Plan de Ordenamiento Territorial Municipal en Función de las Amenazas Naturales

Transcripción

1 REPÚBLICA DE NICARAGUA SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCIÓN, MITIGACIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES (SINAPRED) SECRETARÍA EJECUTIVA Plan de Ordenamiento Territorial Municipal en Función de las Amenazas Naturales Departamento RIVAS Municipio TOLA 21 de septiembre de 2005

2 El Plan de Ordenamiento Territorial Municipal en Función de las Amenazas Naturales constituye un producto en el marco del Proyecto de Reducción de la Vulnerabilidad ante Desastres Naturales, Componente D2A - Análisis de Riesgos e Incorporación de la Gestión Preventiva en la Planificación Municipal, desarrollado por la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres (SE-SINAPRED) con el apoyo de la firma consultora World Institute for Disaster Risk Management Inc. (DRM). En el marco del mencionado Proyecto de Reducción de Vulnerabilidad, el componente D2A y en particular el Plan de Ordenamiento constituyen un ulterior esfuerzo del Gobierno de Nicaragua en aras de fortalecer las capacidades municipales en el tema de Gestión de Riesgos. Esta labor específica se ha asignado a la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED, pero los resultados se armonizan con los esfuerzos de otras Instituciones del Estado, con el objetivo de alimentar los procesos de descentralización administrativa, de ordenamiento territorial y de prevención de riesgos en el País y como condiciones necesarias para el desarrollo sostenible. El presente producto ha sido elaborado conjuntamente entre los expertos de la firma consultora DRM y los integrantes del Comité Municipal de Prevención de Desastres (COMUPRED), bajo la supervisión del equipo de la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED y de los integrantes del Comité Técnico del Proyecto en representación de diferentes instituciones. Nota de la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED: Aunque se usa comúnmente el término desastre natural, el lector debe reconocer que un desastre no es un hecho natural. Los daños y pérdidas (desastres) ocurren cuando fenómenos como sismos, inundaciones, deslizamientos, explosiones, accidentes de tránsito, incendios, etc. afectan a sitios o personas vulnerables como las que habitan viviendas inseguras, mal ubicadas o mal construidas. Secretaría Ejecutiva del SINAPRED Julio Icaza Laura Gutiérrez Angélica Calderón INETER Ana Izaguirre (Técnica de Enlace ante SE-SINAPRED) Comité Técnico del Proyecto Miriam Downs COSUDE Jorge Martinez INETER Isaías Montoya INETER Ana María Núñez MTI Wilfried Strauch INETER Luis Zúñiga INETER World Institute for Disaster Risk Management Inc. (DRM) Jürg Hammer Andrea Lorito Miguel Palma Municipio de Tola i

3 Índice Acrónimos...iii Resumen...iv 1. Introducción Visión de Desarrollo Municipal y Objetivos del Plan Objetivo General y Objetivo Específico Marco Legal Escenario de Desarrollo Municipal Actual y Tendencial Patrones de Crecimiento Demográfico Patrones de Crecimiento Económico Patrones de Crecimiento Espacial Problemáticas del Desarrollo Planificación Actual Conflictos entre Amenazas y Desarrollo Inundaciones Inestabilidad de laderas Amenaza Sísmica Amenaza Volcánica Propuesta para el Uso del Suelo Zonificación de Uso Habitacional Zonificación de Usos Agrícolas Zonas de Densidades Habitacionales Propuestas Estrategias para la Implementación del Uso del Suelo Fases y Estrategias de Ejecución Plan de Acciones y Prioridades Mecanismos de Evaluación de los Planes Procedimientos para Actualizar los Planes Conclusiones Fuentes de Información y trabajos consultados...31 Anexo I - Matrices de análisis de las problemáticas municipal...33 Anexo II - Las Proyecciones de Población al Anexo III - Elementos del Mapa de Ordenamiento...46 Anexo IV - Glosario...51 Índice de Tablas Tabla N o I: Hipótesis de Crecimiento Poblacional Total... 6 Tabla N o II: Jerarquía de Asentamientos según Rangos SNAH... 9 Tabla N o III: Resumen de Zonas Propuestas - (Artículos 32/42 Decreto 78/2002) Tabla N o IV: Resumen de Zonas Propuestas - Zonas Agrícolas Tabla N o V: Resumen de Densidades Habitacionales Propuestas Tabla N o VI: Indicadores de Impacto del Plan Municipio de Tola ii

4 Acrónimos COMUPRED: CDM: INEC: INETER: INIFOM: INTUR: INVUR: MARENA: MINSA: MINVAH: MTI: PDM: PNUD: PIM: POA: POSAF SNAH: SE-SINAPRED: UNA: UNI: Comité Municipal para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres Comité de Desarrollo Municipal Instituto Nacional de Estadísticas y Censos Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal Instituto Nicaragüense de Turismo Instituto de la Vivienda Urbana y Rural Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Ministerio de Salud Ministerio de la Vivienda y Asentamientos Humanos Ministerio de Transporte e Infraestructura Plan de Desarrollo Municipal Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de Inversión Municipal Plan Operativo Anual Programa Socio Ambiental y Forestal Sistema Nacional de Asentamientos Humanos Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres Universidad Nacional Agraria Universidad Nacional de Ingeniería Municipio de Tola iii

5 Resumen La propuesta de un Plan de Ordenamiento Territorial en Función de las Amenazas Naturales tiene la finalidad de incorporar en la planificación física y estratégica municipal los elementos resultantes del análisis de riesgo que se han elaborado para el municipio. El Plan se debe considerar como un componente del proceso de ordenamiento territorial y también como un insumo del proceso de planificación estratégica de los municipios. El objetivo general del Plan es la reducción de la vulnerabilidad del municipio frente a las amenazas naturales. Tiene como objetivo específico identificar medidas de prevención y mitigación del riesgo para las áreas amenazadas, organizadas en una propuesta de zonificación de los usos de suelo. El documento se compone de dos partes principales: la primera es el análisis del contexto municipal y la segunda es una propuesta de ordenamiento en función de las amenazas evidenciadas. En la primera parte (capítulos 1, 2 y 3), se elabora un escenario actual y tendencial del municipio. Esto consiste en un rápido análisis de las perspectivas de desarrollo según la visión de los actores locales, enmarcadas en previsiones de crecimiento para un horizonte temporal de 20 años. Para definir el escenario, se analizan varios aspectos del desarrollo: Patrones de crecimiento poblacional, elaborando una estimación indicativa a través de diferentes hipótesis de crecimiento adecuadas al municipio. Características de crecimiento económico, basándose en la información disponible sobre las actividades y las perspectivas futuras. Patrones y problemáticas de desarrollo espacial, en términos de crecimiento de los diferentes asentamientos y de las directrices de desarrollo que se evidencian a nivel municipal. Avances de la planificación existente y los retos para la futura toma de decisiones sobre el desarrollo del municipio. Luego el escenario es confrontado con las amenazas naturales identificadas en el análisis de riesgo presentado en el Reporte de Amenazas. En esta lógica se define una visión de desarrollo con seguridad, analizando los objetivos de desarrollo del municipio reflejados en los documentos de planificación y reportando el resultado del trabajo de los grupos focales efectuados en el curso de los talleres de participación ciudadana. En la segunda parte, (capítulos 4 y 5) se presenta una propuesta de ordenamiento en función de las amenazas. Las zonas han sido definidas en base al Decreto 78/2002, que dicta las Normas, pautas y criterios para el ordenamiento territorial en Nicaragua, Municipio de Tola iv

6 y han sido cuantificadas en su extensión y detalladas según sus categorías y características. La implementación del Plan es analizada en el corto, mediano y largo plazo y se presenta un plan de acción para la primera fase, como también indicadores de monitoreo y mecanismos para su revisión periódica. En los anexos se muestran las tablas del análisis de la visión de desarrollo, resultado de los talleres participativos, y los datos utilizados para la proyección del crecimiento de la población. El desarrollo del municipio es afectado en varios aspectos por las amenazas naturales presentes en su territorio. La posibilidad de inundaciones perjudica seriamente todos los asentamientos a las orillas de los ríos Brito-Tola, Murciélago, El Limón, El Tigre y la Chota, incluyendo la cabecera municipal. En la zona central del municipio, y principalmente alrededores del cerro La Mohosa se manifiestan fenómenos de inestabilidad de laderas, amenazando algunas de las comunidades rurales de la zona como El Guastomate, Los Sánchez 3 y El Zapote. La amenaza sísmica en el municipio se considera alta. La tipología constructiva tradicional prevaleciente en el campo, y la baja calidad de los materiales empleados aumentan fuertemente la vulnerabilidad a estos fenómenos, que por lo tanto no pueden ser desestimados. Se evidencia que el 58% de las construcciones del casco urbano han sido clasificadas en un rango de vulnerabilidad entre media y alta. Las mayores amenazas volcánicas para el municipio están constituidas por la posible caída de cenizas producidas por el volcán Concepción. Según la cantidad y dimensiones de los productos emitidos, estos fenómenos podrían afectar cultivos y pastos, o perjudicar las viviendas más vulnerables, en particular las techadas con tejas de barro. Se destaca que más del 20% del territorio se puede considerar como no apto para el desarrollo de asentamientos humanos, al cual se debe agregar un 61% del territorio de vocación forestal por sus grados de pendientes y tipos de suelos. Se proponen estrategias para lograr usos sostenibles, sobre todo los forestales, de conservación y turismo, en esta importante extensión del territorio. Las estrategias y medidas generales son paralelas a las propuestas en el Plan de Zonificación Urbana y son detalladas en sus aspectos operativos en el Plan de Gestión de Riesgo, en donde se han presupuestado los costos relativos a los programas y a las actividades. Estos tres reportes forman parte, junto con los Mapas de Ordenamiento, Zonificación y Densidades del conjunto de documentos de Planificación Territorial en Función de las Amenazas Naturales. Se espera con estos productos proporcionar una herramienta útil a las administraciones municipales para fortalecer el proceso local de reducción de riesgos y convertir el crecimiento físico, social y económico en un verdadero desarrollo, ordenado y sustentable. Municipio de Tola v

7 1. Introducción 1.1. Visión de Desarrollo Municipal y Objetivos del Plan En el municipio no se ha implementado el proceso de planificación estratégica que a través de la coordinación de los actores locales deja como resultado el Plan de Desarrollo Municipal, según los criterios establecidos a nivel nacional por INIFOM. En ausencia de documentos oficiales, la visión del desarrollo presentada se elaboró sobre la base a los aportes de los miembros del COMUPRED y a la participación ciudadana desarrollada durante el proyecto. En la percepción de los actores, el municipio se caracteriza por sus potencialidades y problemáticas productivas, en un cuadro eminentemente rural. Tradicionalmente las zonas de planicie a lo largo del río Tola-Brito están caracterizadas por la producción de granos, musáceas y sorgo, mientras que en las comarcas del sector norte prevalecen cultivos para autoconsumo. Aunque con temporáneas dificultades y momentos de crisis, se considera que estas actividades seguirán siendo los principales rubros de ingreso para el municipio también en los próximos años. El desarrollo urbano de la cabecera, aunque en ligero aumento, no logra revertir por el momento el enfoque de los actores en las comunidades del campo, y el sistema de asentamientos es caracterizado por las pequeñas dimensiones de las comunidades concentradas, y por su dispersión. El reciente desarrollo turístico de toda la zona costera del municipio se caracteriza por la presencia de inversionistas externos al municipio, y por un bajo grado de participación de los beneficios para la población local. Aunque en la costa se vayan multiplicando los centros recreativos y hoteleros, no está claro en la percepción de los actores locales como este desarrollo pueda modificar el perfil de productor agropecuario que tiene el municipio. Las perspectivas futuras están relacionadas a este crecimiento de las actividades turísticas, que podrían ser fuertemente aceleradas con la realización de proyectos infraestructurales de importancia nacional. En particular el proyecto de la carretera costanera, que es prevista para colegar los centros costeros de la región sur de Nicaragua, modificaría radicalmente los equilibrios territoriales y económicos del municipio, generando muchas oportunidades económicas a la par de nuevos problemas ambientales y sociales. La capacidad de los actores de incorporarse en este escenario, será un elemento clave, para incrementar los beneficios y minimizar las consecuencias negativas de este tipo de desarrollo. Municipio de Tola 1

8 En este cuadro de futuras inversiones y transformaciones, la influencia de las amenazas naturales presentes en el territorio debe ser atentamente considerada. En particular las inundaciones y deslizamientos pueden acelerar el proceso de deterioro ambiental y afectar tanto los potenciales productivos del municipio, como los atractivos turísticos, además de amenazar la seguridad de sus pobladores y visitantes. Todos estos factores se asumen como componentes de una visión que integre, el potencial de crecimiento, las condiciones de seguridad para sus habitantes y las inversiones económicas presentes en el territorio. Esta visión es un elemento necesario para conseguir un desarrollo sustentable en el municipio. Con esta finalidad las estrategias de desarrollo local deberán incorporar las siguientes actividades: Controlar y promocionar la calidad antisísmica de las edificaciones. Fomentar el crecimiento y ubicación en zonas seguras de los centros poblacionales. Realizar las obras necesarias para prevenir y mitigar las inundaciones en los centros urbanos. Fomentar el adecuado uso de suelo para las áreas vulnerables y promover usos de suelo congruentes con los potenciales de las tierras. Aumentar las capacidades de respuesta ante las emergencias generadas por los eventos sísmicos, volcánicos y de inundaciones en los asentamientos y comunidades. Visión de desarrollo con seguridad: El Municipio logra una sustancial reducción de los riesgos directos para sus habitantes y consigue aprovechar en pleno su potencial de desarrollo controlando las limitantes de las amenazas naturales Objetivo General y Objetivo Específico Los objetivos del Plan de Ordenamiento son congruentes con la visión de desarrollo con seguridad. El objetivo general se comparte con el resto del proceso de reducción de vulnerabilidad y riesgo a nivel local, que incluye el Plan de Zonificación Urbana y el Plan de Gestión de Riesgos. El objetivo específico es propio de cada Plan e identifica más claramente el rol de cada uno de los instrumentos. Objetivo general: Reducir la vulnerabilidad del Municipio frente a las amenazas por inundaciones, inestabilidad de laderas y fenómenos sísmicos y volcánicos, disminuyendo los riesgos para los asentamientos humanos y los sistemas productivos. Municipio de Tola 2

9 El objetivo específico del Plan de Ordenamiento Municipal en Función de las Amenazas Naturales está relacionado a la promoción de los usos de suelo más adecuados para la reducción de riesgos. Por un lado esto implica restringir nuevos asentamientos humanos en las zonas que se identifican como amenazadas, y considerar las medidas de mitigación oportunas para los asentamientos existentes que se encuentren en esta situación. Por otro lado es necesario impulsar los usos del suelo adecuados en las actividades agrícolas y pecuarias que puedan reducir la susceptibilidad del territorio a la erosión, la inestabilidad de laderas y en particular contrarrestar la deforestación. Objetivo especifico: Reducir la vulnerabilidad del Municipio promoviendo la implementación de una zonificación de uso de suelo correspondiente, representada en un Mapa de Ordenamiento Territorial en Función de las Amenazas y en un Mapa Municipal de Densidades Permitidas. El objetivo se refleja en resultados a corto, mediano y largo plazo: Resultados a corto plazo Se limita el crecimiento en zonas inseguras. Se inicia la recuperación ambiental de las zonas vulnerables. Resultados a mediano plazo El crecimiento de los centros urbanos se desarrolla en zonas seguras. Las zonas vulnerables son recuperadas y protegidas, implementando usos alternativos. Resultados a largo plazo El crecimiento de los centros urbanos se mantiene en zonas seguras. Las zonas vulnerables son protegidas y el uso del suelo es congruente con sus potenciales Marco Legal La Ley General de Medio Ambiente y de los Recursos Naturales, Ley 217 del 2 de mayo de 1996, publicada en La Gaceta No.105 del 6 de junio de 1996, establece la primera definición de ordenamiento a nivel territorial que aparece en la legislación, referida al proceso de ordenamiento ambiental del territorio en sus Artículos 14, al 16. La referencia principal en la legislación para el ordenamiento territorial son dos documentos recientes: El Decreto 90/2001, Política General para el Ordenamiento Territorial, aprobado el 18 de septiembre de 2001 y publicado en La Gaceta del 7 de enero de Municipio de Tola 3

10 El Decreto 78/2002, Normas, Pautas y Criterios para el Ordenamiento Territorial, aprobado el 19 de febrero del 2002 y publicado en La Gaceta No. 174 del 13 de septiembre de El primer Decreto establece los objetivos, principios y lineamientos generales de la política de ordenamiento territorial del Estado, definiendo estrategias e instrumentos legales y operativos como la cartografía nacional o los reglamentos y metodologías publicadas por INETER, o los planes ambientales existentes elaborados por MARENA. El Decreto 78/2002 es más específico sobre todo en relación a temas prácticos de ordenamiento, estableciendo definiciones más sintéticas, criterios más puntuales, y procedimientos más específicos. En particular los Capítulos I y II del Decreto fijan objetivos, criterios y definiciones generales, y el tercer Capítulo establece las respectivas competencias de las diferentes instituciones involucradas. El Capítulo IV es el que más se ha utilizado de referencia para la presente propuesta, y es útil detallar brevemente su contenido. En los Artículos 17 al 29 se establecen los criterios para la clasificación de la población en la Red de Asentamientos Humanos, definiéndose en el Artículo 19 los rangos de población que definen la categoría del asentamiento. Estos rangos han sido trasladados a las bases de datos de la SE SINAPRED y representados en los Mapas de Ordenamiento. En los Artículos 30 al 57 se definen las categorías del uso del suelo. En particular los Artículos 32 al 42 son los que se han utilizado para la zonificación de ordenamiento propuesta en el Plan. En el Capítulo V se reportan otros criterios de zonificación con criterios económicos utilizados parcialmente debido a la característica sectorial de la propuesta que se enfoca en el tema de riesgo. Otras referencias importantes son aquellas contenidas en el Capítulo VI, donde se describen características y funciones de los planes de Ordenamiento Territorial, además de detallar procedimientos de formulación y aprobación de los mismos. La facultad de la autoridad municipal para normar y planificar el territorio que le corresponde está fundamentada en la Ley de Municipios, Ley 40 de 2 de julio de 1988, y sus reformas operadas con la Ley 261/1997, publicadas ambas en La Gaceta, Diario Oficial 162 del 26 de agosto de En el Artículo 7, Numerales 5 y 8 se establecen las competencias locales en materia de regulación del uso del suelo urbano y rural (Artículo 5) y el control del uso racional de los recursos del medio ambiente (Artículo 8). Municipio de Tola 4

11 2. Escenario de Desarrollo Municipal Actual y Tendencial 2.1. Patrones de Crecimiento Demográfico Los datos demográficos incorporados en los Planes de Respuesta del 2003 (SE- SINAPRED) reflejan una población de 24,412 habitantes, distribuida en 2,237 habitantes en el área urbana y 24,265 en el resto del municipio. Las tasas de crecimiento anual para el período , calculadas en base a los diferentes datos, muestran una variación entre el 2.4% y el 3.6%. Estos valores de bajo crecimiento reflejan un proceso de emigración hacia otros municipios, en particular hacia la capital. Aplicando las hipótesis de crecimiento, se obtienen proyecciones de la población al 2025 que varían entre un mínimo de 41,033 y un máximo de 46,614 habitantes. El promedio de estos valores es 44,078, que corresponde a un incremento de población total del municipio del 66%. Considerando la población de la cabecera, que representa actualmente el 8% del total, las diferentes proyecciones tienen un valor promedio de 3,652 habitantes, que corresponde siempre al 8% de la población estimada al Los valores de población proyectada al 2025 que se asumen diseñan un escenario de crecimiento poblacional con estas características: El crecimiento natural de la población se considera, conforme a las proyecciones nacionales, en paulatino descenso. El saldo migratorio de las comarcas rurales sigue estable, sin mayor emigración. Esta dinámica es congruente con las características actuales del municipio, donde la capacidad productiva de las zonas rurales contrarresta el proceso de urbanización y emigración. Las subdivisiones municipales no están determinadas y por lo tanto se han considerados grandes divisiones geográficas de referencia. Atribuyendo a la población de los asentamientos las diferentes divisiones geográficas, se calculan las densidades poblacionales territoriales de los diferentes sectores. Los resultados obtenidos revelan una densidad entre 40 y 99 habitantes por kilómetro cuadrado en las zonas costera, norte y sur. Estas densidades aumentarán al 2025 respectivamente a 67 y 165 habitantes por kilómetro cuadrado, manteniéndose en el rango de los valores típicos de situaciones rurales. La zona urbana, que incluye en sus límites una amplia porción de territorio no ocupado, actualmente presenta una densidad de 11 habitantes por kilómetro cuadrado. Estos Municipio de Tola 5

12 valores crecerán hasta 18 habitantes por kilómetro cuadrado, según las proyecciones realizadas. Considerando como área urbana solamente el casco urbano actual, la densidad actual de la cabecera se eleva a 54 habitantes por hectárea (5400 hab/km 2 ). 50 Miles de habitantes 45 Hipótesis de crecimiento poblacional Hipótesis 1 26,502 27,898 31,718 36,062 41,000 46,614 Hipótesis 2 26,502 27,898 31,564 35,538 39,817 44,394 Hipótesis 3 26,502 27,823 31,420 35,483 40,071 45,253 Hipótesis 4 26,502 27,823 31,267 34,967 38,914 43,094 Hipótesis 5 26,502 27,823 31,115 34,458 37,787 41,033 Promedio 26,502 27,853 31,417 35,302 39,518 44,078 Tabla N o I: Hipótesis de Crecimiento Poblacional Total 2.2. Patrones de Crecimiento Económico Tradicionalmente las actividades predominantes en el municipio han sido la agricultura y la ganadería. Actualmente se registra una fuerte producción de granos básicos, musáceas y sorgo, realizados por pequeñas y medianas empresas. Se cuenta con la asesoría y el apoyo del Instituto de Desarrollo Rural (IDR) y el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), y la producción se concentra en las planicies del río Tola-Brito. Los productos se dirigen principalmente hacia los departamentos de Managua y Masaya, para su comercialización. La ganadería también tiene una fuerte importancia en la economía municipal con ganado de doble propósito que se vende al mercado de Rivas y Nandaime. Municipio de Tola 6

13 Todos estos factores determinan que la visión de futuro de los actores locales esté focalizada en las perspectivas y problemáticas agrícolas y productivas, fortaleciendo la imagen de Tola como un municipio sustancialmente rural. A este dinamismo productivo rural no corresponde todavía un dinamismo económico urbano comparable. La cabecera municipal actualmente no se diferencia mucho de otros centros rurales en términos de población, pero se quiere fortalecer como el centro de servicios del municipio. Se espera que los aumentos de los ingresos puedan facilitar las condiciones para un mayor desarrollo y crecimiento urbano. Sin embargo la cercana presencia de la cabecera departamental no favorece el desarrollo independiente de mayores servicios en Tola. Al contrario puede inducir la cabecera municipal hacer parte integrante de la gran zona de conurbación que caracteriza Rivas, determinándose como un centro habitacional periférico. La emergente connotación turística del país tiene un reflejo evidente en Tola. En las zonas costeras se multiplican las inversiones para el desarrollo de esta actividad, lideradas por actores nacionales y extranjeros, en todo caso externos al municipio. Por el momento este proceso se realiza sin generar localmente una política integral de desarrollo, tal que se aprovechen todas las posibilidades económicas de la presencia turística y que se distribuyen extensamente los beneficios entre todos los actores locales. Probablemente las actividades relacionadas al turismo vendrán cobrando mayor importancia en el futuro, sobre todo si se realizarán los proyectos infraestructurales previstos por MTI, como por ejemplo la carretera costanera, que aumentaría enormemente la accesibilidad a toda la zona. Estas circunstancias deberían modificar la visión de los actores locales, y orientar más las políticas territoriales hacia una integración del desarrollo agrícola con el crecimiento de las actividades turísticas. Un factor clave que resulta determinante para permitir en el futuro esto tipo de integración es el mantenimiento del equilibrio medioambiental entre las diferentes actividades. La contaminación y deforestación que pueden resultar del desarrollo agrícola y ganadero por un lado y el impacto ambiental del crecimiento turístico en la costa, deben ser minimizados para poder asegurar la sostenibilidad en el futuro de las mismas actividades. También en términos económicos es importante el aspecto de la seguridad frente a las diferentes amenazas, sobre todo de inundación para el sector agrícola, al cual se agrega la amenaza de tsunami para las actividades turísticas. En particular el crecimiento incontrolado de las estructuras turísticas, en lugares costeros de difícil acceso, puede resultar un factor de fuerte vulnerabilidad y amplificar los daños y pérdidas causados por estos tipos de fenómenos. Municipio de Tola 7

14 2.3. Patrones de Crecimiento Espacial Para identificar la estructura territorial del municipio se ha utilizado la clasificación de los Asentamientos Humanos establecida por el Decreto 78 /2002, que fija una jerarquía de los centros poblados según criterio de población. Esta clasificación se ha aplicado tanto a los datos del 2003 como a las proyecciones al 2025, para detectar los cambios estructurales en el territorio y los centros que se prevé tengan un cambio de categoría. Se han adjuntado en el Anexo III los valores de referencia utilizados para establecer esta jerarquía. La estructura actual del municipio presenta un panorama claro: el 59% de la población se concentra en centros básicos, incluyendo la cabecera. Los otros asentamientos son en su mayoría dispersos y de tamaño reducido: el 24% es constituido por centros menores de 1000 habitantes y el 17% por centros dispersos, inferiores a los 500 habitantes. Según las hipótesis asumidas, la actual jerarquía se mantendría fundamentalmente estable. Es notable el aumento en importancia de los centros básicos, que en el 2025 podrían representar el 77% de la población, mientras los centros integradores el 16% y los centros dispersos el 7%. Se han identificado también varios procesos de crecimiento conjunto entre centros menores, que tienden a formar conurbaciones. Los centros que presentan estas tendencias son: En el noroeste, el Higueral, San Ignacio y Barrio Nuevo En la zona central Nancimí, E. Monterrey y Los Sánchez 2 Una estrategia posible de reequilibrio territorial se puede apoyar en estos procesos de conurbación entre los varios asentamientos, para aumentar el acceso a los servicios básicos para las comunidades rurales. La realización de proyectos infraestructurales de gran envergadura, como la mencionada carretera costanera, pueden tener efectos muy relevantes en la actual ocupación del territorio y organización del sistema de asentamientos, incrementando la difusión de centros poblados a lo largo de su recorrido. Municipio de Tola 8

15 20 Asentamientos por rango según SNAH Número de centros 2003 Número de centros Número de asentamientos Centro Capital Centros metropolitanos Centros primarios Centros secundarios Centros intermedios Centros servicios Centros básicos Centros integradores Asentamientos dispersos Tabla N o II: Jerarquía de Asentamientos según Rangos SNAH 2.4. Problemáticas del Desarrollo Las problemáticas actuales del municipio están ligadas a su condición de municipio rural, y se evidencia en las dificultades de acceso a los servicios que tienen las comunidades. A pesar de los esfuerzos realizados, todavía algunas comunidades no tienen un nivel de acceso a los servicios satisfactorio, y se considera esta como una temática a resolver en el futuro. Además de la insuficiencia y mal estado del sistema vial en general, en época de invierno se producen interrupciones en muchos de los caminos. El aislamiento aumenta la vulnerabilidad de las comunidades, y también tiene efectos económicos negativos, dificultando la circulación de la producción agrícola y de insumos. La dificultad de acceso al crédito financiero para los pequeños y medianos productores es otra problemática que impide un mayor desarrollo de las actividades agrícolas y ganaderas, y que se espera podrá encontrar mejores soluciones con el crecimiento de estos rubros a nivel regional. Por otro lado, los impactos ambientales de estas actividades, y también del desarrollo turístico que se apodera de las costas del municipio no han sido hasta el momento plenamente evaluados, y podrán constituir el mayor problema del municipio en el futuro. Se ha mencionado como el mantenimiento del equilibrio entre las diferentes actividades, y el control de los efectos ambientales más negativos, son aspectos Municipio de Tola 9

16 prioritarios para garantizar tanto la economía futura del municipio como la calidad de la vida de su población. Las pequeñas dimensiones poblacionales de los asentamientos no favorecen el desarrollo de mayores economías urbanas, aunque se espera que la cabecera tome progresivamente un papel más importante y significativo tanto en el desarrollo económico del municipio como en el control del territorio. Las amenazas naturales ya constituyen uno de los principales problemas del municipio, propiamente por la vulnerabilidad de su sistema de asentamiento y economía. En particular, las inundaciones ponen en riesgo tanto los asentamientos como la economía actual del municipio. Menor relevancia tiene las problemáticas de inestabilidad de ladera, mientras que el crecimiento de las actividades turísticas en la zona costera supone también un incremento de los riesgos humanos y financieros en relación a la eventualidad de un tsunami Planificación Actual Con el avance de la planificación estratégica en Tola, hasta el momento no se han establecidos los Comités de Desarrollo Municipal, y el proceso para la realización de un Plan de Desarrollo Municipal no se ha puesto en marcha todavía. Sin embargo ha sido aprobada la programación económica de las inversiones municipales (PIM ) para los próximos 5 años, según los criterios elaborados por INIFOM. Como en muchos otros municipios, la autoridad local parece haber tenido un perfil más bien de obras y proyectos que de planificación, dirigiendo todas las energías en la realización directa de mejoras puntuales en lugar de desarrollar procesos de planificación más extensos e integrales. Es notoria la ausencia de diagnósticos generales, aparte de los elaborados por el INIFOM, y de estudios a nivel urbano y sobre todo de una actualización del catastro municipal, herramientas básicas para la definición de políticas territoriales. Se espera que las futuras administraciones superen rápidamente estas limitaciones, realizando diagnósticos urbanos y municipales, como primer paso para el desarrollo de otras actividades de planificación. Se pone en evidencia la importancia de elaborar instrumentos de planificación participativos sobre todo en un contexto de vulnerabilidad como es el caso del municipio de Tola, que se encuentra involucrado en un desarrollo turístico sin mucho control, con un impacto ambiental todavía no evaluado. Municipio de Tola 10

17 3. Conflictos entre Amenazas y Desarrollo La relación detallada de las amenazas y vulnerabilidades detectadas en el municipio se encuentran en el Reporte de Amenazas, que es soportado gráficamente por el Mapa de Amenaza por Deslizamiento e Inundaciones, el Mapa de Amenaza por Actividad Sísmica y Volcánica y el Mapa de Riesgos. En esta sección se resumen las principales problemáticas de riesgo, que a su vez se confrontan con las dinámicas y tendencias derivadas del escenario de desarrollo analizado anteriormente Inundaciones El municipio es afectado principalmente por las inundaciones generadas por el desborde de sus ríos, que intervienen en un contexto de comunidades pequeñas, con problemas de acceso y socialmente muy vulnerables. La amplia área de inundación del río Tola-Brito afecta todos los asentamientos ubicados a lo largo de su recorrido, incluyendo la cabecera municipal. Además, gran parte de la producción agrícola, que es el rubro principal de la economía municipal, se encuentra amenazada. Entre las comunidades más afectadas mencionamos Nancimí, Panamá, Cuascoto, Ojochal, Las Salinas y Los Sanchez. La cabecera municipal también se encuentra amenazada por el desborde del río Taltuza, y su patrón de crecimiento futuro deberá tomar en cuenta la extensión máxima de las áreas de inundaciones, para orientarse en áreas seguras. Los otros ríos que desembocan en el Océano generan áreas de inundación más pequeñas pero igualmente significativas porque afectan las mayorías de los asentamientos rurales del municipio. Así las inundaciones constituyen una grave amenaza para el municipio, por afectar extensamente a los sistemas de asentamientos, vial y productivo. Aunque el riesgo de mayores pérdidas se relacione con eventos meteorológicos menos frecuentes, la dispersión de asentamientos en el territorio y su vulnerabilidad los convierten en una mayor problemática. También la eventualidad de un tsunami es un elemento a considerarse seriamente, sobre todo en vista del desarrollo turístico que se prospecta en toda la zona litoral de municipio. En este sentido será importante el respecto de las medidas pasivas propuestas, sobre todo del retiro mínimo de lo litorales para las estructuras habitacionales. También se deberá fomentar la posibilidad de conexión a un sistema de alerta temprana nacional, en curso de estudio y realización, aumentando paralelamente las capacidades de organización y respuesta a nivel local. Municipio de Tola 11

18 3.2. Inestabilidad de laderas En el municipio se ha identificado fenómenos de inestabilidad de ladera con varios grados de actividad y amenaza asociados, en las zonas interna, principalmente alrededor del cerro La Mohosa, Las Lomas, La Guasimoda, Las Anchuras y El Horno. Estos fenómenos afectan principalmente las comunidades de Guastomate, Los Sánchez, el Zapote y la Junta. El patrón habitacional rural disperso, característico de estas zonas, aumenta las posibilidades de que algunas viviendas se encuentren en riesgo, aún cuando el fenómeno no amenace directamente el centro poblado. En el tema de inestabilidad de laderas, como medidas activas es importante mantener la atención en el uso del suelo adecuado y realizar proyectos de reforestación que tienen ventajas ecológicas evidentes. Sin embargo una vez más son las medidas pasivas de ordenamiento las que pueden evitar que los riesgos moderados actualmente presentes se multipliquen con el desarrollo poblacional: notablemente se tiene que impulsar, dar a conocer y respetar las zonas de prohibición que se establecen en el Plan de Ordenamiento. El cumplimiento de estas prescripciones es fundamental para garantizar la seguridad frente a esta amenaza en el futuro del municipio Amenaza Sísmica En el municipio la amenaza sísmica se considera elevada, ya que se ubica en la región de más alta sismicidad del país. Los riesgos sísmicos en el municipio están más ligados a la vulnerabilidad de las construcciones, rurales y también urbanas, que utilizan frecuentemente materiales tradicionales sin tecnologías sismorresistentes y no cumplen los requisitos del código de la construcción. La calidad del edificado analizado en el casco urbano evidencia los niveles de vulnerabilidad, con un estimado del 58% de las viviendas en condiciones de media y alta vulnerabilidad. El estudio ha identificado las zonas de mayor vulnerabilidad dentro del casco urbano existente, que en algunos casos coinciden con zonas afectadas por inundaciones. Esto facilitaría programas integrados de reestructuración y remodelación urbana, que involucren los equipamientos e infraestructuras técnicas a la vez del mejoramiento de la calidad de las viviendas particulares. En el Plan de Zonificación se analiza la problemática de la rehabilitación urbana, y en el Plan de Gestión de Riesgos se proponen medidas y programas para implementarla (Directriz de Trabajo 10). Municipio de Tola 12

19 3.4. Amenaza Volcánica Los escenarios de riesgo volcánico para el municipio señalan la afectación por la actividad del volcán Concepción. El fenómeno principal que podría afectar el municipio sería la caída de cenizas, con afectación dependiente de los volúmenes y tamaño de los productos expulsados. No existen antecedentes históricos de afectación para el municipio, y por lo tanto se considera que solamente en la eventualidad de un evento eruptivo mayor, sin precedentes, el territorio municipal podría verse involucrado en un escenario de riesgo volcánico para los asentamientos y los cultivos. A nivel urbano la ceniza puede afectar las tipologías más débiles y tradicionales, señaladas con el estudio de vulnerabilidad, produciendo riesgos puntuales de desplome de edificios. Las viviendas más antiguas, o las más precarias, con techos de tejas de barro y estructuras de madera en mal estado serían las mayormente afectadas. A nivel rural, las cenizas podrían afectar en forma diferenciada las actividades agrícolas y pecuarias, según las características y volúmenes de emisión. Estas características también determinarían el grado de afectación de los asentamientos rurales, que se consideran por sus tipologías constructivas más vulnerables y susceptibles de desplomes por sobre carga en los techos. Municipio de Tola 13

20 4. Propuesta para el Uso del Suelo Las propuestas del uso del suelo en función de las amenazas naturales son representadas en los Mapas de Ordenamiento y de Densidad a escala 1:50,000 para todo el territorio municipal. Las orientaciones de uso de suelo que se proponen son formuladas en base de amenazas naturales y tienden a limitar el uso habitacional en las áreas de mayor riesgo. En el Mapa de Ordenamiento se encuentran dos categorías diferentes de zonificación con distintos criterios y alcances. Estas son, la zonificación de uso urbano y habitacional, y la zonificación de uso agrícola. Para la zonificación de uso habitacional y urbano, las definiciones de las zonas se refieren en general a los criterios establecidos en la legislación nicaragüense por el Decreto 78/2002. ( Normas, pautas y criterios para el Ordenamiento Territorial ) en los Artículos 32 al 42. Con esta zonificación se definen principalmente las tierras aptas y las no aptas para asentamientos humanos, las cuales están denominadas con el nombre y número de acuerdo al artículo. La zonificación de uso agrícola, basada en el análisis del uso de suelo actual y potencial, es articulada en tres categorías de uso de la tierra en base al criterio de amenaza. Estas zonas definen recomendaciones para adecuar el uso al potencial de la tierra y así minimizar el impacto generado por posibles usos susceptibles de crear problemas ligados a la erosión y a fenómenos de inestabilidad de laderas. Se definen por lo tanto tierras utilizables para fines agrícolas sin limitaciones, tierras con restricciones de uso y zonas de uso forestal recomendado. En el Mapa de Densidades Permitidas se definen los rangos de densidad habitacional recomendados para minimizar los riesgos de la población. Las categorías cualitativas de alta, media y baja densidad urbana y rural, se refieren a valores de referencia expresados en número de lotes por hectárea. Cada zona anteriormente identificada está asociada a un nivel de densidad, que va desde las tierras no aptas, donde se recomienda no permitir el desarrollo, a las zonas de expansión, donde se recomienda la máxima densidad habitacional considerada por el Decreto 78 /2002. La escala de trabajo implica que estas densidades sean indicativas de una distribución y concentración ideal de la población según el criterio de amenazas. Cabe destacar, que la zonificación de ordenamiento que se propone, en ningún momento tiene que ser tomada como alternativa a otras normas vigentes, en particular a las normativas ambientales específicas. Al contrario, las dos normativas son herramientas diferentes para el control del territorio y la promoción del desarrollo sostenible y ecocompatible. Municipio de Tola 14

21 Tratándose de una zonificación a escala 1:50,000 las zonas tienen un carácter necesariamente indicativo, como insumo para el desarrollo de planes detallados a nivel de sector, a escalas de 1:10,000 o 1:5,000. Es importante señalar que, en la definición de áreas no aptas para el desarrollo de asentamientos, la zonificación propuesta tampoco no abarca todas las áreas posiblemente no aptas. Las zonas señaladas han sido el resultado del estudio de riesgos, pero las municipalidades pueden perfectamente adaptar ó ampliar los conceptos utilizados y agregar otras zonas según sus propios criterios de distribución espacial de la población Zonificación de Uso Habitacional Se analizan las zonas identificadas en el municipio por categorías y se presenta en un cuadro de resumen (Tabla No III) los porcentajes en relación al total municipal. Las definiciones integrales de los artículos utilizados se reportan en el Anexo III, junto con algunas indicaciones para interpretar los mapas. Zonas no aptas (Artículo 32) Las zonas no aptas para asentamientos en el municipio representan un significativo porcentaje de la superficie de este territorio. Las zonas incluidas en esta categoría son los deslizamientos identificados, las áreas de inundaciones y las zonas laterales de las fallas. Las zonas de inestabilidad de laderas representan el 2% del área total del municipio, mientras que las áreas sujetas a inundaciones el 17%. Sumando a estas dos categorías los pequeños porcentajes de áreas sujetas a más de una amenaza se obtiene un total del 20% de áreas no aptas para asentamientos. Geográficamente, estas áreas se distribuyen en las llanuras de inundación de los diferentes ríos, en los cerros del sector interno, y en la zona costera. En estas zonas no se deberían permitir nuevos asentamientos y las instalaciones de actividades económicas, industriales o de servicios deberían ser restringidas. El uso agrícola de la tierra más apropiado se indica en las recomendaciones y por lo general es forestal para las laderas y sin limitaciones para las áreas inundables, aunque se tiene que asumir el riesgo de las pérdidas económicas consecuentes: Zona urbana actual (Artículo 34) La zona urbana actual es el límite del desarrollo urbano compacto de la cabecera municipal y de los otros centros secundarios. En su totalidad los centros actuales suman un área de 227 hectáreas, de los cuales 42 son constituidos por el casco urbano de la cabecera. La definición de zona urbana actual implica, en caso de amenazas, la necesidad de realizar obras de mitigación para la protección y seguridad de los habitantes. Las zonas de desarrollo actual bajo amenaza han sido clasificadas por lo Municipio de Tola 15

22 tanto como zonas de recuperación en los límites urbanos, asociadas a la definición del Artículo 36.3 del Decreto 78/2002. La delimitación ha sido operada identificando el límite actual a nivel urbano conforme a la cartografía más actualizada disponible, y a escala municipal según la información cartográfica de la hoja topográfica nacional. Esto lleva a una aproximación en el caso de los centros menores, para los cuales sería preciso elaborar estudios de detalle. Zonas de expansión (Artículos 36 y 37) Estas son las áreas de expansión, recuperación y desarrollo suburbano identificadas especialmente en el contexto del casco urbano y por lo tanto se analizan y describen con mayores detalles en el Plan de Zonificación Urbana. Las zonas de expansión consideradas son clasificadas en diferentes tipologías: Zonas de expansión sin limitaciones por amenazas naturales en las afueras del casco urbano (Artículo 36.1), que son aptas para el desarrollo de alta densidad. Zonas de expansión sin limitaciones en los límites del casco urbano Artículo 36.2, que corresponden a predios y zonas baldías englobadas en el desarrollo actual urbano. Zonas de recuperación en los límites de los cascos urbanos Artículo 36.3, que deben ser recuperadas por estar afectadas por amenazas naturales. En estas zonas se deben aplicar las medidas de mitigación correspondientes y deberían ser objeto de planes detallados para el sector. Zonas de expansión limitada por las amenazas Artículo 36.4, que corresponde a zonas de desarrollo planificado o potencial, con la limitación de estar afectadas por amenazas. Deberían de incorporar medidas de mitigación antes de permitir o implementar el desarrollo requerido. Zonas de expansión suburbana, caracterizadas por una densidad habitacional baja, inferior a los 30 lotes por hectárea y ubicada generalmente a lo largo de las carreteras de penetración. Todas las zonas de desarrollo deberían ser incorporadas en un Plan de Desarrollo Urbano, y para cada una de ellas se debería elaborar un plan detallado de sector consistente con las indicaciones de un Plan Regulador Urbano. Zonas de protección natural y patrimonio (Artículo 39) Las zonas de protección natural identificadas constituyen el 1% de la superficie municipal. La aplicación de protección constituye una fuerte restricción al desarrollo habitacional en estas áreas, que deberían ser fuertemente restringidas. También los usos industriales, extractivo y de servicios deberían ser limitados. El uso compatible Municipio de Tola 16

23 con su carácter de protección es el desarrollo de actividades agroforestales que no afecten los suelos, y el uso turístico, sin instalaciones de fuerte impacto o de estancias prolongadas. En el municipio se ha identificado bajo esta categoría la zona que le corresponde a la Reserva de Chacocente y un área alrededor del casco urbano. Zonas de conurbación y provisión (Artículos 35 y 38) Las zonas de conurbación y provisión son indicaciones generales de situaciones territoriales y por lo tanto no se han cuantificado en términos de superficie. En estas zonas es necesario un estudio de detalle y un proceso de ordenamiento local, que regule el desarrollo espontáneo en el caso de las conurbaciones o determine el desarrollo planificado en el caso de las áreas de provisión. En el municipio se han identificado dos sectores que presentan indicios de conurbación entre los asentamientos: San Ignacio, El Higueral, Barrio Nuevo. Nancimí, Eddy Monterrey y Los Sánchez 2. Estas zonas deben ser sometidas a un proceso de planificación de su crecimiento en conjunto entre los varios asentamientos, a través de planes detallados para cada sector. Zonas de servicios (Artículos 41 y 42) Las zonas de servicios identificadas corresponden a zonas de recreación como parques, estadios, áreas verdes y zonas de usos especiales como cementerios, aeropuertos y centrales eléctricas. Se han clasificado como tales las áreas que actualmente son utilizadas o que han sido destinadas por la planificación municipal para estos fines. Estas zonas se refieren más directamente al ámbito urbano y se analizan en el contexto del Plan de Zonificación Urbana. Municipio de Tola 17

24 Artículos Zonas Área (hectáreas) Porcentaje (del total del municipio) Arto. 32 Zonas no aptas para asentamientos humanos 9, % Arto Zonas no aptas - Laderas 1, % Arto. 32.1/3 Zonas no aptas - Laderas y fallas % Arto. 32.1/6 Zonas no aptas - Laderas y crecida de cuerpos de agua % Arto Zonas no aptas - Zonas laterales fallas % Arto. 32.3/6 Zonas no aptas - Crecida de cuerpos de agua y fallas % Arto Zonas no aptas - Crecida de cuerpos de agua 8, % Arto. 34 Zonas urbanas actualmente ocupadas % Arto. 36/7 Zonas de expansión % Arto Zonas de expansión de los aglomerados existentes % Arto Zonas de consolidación de la zonas urbanas existentes % Arto Zonas de recuperación de zonas urbanas existentes % Arto Zonas de expansión con limitaciones % Arto. 37 Zonas suburbanas % Arto Zonas de protección natural % Arto. 39.1a Zonas de protección natural hídrica % Arto. 39.1b Zonas de protección natural de laderas % Arto. 39.1c Zonas de protección natural de biodiversidad % Arto. 41/2 Zonas de servicios % Arto. 41 Zonas de recreación % Arto. 42 Zonas de usos especiales % Tabla N o III: Resumen de Zonas Propuestas - (Artículos 32/42 Decreto 78/2002) Nota: El total del las áreas no se corresponde con el total del municipio porqué la zonificación no lo abarca en su totalidad y porqué diferentes tipificaciones coinciden en algunos sectores Zonificación de Usos Agrícolas Zonas sin mayores limitaciones En esta categoría se han clasificado las zonas con pendiente menor del 15%, caracterizada por suelos de pocas limitaciones y de baja susceptibilidad a deslizarse. Son áreas aptas para cultivos semi-perennes y perennes, ganadería de doble propósito y producción forestal asociada con pastos en sistema silvo-pastoril. Estas zonas requieren en forma puntual, de prácticas de conservación de suelos para contrarrestar la eventual erosión superficial, pero no constituyen un factor mayor de amplificación de las amenazas consideradas. Estas zonas representan el 28% del territorio municipal, y se concentran las llanuras cercanas al río Brito-Tola, y en una faja de tierra paralela a la costa. A pesar de las reducidas limitaciones de estas tierras, se recomienda Municipio de Tola 18