Plan de Ordenamiento Territorial Municipal en Función de las Amenazas Naturales

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1 REPÚBLICA DE NICARAGUA SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCIÓN, MITIGACIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES (SINAPRED) SECRETARÍA EJECUTIVA Plan de Ordenamiento Territorial Municipal en Función de las Amenazas Naturales Departamento RIVAS Municipio MOYOGALPA 21 de septiembre de 2005

2 El Plan de Ordenamiento Territorial Municipal en Función de las Amenazas Naturales constituye un producto en el marco del Proyecto de Reducción de la Vulnerabilidad ante Desastres Naturales, Componente D2A - Análisis de Riesgos e Incorporación de la Gestión Preventiva en la Planificación Municipal, desarrollado por la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres (SE-SINAPRED) con el apoyo de la firma consultora World Institute for Disaster Risk Management Inc. (DRM). En el marco del mencionado Proyecto de Reducción de Vulnerabilidad, el componente D2A y en particular el Plan de Ordenamiento constituyen un ulterior esfuerzo del Gobierno de Nicaragua en aras de fortalecer las capacidades municipales en el tema de Gestión de Riesgos. Esta labor específica se ha asignado a la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED, pero los resultados se armonizan con los esfuerzos de otras Instituciones del Estado, con el objetivo de alimentar los procesos de descentralización administrativa, de ordenamiento territorial y de prevención de riesgos en el País y como condiciones necesarias para el desarrollo sostenible. El presente producto ha sido elaborado conjuntamente entre los expertos de la firma consultora DRM y los integrantes del Comité Municipal de Prevención de Desastres (COMUPRED), bajo la supervisión del equipo de la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED y de los integrantes del Comité Técnico del Proyecto en representación de diferentes instituciones. Nota de la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED: Aunque se usa comúnmente el término desastre natural, el lector debe reconocer que un desastre no es un hecho natural. Los daños y pérdidas (desastres) ocurren cuando fenómenos como sismos, inundaciones, deslizamientos, explosiones, accidentes de tránsito, incendios, etc. afectan a sitios o personas vulnerables como las que habitan viviendas inseguras, mal ubicadas o mal construidas. Secretaría Ejecutiva del SINAPRED Julio Icaza Laura Gutiérrez Angélica Calderón INETER Ana Izaguirre (Técnica de Enlace ante SE-SINAPRED) Comité Técnico del Proyecto Miriam Downs COSUDE Jorge Martínez INETER Isaías Montoya INETER Ana María Núñez MTI Wilfried Strauch INETER Luis Zúñiga INETER World Institute for Disaster Risk Management Inc. (DRM) Jürg Hammer Andrea Lorito Miguel Palma Municipio de Moyogalpa i

3 Índice Acrónimos...iii Resumen...iv 1. Introducción Visión de Desarrollo Municipal y Objetivos del Plan Objetivo General y Objetivo Específico Marco Legal Escenario de Desarrollo Municipal Actual y Tendencial Patrones de Crecimiento Demográfico Patrones de Crecimiento Económico Patrones de Crecimiento Espacial Problemáticas del Desarrollo Planificación Actual Conflictos entre Amenazas y Desarrollo Inundaciones Inestabilidad de laderas Amenaza Sísmica Amenaza Volcánica Propuesta para el Uso del Suelo Zonificación de Uso Habitacional Zonificación de Usos Agrícolas Zonas de Densidades Habitacionales Propuestas Estrategias para la Implementación del Uso del Suelo Fases y Estrategias de Ejecución Plan de Acciones y Prioridades Mecanismos de Evaluación de los Planes Procedimientos para Actualizar los Planes Conclusiones Fuentes de Información y trabajos consultados...35 Anexo I - Matrices de análisis de las problemáticas municipal...37 Anexo II - Las Proyecciones de Población al Anexo III - Elementos del Mapa de Ordenamiento...49 Anexo IV - Glosario...54 Índice de Tablas Tabla N o I: Hipótesis de Crecimiento Poblacional Total... 7 Tabla N o II: Jerarquía de Asentamientos según Rangos SNAH Tabla N o III: Resumen de Zonas Propuestas - (Artículos 32/42 Decreto 78/2002) Tabla N o IV: Resumen de Zonas Propuestas - Zonas Agrícolas Tabla N o V: Resumen de Densidades Habitacionales Propuestas Tabla N o VI: Indicadores de Impacto del Plan Municipio de Moyogalpa ii

4 Acrónimos COMUPRED: CDM: INEC: INETER: INIFOM: INTUR: INVUR: MARENA: MINSA: MTI: ONG: PDM: PNUD: PIM: POA: POSAF SNAH: SE-SINAPRED: UNA: UNI: Comité Municipal para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres Comité de Desarrollo Municipal Instituto Nacional de Estadísticas y Censos Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal Instituto Nicaragüense de Turismo Instituto de la Vivienda Urbana y Rural Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Ministerio de Salud Ministerio de Transporte e Infraestructura Organización No Gubernamental Plan de Desarrollo Municipal Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de Inversión Municipal Plan Operativo Anual Programa Socio Ambiental y Forestal Sistema Nacional de Asentamientos Humanos Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres Universidad Nacional Agraria Universidad Nacional de Ingeniería Municipio de Moyogalpa iii

5 Resumen La propuesta de un Plan de Ordenamiento Territorial en Función de las Amenazas Naturales tiene la finalidad de incorporar en la planificación física y estratégica municipal los elementos resultantes del análisis de riesgo que se han elaborado para el municipio. El Plan se debe considerar como un componente del proceso de ordenamiento territorial y también como un insumo del proceso de planificación estratégica de los municipios. El objetivo general del Plan es la reducción de la vulnerabilidad del municipio frente a las amenazas naturales. Tiene como objetivo específico identificar medidas de prevención y mitigación del riesgo para las áreas amenazadas, organizadas en una propuesta de zonificación de los usos de suelo. El documento se compone de dos partes principales: la primera es el análisis del contexto municipal y la segunda es una propuesta de ordenamiento en función de las amenazas evidenciadas. En la primera parte (capítulos 1, 2 y 3), se elabora un escenario actual y tendencial del municipio. Esto consiste en un rápido análisis de las perspectivas de desarrollo según la visión de los actores locales, enmarcadas en previsiones de crecimiento para un horizonte temporal de 20 años. Para definir el escenario, se analizan varios aspectos del desarrollo: Patrones de crecimiento poblacional, elaborando una estimación indicativa a través de diferentes hipótesis de crecimiento adecuadas al municipio. Características de crecimiento económico, basándose en la información disponible sobre las actividades y las perspectivas futuras. Patrones y problemáticas de desarrollo espacial, en términos de crecimiento de los diferentes asentamientos y de las directrices de desarrollo que se evidencian a nivel municipal. Avances de la planificación existente y los retos para la futura toma de decisiones sobre el desarrollo del municipio. Luego el escenario es confrontado con las amenazas naturales identificadas en el análisis de riesgo presentado en el Reporte de Amenazas. En esta lógica se define una visión de desarrollo con seguridad, analizando los objetivos de desarrollo del municipio reflejados en los documentos de planificación y reportando el resultado del trabajo de los grupos focales efectuados en el curso de los talleres de participación ciudadana. En la segunda parte, (capítulos 4 y 5) se presenta una propuesta de ordenamiento en función de las amenazas. Las zonas han sido definidas en base al Decreto 78/2002, que dicta las Normas, pautas y criterios para el ordenamiento territorial en Nicaragua, Municipio de Moyogalpa iv

6 y han sido cuantificadas en su extensión y detalladas según sus categorías y características. La implementación del Plan es analizada en el corto, mediano y largo plazo y se presenta un plan de acción para la primera fase, como también indicadores de monitoreo y mecanismos para su revisión periódica. En los anexos se muestran las tablas del análisis de la visión de desarrollo, resultado de los talleres participativos, y los datos utilizados para la proyección del crecimiento de la población. El desarrollo del municipio es afectado en varios aspectos por las amenazas naturales presentes en su territorio. La amenaza sísmica y volcánica es claramente predominante por la presencia del volcán Concepción, que determina también las características de los fenómenos de inundación e inestabilidad de laderas. El municipio está bajo el riesgo de sufrir daños por diferentes productos volcánicos, como cenizas, lavas, piroclastos y productos balísticos. La afectación de la mayoría de ellos no se limita a las zonas cercanas al centro eruptivo, sino que involucra el entero territorio en un escenario de alto riesgo. Por esto a lado de un prudencial retiro de todos los centros habitacionales desde las cercanías de las laderas volcánicas, es fundamental aumentar el nivel de preparación local y regional para enfrentar la contingencia de una erupción de gran envergadura. Esto implica contar con planes locales de emergencia y evacuación, y alistar las capacidades y recursos locales a través de simulacros periódicos. Las inundaciones y los fenómenos de inestabilidad de laderas como los lahares están relacionados también a las laderas volcánicas, y se identifican áreas de escurrimiento que deberían ser restringidas para los asentamientos. Se evidencian en particular varias comunidades en riesgo, como La Flor, La Concepción y San José del Sur. Se destaca que más del 20% del territorio se puede considerar como no apto para el desarrollo de asentamientos humanos, al cual se debe agregar un 26% del territorio apta para la protección y conservación. Se proponen estrategias para lograr usos sostenibles, sobre todo forestales, de conservación y turismo, en esta importante extensión del territorio. Las estrategias y medidas generales son paralelas a las propuestas en el Plan de Zonificación Urbana y son detalladas en sus aspectos operativos en el Plan de Gestión de Riesgo, en donde se han presupuestado los costos relativos a los programas y a las actividades. Estos tres reportes forman parte, junto con los Mapas de Ordenamiento, Zonificación y Densidades del conjunto de documentos de Planificación Territorial en Función de las Amenazas Naturales. Se espera con estos productos proporcionar una herramienta útil a las administraciones municipales para fortalecer el proceso local de reducción de riesgos y convertir el crecimiento físico, social y económico en un verdadero desarrollo, ordenado y sustentable. Municipio de Moyogalpa v

7 1. Introducción 1.1. Visión de Desarrollo Municipal y Objetivos del Plan Los documentos de planificación estratégicas más actualizados y completos a disposición del municipio son el Plan Maestro de Ometepe (FAMU-INIFOM-GTZ, 1998), el Plan de Desarrollo Sostenible de Ometepe (Red de Organizaciones Civiles de Ometepe, 2003) y el Plan de Inversión Anual (Alcaldía de Moyogalpa, 2004). La visión de desarrollo que se obtiene de estos documentos es de carácter integral, que propone la armonía entre el desarrollo económico y el medio ambiente, en un escenario de mayor desarrollo social y político. Esta perspectiva abarca los dos municipios, aunque Moyogalpa se caracteriza más como el principal acceso a la Isla; esto implica un mayor desarrollo urbano y una mayor influencia del puerto en esta dinámica de crecimiento. Los ejes estratégicos fundamentales que se evidencian en la visión de los actores locales se pueden resumir en diferentes temas: Ecológico: generar un proceso de educación y vigilancia social entorno a la protección ambiental y manejo racional de los recursos Social: garantizar las condiciones que aseguren la satisfacción de las necesidades fundamentales de la población Económico: fortalecer la dinámica de acumulación integrada al desarrollo local, generando iniciativas económicas que distribuyen los recursos y oportunidades en forma equitativa Participación: fortalecer los gobiernos municipales y favorecer la participación ciudadana para conseguir los objetivos de desarrollo integral. (Red de Organizaciones Civiles de Ometepe, 2003) Los ejes socioeconómicos tradicionales en el municipio son la agricultura, la pesca y la ganadería. Estas actividades han constituido y todavía constituyen factores de fuerte presión sobre los recursos naturales del territorio, debilitando el equilibrio ecológico y favoreciendo fenómenos de erosión, contaminación y deforestación. Por lo tanto la preocupación para una conservación y recuperación ambiental es otro elemento que caracteriza los Planes mencionados, y los proyectos que las ONG s apoyan en las comunidades. En las últimas décadas la presencia de turistas ha crecido considerablemente, favoreciendo el incremento de actividades de servicios relacionadas, como hoteles, restaurantes y centros balnearios. Se considera unánimemente que el desarrollo Municipio de Moyogalpa 1

8 turístico de la Isla está todavía muy por debajo de su potencial, aunque se evidencian algunas problemáticas a resolverse para lograr aprovechar completamente de este recurso. En este panorama las amenazas naturales, sobre todo la volcánica pero también las inundaciones e inestabilidad de laderas son elementos fundamentales a tomarse en cuenta. En particular la presencia de los volcanes en la isla tiene un doble significado e importancia: se trata de grandes recursos naturales y al mismo tiempo de poderosas amenazas. Por un lado el Concepción y el Maderas son parte integrante del gran atractivo de Ometepe, y fomentan grandes perspectivas de desarrollo turístico que puede integrarse y superar el actual desarrollo agropecuario. Por otro lado es importante garantizar la seguridad de la población y de los visitantes en caso de una eventualidad de eventos eruptivos importantes o de inestabilidad de las laderas volcánicas. Con esta finalidad, un aspecto importante es la reducción del impacto ambiental de las actividades de extracción de leña, agrícola y ganadera, para disminuir la susceptibilidad de las laderas a los deslizamientos y la erosión. El problema de mantener un equilibrio ecológico se pondrá en forma siempre más evidente en el futuro, en paralelo con el crecimiento de las presencias turísticas. El impacto del turismo se podrá reflejar por ejemplo en el aumento de las necesidades de energía, agua y trasporte, como en el incremento de producción de desechos sólidos y líquidos. Estas temáticas deberán ser enfrentadas en forma oportuna, eficaz y sostenible, como condición para el desarrollo de la actividad y la preservación del recurso ambiental para las futuras generaciones. Todos estos factores se asumen como componentes de una visión que integre, el potencial de crecimiento, las condiciones de seguridad para sus habitantes y las inversiones económicas presentes en el territorio. Esta visión es un elemento necesario para conseguir un desarrollo sustentable en el municipio. Con esta finalidad las estrategias de desarrollo local deberán incorporar las siguientes actividades: Controlar y promocionar la calidad antisísmica de las edificaciones. Fomentar el crecimiento y ubicación en zonas seguras de los centros poblacionales. Realizar las obras necesarias para prevenir y mitigar las inundaciones en los centros urbanos. Fomentar el adecuado uso de suelo para las áreas vulnerables y promover usos de suelo congruentes con los potenciales de las tierras. Municipio de Moyogalpa 2

9 Aumentar las capacidades de respuesta ante las emergencias generadas por los eventos sísmicos, volcánicos y de inundaciones en los asentamientos y comunidades. Visión de desarrollo con seguridad: El Municipio logra una sustancial reducción de los riesgos directos para sus habitantes y consigue aprovechar en pleno su potencial de desarrollo controlando las limitantes de las amenazas naturales Objetivo General y Objetivo Específico Los objetivos del Plan de Ordenamiento son congruentes con la visión de desarrollo con seguridad. El objetivo general se comparte con el resto del proceso de reducción de vulnerabilidad y riesgo a nivel local, que incluye el Plan de Zonificación Urbana y el Plan de Gestión de Riesgos. El objetivo específico es propio de cada Plan e identifica más claramente el rol de cada uno de los instrumentos. Objetivo general: Reducir la vulnerabilidad del Municipio frente a las amenazas por inundaciones, inestabilidad de laderas y fenómenos sísmicos y volcánicos, disminuyendo los riesgos para los asentamientos humanos y los sistemas productivos. El objetivo específico del Plan de Ordenamiento Municipal en Función de las Amenazas Naturales está relacionado a la promoción de los usos de suelo más adecuados para la reducción de riesgos. Por un lado esto implica restringir nuevos asentamientos humanos en las zonas que se identifican como amenazadas, y considerar las medidas de mitigación oportunas para los asentamientos existentes que se encuentren en esta situación. Por otro lado es necesario impulsar los usos del suelo adecuados en las actividades agrícolas y pecuarias que puedan reducir la susceptibilidad del territorio a la erosión, la inestabilidad de laderas y en particular contrarrestar la deforestación. Objetivo especifico: Reducir la vulnerabilidad del Municipio promoviendo la implementación de una zonificación de usos del suelo correspondiente, representada en un Mapa de Ordenamiento Territorial en Función de las Amenazas y en un Mapa Municipal de Densidades Permitidas. El objetivo se refleja en resultados a corto, mediano y largo plazo: Resultados a corto plazo Se limita el crecimiento en zonas inseguras. Se inicia la recuperación ambiental de las zonas vulnerables. Resultados a mediano plazo El crecimiento de los centros urbanos se desarrolla en zonas seguras. Municipio de Moyogalpa 3

10 Las zonas vulnerables son recuperadas y protegidas, implementando usos alternativos. Resultados a largo plazo El crecimiento de los centros urbanos se mantiene en zonas seguras. Las zonas vulnerables son protegidas y el uso del suelo es congruente con sus potenciales Marco Legal La Ley General de Medio Ambiente y de los Recursos Naturales, Ley 217 del 2 de mayo de 1996, publicada en La Gaceta No.105 del 6 de junio de 1996, establece la primera definición de ordenamiento a nivel territorial que aparece en la legislación, referida al proceso de ordenamiento ambiental del territorio en sus Artículos 14, al 16. La referencia principal en la legislación para el ordenamiento territorial son dos documentos recientes: El Decreto 90/2001, Política General para el Ordenamiento Territorial, aprobado el 18 de septiembre de 2001 y publicado en La Gaceta del 7 de enero de El Decreto 78/2002, Normas, Pautas y Criterios para el Ordenamiento Territorial, aprobado el 19 de febrero del 2002 y publicado en La Gaceta No. 174 del 13 de septiembre de El primer Decreto establece los objetivos, principios y lineamientos generales de la política de ordenamiento territorial del Estado, definiendo estrategias e instrumentos legales y operativos como la cartografía nacional o los reglamentos y metodologías publicadas por INETER, o los planes ambientales existentes elaborados por MARENA. El Decreto 78/2002 es más específico sobre todo en relación a temas prácticos de ordenamiento, estableciendo definiciones más sintéticas, criterios más puntuales, y procedimientos más específicos. En particular los Capítulos I y II del Decreto fijan objetivos, criterios y definiciones generales, y el tercer Capítulo establece las respectivas competencias de las diferentes instituciones involucradas. El Capítulo IV es el que más se ha utilizado de referencia para la presente propuesta, y es útil detallar brevemente su contenido. En los Artículos 17 al 29 se establecen los criterios para la clasificación de la población en la Red de Asentamientos Humanos, definiéndose en el Artículo 19 los rangos de población que definen la categoría del asentamiento. Estos rangos han sido trasladados a las bases de datos de la SE SINAPRED y representados en los Mapas de Ordenamiento. Municipio de Moyogalpa 4

11 En los Artículos 30 al 57 se definen las categorías del uso del suelo. En particular los Artículos 32 al 42 son los que se han utilizado para la zonificación de ordenamiento propuesta en el Plan. En el Capítulo V se reportan otros criterios de zonificación con criterios económicos utilizados parcialmente debido a la característica sectorial de la propuesta que se enfoca en el tema de riesgo. Otras referencias importantes son aquellas contenidas en el Capítulo VI, donde se describen características y funciones de los planes de Ordenamiento Territorial, además de detallar procedimientos de formulación y aprobación de los mismos. La facultad de la autoridad municipal para normar y planificar el territorio que le corresponde está fundamentada en la Ley de Municipios, Ley 40 de 2 de julio de 1988, y sus reformas operadas con la Ley 261/1997, publicadas ambas en La Gaceta, Diario Oficial 162 del 26 de agosto de En el Artículo 7, Numerales 5 y 8 se establecen las competencias locales en materia de regulación del uso del suelo urbano y rural (Artículo 5) y el control del uso racional de los recursos del medio ambiente (Artículo 8). Municipio de Moyogalpa 5

12 2. Escenario de Desarrollo Municipal Actual y Tendencial 2.1. Patrones de Crecimiento Demográfico Los datos demográficos incorporados en los Planes de Respuesta del 2003 (SE- SINAPRED) reflejan una población de 9,470 habitantes, distribuida en 2,953 habitantes en el área urbana y 6,517 en el resto del municipio. Las tasas de crecimiento anual para el período , calculadas en base a los diferentes datos, muestran una mínima variación entre el 0.9% y el 1%. Estos valores de bajo crecimiento reflejan un proceso de emigración hacia otros municipios, o hacia el exterior, en conformidad a la percepción de los actores locales. Aplicando las hipótesis de crecimiento, se obtienen proyecciones de la población al 2025 que varían entre un mínimo de 10,530 y un máximo de 16,657 habitantes. El promedio de estos valores es 13,150, que corresponde a un incremento de la población total del municipio del 39%. Considerando la población de la cabecera, que representa actualmente el 30% del total, las diferentes proyecciones tienen un valor promedio de 5,422 habitantes, que corresponde al 42% de la población estimada al Los valores de población proyectada al 2025 que se asumen diseñan un escenario de crecimiento poblacional con estas características: El crecimiento natural de la población se considera, conforme a las proyecciones nacionales, en paulatino descenso. El saldo migratorio negativo de las comarcas rurales tiende a estabilizarse, aunque manteniendo una pérdida de población. Parte de la emigración desde la comarcas encuentra su destino en la cabecera municipal, que presenta un crecimiento del 84%, pero parte de la migración sigue fluyendo hacia el exterior. Las divisiones territoriales del municipio son establecidas oficialmente por el Plan Maestro (1998); atribuyendo a la población de los asentamientos las diferentes subdivisiones geográficas, se calculan las densidades poblacionales territoriales de los diferentes sectores. Los resultados obtenidos revelan una densidad entre 55 y 226 habitantes por kilómetro cuadrado en las comarcas rurales. Estas densidades aumentarán al 2025 respectivamente a 66 y 268 habitantes por kilómetro cuadrado. Estos valores se consideran representativos de una densidad habitacional relativamente alta, aunque manteniéndose en el rango de situaciones rurales. Municipio de Moyogalpa 6

13 La zona urbana, considerando la amplia comarca que le corresponde, actualmente presenta una densidad de 268 habitantes por kilómetro cuadrado. Estos valores crecerán hasta 493 habitantes por kilómetro cuadrado, según las proyecciones realizadas. Considerando como área urbana solamente el casco urbano actual, la densidad actual de la cabecera se eleva a 53 habitantes por hectárea (5300 hab/km 2 ). 18 Miles de habitantes Hipótesis de crecimiento poblacional Hipótesis 1 9,470 9,969 11,334 12,886 14,651 16,657 Hipótesis 2 9,470 9,969 11,279 12,699 14,228 15,863 Hipótesis 3 9,470 9,649 10,110 10,593 11,100 11,630 Hipótesis 4 9,470 9,649 10,060 10,437 10,774 11,067 Hipótesis 5 9,470 9,649 10,010 10,282 10,458 10,530 Promedio 9,470 9,777 10,559 11,379 12,242 13,150 Tabla N o I: Hipótesis de Crecimiento Poblacional Total 2.2. Patrones de Crecimiento Económico El municipio se caracteriza tradicionalmente por la producción agropecuaria, especialmente de musáceas y granos básicos, a las cuales se agrega la actividad ganadera, básicamente finalizada al consumo interno, y de la pesca. En los últimos años el cultivo de plátanos ha aumentado notablemente en importancia, por el interés del mercado extranjero: la producción viene retirada y embarcada en la isla directamente por los transportistas hondureños y salvadoreños. Municipio de Moyogalpa 7

14 Otras producciones típicas como el café y el tabaco se encuentran actualmente en una etapa de renovación, con perspectivas de recuperación. A lado de estas se han desarrollado cultivos y plantaciones con interesantes perspectivas económicas, como el ajonjolí y la sandia. La pesca, además de su aspecto artesanal y de autoconsumo, se ha incrementado por para suportar los aumentos de consumo debido a las presencias turísticas. La otra actividad predominante es el turismo, que en los últimos años ha venido creciendo constantemente. Las inversiones en este campo han aumentado, aunque los beneficios económicos de la presencia turística todavía no se extienden a toda la población, y la generación de empleos es limitada. Por el desarrollo de esta actividad de todos modos seguirá aumentando el valor de las inversiones realizadas en la isla, por nacionales y extranjeros, para las cuales será necesario realizar evaluaciones de los riesgos económicos, además de humanos, debidos a las amenazas naturales. Las tendencias actuales confirman estos rubros como protagonistas del futuro desarrollo de la isla. En la planificación analizada se expresan claramente las intenciones de los actores locales de fomentar el aumento de producción agropecuaria y el mejor aprovechamiento de todos los recursos, en un marco de sostenibilidad ambiental de las diversas actividades. Un apoyo al desarrollo productivo será la realización de todos los proyectos viales en curso de ejecución y proyectados en el corto y mediano plazo. La apertura al servicio comercial del nuevo muelle en el municipio de Altagracia, actualmente utilizado para las exigencias técnicas de las empresas que ejecutan los proyectos de mejoramiento vial, podría asumir una gran importancia en el futuro. Esta posibilidad debería ser planificada en detalle para que resulte sostenible desde el punto de vista ambiental además del económico, y se deberían concertar a nivel intermunicipal la división de funciones con el puerto de Moyogalpa. El escenario de crecimiento que se perfila por lo tanto supone también una mayor presión sobre los recursos naturales de la isla, por un lado por la mayor producción y circulación de productos, y por otro lado por la mayor presencia turística. Estas variables, generalmente no consideradas en las decisiones de desarrollo económico, se convierten en elementos claves para garantizar la continuidad del crecimiento en el futuro, en el contexto de un ecosistema frágil como el de la Isla de Ometepe. Municipio de Moyogalpa 8

15 2.3. Patrones de Crecimiento Espacial Para identificar la estructura territorial del municipio se ha utilizado la clasificación de los Asentamientos Humanos establecida por el Decreto 78 /2002, que fija una jerarquía de los centros poblados según criterio de población. Esta clasificación se ha aplicado tanto a los datos del 2003 como a las proyecciones al 2025, para detectar los cambios estructurales en el territorio y los centros que se prevé tengan un cambio de categoría. Se han adjuntado en el anexo los valores de referencia utilizados para establecer esta jerarquía. La estructura actual del municipio presenta un cuadro claro: frente al moderado polo de concentración de la cabecera, que agrega el 30% de la población municipal, emergen los asentamientos de la Flor y Esquipulas, que reúnen otro 30% de la población. El restante 40% se encuentra en centros menores de 1,000 habitantes (centros integradores) y en centros dispersos, inferiores a los 500 habitantes. Según las hipótesis asumidas, el equilibrio de la actual jerarquía se modificaría pasando los centros integradores a centros básicos, con un tamaño poblacional entre los 1000 y los 2500 habitantes. Es notable el aumento en importancia de la cabecera municipal, que en el 2025 podría representar el 42% de la población, mientras los centros básicos el 48% y los centros dispersos el 10%. Se han identificado también varios procesos de crecimiento conjunto entre centros menores que tienden a formar conurbaciones. Los centros que presentan estas tendencias son: En el noroeste, la Flor con San Pedro y San Marcos, del municipio de Altagracia. En el sureste Esquipulas con Los Ángeles y el Triguero. En el límite sur, colindando con Altagracia, San José del Sur, San Lázaro y Las Cruces. Una estrategia posible de reequilibrio territorial se puede apoyar en estos procesos de conurbación entre los varios asentamientos, para aumentar tanto el acceso a los servicios básicos para estas comunidades, como el nivel de desarrollo general. En conclusión se evidencian que estos tres conglomerados urbanos, más la cabecera, representan los mayores polos de agregación de la población en el territorio, que constituyen los elementos principales del sistema de asentamientos y por lo tanto deben ser relacionados con las amenazas presentes en el municipio. Municipio de Moyogalpa 9

16 6 Asentamientos por rango según SNAH 5 Número de centros 2003 Número de centros Número de asentamientos Centro Capital Centros metropolitanos Centros primarios Centros secundarios Centros intermedios 0 Centros servicios Centros básicos 0 Centros integradores Asentamientos dispersos Tabla N o II: Jerarquía de Asentamientos según Rangos SNAH 2.4. Problemáticas del Desarrollo La isla de Ometepe es un ecosistema único en el mundo: a parte de ser la isla más grande dentro de un lago de agua dulce, también es una región de encuentros de dos microclimas diferentes como el tropical seco y el húmedo, dominada por su paisaje volcánico. A nivel histórico, representa un símbolo cultural nacional fundamental por los vestigios encontrados de presencia humana que antiguamente poblaron la zona.todas estas características ambientales coexisten con una fuerte capacidad productiva agropecuaria y con un incipiente desarrollo turístico. Por lo tanto es evidente que el principal objetivo para el desarrollo de la Isla es alcanzar y mantener un equilibrio medioambiental, donde el aprovechamiento productivo de sus recursos respete la capacidad de regeneración de los mismos, y no altere la belleza de su paisaje. La actual deforestación del municipio de Moyogalpa es representativa de esta necesidad y urgen fuertes acciones para revertir esta situación. En general la presión que la producción agropecuaria ha realizado y realiza sobre el medioambiente debe ser acompañada por políticas de regeneración de los recursos para no generar una situación de sobreexplotación y pérdida de los mismos. También el desarrollo de turismo puede ejercer mayor presión sobre los recursos naturales y aumentar las necesidades como los desechos resultantes. Municipio de Moyogalpa 10

17 Es importante comprender que el ecosistema de la isla es tan precioso cuanto frágil y debe ser mantenido en equilibrio también para garantiza r sus futuras potencialidades económicas. Por otro lado también es importante que el futuro crecimiento de las actividades turísticas y productivas se traduzca en un verdadero desarrollo municipal, aumentando el grado de participación y redistribución de los recursos locales, y reduciendo los niveles de pobreza actualmente presentes. La presencia de los dos volcanes, además de factor de interés turístico, es una de las principales problemáticas del desarrollo, porque los efectos de la actividad volcánica del Concepción o de la inestabilidad de laderas de ambos pueden dar origen a un mayor desastre involucrando enteras comunidades, hasta involucrar toda la región en lo peor de los escenarios. Por lo tanto el crecimiento económico y social deberá ser acompañar con una política de prevención y preparación que pueda hacer aceptable el riesgo de vivir e invertir en la isla Planificación Actual Un importante avance se puede registrar en la planificación municipal, que cuenta con diferentes instrumentos operativos y un entorno político y social comprometido con la temática del desarrollo sostenible. Estos instrumentos han sido elaborados en conjunto con el municipio de Altagracia, para fortalecer la posibilidad de realizar políticas territoriales coordinadas. Además se percibe entre los actores la idea que se comparten intereses comunes con Altagracia y con el resto del departamento, en particular con el municipio de San Jorge. Estas instancias de coordinación se reúnen alrededor del consorcio turístico de Ometepe y San Jorge, que se prefigura como actor importante en el futuro desarrollo de la isla. El Plan Maestro ha sido presentado en 1998, en el marco del Proyecto Fortalecimiento de la Autonomía Municipal, bajo el auspicio de INIFOM y GTZ, el organismo de cooperación alemana. El plan contiene muchos análisis, indicaciones e instrumentos que han sido consideradas como ejes de desarrollo en los años sucesivos, aunque actualmente se encuentran en algunos aspectos poco actualizados. En el contexto de esta planificación, se ha reestructurado la organización comunitaria, con la definición de los distritos rurales y de las comunidades de referencia, un paso fundamental para el ordenamiento territorial, así como para la preparación y la respuesta a las emergencias de desastres naturales. Más reciente y actualizado es el Plan de Desarrollo Sostenible de Ometepe, elaborado en 2003 por la Red de Organizaciones Civiles de Ometepe. Se trata de un documento Municipio de Moyogalpa 11

18 de análisis y propuesta estratégica, fruto de un proceso de consenso entre varios actores sociales, que representa más fielmente las recientes situaciones y perspectivas de las comunidades. Los proyectos prioritarios actualmente en ejecución están relacionados sobre todo con las temáticas infraestructurales. En particular la pavimentación de la carretera entre Moyogalpa y Altagracia, un proyecto ejecutado por el Ministerio de Transporte e Infraestructura, supone un aumento de las potencialidades económicas tanto de la producción agrícola y ganadera como del turismo. El aumento de la accesibilidad es funcional también a la reducción de la vulnerabilidad de las comunidades beneficiadas, aunque tenga un aspecto negativo de atraer más crecimiento y desarrollo habitacional en algunos puntos del circuito (como por ejemplo la Flor), sujetos a amenazas. Se recomienda el control en estas áreas, a través de los instrumentos desarrollados por el presente plan. Otros proyectos de desarrollo priorizados prevén la rehabilitación de los caminos rurales, y el aumento de la calidad urbana en la cabecera y del acceso a los servicios en las comunidades. En el tema de riesgos el municipio cuenta con el Plan de Respuesta realizado por la Secretaria Ejecutiva del SINAPRED en 2003, y el Plan Sanitario Local elaborado por MINSA en Un factor de desarrollo importante en estos años ha sido la presencia de ONGs nacionales e internacionales que han operado en el municipio, y que se espera sigan apoyando los proyectos de desarrollo sostenible en las comunidades urbanas y rurales. Municipio de Moyogalpa 12

19 3. Conflictos entre Amenazas y Desarrollo La relación detallada de las amenazas y vulnerabilidades detectadas en el municipio se encuentran en el Reporte de Amenazas, que es soportado gráficamente por el Mapa de Amenaza por Deslizamiento e Inundaciones, el Mapa de Amenaza por Actividad Sísmica y Volcánica y el Mapa de Riesgos. En esta sección se resumen las principales problemáticas de riesgo, que a su vez se confrontan con las dinámicas y tendencias derivadas del escenario de desarrollo analizado anteriormente Inundaciones El municipio es afectado principalmente por las inundaciones generadas por el desborde excepcional de cauces provenientes de las laderas del volcán, en la zona Norte de La Flor. La amenaza de inundación por crecimiento del lago tiene menor probabilidad de verificarse, aunque esta eventualidad podría afectar un centro neurálgico de la Isla como el Puerto de Moyogalpa. En el desarrollo futuro de esta importante instalación se debería considerar como cota segura una mayor a metros sobre el nivel medio del mar, que es la cota máxima de inundación registrada en el Esta cota debería servir de referencia también para todas estructuras habitacionales o turísticas a realizarse a la orillas de las playas, además de respetar los retiros propuestos por el este plan o la legislación ambiental vigente Inestabilidad de laderas Los fenómenos de inestabilidad de laderas en el municipio están relacionados a la naturaleza de las laderas volcánicas del volcán Concepción. Los eventos más peligrosos que se prefiguran son flujos de lodos y lahares originados por desprendimientos masivos de material en las cuestas volcánicas. Se han identificados diferentes rutas de escurrimientos de estos materiales, que amenazan fuertemente las comunidades de La Flor, San José del Sur, la Paloma y La Concepción. El conflicto con el desarrollo de estos centros es evidente, y el crecimiento deberá ser orientado hacia áreas más seguras. Además se debe realizar un control de los usos del suelo, para que se reduzca el fenómeno de deforestación y sobre todo la utilización de los mismos. Sin embargo una vez más son las medidas pasivas de ordenamiento la que pueden evitar que los riesgos actualmente presentes se multipliquen con el desarrollo poblacional: notablemente se tiene que impulsar, dar a conocer y respetar las zonas de prohibición que se establecen en el Plan de Ordenamiento. El cumplimiento de estas prescripciones es fundamental para garantizar la seguridad frente a esta amenaza en el futuro del municipio. Municipio de Moyogalpa 13

20 3.3. Amenaza Sísmica En el municipio la amenaza sísmica se considera elevada, ya que se ubica en la región de más alta sismicidad del país. Según los modelos de aceleración máxima de los suelos esperados en 50, 100 y 500 años, parte relevante del patrimonio habitacional de la cabecera es susceptible de sufrir mayores daños. Los riesgos sísmicos están generalmente ligados a la vulnerabilidad de las construcciones, rurales y también urbanas, que utilizan frecuentemente materiales tradicionales sin tecnologías sismorresistentes y no cumplen los requisitos del código de la construcción. En el caso específico de la isla la dificultad de comunicación con la tierra firme aumenta en precio de los materiales de construcción, reduciendo su acceso a la población. La calidad del edificado analizado en el casco urbano evidencia los niveles de vulnerabilidad, con un estimado del 74% de las viviendas en condiciones de media y alta vulnerabilidad. El estudio ha identificado las zonas de mayor vulnerabilidad dentro del casco urbano existente. En el Plan de Zonificación se analiza la problemática de la rehabilitación urbana, y en el Plan de Gestión de Riesgos se proponen medidas y programas para implementarla (Directriz de Trabajo 10) Amenaza Volcánica Los escenarios de riesgo volcánico para el municipio señalan la afectación total por la actividad del volcán Concepción. El fenómeno que podría afectar el municipio con más probabilidad sería la caída de cenizas, con afectación dependiente de los volúmenes y tamaño de los productos expulsados. A nivel urbano la ceniza puede afectar las tipologías más débiles y tradicionales, señaladas con el estudio de vulnerabilidad, produciendo riesgos de desplome de edificios. Las viviendas más antiguas, o las más precarias, con techos de tejas de barro y estructuras de madera en mal estado serían las mayormente afectadas. A nivel rural, las cenizas podrían afectar en forma diferenciada las actividades agrícolas y pecuarias, según las características y volúmenes de emisión. Estas características también determinarían el grado de afectación de los asentamientos rurales, que se consideran por sus tipologías constructivas más vulnerables y susceptibles de desplomes por sobre carga en los techos. Se repiten en este caso las consideraciones expresadas en el tema de la vulnerabilidad sísmica y la recomendación de elevar la calidad de los materiales y tecnologías utilizadas en el territorio. También es recomendable realizar los techos con una pendiente mayor del 15%, y utilizar en forma reducida las tejas de barros como material Municipio de Moyogalpa 14

21 de las cubiertas. Las estructuras de techos deberán ser construidas considerando una carga viva mayor, para aumentar su resistencia a las cenizas. Aunque menos probables, los efectos de erupciones explosivas mayores sobre la población y las actividades económicas de la isla son tan grandes que debe ser obligatoriamente tomado en cuenta. Por un lado es necesario restringir el desarrollo en las laderas del volcán y a lo largo de los canales de posible escurrimiento de productos lávicos, piroclásticos y lahares. Por otro lado, se debería garantizar la posibilidad de rápida evacuación para la población multiplicando los accesos y los medios acuáticos disponibles. Por ejemplo esta debería ser una condición exigidas en los proyectos de desarrollo turístico. También el acceso al puerto de Moyogalpa debería ser remodelado considerando amplios espacios de estacionamiento y carga, funcionales a las necesidades de una evacuación masiva y repentina. Municipio de Moyogalpa 15

22 4. Propuesta para el Uso del Suelo Las propuestas del uso del suelo en función de las amenazas naturales son representadas en los Mapas de Ordenamiento y de Densidad a escala 1:50,000 para todo el territorio municipal. Las orientaciones de uso de suelo que se proponen son formuladas en base de amenazas naturales y tienden a limitar el uso habitacional en las áreas de mayor riesgo. En el Mapa de Ordenamiento se encuentran dos categorías diferentes de zonificación con distintos criterios y alcances. Estas son, la zonificación de uso urbano y habitacional, y la zonificación de uso agrícola. Para la zonificación de uso habitacional y urbano, las definiciones de las zonas se refieren en general a los criterios establecidos en la legislación nicaragüense por el Decreto 78/2002. ( Normas, pautas y criterios para el Ordenamiento Territorial ) en los Artículos 32 al 42. Con esta zonificación se definen principalmente las tierras aptas y las no aptas para asentamientos humanos, las cuales están denominadas con el nombre y número de acuerdo al artículo. La zonificación de uso agrícola, basada en el análisis del uso de suelo actual y potencial, es articulada en tres categorías de uso de la tierra en base al criterio de amenaza. Estas zonas definen recomendaciones para adecuar el uso al potencial de la tierra y así minimizar el impacto generado por posibles usos susceptibles de crear problemas ligados a la erosión y a fenómenos de inestabilidad de laderas. Se definen por lo tanto tierras utilizables para fines agrícolas sin limitaciones, tierras con restricciones de uso y zonas de uso forestal recomendado. En el Mapa de Densidades Permitidas se definen los rangos de densidad habitacional recomendados para minimizar los riesgos de la población. Las categorías cualitativas de alta, media y baja densidad urbana y rural, se refieren a valores de referencia expresados en número de lotes por hectárea. Cada zona anteriormente identificada está asociada a un nivel de densidad, que va desde las tierras no aptas, donde se recomienda no permitir el desarrollo, a las zonas de expansión, donde se recomienda la máxima densidad habitacional considerada por el Decreto 78 /2002. La escala de trabajo implica que estas densidades sean indicativas de una distribución y concentración ideal de la población según el criterio de amenazas. Cabe destacar, que la zonificación de ordenamiento que se propone, en ningún momento tiene que ser tomada como alternativa a otras normas vigentes, en particular a las normativas ambientales específicas. Al contrario, las dos normativas son herramientas diferentes para el control del territorio y la promoción del desarrollo sostenible y ecocompatible. Municipio de Moyogalpa 16

23 Tratándose de una zonificación a escala 1:50,000 las zonas tienen un carácter necesariamente indicativo, como insumo para el desarrollo de planes detallados a nivel de sector, a escalas de 1:10,000 o 1:5,000. Es importante señalar que, en la definición de áreas no aptas para el desarrollo de asentamientos, la zonificación propuesta tampoco no abarca todas las áreas posiblemente no aptas. Las zonas señaladas han sido el resultado del estudio de riesgos, pero las municipalidades pueden perfectamente adaptar ó ampliar los conceptos utilizados y agregar otras zonas según sus propios criterios de distribución espacial de la población Zonificación de Uso Habitacional Se analizan las zonas identificadas en el municipio por categorías y se presenta en un cuadro de resumen (Tabla No III) los porcentajes en relación al total municipal. Las definiciones integrales de los artículos utilizados se reportan en el Anexo III, junto con algunas indicaciones para interpretar los mapas. Zonas no aptas (Artículo 32) Las zonas no aptas para asentamientos en el municipio representan un significativo porcentaje de la superficie de este territorio. Las zonas incluidas en esta categoría son los deslizamientos identificados, las áreas de inundaciones y las zonas laterales de las fallas. Las zonas de inestabilidad de laderas representan el 16% del área total del municipio, mientras que las áreas sujetas a inundaciones el 4%. Sumando a estas dos categorías los pequeños porcentajes de áreas sujetas a más de una amenaza se obtiene un total del 20% de áreas no aptas para asentamientos. Geográficamente, estas áreas se distribuyen en tres zonas principales: las laderas volcánicas hasta la cota 200, la zona de inundación costera las zonas amenazadas por los deslizamientos, lahares y flujos que se originan en las laderas del volcán. En estas zonas no se deberían permitir nuevos asentamientos y las instalaciones de actividades económicas, industriales o de servicios deberían ser restringidas. El uso agrícola de la tierra más apropiado se indica en las recomendaciones y por lo general es forestal para las laderas y sin limitaciones para las áreas inundables, aunque se tiene que asumir el riesgo de las pérdidas económicas consecuentes: En las laderas volcánicas, se debería fomentar un uso agrícola compatible y un uso turístico seguro, bajo la formulación de un plan de manejo que excluya completamente el uso habitacional. En las áreas costeras del lago, se debería restringir el uso habitacional y el uso turístico intensivo, en los límites fijados por el Plan. Esto implica que los proyectos turísticos deberán respetar medidas de prevención y seguridad y alejar las estructuras de estancia permanente según los limites establecidos por el mapa. Municipio de Moyogalpa 17

24 En las zonas amenazadas por lahares, el crecimiento poblacional debería ser restringido y orientado hacia zonas más seguras. El uso agrícola es posible aunque sujeto a riesgo. Zona urbana actual (Artículo 34) La zona urbana actual es el límite del desarrollo urbano compacto de la cabecera municipal y de los otros centros secundarios. En su totalidad los centros actuales suman un área de 243 hectáreas, de los cuales 56 constituyen el casco urbano de la cabecera. La definición de zona urbana actual implica, en caso de amenazas, la necesidad de realizar obras de mitigación para la protección y seguridad de los habitantes. Las zonas de desarrollo actual bajo amenaza han sido clasificadas por lo tanto como zonas de recuperación en los límites urbanos, asociadas a la definición del Artículo 36.3 del Decreto 78/2002. La delimitación ha sido operada identificando el límite actual a nivel urbano conforme a la cartografía más actualizada disponible, y a escala municipal según la información cartográfica de la hoja topográfica nacional. Esto lleva a una aproximación en el caso de los centros menores, para los cuales sería preciso elaborar estudios de detalle. Zonas de expansión (Artículos 36 y 37) Estas son las áreas de expansión, recuperación y desarrollo suburbano identificadas especialmente en el contexto del casco urbano y por lo tanto se analizan y describen con mayores detalles en el Plan de Zonificación Urbana. Las zonas de expansión consideradas son clasificadas en diferentes tipologías: Zonas de expansión sin limitaciones por amenazas naturales en las afueras del casco urbano (Artículo 36.1), que son aptas para el desarrollo de alta densidad. Zonas de expansión sin limitaciones en los límites del casco urbano Artículo 36.2, que corresponden a predios y zonas baldías englobadas en el desarrollo actual urbano. Zonas de recuperación en los límites de los cascos urbanos Artículo 36.3, que deben ser recuperadas por estar afectadas por amenazas naturales. En estas zonas se deben aplicar las medidas de mitigación correspondientes y deberían ser objeto de planes detallados para el sector. Zonas de expansión limitada por las amenazas Artículo 36.4, que corresponde a zonas de desarrollo planificado o potencial, con la limitación de estar afectadas por amenazas. Deberían de incorporar medidas de mitigación antes de permitir o implementar el desarrollo requerido. Municipio de Moyogalpa 18