos elementos no previsibles en la actualidad, como un cambio radical de las políticas territoriales o de las dinámicas locales. Se recuerda que las tendencias actuales del crecimiento han sido identificadas para verificar la existencia de conflictos con las áreas amenazadas por fenómenos naturales. En presencia de conflictos se han propuesto usos alternativos de protección, o se han definido como áreas restringidas. En ausencia de conflictos, los sectores en crecimiento han sido incorporados a las áreas de desarrollo urbano y suburbano. Hectáreas Requerimiento espacial urbano al Hipótesis actual densidad Hipótesis baja densidad Hipótesis media densidad Hipótesis alta densidad Requerimiento (hectárea) Tabla N o II: Requerimiento espacial urbano al Municipio de Altagracia 14

16 2.4. Planificación Urbana Vigente En la actualidad en el municipio no está vigente un instrumento de control del desarrollo urbano y no se tiene información histórica de ningún plan regulador anterior. La base de datos de catastro también necesita de actualización, así como la información cartográfica disponible, aunque la información producida en el contexto del Plan Maestro de 1998 puede servir de referencia. Es importante contar con una unidad técnica que pueda fijar las normas y orientar el crecimiento urbano en la etapa de expansión de la ciudad, tal como hacen predecir las proyecciones de población y el crecimiento de las actividades portuarias y turísticas. La falta de instrumentos de planificación es un elemento de vulnerabilidad para el casco urbano. Un Plan de Desarrollo Urbano, asociado con un Plan Regulador e incorporando las indicaciones del presente Plan de Zonificación en Función de las Amenazas, es el instrumento necesario en los próximos años para fortalecer el papel de la cabecera municipal y alcanzar mayores niveles de calidad de vida. Municipio de Altagracia 15

17 3. Conflictos entre Amenazas y Desarrollo Urbano 3.1. Inundaciones El casco urbano no se encuentra afectado por inundaciones generadas por el desborde de cauces, canales o ríos. La amenaza de inundación por crecimiento del lago tiene menor probabilidad de ocurrencia,, y esta eventualidad podría afectar casi exclusivamente el puerto de Altagracia, siendo las zonas costeras poco desarrolladas. En este sector se deberá vigilar que no se asiente población cerca de la costa, y que se respeten las indicaciones del Plan. En el desarrollo futuro de la instalación portuaria deberían considerarse como seguras cotas superiores a metros sobre el nivel medio del mar, registradas en las inundaciones de Inestabilidad de Laderas Los fenómenos de inestabilidad de laderas en el municipio están relacionados a la naturaleza de las laderas volcánicas del Volcán Concepción. Los eventos más peligrosos que se prefiguran son flujos de lodos y lahares originados por desprendimientos masivos de material en las cuestas volcánicas. Se han identificado diferentes rutas de escurrimientos de estos materiales, que amenazan el crecimiento urbano en dirección sur y norte. El conflicto con el desarrollo de estos centros es evidente, y el crecimiento deberá orientarse hacia áreas más seguras. Además se debe realizar un control de los usos del suelo, para que se reduzca el fenómeno de deforestación y sobre utilización de los mismos. Sin embargo una vez más son las medidas pasivas de ordenamiento las que pueden evitar que los riesgos actualmente presentes se multipliquen con el desarrollo poblacional: notablemente se tiene que impulsar, dar a conocer y respetar las zonas de prohibición que se establecen en el Plan de Ordenamiento. El cumplimiento de estas prescripciones es fundamental para garantizar la seguridad frente a esta amenaza en el futuro del municipio Fenómenos Sísmicos El riesgo sísmico es alto para el casco urbano de Altagracia, que por su posición geográfica se ubica en la zona de mayor amenaza sísmica del país. Según los análisis descriptos en el Reporte de Amenazas para el municipio, se estima que las aceleraciones del terreno esperadas en un período de 50 años puedan generar daños mayores al 8% de las viviendas, mientras que en un período de 100 años el 31% de las viviendas podrían estar en riesgo. Municipio de Altagracia 16

18 Si se verificara el peor de los eventos esperados, el 39% de edificaciones podrían ser susceptibles a colapso, produciendo numerosas víctimas y pérdidas económicas. Las posibilidades de que se verifique el peor de los eventos esperados en 20 años son del 4% y en 50 años del 10%, y por lo tanto el riesgo es significativo. En este contexto resulta fundamental vigilar y mantener el control sobre la calidad de las nuevas construcciones, así como implementar programas de renovación y rehabilitación de los edificios existentes, para reducir su vulnerabilidad Fenómenos Volcánicos Los escenarios de riesgo volcánico por el municipio señalan la afectación total por la actividad del Volcán Concepción. El fenómeno que podría afectar el municipio con más probabilidad sería la caída de cenizas, con afectación dependiente de los volúmenes y tamaño de los productos expulsados. A nivel urbano la ceniza puede afectar las tipologías más débiles y tradicionales, señaladas en el estudio de vulnerabilidad, produciendo riesgos puntuales de desplome de edificios. Las viviendas más antiguas, o las más precarias, con techos de tejas de barro y estructuras de madera en mal estado serían las mayormente afectadas. Se repiten en este caso las consideraciones expresadas en el tema de la vulnerabilidad sísmica y la recomendación de elevar la calidad de los materiales y tecnologías utilizadas en el territorio. Un evento mayor puede afectar la Isla entera, generando la necesidad de una evacuación rápida de toda la población. Según el tipo de evento y el efecto de los vientos en el momento, Altagracia podría ser escogida como una de las vías de evacuación del resto de la población isleña. Es importante considerar que el puerto sería en este caso el principal cuello de botella del sistema de evacuación. La infraestructura debería ser mejorada y preparada a esta eventualidad, en sus estacionamientos, espacios de carga y sobre todo accesos viales. Municipio de Altagracia 17

19 4. Propuesta de Usos del Suelo Las propuestas de usos del suelo urbano en función de las amenazas naturales son representadas en los Mapas de Zonificación y de Densidad a escala 1:5,000 para el casco urbano de la cabecera municipal. Las orientaciones de uso del suelo son formuladas sobre la base del criterio de amenazas naturales y se proponen limitar el uso habitacional en las áreas de mayor riesgo. Estas propuestas se han formulado en forma conjunta con la zonificación municipal presentada en el plan de ordenamiento y comparten metodología, definiciones y criterios. Las definiciones de las zonas se refieren en general a los criterios establecidos en la legislación nicaragüense por el Decreto Ejecutivo 78/2002 ( Normas, pautas y criterios para el Ordenamiento Territorial ). Se han designado a las zonas identificadas el nombre y número correspondiente a las definiciones de los Artículos del 32 al 42. La zonificación de uso agrícola, basada en el análisis de usos del suelo actual y potencial, está presente alrededor de los límites urbanos como recomendación de uso de la tierra en caso de que no se desarrollen los usos habitacionales, o cuando los mismos no sean recomendados. El mapa de densidades permitidas presenta los rangos de densidad habitacional recomendados para minimizar los riesgos de la población, en congruencia con el análisis de las amenazas, tomándose como referencia valores expresados en número de lote o de habitantes por hectárea. Todas las zonas identificadas están asociadas a estos rangos, que se definen en base a las densidades de referencia mencionadas en el Decreto de Ordenamiento, en el Artículo 40. La zonificación urbana que se propone es una herramienta específica que no pretende sustituir los planes de desarrollo urbano o los planes reguladores, por tanto se debe considerar como un aporte e insumo para los mismos. Las indicaciones de zonificación deben también estar sometidas a las otras normativas vigentes, como los derechos de vías, las normativas ambientales o las normas de construcción Zonificación de Uso Habitacional Zonas no aptas para asentamientos (Artículo 32) Las zonas no aptas para asentamientos están representadas fundamentalmente por las áreas amenazadas por lahares en la zona sur y norte, y las zonas costeras que pueden ser inundadas por la crecida del lago. En las zonas costeras se propone establecer una distancia del lago para prevenir los efectos de crecidas u oleaje. Además estas zonas se deberían preservar para usos turísticos, con instalaciones de bajo impacto y de estancia no prolongada. Municipio de Altagracia 18

20 En las zonas sur y norte, el crecimiento debe ser alejado de las áreas identificadas como amenazadas, en particular la posible ruta de escurrimiento de lahares proveniente de las laderas del volcán. Las trayectorias de escurrimiento posibles han sido estudiadas por INETER y son particularmente cercanas al sector sur del centro urbano. Se ha mencionado como este fenómeno tiene una baja probabilidad de ocurrencia, pero por su alto poder destructivo debe ser tomado en cuenta. Se deberían realizar estudios más profundos y detallados para poder descartar esta eventualidad y recuperar las zonas a las tierras aptas para el crecimiento. Zona urbana actual (Artículo 34) La zona urbana de la cabecera municipal actualmente desarrollada en forma compacta ha sido cuantificada en 57 hectáreas, con una densidad de 49 habitantes por hectárea. En este cálculo se incluyen zonas de servicios, carreteras, calles y áreas verdes, por lo tanto la densidad neta resulta mayor y se estima en 72 habitantes por hectárea. Zonas de expansión (Artículos 36 y 37) Las áreas de expansión, recuperación y desarrollo suburbano han sido propuestas en base al criterio de amenazas y corresponden a las definiciones de los Artículos 36 y 37. El requerimiento promedio de áreas para el 2025 ha sido anteriormente cuantificado en 24 hectáreas, mientras que el máximo se estima en 55 hectáreas. El desarrollo de mayor densidad se propone hacia el lado oeste del casco urbano, esto por la ausencia de amenazas según los estudios elaborados. Es importante considerar que el crecimiento deberá contar con los servicios básicos necesarios y con sistema de drenaje pluvial, para poder garantizar la ausencia de fenómenos de inundaciones pluviales. En la dirección de las principales carreteras que salen del casco urbano se propone un desarrollo de tipo suburbano, con usos de suelo mixtos entre actividades económicas no contaminantes, servicios, residencias y usos agrícolas. Con la Tabla III de potencial habitacional de las zonas propuestas se demuestra que las zonas de alto desarrollo y las zonas suburbanas son suficientes para garantizar el requerimiento espacial necesario según el promedio de las proyecciones. Si a estas áreas también se incorporaran con áreas de desarrollo limitado, el requerimiento previsto estaría superando el 128%. En esta superficie se deberán incluir los espacios para los servicios públicos, las áreas verdes y las infraestructuras. Municipio de Altagracia 19

21 Todas las zonas de desarrollo deben ser incorporadas en un Plan de Desarrollo Urbano y para cada una de ellas se debería elaborar un plan detallado del sector, congruente con las indicaciones de un Plan Regulador Urbano. Esta tarea se debe considerar en una segunda fase, cuando se tendrán también las indicaciones técnicas de la Ley de Urbanismo actualmente en discusión. Artículos Zonas Área hectáreas Lote por hectárea Habitantes Arto. 36/7 Zonas de expansión 55 7,836 Arto Zonas de expansión de los aglomerados existentes ,237 Arto. 37 Zonas suburbanas Ha % Hab Requerimiento promedio necesario (hectáreas) % 2,702 Áreas en excedencia (hectáreas) % 5,135 Tabla N o III: Potencial habitacional de las zonas propuestas. Zonas de protección natural y de patrimonio (Artículo 39) La zona de protección natural se propone alrededor de todo el casco urbano actual. Esta medida pretende incrementar la protección de los terrenos que se recomienda no sean desarrollados. Por lo tanto, usos de fuerte impacto ambiental, como los industriales, extractivos y de servicios contaminantes, se consideran incompatibles con estas áreas. El uso agrícola es admisible siempre y cuando no se utilicen sustancias tóxicas y nocivas y se respeten las recomendaciones de la zonificación. También, el uso turístico es admisible y deseable a condición de que no se realice con modalidades de fuerte impacto ambiental y no genere instalaciones permanentes. Zonas de servicios (Artículos 41 y 42) Bajo las definiciones de los Artículos 41 y 42 se han clasificado las áreas destinadas a servicios públicos especiales como los parques, estadios, canchas y áreas verdes según el Artículo 41 y los cementerios, aeropuertos, centrales eléctricas, pilas de oxidación en el caso del Artículo 42. En la zonificación se han clasificado como tales las áreas que actualmente son utilizadas o que han sido destinadas por la planificación municipal para estos fines. En caso de falta de planificación, se han propuesto áreas de dimensiones indicativas. Municipio de Altagracia 20

22 Las áreas de recreación como los parques urbanos se pueden considerar incluidas en las áreas de desarrollo, mientras que las áreas de conservación y protección poseen suficiente superficie para planear eventualmente parques suburbanos. Artículos Zonas Área (hectáreas) Porcentaje (en relación al casco urbano existente) Arto. 34 Zonas urbanas actualmente ocupadas % Arto. 36/7 Zonas de expansión % Arto Zonas de expansión del existente % Arto. 37 Zonas suburbanas % Arto Zonas de protección natural % Arto. 39.1b Zonas de protección natural de laderas % Arto. 41/2 Zonas de servicios % Arto. 41 Zonas de recreación % Arto. 42 Zonas de usos especiales % Tabla N o IV: Resumen de zonas propuestas (Artículos 32/42 Decreto 78/2002) Nota: Se relaciona la superficie de cada una de las zonas con el área del casco urbano existente para dar una idea de ponderación de las dimensiones propuestas Zonificación de Usos Agrícolas Las recomendaciones para zonas agrícolas se extiende también a los alrededores del casco urbano, orientando este tipo de uso cuando el desarrollo habitacional no aparece. En todo el sector sur oeste en las inmediatas cercanías del casco urbano prevalecen las áreas con restricciones, clasificadas como Zona B. Esto implica que se deben incorporar en el uso agrícola medidas de protección de los suelos, sobre todo en presencia de usos pecuarios. En el sector noreste se encuentran áreas de tipo agrícola sin restricciones, clasificadas como Zona A. Aunque estas áreas no suponen restricciones para el uso agrícola, se recomienda su explotación con prácticas sostenibles y no contaminantes. Municipio de Altagracia 21

23 4.3. Zonas de Densidad Habitacional Propuestas Las densidades habitacionales indicativas en el casco urbano se han definido utilizando la misma metodología empleada en la propuesta de densidades a nivel municipal, que se presenta en el Plan de Ordenamiento Territorial. Las zonas definidas anteriormente están asociadas a los rangos de densidad del Artículo 40 del Decreto Ejecutivo 78/2002 en el caso del casco urbano y en rangos inferiores propuestos para las áreas rurales. En las zonas no aptas para asentamientos se plantea prohibir el desarrollo habitacional, por razones de seguridad. Entre las zonas consideradas por el Plan de Zonificación Urbana se proponen el 20% para valores de densidades urbanas, el 71% para valores de densidades rurales y el 9% como zonas no aptas. La densidad alta, entre 330 y 480 habitantes por hectárea, corresponden a barrios compuestos de lotes aproximadamente de 10 x 20 varas. Así se han clasificados todos los sectores del casco urbano que no se encuentran afectados por amenazas, con la intención de fortalecer las zonas que presentan los requisitos de seguridad. Se considera el recurso tierra apta como un recurso limitado y por lo tanto se propone su máximo aprovechamiento en términos sociales. Esto implica que el desarrollo a proponerse en estas áreas debería ser de tipo intensivo, siempre respetando los criterios constructivos de higiene y evitando las situaciones de hacinamiento. Los valores de los Factores de Ocupación Territorial (FOT) que se fijarán en los Planes Reguladores podrán ser superiores a 1, para facilitar el desarrollo de pisos múltiples. Densidades medias, comprendidas entre los 180 y los 330 habitantes por hectárea, se han propuesto para las zonas actualmente en riesgo y para las áreas de desarrollo condicionadas por las amenazas, con la intención de disminuir la población en sectores, que aunque sean protegidos por futuras obras de mitigación (condición necesaria para las áreas no desarrolladas actualmente), siempre mantendrán un bajo nivel de riesgo residual. En estas zonas los valores de FOT no deberían superar el valor 1. Todas las zonas de protección que se han identificado alrededor del casco urbano tienen el propósito principal de frenar el desarrollo fuera de las zonas indicadas y por lo tanto están asociadas con una densidad indicativa de menos de 1 hectárea por habitante. Este tipo de desarrollo corresponde a grandes propiedades con un número limitado de residentes. Las áreas de densidad habitacional no permitida, correspondiente a las zonas definidas con el Artículo 32, constituyen el 9% de las áreas urbanas consideradas. Para estos sectores el objetivo es el de impedir nuevos asentamientos y lograr, de forma consensuada y voluntaria, la reubicación de la población actualmente presente. Municipio de Altagracia 22

24 Artículos Zonas Área (hectáreas) Porcentaje (en relación a la micro región) Arto. 40 Densidades urbanas según DE 78/ % Arto Densidad urbana alta ( habitantes / hectárea) 74 14% Arto Densidad urbana baja (6-180 habitantes / hectárea) 33 6% Densidades rurales propuestas % Densidad rural baja (menos de 1 habitantes / hectárea) % Arto. 32 Densidades urbanas según DE 78/ % Arto. 32 Desarrollo no permitido 48 9% Micro región considerada de pertinencia urbana % Tabla N o V: Resumen de densidades habitacionales propuestas Municipio de Altagracia 23

25 5. Estrategias para la Implementación de los Usos de Suelos 5.1. Fases y Estrategias de Ejecución Análogamente al Plan de Ordenamiento, el Plan de Zonificación en Función de las Amenazas es un instrumento de planificación territorial intermedio, porque considera solamente uno de los factores que influyen en el desarrollo urbano. Además de las amenazas naturales, para formular adecuadas políticas de ordenamiento se deben analizar y definir aspectos económicos y sociales, ambientales y arquitectónicos, históricos y políticos que sobrepasan los alcances del presente Plan. Por esto se considera que las indicaciones reportadas deberían ser incorporadas en una planificación más general, que comprenda un Plan de Desarrollo Urbano y un Plan Regulador. Los planes mencionados presuponen procesos más complejos e integrales, lo cuales para implementarse necesitan tiempo y recursos económicos más amplios. Así se prefigura y propone su realización a mediano plazo, en la fase II de ejecución. Sin embargo algunas de las indicaciones de planificación contenidas en el Plan de Zonificación en Función de las Amenazas naturales pueden ser activadas de forma independiente, antes de la formulación o revisión de los otros instrumentos generales, con el propósito de dirigir el desarrollo hacia áreas seguras, de forma inmediata. El alcance temporal del Plan, definido para un periodo de 20 años, anticipa tres etapas de ejecución, que son idénticas para todos los planes y que se dividen según los límites establecidos en la normativa y en los tiempos políticos de vigencia del poder administrativo local. Fase I: Corto plazo, con una duración de 4 años, correspondiente al mandato edilicio Fase II: Mediano plazo con una duración de 8 años, correspondiente a los mandatos edilicios y Fase III: Largo plazo con una duración de 8 años, correspondiente a los mandatos edilicios y En la primera fase, el proceso de ordenamiento se pone en marcha con la creación y fortalecimiento de las instancias institucionales competentes, paralelamente al Plan de Ordenamiento y al Plan de Gestión. La Directriz de trabajo 1 de este último prevé los recursos humanos y materiales necesarios para el desarrollo de todas estas actividades. Municipio de Altagracia 24

26 En el municipio se debería tomar la decisión de crear una oficina de planificación o de urbanismo, específicamente dedicada a dar seguimiento al proceso. En espera de esta decisión, las tareas deberían ser asumidas por otra unidad, por ejemplo la Dirección de Medio Ambiente o la Dirección de Proyectos. La validación y oficialización de las áreas no aptas para asentamientos es prioritaria y posteriormente se pueden elaborar los Planes sectoriales para las áreas de recuperación urbana. Esta actividad puede avanzar junto con el programa de fortalecimiento antisísmico previsto en la Directriz 10 del Plan de Gestión. El propósito de la fase a mediano plazo es el de incorporar la Zonificación en un Plan de Desarrollo Urbano más general, que tome en cuenta todas las variables de la problemática urbana. Antes de esta actividad es oportuno efectuar un monitoreo y diagnóstico de los primeros años de ejecución de la zonificación para retroalimentar el proceso con las experiencias adquiridas. Las especificaciones de usos del suelo deberían ser incorporadas al Plan Regulador, como otro instrumento de control del crecimiento que se considera necesario en esta etapa. Si estos procesos se llevan a cabo en paralelo, las instancias de coordinación previstas en el Plan de Gestión, como las reuniones de Comités Locales, COMUPRED y Dirección Superior podrán servir de referencia para los momentos de participación y consulta ciudadana. A largo plazo todos los instrumentos elaborados necesitarán de acciones de monitoreo y actualización. En particular deberá verificarse el grado de amenaza existente después de los programas y obras de mitigación realizadas. La revisión de los Planes podrá efectuarse de forma independiente, con estudios de riesgo sectoriales y sucesivamente se valorará la necesidad de aportar modificaciones a la zonificación establecida Plan de Acción y Prioridades El Plan de Zonificación Urbana está incorporado a una estrategia de reducción de vulnerabilidad más amplia, definida por las actividades incluidas en el Plan de Gestión de Riesgos. En el contexto de este último se definen los aspectos operativos de las Directrices de trabajo propuestas, donde las actividades de planificación (del Plan de Zonificación Urbana y del Plan de Ordenamiento Municipal) coinciden en la Directriz 1. En el presente capítulo se detallan las características técnicas generales de las actividades de planificación a nivel urbano en este primer período. Se ha mencionado que las prioridades estimadas a corto plazo en el casco urbano son las de definir y oficializar las áreas no aptas, contrarrestando el desarrollo en estas direcciones e iniciando un proceso de rehabilitación y recuperación de los barrios actualmente en riesgo. Municipio de Altagracia 25