UN ENFOQUE MESOECONÓMICO Y TERRITORIAL PARA UN NUEVO ESQUEMA DE PROMOCIÓN INDUSTRIAL

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2 2 UN ENFOQUE MESOECONÓMICO Y TERRITORIAL PARA UN NUEVO ESQUEMA DE PROMOCIÓN INDUSTRIAL Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales Universidad de Morón Existe claramente un vínculo entre la inversión en capital humano y social y el desarrollo industrial, como así también sobre el desarrollo económico de las regiones y el impacto social en la creación de empleo y distribución de la riqueza. Este estudio propone una línea de pensamiento y una serie de opiniones en materia de política de desarrollo de naturaleza sistémica, dentro de la cual, el desarrollo industrial es pieza fundamental, pues la industria es la herramienta que permite agregar valor a nuestros recursos y crear empleo genuino y de calidad. Además, moviliza al sistema de ciencia y tecnología, insumo crucial en la era del conocimiento, frente a los nuevos paradigmas de creación, reproducción y acumulación de riqueza.

3 3 Una nueva aproximación de naturaleza sistémica Un imperativo de oportunidad debe conducirnos a realizar los mayores esfuerzos intelectuales y políticos al servicio de un necesario reordenamiento normativo y a un cambio institucional, organizacional y cultural tendiente a superar los sistemas promocionales industriales vigentes. En este orden de ideas, es que presentamos un enfoque sistémico en torno al problema del desarrollo de las capacidades de una sociedad para hacerse más competitiva y alcanzar así mejores índices de calidad de vida. La respuesta a los problemas de subdesarrollo reside en la productividad creciente, favorecida por entornos locales innovadores. Los clusters resultan así excelentes modos de sembrar y propiciar estas condiciones. En el convencimiento de que no es conveniente traspolar modelos directamente a una cultura diferente (aunque similar) pues ello puede llevar a conclusiones erróneas y como consecuencia a propuestas equivocadas en términos de nuestro propio entorno cultural, hemos entonces de presentar una serie de casos paradigmáticos experimentados en otras sociedades y, junto al ingrediente nacional de pensamiento (en gran medida extraído de nuestra propia investigación), exponer algunas ideas de acción. Numerosos estudios realizados en las últimas décadas en países avanzados en materia de innovación tecnológica y desarrollo de entornos institucionales, indican una tendencia en auspicio de: a) Un incremento de la productividad general y particularmente en sectores con identificadas ventajas competitivas. b) El fomento del emprendedorismo y la facilitación de los negocios c) El incremento de recursos (humanos, financieros, tecnológicos, institucionales) destinados a ciencia y tecnología aplicada a la producción Debe pensarse un nuevo modelo de aliento a la industria, con criterios distintos, más federal y solidario, que no repita los errores del pasado, sino que, aprendiendo de ellos, se proponga como pivote de un proyecto inserto en un pensamiento moderno y recoja las experiencias presentes, propias y externas para su planificación y ejecución. d) La disposición de planes nacionales consensuados y legitimados en la sociedad civil e) La reformulación institucional en orden de fortalecer la coordinación entre el campo público y el privado en materia de desarrollo f) La configuración de espacios físicos facilitadores de la cooperación para competir (polos tecno-industriales, incubadoras de empresas y otras variantes) g) La generación de conciencia local a favor de la innovación (o el pensamiento innovador) y la mejora continua de todo orden y en todo ámbito h) Estabilidad, consolidación y calidad institucional i) Estabilidad macroeconómica y promoción de la competitividad de las exportaciones

4 4 Es decir, un cúmulo de acciones tendientes a incrementar la cooperación social local para competir a nivel mundial. Es por ello necesario impulsar una institucionalidad básica de agenciamiento del desarrollo, dirigida a planificar, trazar estrategias, auditar y proceder a ajustes, y esta tarea debe ser liderada por un cuerpo colegiado en el que intervengan la mayor cantidad posible de actores interesados, más que por algún sector en particular. A la vez, deben consolidarse herramientas de probada eficacia y a estas fortalecerlas, dinamizarlas y modernizarlas. En síntesis: El trabajo nos permitirá formar nuestro propio reservorio de experiencias, tomando como base el conocimiento acumulado internacional. Las instituciones importan Mancur Olson se preguntaba Porqué algunas naciones son ricas mientras otras son pobres?: La idea clave es que las naciones producen dentro de sus fronteras no aquello que la dotación de recursos permite, sino aquello que las instituciones y las políticas públicas permiten". El sistema óptimo dependerá de la cultura dominante. En Argentina existe una baja calidad institucional, se necesita por lo tanto, una intervención más fuerte de liderazgos e instituciones intermedias. Este concepto nos señala que las instituciones conforman no sólo la base de cualquier sistema político sino que además afectan el desempeño de la economía (...) reducen la incertidumbre por el hecho de que proporcionan una estructura a la vida diaria. Constituyen una guía para la interacción humana (North, 1993). Las instituciones, en un sentido amplio, son las reglas, normas, costumbres de operación del sistema; son al mismo tiempo las redes que sirven para enlazar y encauzar institucionalmente las relaciones de intercambio económico, social y político entre los subsistemas o distintos componentes del sistema. Las instituciones son incentivos para crear una estructura productiva. Y el establecimiento de instituciones sólidas hace, por lo tanto, que la gente sea mucho más productiva. Investigar el sistema institucional de un país es tarea que excede, con mucho, el estudio de sus instituciones formales, ya que exige averiguar las raíces de sus convicciones, valores, principios o creencias que pautan el comportamiento real, determinan la interpretación de las normas formales, las completan o hasta producen in extremis su inaplicación. Quien no conoce las instituciones informales no puede pretender conocer un país. Y sólo los locos u oportunistas pueden pretender ayudar a cambiar lo que no conocen (Joan Prats 2004). Douglas North enseña que las instituciones importan económicamente porque determinan los costos que en una determinada sociedad resulta hacer transacciones o intercambios. Las instituciones existen para reducir las incertidumbres que aparecen en la interacción humana como consecuencia tanto de las complejidades de los problemas a resolver como de las limitaciones de las mentes individuales para procesar la información disponible. Pero esta

5 5 explicación del fundamento de las instituciones no nos dice nada de su relevancia económica. La teoría de los costes de transacción es la que sirve a esta finalidad (Coase). Las instituciones en un sentido amplio abarcan las dimensiones organizacional (complejos, polos, corporaciones, parques, organismos estatales, mercados, hábitos, rutinas, costumbres, etc.) y legal (leyes, contratos, normas, reglas, etc.). Poder de transformación En este enfoque amplio del proceso social en su contexto cultural los institucionalistas parten del análisis del poder (establece las relaciones de dominación) que está en la base de la descripción y explicación de los fenómenos sociales. En consecuencia, se determinan relaciones sociales que operan La capacidad de la sociedad de hacer hábito la voluntad de innovar y de producir cambios tecnológicos, adquirir y compartir conocimiento, es el insumo más importante a apropiarse y acumular, en esta tarea autoimpuesta de tomar en nuestras manos el propio destino. en su estado de conflicto y cooperación. El poder, a su vez, si no cambia o se adapta a las nuevas situaciones, obstaculiza el desarrollo social (Ruby Hernandez 1998). Las innovaciones son fenómenos no lineales que se ajustan a procesos de realimentación positiva (rendimientos crecientes, externalidades) con altos rendimientos sociales. El proceso de búsqueda para mejorar y diversificar la tecnología es, por ende, complejo. Las empresas no disponen de información completa para tomar decisiones. De allí la importancia de los mecanismos de vinculación que surgen del sistema nacional de innovación, los cuales permiten disponer de información y establecer adecuados canales de comunicación entre los centros de investigación las empresas (Ruby Hernández 1998). Por esa razón, los mayores esfuerzos deben, en principio, concentrarse en la revalorización y fortalecimiento de la institucionalidad de apoyo a las empresas organizadas en regiones productivas, y que esta fuerza opere a favor de modelos de desarrollo que propicien y faciliten la formación y circulación de tecnologías. Según los enfoques holísticos o sistémicos (que comprenden no sólo los mecanismos del mercado sino a la totalidad de las instituciones), las sociedades se transforman por la acción de procesos que responden a la una causación circular y acumulativa en la que el cambio inicial induce más cambios en la misma dirección (Myrdal, 1978). Por ello, la eficacia en la implementación de cualquier tipo de política depende de la calidad del marco institucional vigente, pues existe una profunda conexión entre las políticas públicas y las instituciones. Las decisiones se toman en un contexto institucional en el que se establecen los procedimientos que permiten que las políticas se viabilicen, implementen y cambien. Con un marco institucional eficiente se minimizan los errores políticos, conceptuales y tecnológicos. La carencia de instituciones adecuadas, las falencias, deformaciones y la falta de identificación de nuevas funciones relacionadas con las existentes, condiciona y expone el fracaso a cualquier política, no obstante su bondad conceptual (Ruby Hernández 1998).

6 6 Región y centralización En este contexto, el concepto de región como territorio de desarrollo emerge como institución que revela las formas específicas en que se manifiestan las actividades económicas, sociales, culturales y políticas, como resultado histórico de la relación hombre-espacio en un cierto espacio geográfico. Otro elemento a tener en cuenta es que muchas veces las decisiones adoptadas por la administración central desconocen con frecuencia las particularidades regionales y las que toman los municipios no alcanzan para comprender las necesidades regionales. En consecuencia, una estrategia eficaz es la convergencia de ambos tipos de decisión a través de interlocutores e instituciones de nivel regional. Si se tiene en cuenta que las regiones se determinan sobre la base de distintos enfoques (macroeconómicos, mesoeconómicos, sectoriales, etc.) se dispondrá de diferentes delimitaciones, las que deberán operar en términos jerárquicos, y en todos los casos (son instrumentos que sirven al cambio estructural) deberán estar expuestas a su propia transformación en el futuro (Ruby Hernández 1998). El enfoque mesoeconómico En este contexto surge entre la micro y la macroeconomía un tipo de análisis que en la medida en que perfeccione sus alcances teóricos y operativos, sus instrumentos y estrategias de desarrollo, facilita una mejor interpretación de los hechos económico sociales. Nos referimos al espacio conceptual de la mesoeconomía. Ella permite una descripción y explicación de los cambios estructurales que en el espacio y el tiempo desatan, por ejemplo, los complejos tecnoindustriales, filières franceses, etc. Es el campo de manifestación de la denominada dinámica intermedia (De Bandt 1989). Las políticas de desarrollo deben planificarse respetando las autonomías provinciales, su institucionalidad formal e informal, su cultura, su visión del progreso y sus valores. Con la dinámica intermedia se explicitan las interdependencias que muestran actores (corporaciones, cámaras, sistema científico tecnológico), los niveles de complementariedad alcanzados y la información tecnológica, económica y social que comparten. Los actores mesoeconómicos, por su lado, inciden intensamente sobre las políticas macroeconómicas y refuerzan su rol en la administración de la demanda efectiva, aportando nuevos enfoques, al tiempo que desarrollan estrategias sobre la escala de operaciones y la especialización. En este contexto la macroeconomía resulta afectada por la forma en que esa dinámica intermedia es orientada por los actores mesoeconómicos (Ruby Hernández 1998). En la construcción de una política tecnológica-industrial-regional, la relación mesomacroeconomía facilita la formulación de estrategias productivas y de exportación, que superan la estrechez de la promoción sectorial o provincial típicas, al incluir en su diseño el factor regional, y un enfoque en función de complejos o aglomerados productivos.

7 7 El esfuerzo de construcción institucional debe partir de la crítica de las instituciones formales e informales existentes para detectar aquellas prácticas que constituyen restricciones a la acción colectiva. De esta forma se pueden proponer los marcos que ayuden a superar dichas restricciones. Si bien la experiencia de otros países es de utilidad, la cultura y las instituciones formales e informales de la Argentina son propias del país, por lo tanto la construcción institucional que se proponga será original y deberá tener en cuenta las limitaciones que presentan las instituciones actuales para la gestión del desarrollo (Rappoport). Las empresas que operan en entornos de conglomerado pueden incorporarse al sistema tecnológico nacional de manera más efectiva, y complementariamente, internalizar los beneficios que resultan de la difusión de las innovaciones dentro del circuito, para finalmente ser ellas mismas empresas innovadoras. Se debe optimizar entonces la interrelación meso-macroeconómica a fin de reducir las asimetrías de información, que significa aprovechar una de las más importantes ventajas de un cluster. En este complejo territorio que se ubica entre la macro y la microeconomía se inscriben los conglomerados regionales sectoriales o clusters, eje de debate del presente documento. La promoción industrial Para ubicarnos en una línea temporal y en nuestra idea de que solo a partir del rediseño de un inteligente proyecto de desarrollo industrial podremos transitar el sendero del progreso, encontramos que los primeros proyectos de industrialización son motorizados a comienzos del siglo pasado, a partir de la conformación de grandes empresas estatales de industria pesada y línea blanca. Luego, es el turno de esquemas de sustitución de importaciones y, finalmente, los sistemas basados en herramientas fiscales de apoyo a la industria naciente que se asentara en determinadas provincias -acta de reparación histórica (o regímenes de promoción industrial). El régimen de Promoción Industrial derivado del Acta de Reparación Histórica, a nuestro juicio, ha generado distorsiones en la asignación de los recursos de una zona en detrimento de otras, no logrando reducir la brecha de desarrollo existente entre ellas. Más tarde se suman nuevos esquemas de promoción sectorial o provincial, que en su conjunto, se originan desvinculados de los entramados productivos naturales y de cualquier idea de territorialidad, en donde la correcta asignación de recursos y el control de ejecución y análisis de desempeño era muy difícil. En la Argentina los primeros instrumentos con base legislativa de apoyo al crecimiento de la industria lo constituyeron los regímenes de promoción industrial, que surgieron como consecuencia del desequilibrado desarrollo espacial de la industria. Frente a este problema, cabían dos tipos de opciones: 1. Decidir quién debía ser el sujeto activo del proceso de desarrollo regional: Las empresas privadas o el propio Estado. 2. Determinar de qué forma se trataría de influir sobre la asignación de recursos: Mediante modificaciones en los parámetros económicos, o asignando los recursos en forma directa.

8 8 La desproporcionalidad territorial-industrial se debía fundamentalmente a la baja tasa de ganancia que supone una inversión en ciertas regiones de la Argentina. Los regímenes de promoción industrial surgen, precisamente, para compensar esta situación, maximizando los beneficios. Cabe destacar que, de acuerdo con la constitución nacional, el fomento a la actividad industrial es uno de los poderes concurrentes del gobierno federal y los gobiernos provinciales. Como así también, el de equilibrar asimetrías de desarrollo relativo entre provincias y regiones mediante políticas diferenciadas (Art. 75º, inc. 19 de la Constitución Nacional). Los regímenes de promoción se han originado en leyes del Congreso que facultaban al Poder Ejecutivo a otorgar determinados beneficios a través de decretos reglamentarios. En tales decretos, el Poder Ejecutivo, además, designaba una autoridad de aplicación que tendría a su cargo funciones administrativas y de controlador para la adecuada implementación del régimen. Este esquema se abandonó por diversas razones, algunas de índole política, otras de carácter económico, y se reemplazó por iniciativas sectoriales como la ley de promoción de la industria forestal, minera, del software o la de inversiones en bienes de capital, que no constituyen un verdadero régimen federal, universal, horizontal. Sin embargo, un juicio respecto a sus éxitos y fracasos, nos debe servir como una gran experiencia que nos guiará en el empeño por construir un nuevo esquema institucional que reemplace al viejo régimen de promoción, y nos permita volver a proyectar un nuevo modelo de desarrollo para la Nación. Creemos que el aporte de esta investigación contribuirá a dilucidar cuáles serían los caminos a tomar y las herramientas más modernas de política activa para mejorar la competitividad de nuestras producciones. Deberán evaluarse entonces, teorías alternativas y experiencias internacionales que acompañen los nuevos paradigmas de desarrollo en un tiempo de aceleración tecnológica con procesos de innovación que transcurren con inusitada velocidad. La mesoeconomía es aquel espacio de la economía que intermedia entre la micro y la macro a través de instituciones que perfeccionan sus vínculos en términos de eficacia, que se ocupa de cierto nivel de agregación de la microeconomía en sectores productivos, los factores o más propiamente los recursos de la producción, y las regiones interiores o territorios.

9 9 1 Marco conceptual El abordaje de las tramas productivas o entramados productivos regionales como motores de desarrollo local, siempre que pretenda trascender el mero análisis académico y transformarse en una efectiva herramienta (objetivo de política), conlleva el peso de la subjetividad y la presión de la naturaleza caótica propia de los paradigmas en formación. Si bien desde un punto de vista histórico, el estudio del fenómeno aglomerativo no es nuevo, vale a los fines del presente estudio desplegar una serie de acercamientos conceptuales. Es fundamental también distinguir no solo los distintos términos aceptados universalmente por los especialistas en la materia, sino también saber interpretar las diferencias al encarar el fenómeno desde las propias culturas, es decir, que de acuerdo y a partir de la cultura particular del observador, entenderemos mejor el fenómeno observado y el proceso de observación, sin por ello faltar al rigor técnico. Cabe hacer una aclaración inicial: La mirada del fenómeno y la forma en que se debería aplicar una política determinada debería ser sistémica, pero en sociedades con debilidades institucionales, tal vez el método óptimo podría ser la construcción de tipos propios, aplicados sobre un territorio en particular que opere a modo de modelo original experimental. Si el concepto determinante de la competitividad nacional es la productividad de los factores de su economía, las políticas industriales deberían concentrarse en lograr que las empresas obtengan altos niveles de productividad, y que esto a la vez se alcance desde una plataforma regional, pues de ese modo influye en la calidad de vida por el impacto social directo por mejoras en los niveles salariales (retribución al factor trabajo), y a la vez por la virtud de retener el factor en su comunidad. Antes de centrarnos en el objeto de análisis principal, es importante hacer algunas diferenciaciones en un cuadro más amplio y clarificador, haciendo más operativa la exploración de bases de criterios. Para ello, podemos tomar, para delinear un primer círculo, tres tipos de territorio: a) Territorios de extracción b) Territorios de oportunidad c) Territorios de desarrollo Territorio de extracción: Aquí no solo se entiende a la extracción tradicionalmente (p.e. minerales), sino también una forma más sutil y comprehensiva de extracción, vinculada al agotamiento de los recursos naturales (p.e. se puede extraer el humus de La Pampa, la calidad del paisaje, los científicos de un país, etc.). Territorio de oportunidad: Un territorio de oportunidad es un territorio que ofrece oportunidades transitorias. Es aquel que se elige bajo ciertas condiciones, es decir que el compromiso está condicionado. Por ejemplo, alguna política errática de conveniencia financiera o un negocio de especulación inmobiliaria, compra venta de divisas, salarios bajos, etc.

10 10 Territorio de desarrollo: En este caso, el compromiso de los actores, independiente de los hechos de coyuntura, está basado en una idea interrelacional y tal vez transgeneracional, vinculada a una idea-compromiso de algunos grupos de la vida social. Existe un vínculo con la comunidad de naturaleza cultural (Fabio Quetglas, 2010). En este sentido, dentro de los que podemos clasificar como territorios de desarrollo, existen otras subcategorías de uso amplio y difundido en los estudios recientes sobre geografía económica y sobre producciones regionales específicas, basadas en cadenas de valor (tambíén llamados complejos o subsistemas), clusters y redes. Como cadena de valor (complejos, subsistemas) se entiende a las articulaciones que se establecen a partir de relaciones del tipo cliente/proveedor o insumo/producto, a lo largo de etapas estrechamente asociadas entre sí para la elaboración de un determinado bien. Encontramos así a los proveedores de insumos y bienes de capital para la producción primaria. Aquí se establecen las relaciones comerciales, logísticas y distribución final, pasando por las etapas de elaboración industrial intermedia y sus proveedores de insumos y equipos. Dentro de este concepto están incluidas las relaciones técnicas entre etapas determinadas para cada nivel tecnológico (coeficientes técnicos); y las relaciones económicas, tratándose en este caso de las relaciones directas entre los agentes, esto es, relaciones individualizables, expresadas a través de contratos formales o informales o de diversos grados de integración vertical (entre productor primario y firma industrial, entre firma industrial y comercio mayorista o minorista, entre proveedor de insumo y productor, etc.). Al igual que en el de clusters, el análisis de las cadenas de valor engloba el estudio del contexto organizativo e institucional, público y privado; el contexto regulatorio, nacional e internacional; el contexto tecnológico (paradigma tecnológico dominante; fase en la que se encuentra el país); y el ambiente competitivo (estructura de los mercados y patrones de competencia). El concepto de entramados productivos regionales o clusters, aborda el estudio de la localización de las cadenas de valor (anclaje local de la cadena). Se define como el conjunto de empresas y agentes espacialmente localizados que muestran fuertes relaciones entre sí a través de: a) Relaciones verticales, del tipo de relaciones insumo/ producto y, Un territorio de desarrollo necesariamente requiere de empresas cuya inspiración sea, y sus objetivos contengan, además de la natural búsqueda de renta (retribución al factor capital), un fuerte compromiso con la comunidad. Una empresa competitiva, en una región competitiva, tiene mayores posibilidades de éxito a nivel global. Toda forma de colaboración, bien sea materializándose como red, cluster o cadena, es una fuerza colectiva superadora, preferible al esfuerzo aislado. Y si detrás se ubica un Estado inteligente que intervenga para asegurar condiciones propicias al fin de que este proceso virtuoso prospere, mucho mejor (por ejemplo, proveyendo recursos humanos calificados y estabilidad institucional). b) Relaciones horizontales: Relaciones entre firmas ubicadas en una misma etapa, que pueden ser (i) de cooperación, como en el caso de las redes, o (ii) de competencia, como en el caso de firmas que compiten por partes de un mismo mercado. Un cluster no abarca necesariamente todas las etapas productivas y comerciales de una cadena de valor. La mayoría de las veces sólo están localizadas en el espacio en cuestión algunas de las etapas de la cadena, muchas veces las más estrechamente asociadas a la primera fase de explotación de los recursos naturales.

11 11 Su importancia regional está asociada a la potencialidad de los recursos regionales que moviliza, tales como recursos naturales, ventajas de localización, costos relativos, acervo tecnológico local, capacidades y competencias de los recursos humanos de la región, infraestructuras de servicio, masa crítica gerencial, innovaciones y costos de oportunidad. Un aspecto central para el desarrollo sustentable (tanto económico como social) de un cluster es la creación de capacidades (habilidades) productivas especializadas y espacialmente localizadas de recursos específicos dentro de regiones delimitadas, necesarias para anclar capital, inducir a la localización de riqueza, es decir, conservarla en su lugar de generación para que produzca el derrame en su origen. El funcionamiento de redes de productores y de empresas es también otra de las condiciones centrales, así como la generación de ventajas competitivas de aglomeración y economías externas o externalidades para la región (externas a la empresa e internas a la trama local). El desarrollo de un cluster es el resultado de la concentración de firmas e industrias en un espacio territorial, de manera espontánea, y también de políticas deliberadas para la conformación de entrelazamientos o entramados que induzcan o atraigan inversiones industriales y desarrollen las necesarias instituciones e infraestructuras de soporte. Particularmente relevantes en el caso de tramas incipientes, son las acciones vinculadas a promover y facilitar la densificación del tejido empresarial y los efectos de derrame local. Entre ellas, se destacan las políticas tendientes a promover la formación de redes locales, de difícil conformación espontánea en condiciones de falta de información, aislamiento, débil estructura empresarial (pyme aisladas y atrasadas tecnológicamente) y bajo nivel de entramado institucional. Finalmente, encontramos los sistemas conocidos como redes empresariales, que son circuitos de relaciones horizontales conectando empresas y agentes (públicos o privados), que operan en un mismo mercado y -por lo general- en un mismo territorio. A diferencia de las cadenas de valor, aquí encontramos relaciones de cooperación entre firmas y/o agentes que elaboran o procesan un mismo bien y/o que participan en el mismo mercado (puede tratarse de productores primarios, empresas, cámaras y asociaciones gremiales, ONG, institutos de investigación, laboratorios universitarios, etc.). La literatura recoge numerosos casos de redes conformadas por Los tres conceptos están estrechamente relacionados ya que comparten una aproximación sistémica, pues no se trata exclusivamente de empresas (enfoque micro), o de sectores o cadenas productivas (análisis sectorial), sino que abarcan un espacio analítico que engloba a la vez a agentes y sectores en sus articulaciones técnicas, económicas y territoriales (enfoque institucional). agentes de tamaño económico similar, en muchos casos pequeñas firmas de articulación flexible y duración en el tiempo variable, con la participación de centros de investigación y desarrollo y de otros prestadores públicos y privados de servicios que posibilitan flujos de conocimiento e información relevantes para los procesos productivos e innovativos disminuyendo los costos de transacción y generando economías de escala al compartir voluntariamente recursos, experiencias e información. Las redes articulan firmas de distinto tamaño y localización. Los propósitos de estas redes son múltiples, entre otros: compartir información; acceder a mercados garantizando conjuntamente volúmenes mínimos de oferta y estabilidad en las entregas; realizar compras conjuntas de insumos críticos y/o medios de producción, abaratando costos; compartir canales de distribución e infraestructuras logísticas. El concepto de cadenas de valor enfatiza las relaciones económicas de tipo vertical entre distintas fases y actores; el concepto de clusters incorpora el componente local; el concepto de redes se centra en asociaciones horizontales entre actores, agentes e instituciones privados y públicos.

12 12 Horizontal Verticales Relación proveedor/cliente. Cadena de valor o, cuando están en el mismo territorio, cluster. Tipos de relaciones entre empresas según Schmitz (1999) Bilateral Multilateral Por ejemplo, un laboratorio o P.Ejem. Redes sectoriales. equipo de consultores Cuando están asentadas en la compartido por dos empresas misma región, forman un de un mismo sector cluster. productivo. Alianzas dentro de la cadena de valor. Alianzas a lo largo de las etapas presentes en un cluster. Las ventajas de la proximidad geográfica, sinergias, economías de clustering o aglomeración, competitividad sistémica, importancia de los sistemas locales de innovación, aunque recontextualizadas, siguen presentes. Según Örjan Sölvell, los clusters constituyen uno de los cuatro tipos de aglomeraciones. Puede hacerse un simple esquema de clasificación de aglomeraciones de economías delineando ventajas de la eficiencia (mayormente economías de escala) contra ventajas de innovación de clusters, por una parte, y la aglomeración en general contra la aglomeración de actores tecnológicamente clasificados, por la otra parte. El cuadro queda de este modo: Eficiencia (por escala) y flexibilidad Actividades económicas en general (actividades diversas) Ciudades Actividades o industrias que requieren alta tecnología Distritos industriales Innovación o perfeccionamiento (upgrading) Regiones Creativas Clusters Fuente: Malmberg, Solvell, Sanders (1986)

13 13 Según Porter (1988, 1990) los cluster no deben ser visualizados como un flujo permanente de bienes y servicios, sino más bien como acuerdos dinámicos basados en la creación de conocimientos, aumento en el retorno (Krugman, 1991) e innovación en un amplio sentido. Así es que los clusters están hechos no sólo de flujos físicos de elementos de entrada y de salida sino que incluyen un intenso intercambio de información de los negocios, know-how (conocimiento), y experiencia tecnológica, ambas en formas comercializadas y no comercializadas. Muchos tipos de empresas y organizaciones constituyen el conjunto de actores en el escenario del cluster. Se han identificado seis tipos principales: empresas, actores financieros, actores públicos, universidades, organizaciones colaboradoras y los medios de comunicación. El enfoque mesoeconómico y territorial siempre exige un alto grado de consensos y responsabilidades compartidas. En la literatura o en en distintas legislaciones suele utilizarse el concepto de sistemas regionales de innovación o sistemas nacionales de innovación. Los sistemas regionales son más abarcativos que un cluster, más bien están compuestos por una serie de clusters. Dada la complejidad de los patrones de interacción y el énfasis de la literatura de los cluster en variables suaves no mensurables (tales como confianza, inserción social, etc.) no resulta siempre fácil establecer una clara demarcación entre las aglomeraciones simples y los clusters. Toda aglomeración en alguna medida genera externalidades, como la formación de mano de obra especializada local, el aumento en la demanda de determinados servicios complementarios, etc., dando lugar así a algún nivel o tipo de interacción. Porter (1998) señala: Los cluster pueden tomar formas diferentes, en función de su profundidad y sofisticación, pero la mayoría de ellos, como habíamos adelantado, incluyen empresas de productos finales o servicios; proveedores especializados de input, componentes, maquinaria y servicios; instituciones financieras; y compañías en industrias relacionadas. Los cluster incluyen además, con frecuencia, compañías en industrias aguas abajo (es decir, canales o clientes); productores de productos complementarios; y proveedores de infraestructuras especializadas. Según los procesos de agregación de valor conjunto, por articulaciones horizontales y verticales, existen varias formas de organización en cluster: a. Los clusters verticales: Son aquellos que reúnen industrias caracterizadas por relaciones de compraventa (input-output), b. Los clusters horizontales: Incluyen empresas que comparten un mercado común para los bienes finales, o utilizan la misma tecnología o trabajadores, o requieren un recurso natural similar.

14 14 Clasificación de clusters industriales Impulsados por la demanda (bienes de consumo trabajo intensivos) Impulsados por la oferta (bienes tecno intensivos o capital intensivos) Clusters diversificados (Principalmente constituído por pymes) Distritos industriales artesanales (P.e. elaboración de prendas de vestir en la tercera italia Veneto, Friuli, etc.) Complejos de Alta Tecnología (P.e. Silicon Valley) Con intervención directa de grandes empresas (cluster tipo subcontratación) Redes de producción desagregadas (P.e. Ensamble de microelectrónica de consumo en Corea del Sur) Centros basados en firmas grandes (P.e. Ingeniería mecánica en Baden- Württemberg) Varios son los factores económicos que explican la existencia de clusters. Estos pueden ser agrupados en dos grandes líneas: a) Los factores asociados a las economías externas, que intentan explicar por qué se da la concentración geográfica de las actividades, y b) Los vinculados a los costos de transacción y la acción conjunta de las empresas, que ponen el énfasis en los aspectos de interrelación entre los actores. Con respecto al fenómeno de la aglomeración, Krugman explica cómo en ellos operan fuerzas centrípetas que conducen a la aglomeración (basádose principalmente en las economías externas, de orden monetario o tecnológicas) y fuerzas centrífugas, que promueven la dispersión de las actividades (se relacionan con costos de transporte, encarecimiento de la tierra y de otros factores productivos locales, que operan como deseconomías externas ). Más allá del debate sobre la importancia relativa de los distintos tipos de externalidades, ellas se relacionan con la posibilidad de reducir costos y de compartir conocimiento, de manera de generar mayores niveles de innovación y mejora en la productividad. La concentración sectorial y espacial de empresas favorece lo que se denomina la eficiencia colectiva, que es la ventaja competitiva que se deriva no sólo de las economías externas ya mencionadas, sino también de las acciones conjuntas de las empresas. Así, la existencia de un cluster facilita los acuerdos de cooperación entre las empresas, que permiten explotar complementariedades y economías de escala, así como aumentar la flexibilidad y velocidad de reacción de las empresas ante cambios del entorno (nacional o global). La base conceptual de este enfoque es la teoría de los costos de transacción, sobre la cual descansa parte de la literatura reciente que analiza clusters. El cluster sería en este sentido una alternativa tanto al mercado como a la integración vertical en una empresa. Aproximaciones teóricas La eficacia de un cluster se explica por el doble juego de fuerzas cooperativas y competitivas Las visiones relacionadas a la eficacia del fenómeno espacial y de la conveniencia de políticas orientadas a clusters pueden nacer en los enfoques expuestos a continuación de manera sintética, sin por ello desatender las valiosas teorías formuladas por las escuelas alemana (Walter Isard en Location and Space Economy y otros), francesa (Perroux, Boudeville Teoría de los

15 15 Polos de Crecimiento) y otras que abordan la temática desde las teorías de localización no tratadas en este trabajo por razones de practicidad: 1. Las atmósferas industriales (Alfred Marshall) 2. Los distritos industriales italianos (Giacomo Becattini) 3. La nueva geografía económica (Paul Krugman) 4. Las ventajas competitivas de las regiones/naciones (Michael Porter) 5. Enfoque de Competitividad Sistémica OCDE (Analizada entre otros por Meyer y Stamer) A partir de estas aproximaciones, puede construirse una idea básica sobre el concepto de los territorios de aglomeración sectorial/espacial, también llamados entramados productivos regionales, distritos industriales, clusters, entre otras denominaciones. El origen del concepto de economías por aglomeración excede el siglo XX, y si bien en los últimos años se ha intentado otorgarle un encuadramiento en una fórmula final, su alcance es amplio y dinámico. En la práctica, una política de cluster debe seguir una idea general que conecte las ganancias en eficacia por aglomeración y el bien público obtenido del desarrollo de capital local. Como punto de partida, ubicamos a los autores neoclásicos (fines del siglo XIX), quienes se focalizaron en el comportamiento de los consumidores y firmas individuales. Estos argumentaban que los agentes interactúan en los mercados donde se fijan los precios de bienes y servicios y en función de las limitaciones en ingreso y precios, los consumidores eligen para maximizar su felicidad. A su vez, tomando los precios del mercado las empresas deciden sus niveles de producción (incluyendo la localización). Marshall, en 1920, fue quien primero describe los clusters industriales, en Inglaterra. Para Marshall existían tres razones por las que las firmas se ubican cerca entre sí: el mercado laboral, la especialización de la oferta, y el conocimiento derramado (economías externas, externalidades positivas). En su Capítulo X del Libro IV de los Principios de Economía titulado «La concentración de industrias especializadas en localidades particulares», esboza las ideas primigenias. En él señala que la aglomeración de firmas involucradas en actividades similares o relacionadas genera un conjunto de economías externas localizadas que reducen los costos para los productores que forman parte de los clusters. Dicho de otro modo, son concentraciones de sectores especializados en una localidad específica. El principio, según Marshall, es que las economías se pueden beneficiar de ventajas ligadas a su localización espacial. El estudio comenzado por Marshall es continuado por otros análisis contemporáneos que miden la unión entre productividad, crecimiento e innovación. Se introduce el concepto de escala, que aparece en la base de todas las teorías relativas a las economías externas. Marshall afronta el estudio de los distritos industriales focalizándose en modo preciso en procesos según los cuales grupos de empresas localizadas en una única área geográfica puedan beneficiarse del mismo tipo de economía presente al interior de grandes empresas, sin perder su flexibilidad.

16 16 Para Marshall, desde el punto de vista de la oferta laboral, un distrito industrial tiene grandes ventajas al disponer de un mercado de trabajo constante. Al crecer el distrito, crece también la población de trabajadores calificados y especializados de los cuales el distrito puede beneficiarse. Al mismo tiempo, la localización en una única área favorece el crecimiento de los proveedores (también más especializados), obteniendo así eficiencia de costos gracias a una extrema división social del trabajo. En Industry and Trade (1919), Marshall agrega algunas especificaciones que enriquecen el concepto de distrito industrial. En particular, introduce el concepto de atmósfera industrial, que junto a la existencia de mutua confianza y conocimiento, ya mencionada en The Principles of Economics, facilita la generación de las competencias que necesita la industria, estimulando la innovación y difusión de conocimientos entre las pequeñas y medianas empresas del distrito industrial. Por lo tanto, en el interior del distrito: a) Los individuos pasan con facilidad de una empresa a otra, y los empresarios y trabajadores viven en la misma comunidad, beneficiándose del hecho que los secretos industriales están en el área, es decir, existe una atmósfera industrial. b) Los trabajadores están mayoritariamente ligados al distrito más que a la empresa individual y la emigración de trabajo es mínima o nula. Este concepto es particularmente significativo en países federales (y en aquellos que como el nuestro, padecen grandes asimetrías de desarrollo y productividad a nivel regional). El distrito industrial es, entonces, una comunidad estable donde se afirma una identidad cultural local muy fuerte y con una difundida expertise industrial. El distrito industrial es, en sustancia, un entretejido socio-económico, en donde las fuerzas sociales cooperan con las económicas y las uniones de amistad y las relaciones de proximidad se encuentran en la base de la difusión de los conocimientos. Todas las características descriptas por Marshall en el modelo de distrito industrial son resumibles en el concepto de aglomeración, que es el alargamiento localizado (Becattini, 1987) no ya de las elecciones estratégicas de la empresa individual, sino de la externalidad positiva derivada de la presencia conjunta de empresas especializadas y servicios dedicados a ellas. A mediados de la década del ochenta, comenzó a surgir un nuevo conjunto de literatura dentro de la economía industrial basado en estudios sobre los nuevos distritos industriales. Esta buscaba explicar el éxito económico de clusters de zonas periféricas de países desarrollados así como de países en desarrollo. El impacto más importante (y el más buscado) es el que se produce sobre la calidad del trabajo, tanto en su remuneración como en la calificación o las competencias laborales. El modelo puede ser exitoso tanto en los países más industrializados como en aquellos en vías de desarrollo, siempre que se establezcan al interior, códigos o pautas de conducta y estas sean respetadas. Este modelo se construyó a partir de la presencia de cuatro características principales, según Rabellotti (1995). En primer lugar, se constituían por pequeñas y medianas empresas

17 17 concentradas geográficamente y especializadas sectorialmente. En segundo lugar, se establecen lazos para atrás y para adelante basados en intercambios de bienes, personas y servicios tanto por medio de mecanismo de mercado como por fuera de este. En tercer lugar, estas empresas se caracterizaron por poseer antecedentes culturales y sociales comunes que favorecieron la creación de códigos de conductas, tanto explícitos como implícitos. Por último, se caracterizaron por la presencia de una red de instituciones locales tanto públicas como privadas que apoyaba a los agentes económicos al interior del cluster. El valor del capital social Becattini (1979, 1987, 1990), partiendo de los primeros escritos de Marshall sostiene además que para poder hablar de distrito industrial, es necesario que la población de empresas se integre o entrelace con la comunidad local de personas, reserva de cultura, valores y normas sociales adaptadas por un proceso de industrialización desde abajo. El componente social, siguiendo esta línea, es central para el modelo italiano de distritos industriales. Así, un distrito industrial constituye una entidad socio-territorial caracterizada por la presencia activa, en un área territorial circunscripta, natural e históricamente determinada, de una comunidad de personas y de una población de empresas industriales. El distrito es pensado como un único conjunto social y económico, donde se desarrollan fuertes interrelaciones entre la esfera social, política y económica; el funcionamiento de una, por ejemplo, de la económica, es moldeado por el funcionamiento y por la organización de las otras. El éxito del distrito no pertenece solo al reino de lo económico, aspectos sociales e institucionales son también de gran importancia. Del análisis de Becattini se deduce que el punto de apoyo de la filosofía social de Marshall está constituido por el modo en el que él concibe el trabajo: no una mercancía, ni un puro medio de existencia, sino el fin de la vida. De este modo, Marshall destaca de la doctrina clásica que: «Llevó a considerar el trabajo simplemente como una mercancía sin intentar penetrar en el punto de vista del trabajador; sin dejar lugar a sus sentimientos, sus instintos, hábitos, solidaridad de clase o su deseo de conocimiento». Sobre estos fundamentos filosóficos Marshall elabora su sistema teórico, afirmando que por «trabajo» se debería entender a los trabajadores, junto a sus conocimientos y capacidad de organizarlos con fines productivos, para concluir que el hombre recibe influencias y actúa, en gran medida, conforme al lugar en el que vive. Una política enfocada en clusters exige una nueva ingenieria institucional, nuevas normas legislativas que le ofrezcan un marco legal adecuado. Pensar en el desarrollo de una política de clusters introduce la noción de que el sujeto final de la misma es el ser humano en en su rol de ciudadano productivo. El arraigo cobra una dimensión distinta, es un elemento fundamental en la valoración económica. El distrito industrial, para Becattini, representa la entidad intermedia entre el sujeto económico singular y el sistema económico general, que asume la descripción de «una comunidad local junto con la propia industria»; esto es, una industria definida a través de la comunidad local (lo que ésta produce y el modo en el que organiza la producción), en lugar de a través de la tecnología productiva. Esto equivale a un vuelco del enfoque teórico tradicional de

18 18 la investigación económica: en lugar de proceder desde la industria hacia su localización, se procede desde el lugar (donde propiamente se desarrolla la vida de las personas) hacia su industrialización. Becattini reafirma la importancia del retorno de los «sentimientos de pertenencia» entre las variables económicamente relevantes. Superficialmente, un cluster en expansión y un distrito industrial de éxito pueden parecer similares. En ambos casos, en efecto, se tiene una ampliación sistemática del aparato productivo y un aumento de la ocupación y la renta media per cápita. Nuevamente la identidad y un sentimiento de pertenencia a un lugar o cultura específica cobra especial relevancia Pero si se profundiza en el análisis, se observa que los dos fenómenos son sensiblemente diferentes: el primero, siendo sólo la manifestación localizada del proceso mundial de acumulación y redistribución territorial del capital es, por definición, precario; el segundo, en cuanto resultado del esfuerzo semiconsciente de una comunidad, de hacerse un sitio en la división internacional del trabajo que le permita el desarrollo gradual de su calidad de vida, es, por definición, estable. Analizando la abundante literatura económica, a partir de la exitosa experiencia de las PyMIs italianas con sus distritos industriales (o bien manchones territoriales-sectoriales de PyMIs según el Observatorio PyMIs de la Unión Industrial Argentina y la Universidad de Bologna), se puede definir al sistema como a la aglomeración territorial de pequeñas y medianas empresas manufactureras independientes, pero vertical y horizontalmente articuladas entre sí y con otras de mayor tamaño, todas especializadas en un mismo sector (cadena productiva) que gozan de economías externas a las empresas que provienen del fuerte arraigo en la comunidad local. Así, las concentraciones territoriales de empresas, especialmente aquellas conformadas por empresas pertenecientes al mismo sector industrial, o a sectores verticalmente integrados, producen beneficios que son externos a la misma firma y que derivan exclusivamente de la específica localización territorial: mayor disponibilidad de mano de obra especializada (formada y entrenada localmente), mayor velocidad de circulación de información técnica, comercial y expertise, mayor disponibilidad de servicios de proveedores sectoriales y, finalmente, del conocimiento que los potenciales clientes tienen de la existencia de la concentración territorial de la oferta. Los factores que impulsan la mayor competitividad de estas áreas no son solo técnicos, sino también sociales. En la literatura especializada a estos mecanismos técnicos y configuraciones sociales, se los conoce como rendimientos crecientes de escala externos a las firmas o mas simplemente como economías de aglomeración. Los distritos industriales no son sólo un tipo de organización industrial muy flexible para la producción, sino también el resultado de una progresiva especialización y división del trabajo entre los protagonistas del proceso productivo. El factor determinante lo constituye el valor de la cooperación, que sirve de base al resto de la estructura Una elemento que caracteriza a los distritos industriales es la cooperación. Esta reduce costos de transacción, introduciendo los beneficios económicos derivados de facilitar la flexibilidad y la innovación, siendo además un mecanismo de governanza valioso en el distrito. Asimismo, los distritos industriales se caracterizan por la presencia

19 19 concurrente de mecanismos cooperativos y competitivos, que conducen a un equilibrio entre ambos. Es muy importante destacar que hasta hace muy poco tiempo esta forma de organización industrial era solo estudiada en algunos ámbitos académicos italianos; sin embargo, en la actualidad gran parte de la literatura económica sobre crecimiento, geografía económica y comercio internacional la señala como una forma de organización territorial-industrial capaz de enfrentar con un alto grado de éxito las mayores presiones competitivas de la globalización. Los estudiosos de la sociología, por ejemplo, se han focalizado sobre los distritos industriales interpretándolos como una entidad no solo de naturaleza político-cultural, sino también como base del concepto de atmósfera industrial del que hablaba Marshall, es decir, el sistema de valores de la comunidad distrital, las uniones familiares y afectivas, etc. En este sentido, y de acuerdo al concepto de atmósfera industrial, todos los actores que forman parte del distrito comparten naturalmente un conjunto de valores, conocimiento, modalidades de reacción a las cuestiones externas, que se han ido formando lentamente en el repetirse continuo de los eventos. Estos factores favorecen una activa participación y un clima de lealtad tras los miembros de los equipos productivos. Finalmente, las pequeñas empresas distritales logran niveles de eficiencia superiores al de las empresas no distritales porque se benefician de las condiciones del contexto socio-económico que motiva a empresarios y trabajadores. Por otra parte, desde la economía política, los estudios respecto al fenómeno de los distritos industriales, se han ocupado del desarrollo sostenible, las políticas regionales, los factores de producción local, las condiciones para el nacimiento de distritos industriales, etc. El análisis sistémico del fenómeno aglomerativo supera el mero encuadre económico, puesto que recibe el aporte de ramas de las ciencias políticas, la sociología o el derecho. Becattini y el análisis sistémico De esta manera, y según Becattini, el concepto de distrito industrial contiene algunos elementoss que escapan al análisis de la economía tradicional, por lo tanto, se necesita una visión sistémica e instrumentos de análisis diversos para comprender su naturaleza. Analizando la definición dada por Becattini (1990), surgen algunas características centrales del modelo distrital italiano. 1 Un sistema territorial delimitado: El distrito nace y se desarrolla en un área geográfica necesariamente delimitada. El concepto de delimitación territorial no debe ser interpretado en modo rígido o restrictivo. Como afirma Brusco (1991), el distrito no es una comunidad cerrada, aislada y estática, ya que para su crecimiento son necesarios los intercambios con el mundo exterior. El origen y el desarrollo de un distrito industrial, además, no es simplemente el resultado local del encuentro entre algunos extractos socio-culturales de una comunidad, elementos históricos y

20 20 naturales de un área geográfica y características técnicas de un proceso de producción, es sobre todas las cosas el resultado de un proceso dinámico de interacción entre división e integración del trabajo, de ampliación del mercado, y de formación de una red permanente de relaciones entre el distrito y el mercado externo (Becattini, 1990). 2 Una comunidad de personas: Una segunda característica distintiva del modelo de distrito italiano consiste en la presencia de una comunidad de personas que incorporan un sistema bastante homogéneo de valores, que se refleja en términos de ética del trabajo y de la actividad, de la familia, de la reciprocidad y del cambio. Volviendo a Marshall, el reagrupamiento de los operadores en una misma localidad, normalmente implica la pertenencia a un mismo ambiente cultural, a un ambiente caracterizado de valores, lenguajes, significados y, sobre todo, de reglas implícitas de comportamiento comunes, es decir, de la institucionalidad informal. A ello se le suma, que la eficacia económica de tal modelo organizativo, necesita que las empresas territorialmente vecinas sean parte, no de cualquier contexto social, sino de uno en el cual, con el tiempo, se haya formado una fuerte cooperación recíproca. Sólo donde existan las condiciones para que tal cooperación se desarrolle con relativa facilidad, es posible que el proceso económico sea organizado según el modelo de distrito industrial. La cultura del territorio, la actividad de las empresas y de los interlocutores institucionales, configura aquella atmósfera industrial a la cual hacíamos referencia en un comienzo. 3 Una población de pequeñas y medianas empresas especializadas: El distrito industrial italiano se caracteriza por la presencia, en el interior del territorio, de una amplia población de pequeñas y medianas empresas especializadas en una específica fase del proceso productivo, ligadas en la relación de mercado y sector (Visconti, 1996). La función de producción se subdivide en fases y el distrito se organiza no solo en una colaboración horizontal, sino que normalmente se presentan formas interesantes de desarrollo productivo vertical. Las empresas se relacionan con otras empresas del mismo distrito. En cada nueva exigencia productiva, desde el simple mantenimiento, a la adopción de nuevas técnicas productivas, se establece un diálogo colaborativo entre las empresas del distrito. Experimentación, investigación, construcción de prototipos, etc., son todas fases de un proceso tecnológico que es realizado en esta forma inteligente de simbiosis industrial. El desarrollo de clusters mejora la calidad del 4 La división del trabajo y la calidad de los recursos humanos: La división del trabajo representa una característica fundacional del distrito. Gracias a esto, las empresas distritales pueden acceder a un mercado de trabajo caracterizado por una alta profesionalidad diversificada y calificada, rica en competencias específicas que se han acumulado a través de una consolidada tradición. Complementariamente al conjunto de mecanismos que inciden en la creación o en el sustento de un cluster, o a sus particulares características, la política debe apuntar a generar las condiciones necesarias para incrementar la cooperación de manera constante. trabajo local, y consecuentemente los salarios. Un régimen especial de apoyo a clusters debe contemplar, sin embargo, no solo un sistema que forme trabajo calificado, sino también normas laborales específicas para nuevas empresas

21 21 Hay que recalcar, además, que la especialización de los trabajadores es una especialización de distrito más que una especialización de empresa, lo que da una alta flexibilidad al mercado de trabajo local. 5 Los actores institucionales: Las instituciones son la base de la transformación del aglomerado de pequeñas y medianas empresas en el distrito industrial. El distrito industrial italiano se distingue en modo neto del marshalliano por el rol importante de los actores institucionales. La concentración de oferta produce un efecto natural: un mercado local que se refuerza 6 El equilibrio entre competencia y cooperación: El tipo de relación en el distrito italiano es el resultado de la convergencia entre competencia y cooperación (Brusco, 1989). La ya citada característica de los distritos industriales de estar constituidos por un gran número de empresas especializadas y reagrupadas territorialmente, crea un particular tipo de relación entre las empresas mismas. Si estas están territorialmente vecinas, son numerosas y bastante pequeñas, por cada fase individual en que se subdivide el proceso económico, se tenderá a formarse un mercado local en el cual las empresas que ofrecen o que demandan un particular bien o servicio competirán entre ellas. La instituciones deben fomentar la cooperación y asegurar la competencia leal Además, no habiendo un elevado nivel de cultura industrial, si un empresario inicia una actividad productiva, muchos tratarán de imitarlo y comenzarán a competir con el. Becattini (1989) explica claramente que la competencia en el interior del distrito es más elevada que en el resto del sistema económico, y esto se debe a que, debido a la vecindad, y por ello, a la percepción de los movimientos de los competidores en el distrito, se induce a mejorar para competir. Pero existe un momento en el que se pasa de la pura competencia a formas siempre más complejas de cooperación y colaboración entre empresas. En ese momento, del simple aglomerado de empresas se inicia el nacimiento del distrito industrial. La cooperación favorece la dinámica de distrito: las iniciativas de empezar una nueva empresa o de poner en práctica procesos innovativos permiten al distrito de no estancarse. El hábito de cooperar aumenta también el nivel de confianza, y la confianza es un factor clave en todo proceso asociativo. 7 El emprendedorismo distrital: Los emprendedores al comando de empresas de tipo industrial asumen comportamientos particulares debido a las características estructurales del distrito, que tiende a fortalecer las motivaciones de los individuos, a acentuar el deseo de autorrealización y a hacer emerger la voluntad de transferir capacidades e intereses, esperados en una actividad de trabajo. Un cluster constituye un ámbito propicio para el florecimento de pequeñas empresas innovadoras y el estímulo del sujeto emprendedor

22 22 En general, la iniciativa surge desde abajo a través de un desarrollo endógeno, que encuentra en la historia y en la cultura local, en la geografía del lugar, en los valores compartidos por la comunidad, entre otros factores, los puntos de fuerza sobre los cuales nace y se desarrolla en el tiempo. 8 Las barreras a la entrada y a la salida de un distrito industrial: Las barreras de ingreso al distrito y la presencia de una identidad colectiva han hecho de filtro respecto al exterior, reduciendo drásticamente la frecuencia de contaminación interna/externa: como subraya Lorenzoni (1983) las empresas del distrito nacen, se desarrollan y mueren típicamente quedándose al interior del distrito. El cluster es un espacio y un proceso, es consecuencia de un proceso y generador de nuevos procesos Sin embargo, las nuevas formas de apertura que se están manifestando (como la exposición a la competencia global), dan origen a nuevas configuraciones distritales. Estas nuevas formas de apertura hace que el distrito se este reposicionando. Krugman y la eficiencia en el intercambio Paul Krugman también en sus estudios retoma la tradicional idea marshalliana de especialización y división del trabajo. El autor reconoce la naturaleza local del crecimiento económico, y se pregunta por qué las empresas tienden a aglomerarse geográficamente. En primer lugar, señala que las empresas tienden a concentrarse con el objetivo de aprovechar las economías de escala y para intercambiar los bienes que producen de manera más eficiente. En segundo lugar, éstas se aglomeran a fin de sacar ventaja de las economías externas. Las economías externas existen cuando los beneficios sociales generados por el comercio y la interacción son mayores que los beneficios privados. Esto último se asocia con la idea de que los agentes económicos no pueden capturar en el precio de sus productos todos los beneficios de sus inversiones (Schmitz, 1997). Los efectos externos son consecuencias incidentales e involuntarias de otras acciones. Krugman (1991) señala tres principales razones que incentivan a las firmas a ubicarse geográficamente próximas: Las ventajas competitivas de la Nación dependen de las ventajas de sus regiones 1- La concentración de trabajadores especializados, 2- El mayor acceso a insumos intermedios; 3- Los derrames tecnológicos. Porter y la competitividad Para Michael Porter (1998), un cluster es un grupo de empresas interconectadas y de instituciones asociadas en un campo específico, ligadas por actividades e intereses comunes y complementarios, geográficamente próximas, o de un modo más general, de un grupo, geográficamente próximo, de empresas interconectadas entre sí e instituciones asociadas en un campo particular y ligadas por externalidades de varios tipos (Porter, 2003).

23 23 Consisten, por lo tanto, en un conjunto de industrias, gobierno, academia, instituciones financieras e instituciones de asociación localizadas próximamente y relacionadas entre sí. Los clusters pueden ser vistos como procesos, en el sentido que pueden considerarse una forma de entender cómo la economía funciona y organiza sus estrategias, así como también resultados, observándose a los clusters como una masa crítica de firmas interdependientes conectadas geográficamente. Estos no están formados solamente por flujos físicos de bienes y servicios sino también por un intenso intercambio de información, conocimientos y expertise tecnológico. El modelo clásico de cluster desarrollado por Porter (2003), es el que se conoce como modelo del diamante. El autor sostiene que las interacciones entre las cuatro puntas del diamante determinan la competitividad de las firmas. Estas Una de las principales tareas de los agentes de política es la de procurar indicadores eficaces para la medición del proceso, entre ellos, de los más esenciales debe ser aquel que mida la intensidad de las interacciones entre los factores son: 1- las estrategias, estructuras y rivalidad de las firmas; 2- condiciones de los factores, 3- condiciones de demanda, 4- presencia de industrias relacionadas. Cuanto más intensas y desarrolladas sean las interacciones entre las firmas, mayor será la productividad de estas. La intensidad de la relaciones entre estos factores se fortalece si las firmas están localizadas geográficamente próximas. Más adelante, en el capítulo referido a políticas, se utiliza al diamante de Porter como modelo para estructurar instrumentos de gestión de política local. En síntesis, podríamos definir finalmente a los clusters, como concentraciones sectoriales o geográficas de empresas que se desempeñan en las mismas actividades o actividades estrechamente relacionadas, y donde a la vez se establecen vinculaciones entre estas e instituciones como gobierno, academia, instituciones financieras e instituciones de asociación. Gobierno Instituciones de colaboración Componentes principales de un cluster (Fuente: Libro verde de las iniciativas cluster) Empresas Instituciones financieras Comunidad de investigación

24 24 Párrafos atrás introdujimos el esquema conceptual más utilizado para el análisis y la gestión de clusters en el nivel meso: El diamante de Porter (Porter 1990). En su visión, Porter indica que la productividad con que las empresas compiten y la sofisticación de sus estrategias están fuertemente influidas por la calidad del entorno de negocios (o ambiente de negocios 1 ). Ese entorno se conforma a partir de aspectos generales (que afectan a todas las actividades, como el sistema tributario o la burocracia) y aspectos específicos de cada cluster (como recursos humanos o institutos de investigación). Estos últimos (que incluyen aspectos sectoriales y locales) determinan las influencias específicas sobre la productividad de las empresas y su evolución. Este marco permite analizar los efectos de la localización sobre la competitividad, a partir de la interrelación de cuatro aspectos principales del diamante. El primer aspecto lo constituyen las condiciones de los factores, haciendo referencia a la cantidad, el costo, la calidad y la especialización de los factores (inputs). Éstos se definen de manera amplia e incluyen recursos naturales, humanos y de capital, infraestructura física, administrativa y de información, infraestructura científica y tecnológica. Los factores especializados asociados a un cluster son esenciales para aumentar la productividad y son, además, más específicos y menos trasladables o imitables en otras localizaciones o clusters. El segundo es el contexto para la estrategia y rivalidad de las firmas y hace referencia a las reglas e incentivos que regulan el tipo y la intensidad de la competencia. Porter sostiene que las economías que muestran baja productividad muestran también baja rivalidad local (la competencia se refiere principalmente a importaciones, es decir, la exposición a la competencia global). Según este modelo, alcanzar fases más avanzadas de actividad económica implica pasar de bajos salarios a bajos costos (lo que implica aumento de eficiencia) y, en definitiva, a competir por diferenciación. Ello está asociado a una evolución desde la imitación hacia la innovación, y a un aumento en los niveles de inversión, sobre todo en intangibles, que constituyen la base del desarrollo de ventajas competitivas. Dos dimensiones clave en el desarrollo del contexto de estrategia y rivalidad son el clima de inversión, en sus diversos aspectos, y las políticas que afectan la competencia en sí. Las condiciones exigentes de la demanda en el nivel local también tienden a incentivar los esfuerzos de innovación y aumento de productividad de las empresas. Muchas veces, consumidores locales sofisticados permiten anticipar la evolución de las condiciones de demanda en otros mercados, o revelan oportunidades de mercado que habilitan estrategias de Reducir trabas a la instalación de empresas, y facilitar los procedimientos legales y administrativos favorece el ambiente de inversiones, este elemento es prioritario en una política industrial diferenciación. Porter sostiene que, a este respecto, es más importante la calidad de la demanda que el volumen del mercado. Finalmente, un elemento clave en la constitución de un cluster es la presencia de proveedores de industrias relacionadas competitivas y de clase mundial basadas localmente. Contar con clusters relacionados dinámicos es claramente una fortaleza para la construcción de ventajas competitivas. 1 Un interesante análisis sobre el ambiente de negocios a nivel provincial en nuestro país puede verse en FIEL: Índice Provincial de Ambiente de Negocios (IPAN)

25 25 El gobierno (local y nacional) es un actor clave en el éxito de un cluster, dado que puede contribuir al diseño de su marco normativo y de incentivos, no sólo en el plano general, sino también en el específico del cluster. Sus acciones afectan directa o indirectamente a los cuatro vértices del diamante, por lo que es importante contar con criterios que permitan ordenar el análisis de la forma en que el gobierno incide, a través de sus políticas, en la evolución del cluster y las empresas que lo conforman. En la Argentina, un nuevo sistema de promoción debe poner en la balanza, por un lado, su impacto social y por el otro, su aporte a la recuperación del federalismo Porter considera constituyentes de los clusters a las instituciones y manifiesta que las estructuras sociales de los clusters son de importancia clave y que la fortaleza o debilidad de la participación y relacionamiento social, resulta necesaria para la realización de la potencial creación de valor que se deriva de la mera presencia de empresas, suministradores e instituciones en una localización determinada. Siguiendo esta línea de análisis, un aspecto crucial a considerar es el relacionado a los límites de un cluster. La pregunta es: Cuáles son las fronteras de un cluster? Porter (1998) señala lo siguiente a este respecto: «Trazar las fronteras del cluster es una cuestión de graduación e implica un proceso creativo constituido por el entendimiento de las más importantes vínculos y complementariedades que cruzan los sectores y las instituciones para competir. Son la relevancia de las externalidades (spillovers) y su importancia para la productividad y la innovación las que determinan en última instancia las fronteras. Las fronteras del cluster deberían abarcar todas las empresas, sectores e instituciones con fuertes lazos, bien sean horizontales, verticales o institucionales. Los cluster no pueden ser de carácter global y la extensión del ámbito del cluster a todo un país es excesiva, pues de ese modo no solo no se explica el fenómeno, sino que carecería de eficacia una política específica, al perderse el carácter de concentración geográfica de naturaleza y origen fundado en una actividad económica productiva que el cluster implica. Los instrumentos legales que configuren una política de clusters deben delimitar con precisión las fronteras y alcances La competitividad sistémica Por último, introdujimos a este trabajo un enfoque aun embrionario, originado en los estudios efectuados por la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo) y continuado por varios autores, de buena prédica en latinoamérica, conocido como de competitividad sistémica, el cual plantea cuatro niveles para explicar los elementos básicos que permiten a las empresas de un país, la posibilidad de competir. Este modelo plantea el tema de la competitividad de un país desde una perspectiva sistémica a cuatro niveles: 1. Nivel Meta 2. Nivel Macro 3. Nivel Meso 4. Nivel Micro El nivel Meta se refiere a la capacidad que tiene una sociedad para lograr consensos y marchar de forma integrada en la búsqueda de los objetivos establecidos de manera conjunta. Este elemento

26 26 es vital para permitir que los esfuerzos se lleven a cabo en una misma dirección y evitar el desgaste natural que se presenta cuando se dan conflictos entre distintos grupos sociales. Alcanzar la competitividad sistémica de una nación requiere de acuerdos que antepongan el bienestar futuro a los intereses del presente, así como la coincidencia en la opinión de que el modelo orientado a participar exitosamente en el mercado global permitirá satisfacer las necesidades de la propia sociedad. Para lograr que el nivel meta sea adecuado para la El comienzo de un proceso hacia una nueva competitividad deben cumplirse dos factores esenciales: por política industrial requiere de condiciones esenciales de base, y estas son las un lado la clara separación entre las instituciones del Estado, relacionadas a los niveles meta (consensos la empresa privada y los organismos intermedios, y por otro nacionales) y macro (indicadores lado una permanente disposición al diálogo y la búsqueda de macroeconómicos positivos) consensos entre los actores sociales, que permita el establecimiento de acuerdos básicos para aprovechar los procesos de comunicación y aprendizaje que se dan en la discusión que busca establecer ventajas nacionales de innovación y competitividad. En el nivel Macro, un entorno macroeconómico estable es una condición indispensable para fomentar la competitividad de las empresas. Para alcanzar un entorno macroeconómico estable es necesario contar con mercados de bienes y servicios que funcionen de una manera eficiente. Los principales distorsionadores de este entorno son altos déficits presupuestales y de balanza de pagos, ya que ambos propician una mayor deuda externa y por ende una mayor cantidad de recursos destinados a su servicio. Además presionan de forma adicional las tendencias inflacionarias existentes y con ello debilitan las perspectivas de los inversionistas nacionales y reducen las posibilidades de inversión en bienes de capital, imprescindibles para el crecimiento futuro de la economía. La estabilidad macroeconómica requiere, además de la congruencia tecnocrática, un esfuerzo político que permita a los actores nacionales la construcción de acuerdos sobre el sentido de las restricciones necesarias para lograrlo. El enfoque de los cambios necesarios para lograr un contexto macroeconómico estable requiere no solo centrarse en la reducción de déficits, sino también en el crecimiento económico y su distribución. Otro elemento fundamental para fortalecer la competitividad en el nivel macro, consiste en la orientación de un esfuerzo exportador consistente que permita a las empresas ubicadas en el territorio tener acceso a los mercados globales, pero fortalecer las capacidades de las mismas empresas en el interior. El nivel Meso es aquel que se refiere a la construcción y articulación de redes de colaboración entre empresas y aumentar así las capacidades individuales de las mismas a través de un efecto de sinergia donde la red permita contar con capacidades mayores a la suma de las capacidades individuales de sus integrantes. El nivel Meso adquiere relevancia en tiempos de globalización y es en este nivel donde se materializan los modelos descriptos en este capítulo. En la medida que las empresas son capaces de aprovechar sus capacidades de aprendizaje y construir sobre ellas, su competitividad se incrementa de manera notable. En tanto los requisitos del mercado se vuelven más complejos, crecen también los requerimientos hacia el entorno municipal, estatal y nacional. A mayores requerimientos a las empresas se hace más claro que éstas ya no pueden competir de forma aislada, sino que requieren conformarse en grupos

27 27 empresariales articulados en red (enlazados con su entorno institucional de apoyo de la comunidad y del Estado). El nivel Micro se refiere al incremento de capacidades en las empresas individualmente, es decir, el aumento de su productividad. Este contexto obliga a las empresas a cambiar de manera radical sus relaciones tanto en el ámbito interno, como con su entorno inmediato. No es suficiente incrementar su capacidad a través de la automatización, ni las inversiones para crear redes informáticas, es necesario llevar a cabo profundas transformaciones en varios terrenos como son la organización para la producción introduciendo procesos que permitan la flexibilidad para fabricar volúmenes pequeños en tiempos muy cortos y con las características de calidad demandadas por los clientes; la organización para diseño y desarrollo de nuevos productos, donde las ciencias y las tecnologías convergen para actuar de manera coordinada entre las áreas de comercialización, producción y desarrollo, y permiten reducir de forma significativa los tiempos de desarrollo del producto de una manera más eficiente y con mejores oportunidades de comercialización; las relaciones de suministro también deben ser modificadas, buscando relaciones más estrechas con proveedores y manejando esquemas de suministro justo a tiempo, dejando de lado operaciones en las que la empresa es poco competitiva para subcontratarlas y concentrarse en los procesos claves del negocio que le dan la competitividad.

28 28 2 Fases en el desarrollo de clusters Los conglomerados regionales sectoriales (clusters) deben su formación a distintos factores, generalmente involuntarios o como resultado de una política pública de promoción de una región o una actividad económica en particular de otra naturaleza que deriva en un conglomerado. En virtud de esto, es importante distinguir con precisión cuando hablamos de desarrollo de un cluster y desarrollo de una política orientada al fortalecimiento o apoyo a un cluster en crecimiento (o iniciativa cluster). Se hace entonces imperioso tener en cuenta los siguientes elementos (descartando desde ya un claro compromiso con la política): I. Correcto diagnóstico de la realidad II. Adecuados procesos e instrumentos de medición de evolución III. Identificación de los liderazgos IV. Capital social, político, tecnológico, financiero, infraestructura básica disponible Elementos para su configuración Los elementos principales necesarios para la estructuración de un cluster, independientemente de su territorio, pueden resumirse en los siguientes: Los estudios realizados sobre el fenómeno de aglomeración en distintos países muestran un patrón de comportamiento con un alto grado de similitud, con estadios de desarrollo en función de su propio entorno cultural. Concentración geográfica Este factor se sustenta en dos aspectos: Duros (recursos naturales específicos, disminución de costos de transacción, economías de escala y alcance, oferta especializada de factores, medios para acceder y compartir información, interacción con consumidores locales); y Blandos (se refiere al capital social, a las relaciones que se cultivan en la interacción diaria, tan importantes como el capital físico y humano, y que influyen en los costos de transacción y el monitoreo) Especialización Actores Por lo general los actores del cluster se relacionan alrededor de una actividad central, si bien la formación de clusters puede ir más allá de las relaciones al interior de un sector o de las que se establecen a lo largo de una cadena individual de valor agregado. En la actualidad los límites sectoriales se vuelven obsoletos, en la medida en que cada vez se necesitan interrelaciones más intensas entre todo tipo de actividades de la producción y los servicios. Se agrupan básicamente en cuatro categorías: empresas, gobiernos, comunidad científica (universidades, centros de investigación), instituciones financieras. Además, pueden estar presentes instituciones de colaboración (por ejemplo, cámaras de comercio, asociaciones de industriales y de profesionales, sindicatos, instituciones de transferencia de tecnología,

29 29 centros de calidad y think tanks) Dinámica y encadenamientos Masa crítica Ciclo de vida Innovación Las conexiones e interrelaciones entre los actores pueden tener características tanto de competencia como de colaboración. La competencia entre firmas genera presiones para la mejora, pero las firmas al interior de un cluster también pueden cooperar en torno a una actividad, complementándose entre sí. Operando en conjunto en algunas áreas específicas las firmas pueden atraer recursos que de otra forma no estarían disponibles. Es un concepto relacionado con las economías de escala y de alcance, así como con el patrón de dependencia. Se considera que una cierta masa crítica es necesaria para poder aprovechar estas economías, así como para hacer al cluster resistente a choques exógenos. Esta masa crítica dependerá del tipo de especialización del cluster. El cluster es un modo de organización de largo plazo y, por lo tanto, tiene un ciclo de vida que comprende varias etapas, como se explicaba anteriormente: 1- Inicio de la aglomeración (varias empresas y otros actores en una región), 2- Surgimiento de un cluster emergente (embrión del cluster, varios actores de la aglomeración regional comienzan a cooperar alrededor de una actividad central y se benefician de ello), 3- Cluster en desarrollo (nuevos actores surgen o son atraídos por la región, aparecen connotaciones comunes como marca y sitio web), 4- Cluster maduro (alcanza la masa crítica, se relaciona con otras actividades, clusters y regiones), 5- Transformación del cluster (los clusters cambian así como los mercados, tecnologías y procesos, el cluster se desarolla en otro o varios nuevos clusters enfocados en otras actividades o en nuevas formas de proveer bienes y servicios). Se asocia al conocimiento que se genera por la interacción social. Es el proceso mediante el cual la firmas ponen en práctica diseños de productos y procesos de manufactura que son nuevos para ellas (no necesariamente para otras firmas), incorporando el cambio tecnológico, comercial y organizacional. Fuente: Andersson y colaboradores (2004) De acuerdo a los análisis de Porter, los siguientes factores son la base para todo proceso de desarrollo de los clusters: Conocimiento e intercambio del mismo. El conocimiento constituye la base de las ventajas competitivas de las empresas e involucra el conocimiento de la realidad actual y comprensión de las tendencias globales. Luego, es fundamental la capacidad de gestión: los procesos de construcción de competitividad requieren de una buena gestión o tecnología de gestión, tanto de las empresas y organizaciones como de las relaciones entre ellos, y de los propios procesos.

30 30 Cooperación. La competencia es motor fundamental de la mejora competitiva para alcanzar mayor productividad; y la cooperación reduce costos de transacción, por ello, como se explicaba en el capítulo 1, deben operar esquemas de articulación basados en la combinación de cooperación y competencia (equilibrio entre fuerzas cooperativas y competitivas). Un núcleo o aspecto central sobre el cual construir. Ése es el factor que los une y que los motiva a colaborar para superarlas. De esta manera es posible lograr el compromiso y la actitud necesarios para cooperar y generar los cambios que habiliten el desarrollo de ventajas competitivas. Medición de los impactos, de manera de poder evaluar la evolución de los procesos y también gestionarlos. Los principales impactos de los procesos de construcción de competitividad sobre la base de clusters son de dos tipos: a) sobre la mejora de los entornos; y b) sobre la mejora en el desempeño de los integrantes del cluster. El cuadro de arriba es el tradicional diamante de Porter que ya habíamos mencionado ampliamente en el capítulo 1. El autor explica de este modo las condiciones para la estructuración de un cluster: a) Condiciones previas (o de base) para la existencia de un cluster; b) Factores críticos para el éxito de un cluster; c) Factores coadyuvantes y de contexto. Las condiciones de base constituyen un requisito indispensable. Sin la presencia de algunas de ellas (en la experiencia de Porter y su equipo, al menos dos), no es posible construir un cluster.

31 31 Condiciones de base para la existencia de un cluster Factores críticos de éxito (necesarios para desarrollo exitoso del cluster) Factores coadyuvantes (contribuyen al desarrollo exitoso del cluster) Factores de contexto Masa crítica de empresas con capacidad o potencial de competencia internacional Ventajas específicas significativas (como disponibilidad de factores) Empresa multinacional de nivel mundial Fortaleza en clusters relacionados Presencia de redes y asociaciones (cooperación) Fuerte base de habilidades (capital humano) Capacidad de innovación e I+D Liderazgo Infraestructura Cultura emprendedora Empresas ancla Financiamiento Servicios de desarrollo empresarial Ambiente competitivo Acceso a mercados (y demanda sofisticada) Calidad de vida Entorno macroeconómico e institucional En principio, con la convergencia de estas condiciones es posible el desarrollo de un cluster. Los factores críticos de éxito guardan relación no sólo con la experiencia acumulada, sino también con aspectos que la teoría considera centrales en el funcionamiento de un cluster: La innovación e I+D, la cultura de cooperación y el capital humano. Estos tres factores están asociados a través del conocimiento como eje común. En cuanto a la existencia y formación de redes, las mismas son fundamentales pues a través de ellas se generan flujos formales e informales de conocimiento e información a través del cluster. El acceso al conocimiento, especialmente al conocimiento tácito, sustenta procesos de aprendizaje colectivo y de desarrollo de ventajas competitivas. Estas redes y sistemas de relaciones aportan al cluster capital social y pueden ser incentivadas tanto por estructuras institucionales como por valores culturales y propósitos compartidos. En general son las redes informales, basadas en relaciones sociales e incluso en la movilidad de empleo, las que generan mayor transferencia de conocimiento en el cluster. Las redes de los clusters más exitosos muestran algunas características relevantes, como la de difundir buenas prácticas, extenderse más allá de los límites del cluster y tener alcance internacional. Algunas instituciones, como asociaciones empresariales y universidades, cumplen un papel clave como promotoras de redes, generadoras de ámbitos de encuentro y vehículos para la acumulación y la transferencia de conocimientos. Existe consenso en la literatura respecto a que los clusters exitosos logran tener acceso y alimentar una fuerte base de habilidades (o capital humano), tanto en términos de habilidades

32 32 especializadas y de gestión como de una fuerza de trabajo adecuadamente calificada. En tal sentido, la cantidad y calidad de mano de obra, así como la disponibilidad de una mezcla adecuada de habilidades, es un elemento clave, tanto para atraer emprendimientos al cluster como para asegurar el éxito de sus empresas. Algunas áreas fundamentales de habilidades para un cluster incluyen gestión estratégica, entrepreneurship, técnicas de producción y gestión, liderazgo, asesoramiento y desarrollo personal. La colaboración entre las empresas y las instituciones de educación superior ha sido crucial en éxito de los clusters, y nuestro país posee una estructura tecnocientífica valiosa que podría liderar estos procesos. De todos los factores de éxito la capacidad de investigación y desarrollo (I+D) e innovación (capacidad para generar una corriente de innovación estable y creciente) es la más importante. El desarrollo de productos, las estructuras de investigación y otras formas de innovación son vitales para un cluster dinámico. Si bien la innovación y la I+D son actividades diferentes, se refuerzan: la innovación desarrolla nuevos (o mejores) productos o procesos, mientras que a través de la I+D se genera nuevo conocimiento. Los clusters exitosos son esencialmente innovadores, sea a través de innovaciones básicas, innovaciones incrementales, como de cambios radicales. Nuevamente, las instituciones de investigación, incluyendo universidades, fundaciones y empresas, pueden desempeñar un importante rol de catalizadores de la I+D. El rol de los gestores, vinculadores o coordinadores de estos clusters es el de promover procesos de innovación y de I+D a través de compartir ideas y trabajar en red. Ello requiere, por su parte, promover fuertes vínculos entre los investigadores y las empresas locales 2. Finalmente, la existencia de otros factores que contribuyen al éxito del cluster son: Un claro liderazgo, participativo, con un perfil adecuado, sea de individuos o de instituciones. De hecho, los contextos institucionales revelan el grado de importancia que adquiere la acción de los líderes en la construcción de entornos adecuados. Como parte de la infraestructura y su ordenamiento encontramos a las políticas de uso del suelo, a los parques científicos y tecnológicos, así como el necesario soporte administrativo, institucional y de información. En países en desarrollo es particularmente importante tener en cuenta estos factores, debido a sus propias carencias. La capacidad de I + D es determinante en la competitividad, por lo tanto, el rol de la universidad y el sistema tecnológico en su conjunto adquiere un valor especial. Sería auspicioso el diseño de normativas específicas para parques tecnológicos e incubadoras de empresas, como así también una ley de ordenamiento territorial que incorpore el concepto de desarrollo equilibrado. El espíritu emprendedor también es importante, y se refleja en empresas de crecimiento rápido, inicio de negocios (start ups) y spin offs de empresas e institutos tecnológicos existentes. Muchas veces clusters que fueron exitosos contaron con alguna empresa grande que funcionaba como ancla. Las empresas de este tipo son fuentes de tecnología, de mercados y de conocimiento aplicado; funcionan como pequeños sistemas de innovación y capacitan trabajadores, que luego pueden incorporarse a pequeñas empresas innovadoras p.e. 2 Un interesante antecedente en el país es el Programa de Formación de Gerentes y Vinculadores Tecnológicos -GTEC del MinCTeIP (Ref. UNTREF Dra. Sandra Fernández)

33 33 proveedores que con el apoyo de ellas desarrollaron nuevas capacidades o certificaron sistemas de calidad-. Tienen en definitiva un rol catalítico y una serie de ventajas para el cluster: Pueden estimular el trabajo en red (con empresas pequeñas), permiten focalizar recursos públicos y facilitar la reestructura de sectores, catalizan las economías externas para el resto de los miembros del cluster aportando bajas de costos en términos de proveedores locales, infraestructura, mano de obra y tecnología. La posibilidad de acceder a financiamiento es claramente un factor de éxito, en la medida en que permite sustentar el crecimiento y la expansión de actividades vinculadas al cluster. Esto incluye acceso a capital de riesgo, recursos y financiamiento especializado (por ejemplo, para inversiones externas) público y privado, redes de inversores y Capitales Ángeles. En este sentido, es importante el apoyo del sistema bancario público o privado, empresas de capital de riesgo, empresas de comercio exterior y otras instituciones financieras, que permitan a las empresas el acceso al tipo de financiamiento adecuado a su actividad. Contar con un mercado de capitales sólido es fundamental para el lanzamiento de proyectos innovadores, sobre todo en el área de la tecnología. Los países en desarrollo adolecen esta deficiencia. Es por esta razón que el Estado debe generar facilidades para su desarrollo. Los redes de inversores especializados con garantía estatal serían una herramienta extraordinaria en este sentido. La gama de factores de contexto que son relevantes para el desarrollo de clusters es amplia; incluye servicios de desarrollo empresarial (servicios no financieros, prestados en muchos casos por organizaciones intermedias), consultoría profesional, un ambiente competitivo que estimule la innovación y el emprendimiento, acceso adecuado a mercados, demanda sostenida y un entorno favorable de políticas relacionadas con el entorno social, político y económico general (una macroeconomía estable, un sistema institucional y jurídico que funcione adecuadamente, un cierto nivel de cohesión social, entre otros). Debemos considerar también el desempeño de los flujos de conocimientos/innovación, pues si bien la relación entre las entidades que componen el cluster está basada en un vínculo comercial, es decir en un intercambio de bienes físicos, también existe un vínculo de intercambio de intangibles, tecnología, conocimiento e innovación (OECD 1999). Según Hoen (1999): La relación entre entidades en un cluster puede estar referida a esfuerzos innovadores o a vínculos productivos. Los clusters basados en esfuerzos innovadores hacen referencia a empresas o sectores que cooperan en el proceso de difusión de innovaciones tales como nuevas tecnologías o productos; los cluster basados en vínculos de producción hacen referencia a empresas o sectores que conforman una cadena de valor. Bell y Albu (1999), por ejemplo, propugnan que los análisis de clusters se centren en el estudio de los sistemas de conocimientos, en lugar de hacerlo, como ha sido más habitual, en los de sistemas de producción. A medida que avanzamos en las fases de desarrollo de un cluster varía el nivel de dinamismo, cantidad y calidad de los enlaces. En los clusters dinámicos se desarrollan estrategias y rutinas a través de la cadena de valor, generando nuevas capacidades en un proceso de rivalidad interna porque las empresas: a. Tienden a compartir muchas actividades mediante la cooperación. b. Como los clusters facilitan tanto la cooperación horizontal como la vertical (inputoutput) operan dentro de un marco de confianza y alto capital social.

34 34 c. Operan de manera más eficiente, pues se encuentran cercanos a activos especializados, proveedores y compradores con corto tiempo de entrega. d. Pueden alcanzar mayores niveles de creación de conocimientos e innovación. Excedentes de conocimientos y una íntima interacción del día a día entre compradores, proveedores y organizaciones conducen a mejorías progresivas que a su vez son el fundamento de innovaciones. e. Los clusters ofrecen un ambiente donde los recursos pueden rápidamente ser reorganizados y reestructurados (productos derivados, movilidad laboral transfiriendo talentos a través de organizaciones, etc.) permitiendo nuevas y mejores combinaciones económicas de talentos, capital y tecnología. f. La generación de nuevos proyectos y negocios tiende a ser superior en clusters dinámicos. El costo del fracaso es normalmente menor dentro de un cluster donde existen muchas oportunidades. g. Los clusters en muchos casos atraen mercados líderes especiales en los cuales los compradores sofisticados motivan y cultivan el desarrollo tecnológico e innovador en una estrecha interacción con los proveedores. Ciclo de vida de un cluster Dinamismo Madurez alcanzada por economías de escala Expansión / Renacimiento Declinación Fase inicial o de Espíritu Emprendedor (Héroe) Museo Fuente: The Cluster Redbook Tiempo Para Örjan Sölvell, el período inicial es a menudo identificado como una o varias personas o empresas, llamadas héroes del cluster. Si el emprendedor es exitoso, otros rápidamente se unirán y entrarán en el negocio. En un negocio que progrese, hay espacio para la subsecuente entrada de industrias de comercialización y de manufactura. Pronto, surgirá un cluster identificable. A medida que el cluster va llegando a la madurez, ciertas estrategias tenderán a dominar, y las economías de escala jugaran un creciente rol (acorde con el ciclo de vida de producción y diseños dominantes). Por último, algunos clusters llegan al declive, alcanzando lo que Sölvell llama la etapa de museo ; alternativamente, saltan hacia un nuevo ciclo y experimentan un renacimiento basado en nuevas tecnologías y nuevas empresas.

35 35 El surgimiento de un cluster en un lugar particular se explica en función de algunos factores naturales de ventaja, tales como un clima en particular, suelo, depósitos de minerales, recursos de bosques, rutas de transporte o puertos. Otra explicación es de carácter histórico, donde un empresario en una localidad particular comienza un negocio, prospera, y su crecimiento local invita a la formación de nuevas empresas y derivados de estas y así sucesivamente, hasta que por último se formó un cluster. Una vez que el cluster alcanza una masa crítica y empieza a crecer, con frecuencia se crea un fuerte proceso acumulativo, que termina formando capital social y nuevos proyectos. La universidad juega un papel importantísimo sobre lo cual los clusters emergentes florecen; a través de sus proyectos, iniciativas, incubadoras de empresas o como polos tecnológicos. El crecimiento del cluster depende directa o indirectamente del ambiente político en el que se desenvuelve. Las regulaciones y las acciones políticas varían desde normas antimonopólicas, políticas regionales, políticas de promoción o regulación industrial (o de instalación de nuevas industrias), políticas de ciencias e innovación, patentes y derechos de propiedad. El marco de políticas generales afecta las decisiones de inversión industrial y el atractivo para que individuos elijan una región en particular para desarrollar sus negocios y su vida privada (alojamiento, transporte, recreación y cultura) e incentivos hacia compañías (tierra, paquetes de atracción de inversiones, personas capacitadas). Este factor de naturaleza estrictamente social es fundamental, la región productiva debe convertirse en un polo de atracción esencialmente de capital humano. Un aspecto final de un cluster en crecimiento involucra enlaces a los mercados internacionales, ambos mercados de factores y mercados de productos finales. Un cluster dinámico no puede estar aislado. Para que un cluster continúe su prosperidad, necesita un flujo entrante de personas participando con diferentes habilidades, entrada de inversiones (inversión extranjera directa y de capital de riesgo), importación de materiales, componentes y productos y nuevas tecnologías. Personas y empresas deben ser atraídas al cluster. Por otra parte, el cluster debe abrazar mercados internacionales (inversión extranjera directa saliente, exportaciones, etc.). Los clusters dinámicos experimentan una circulación de ideas, habilidades y recursos, incluyendo la circulación de cerebros. Otro enfoque que busca explicar el ciclo de vida de un cluster lo hace Rosenfeld (2002), quien distingue entre cuatro etapas: a) La embrionaria b) La de crecimiento c) La de madurez d) La de declive del cluster En la etapa embrionaria, el cluster se limita a producir para el mercado local o regional y en general, requiere de esfuerzos en inversión e innovaciones para hacer frente a cuellos de botella del contexto local. La fase de crecimiento del cluster es aquella en que los mercados se desarrollan lo suficiente como para expandirse, atraer imitadores y competidores, y estimular los emprendimientos (Rosenfeld, 2002). En esta etapa, el cluster comienza a adquirir identidad como tal. Se considera que el cluster está en su madurez cuando los procesos se han rutinizado y más imitadores han entrado al mercado. En esta fase cobra fundamental importancia la habilidad para innovar al interior del cluster y para

36 36 moverse hacia actividades de mayor valor agregado. Por último, el cluster entra en una fase de declive cuando los productos que éste produce se vuelven reemplazables por substitutos más efectivos. El estudio de los ciclos de un cluster revela información y nos brinda conocimiento útil para medir su desempeño y sus necesidades. Y eventualmente, los ajustes de política general o los instrumentos de política. Los clusters prometedores no sólo se caracterizan por el aprovechamiento de las economías de escala, sino también por su capacidad de innovación permanente y de mejoramiento de sus bienes y servicios, así como por un proceso de creciente especialización y mejoramiento del capital humano y otros factores.

37 37 3 Las ventajas de las políticas orientadas a territorios de aglomeración sectorial/espacial Cuando pensamos en términos de desarrollo económico, determinar cuáles son las políticas que resultarán más adecuadas para alcanzar tales metas de macropolítica es una tarea compleja que implica: 1. El logro de grandes consensos 2. La reformulación de paradigmas, modelos, instituciones, pautas culturales, intereses 3. Cierta reingeniería de orden fiscal y de movilización de recursos La selección de un modelo en particular debería ser el resultado de una serie de acuerdos y políticas, cuyo soporte será la acumulación de experiencia histórica. Y su marco de planificación, la política de desarrollo presente. Con una sólida base de fundamentales macroeconómicos en equilibrio y un sector externo estable se cuenta con las condiciones adecuadas para delinear una política de desarrollo pivoteada por un nuevo sistema de promoción industrial. El diseño de esta última puede asentarse en la siguiente realidad: 1. Aumentar la competitividad nacional por incrementos en los niveles de productividad 2. Consolidar el federalismo creando condiciones para el desarrollo económico regional 3. Equilibrar las desigualdades o asimetrías entre provincias o regiones Federalizar la industrialización conduce a la inclusión social en las regiones menos desarrolladas, a la cohesión nacional y a la mejora en la calidad de vida general. Implica industrializar las producciones primarias, agregar valor en las cadenas basadas en materias primas naturales con impacto regional, aprovechando el efecto Polo de Desarrollo de la gran industria. En tal sentido, un sistema que se ajuste a estas necesidades y a la vez promueva actividades productivas concentradas en regiones identificables y consolidadas podría ser un sistema óptimo. Teniendo en cuenta que el desarrollo de ventajas competitivas de las firmas depende no sólo de las decisiones de las empresas, sino también de su interacción con otros actores, Porter destaca que los clusters inciden en el desempeño de las empresas de tres formas principales: a. Aumentando la productividad y eficiencia de las empresas a través de: Mercado laboral conjunto; Acceso a insumos y reducción de costos; Bienes públicos específicos; Motivación, dada por rivalidad entre empresas que están en situación similar; Clusters y pobreza, desarrollo social, federalismo, cohesión, arraigo, son conceptos y realidades entrelazadas que deben abordarse sistémicamente. Una propuesta de estrategia federal es posible, una política industrial orientada a clusters (conglomerados o complejos productivos territoriales) ha sido probada con éxito en muchas naciones

38 38 Cooperación y competencia; Uso eficiente del mercado a través de menores costos de transacción. b. Estimulando la innovación y el crecimiento de la productividad, a través de: Externalidades tecnológicas y derrames de conocimiento; Acumulación de conocimiento e innovación. c. Facilitando los nuevos negocios (empresas y emprendimientos nuevos) que soportan la innovación y expanden el cluster (Spinoffs). Por lo tanto, el enfoque basado en clusters está siendo adoptado de manera creciente para analizar y promover los vínculos interactivos entre las empresas y sus entornos de negocio inmediatos (incluyendo aspectos propios del contexto social y geográfico). Esto permite incorporar nuevas dimensiones al análisis y la ejecución de políticas de desarrollo de la competitividad. En este sentido, es posible destacar que: Argentina cuenta con una amplia red institucional (INTI, INTA, universidades nacionales, centros de investigación, etc.) que constituyen una plataforma extraordinaria para una transformación en la matriz productiva Los clusters tienen en cuenta dimensiones fundamentales del funcionamiento real de los negocios, tales como: a) La localización en que se desarrolla la actividad económica y sus características; b) La existencia simultánea de actividades de competencia y cooperación entre las empresas; y c) La interacción entre los actores que incluye a las empresas pero no se limita a ellas y que comprende institutos de investigación, universidades y asociaciones empresariales, entre otras. Las dimensiones anteriores generan el marco para que empresas, instituciones y el sector público interactúen a fin de mejorar el entorno microeconómico de los negocios en una determinada localización. A través de las economías externas y la acción conjunta, los clusters constituyen núcleos de competitividad, innovación y productividad. El enfoque de clusters permite abordar las actividades económicas con una lógica consistente con la forma en que las empresas desarrollan sus negocios, superando límites sectoriales artificiales (por ejemplo, entre agro, industria y servicios). En el contexto de un enfoque de clusters, es posible trabajar de manera más eficiente la relación entre el sector público y el privado, al generar oportunidades de acciones conjuntas para mejorar el entorno más cercano y desarrollar los roles respectivos. Con relación al sector público, privilegia el desarrollo de roles en forma descentralizada, llevando el centro de decisión al nivel local (federalizando consecuentemente el desarrollo) El establecimiento de políticas gubernamentales destinadas a promover el crecimiento y la competitividad de los clusters es muy importante desde el punto de vista regional, según Rosenfeld (2002), porque: - los clusters ayudan a las regiones a entender cómo sus economías funcionan en forma de sistemas y qué niveles de política tendrán mayor impacto.

39 39 - los clusters ofrecen a los gobiernos regionales nuevas formas de relacionarse y de responder a las demandas colectivas de sus trabajadores. - los clusters ofrecen una alternativa para que la provisión de información y servicios sean organizados alrededor de las necesidades interdependientes y complejas de grupos de empresas, y no tanto de funciones individuales genéricas. -Las instituciones de enseñanza que actúan dentro del cluster producen trabajadores calificados, más productivos, informados y conectados con las necesidades de los empleadores. - Los clusters permiten la reasignación de recursos de forma tal que su impacto sea maximizado en la economía. Además, la organización de datos económicos por cluster en vez de por sector, facilita la recopilación de información de las agencias de desarrollo local (UNCTAD, 1998). Varios estudios dan cuenta de la existencia de un vínculo entre el desarrollo regional y la pobreza, o riqueza que genera o deja de generar. La relación entre clusters y pobreza es muy importante al momento de diseñar políticas para los países menos desarrollados. Nadvi y Barrientos (2004) analizan cómo las iniciativas orientadas a los clusters pueden lograr impactos positivos en los ingresos, empleo y bienestar de los trabajadores del cluster. Para estos aurores los clusters no sólo favorecen la habilidad de las Pymes para competir en los mercados globales, sino que pueden promover empleo e ingresos sustentables y mejoran la situación para los pobres. Una agenda política para favorecer a los sectores más pobres debería incluir los siguientes elementos: Identificar a los clusters con mayor incidencia sobre la pobreza (e incluir la posibilidad de incorporar a las cooperativas como una nueva figura en localidades con fuerte cultura cooperativista) Promover actividades que aumente las ventajas de los clusters Apoyo estratégico a los trabajadores pobres y emprendedores. Ej: microemprendimientos. Entrenamiento general o especializado. Reconocer diferencias al interior de los clusters así como ganadores y perdedores de las diferentes dinámicas. Realizar tareas de evaluación y monitoreo del impacto de las políticas en la pobreza Identificar actores al interior de los clusters que pueden ser útiles para apoyar políticas a favor de los pobres (Nadvi y Barrientos, 2004). Como se fue explicando hasta aquí, se verifica que la concentración espacial de actividades favorece la innovación y el aprendizaje: Una política de promoción de clusters no necesariamente apunta a enfoques sustentados en o para grandes empresas, ni exclusivamente a industrias de alta tecnología. En los países en desarrollo, hasta alcanzar niveles de complejidad superiores, pueden ser un factor dinamizador de producciones locales básicas o intermedias, proveyéndoles soporte institucional, al fin de ayudarles a agregar valor a sus bienes y servicios. Y de ese modo, a alcanzar progresivamente niveles crecientes de productividad e innovación. En estos últimos 30 años las transformaciones en materia de políticas públicas o de organización industrial han sido exponenciales. La irrupción de las nuevas tecnologías informáticas y de comunicaciones (TICs) hacen necesarios nuevos puntos de vista, nuevos procesos, nuevos paradigmas.

40 40 -En el caso de empresas situadas en la misma actividad: porque la observación y comparación de las diferentes trayectorias y resultados de cada una favorece un proceso de selección e imitación de las mejores prácticas; -En el caso de las empresas situadas en distintas fases de la cadena de valor: porque, además de que por la mayor proximidad de proveedores y usuarios se favorece el proceso de innovación y aprendizaje de las empresas (Lundvall 1992); la especialización y concentración de la empresa en sus competencias esenciales aumenta su capacidad innovadora (Maskell 2001). El conocimiento tácito debe ser además intercambiado entre individuos y agencias (gubernamentales y ONG) y no sólo entre empresas, y ello se ve favorecido por la clusterización espacial. Detrás de tal dinámica no se encuentra solamente el tamaño del mercado local, sino también factores sociales, culturales y políticos (confianza, lazos sociales y otras consideraciones institucionales) (Bergman y Feser 1999a; Enright - Williams 2000). De hecho, este conocimiento incluso trasciende los límites de un cluster. Recrear estos valores impulsaría a las poblaciones menos desarrolladas a fortalecer sus potencialidades y a partir de sus esfuerzos ganar autonomía económica y habilidades nuevas que los ayude a incrementar su productividad y progresar. Vistas desde una perspectiva de demanda, Swann (1998) concluye que las empresas situadas en el cluster pueden ser encontradas más fácilmente por los clientes (reducción de costes de búsqueda) y se generan externalidades informativas sobre las características y tendencias del mercado. La principal desventaja, en lo que respecta a la demanda, es que el aumento de la congestión y competencia, reduce los precios y las ventas y beneficios por empresa. No obstante, en el mediano plazo, según Porter (1998a) ese aumento de la competencia resulta beneficioso, por el estímulo que supone para la mejora y la innovación. Krugman (1992) consideraba que el principal factor que impulsa los procesos de concentración espacial lo constituye el desarrollo de mano de obra, proveedores, infraestructuras e instituciones especializadas en tales espacios. Pero además, estas economías externas pasivas, habría que hacer mención de las ventajas derivadas de la acción conjunta (joint action) que el cluster o concentración sectorial y geográfica de empresa favorece. Schmitz (1995) denomina eficiencia colectiva (collective efficiency) a la ventaja competitiva derivada de las economías externas (mencionadas en capítulos anteriores) y de la acción conjunta. Las economías externas espontáneas darían lugar a eficiencia colectiva pasiva, y las actuaciones conjuntas de las empresas a eficiencia colectiva activa. En relación con tales actuaciones conjuntas, OECD (1999) y Porter (1998a) señalan que la existencia del cluster facilita la realización de acuerdos de cooperación, que permiten explotar complementariedades y economías de escala y alcance, así como aumentar la flexibilidad y velocidad de reacción de las empresas ante cambios del entorno. A raíz de que la pertenencia a un mismo ámbito espacial, en el que existe una cierta homogeneidad idiomática, cultural e institucional, en el que los intercambios se convierten en habituales y repetitivos se genera un clima general de confianza y entendimiento que ayuda a reducir los comportamientos indebidos. Esto a su vez impulsa a que voluntariamente se ofrezca información fiable y conduce a que los acuerdos se cumplan, facilitando los negocios por reducción de costos de transacción. Esta confianza reduce costos de transacción, beneficiando al conjunto de la sociedad.

41 41 Sustento agumental Una política de desarrollo territorial enfocada a clusters tiene sustento argumental en: - Primero: Su importancia como entornos propicios para la innovación. - Segundo: Surgen tanto como una fuerza constructiva como una fuerza innovadora. Porter destacó no solamente las diferencias en cuanto al éxito de industrias específicas, sino también el hecho de que la competitividad emanaba de localidades particulares en el interior de las naciones. El rol de los clusters explicando el rendimiento económico regional fue confirmado en numerosos estudios. Más aun, según los datos el observatorio europeo de clusters, puede demostrarse que la prosperidad económica experimentada entre las regiones de Europa está relacionada con el grado de fortaleza del cluster. Europa vió incrementadas sus posibilidades de lograr el doble desafío de integrar a las regiones menos desarrolladas y mejorar su desempeño industrial para competir internacionalmente gracias a intensas políticas de promoción de clusters. No tan solo Italia es un caso paradigmático de éxito, también Alemania desde el año 1995 aplica politicas gubernamentales intensas y Francia mucho antes extendiéndo su alcance a gran variedad de sectores industriales y de servicios Hoy existe evidencia sustancial que sugiere que la innovación y el crecimiento económico están geográficamente concentrados. Los clusters producen un ambiente que incentiva la innovación y creación de conocimientos. Regiones con fuertes grupos de clusters son líderes innovadores, mientras que otras regiones sin clusters o con facilidades de investigación aisladas se quedan rezagadas. Utilizando datos del Observatorio Europeo de Cluster se concluye que existe una relación importante entre la especialización regional (grado de creación de conjuntos de clusters) y el desempeño innovador (medido por los niveles de creación de patentes). Las regiones en Europa sin clusters mostraron un rendimiento pobre (Sölvell). Estos estudios de la OEC en el terreno, demostraron que la proximidad favorece el proceso de innovación y la creación de conocimientos, que es un hecho complejo y evolutivo dentro de los clusters, ofreciendo una atmósfera ventajosa para construir capital social en la región. La introducción y producción de nuevas tecnologías y el consecuente crecimiento genera un proceso acumulativo que conduce al nacimiento de otros clusters, los que derivan de los originales, que ya han adquirido suficiente know how y cuentan con excedentes de recursos. Por esta razón es que, así como el cluster nace naturalmente, se multiplica del mismo modo. En este proceso, la presencia del Estado es clave en el apoyo a su crecimiento y como orientador de proyectos conectados con la realidad económica, social y regional. En Latinoamérica, México, Colombia, Brasil y otros países se ubican a la vanguardia en materia de políticas activas territoriales. La visión de orientación neoestructuralista vigente en países como Brasil otorgan al Estado un papel rector como agente dominante en el desarrollo. En los niveles mesoeconómicos y microeconómicos, los neoestructuralistas señalan la necesidad de promover infraestructura e inversiones con uso intensivo de tecnología, sistemas nacionales de innovación y educación, complementariedades sectoriales, desarrollo de economías de aglomeración y promoción de las pequeñas y medianas empresas locales.

42 42 Análisis y diagnósticos Los diagnósticos sobre cluster deben ser realizados en base a adecuadas tecnologías de análisis. Del análisis de clusters se podría obtener, por ejemplo, una base para iniciar e impulsar proyectos tendentes a incrementar la cooperación entre las principales compañías, sus proveedores, los institutos de conocimientos públicos, así como con otras instituciones puente (por ejemplo, ingenierías, centros de innovación, etc.). En el capítulo 1 describíamos el enfoque de análisis en niveles micro, meso, macro y meta. Los análisis cluster de nivel meso se fijan en las vinculaciones intra e intersectoriales (aunque aun resulta complejo establecer con precisión las interdependencias entre sectores). A nivel macro, se procura evaluar el aporte a la economía nacional y en razón de ello, considerar la pertinencia de una política de clusters. A estos propósitos, la ciencia ha utilizado varios indicadores cuantitativos, siendo los más comunes: I. Cálculo de índices de especialización exportadora II. Coeficientes de localización, que generalmente suelen estar basados en índices de especialización del empleo en un territorio determinado III. Otras medidas de desempeño más subjetivas, como la capacidad para alcanzar enlaces sólidos, aprovechar externalidades, difusión de tecnología, etc. (por ejemplo, a través de un Indicador de transferencia de tecnología) Según la opinión del Foro Económico Mundial (World Economic Forum ) en su último Reporte Global de Competitividad , sobre un análisis que cubre 142 países y utilizando más de 100 variables que demuestran los distintos contrastes en materia de competitividad entre países, se revela que los factores que hacen más competitiva a una economía desarrollada no necesariamente son los más relevantes en una economía que apenas despega, y este dato es muy importante para la definición de una política en países como el nuestro. Para esto, se clasificaron los países en cinco grupos, tres correspondientes a las etapas de desarrollo (basadas en los factores de producción, en la eficiencia y en la innovación) y dos más correspondientes a países en transición entre una etapa y otra. En este contexto, las variables en consideración se agruparon en 12 pilares de la competitividad relacionados con la etapa de desarrollo en la que juegan un papel de mayor relevancia: 1. Etapa basada en los Factores de la Producción a) Buena operatividad de instituciones públicas y privadas b) Infraestructura bien desarrollada c) Ambiente económico estable d) Fuerza de trabajo saludable con al menos educación básica 2. Etapa basada en la Eficiencia 3

43 43 e) Educación superior y capacitación f) Mercados de bienes y servicios eficientes g) Mercados laborales prácticos y funcionales h) Mercados financieros desarrollados i) Capacidad de explotar las tecnologías existentes j) Amplio mercado interno o de exportación 3. Etapa basada en la Innovación a) Nuevos productos a través de procesos de producción sofisticados b) Nuevos productos a través de la Innovación El pilar 3a) referente a la sofisticación de los negocios considera dos elementos que están íntimamente ligados: la calidad de las redes globales de negocios en un país y la calidad de la operación y las estrategias de las empresas en lo individual. De acuerdo al Foro Económico Mundial, estos factores son particularmente importantes en aquellos países en una etapa avanzada de desarrollo cuando, en mayor o menor grado, las mejores en las fuentes básicas de productividad han sido agotadas. La calidad de las redes de negocios y las industrias de soporte, medida en términos de la calidad y cantidad de proveedores locales y su grado de interacción es importante por varias razones. Cuando las compañías y sus proveedores de un sector en particular están interconectadas en grupos cercanos geográficamente o clusters, aumenta la eficiencia y las oportunidades de innovación de productos y procesos a la vez que se reducen las barreras de entrada para nuevas empresas. Medición de la Sofisticación de los Negocios (Pilar 3a) La medición de este pilar se hace a través de 9 variables: 1. Cantidad de proveedores locales 2. Calidad de proveedores locales 3. Estado del desarrollo de clusters 4. Naturaleza de la ventaja competitiva 5. Alcance de la cadena de valor 6. Control de la distribución internacional 7. Sofisticación de los procesos de producción 8. Desarrollo del mercadeo 9. Disposición a delegar autoridad

44 44 Es evidente que una buena parte de estas variables no pueden ser medidas cuantitativamente y por esa razón, la institución acudió a encuestas directas con empresarios y otros actores de cada una de las economías evaluadas. La naturaleza subjetiva de estas respuestas ha obligado al foro a desarrollar una avanzada metodología estadística para compensar sesgos y desviaciones. A pesar de estas limitaciones, los índices así generados son el mejor acercamiento a estas variables. La Competitividad y los Clusters En la variable 3- Estado de desarrollo de Clusters, el rango de respuesta va de 1 a 7 (menor o mayor densidad de clusters bien desarrollados 1 inexistentes, 7- amplia presencia en muchos campos). País Ranking Clusterización Ranking Competitividad Taiwán 1 13 Italia 2 43 Japón 3 9 Finlandia 4 4 Singapour 5 2 Hong Kong 6 11 Suecia 7 3 Argentina En la tabla se presentan los resultados del posicionamiento de los primeros 7 lugares en clusterización y el de Argentina. Para propósitos comparativas, en la misma tabla se presenta la posición en el índice global de los mismos países. En general se observa una buena correlación entre ambas posiciones. En términos de la conveniencia o no de una política de clusters, los análisis muestran que la clusterización es una estrategia que ofrece mayores beneficios a medida que la economía está más desarrollada y la Argentina (país en desarrollo de industrialización intermedia), cuenta con un gran potencial para ser base de un proyecto de fortalecimiento de clusters.

45 45 4 Análisis de política aplicada Formular e implementar iniciativas de desarrollo de clusters, que constituyen núcleos de competitividad basada en innovación, requieren trabajar sobre la cultura de cooperación. En entornos con culturas poco cooperativas, habrá insuficientes incentivos para proyectos colectivos, como el de políticas de desarrollo de clusters, por lo tanto, toda iniciativa o politica que tienda al desarrollo de clusters debe superar la barrera de una cultura no cooperativa para ser exitosa. Políticas de clusters Una política orientada a clusters encuentra sus fundamentos en las fallas del mercado (por ejemplo, en la insuficiente inversión en conocimiento), del gobierno (por ejemplo, en la falta de coordinación de los diferentes organismos encargados de la aplicación de las políticas) y en las imperfecciones del sistema (especialmente, en la limitada interacción entre los actores, en los desacoplamientos institucionales entre las infraestructuras de conocimiento y en las necesidades de los mercados y la ausencia de consumidores exigentes). Existe un coincidencia casi plena de que las políticas que intentan crear clusters (especialmente de «alta tecnología» o en «sectores nacientes») de la nada o donde no haya condiciones previas están condenadas al fracaso; y que se debe atender tanto a clusters existentes como a los emergentes y potenciar la diversidad para evitar encerrarse en sí mismo. Para el desarrollo de una política de cluster, prácticamente toda la literatura coincide en la necesidad de que para su diseño se lleve a cabo un proceso de consultas e implicación del sector privado y en que hay que tener en cuenta que la actividad de los clusters está afectada por políticas que se encuentran más allá de lo que formalmente cabría considerar «política de cluster» (por ejemplo, por las políticas de competencia, de educación) y que precisamente una de las virtualidades de los clusters es que constituyen marcos útiles para coordinar diferentes políticas y reducir la complejidad. Las polítcas de promoción industrial basadas en incentivos al esfuerzo local no deben cometer el error de la artificiocidad de la ingeniería de planificación central. Por el contrario, deben ser el emergente de necesidades locales y en respuesta a la iniciativa privada regional. El Estado aparece en su rol de conector entre un plan nacional de desarrollo y las potencialidades y necesidades de provincias y regiones. Las medidas más usuales que suelen considerarse componentes de una política formal de clusters son: (1) provisión de ciertos bienes públicos, tales como formación, infraestructuras, investigación, información, etc., especialmente adaptados a los requerimientos de cada cluster y que el funcionamiento del mercado no provee adecuadamente; (2) apoyo a la cooperación y funcionamiento en red de sus miembros (empresas con empresas o con proveedores de investigación); (3) construcción de espíritu comunitario (creación de foros de debate y prospectiva, mecanismos de comunicación, marca común; (4) ayuda para cubrir las debilidades o desequilibrios que pudieran existir en algunas partes del cluster (P.e., atrayendo capital extranjero).

46 46 En general, se consideran preferibles las medidas de inducción indirecta que las de intervención directa, es decir, favorecer la cooperación e interacción, conservando el clima competitivo. El Estado debe actuar como catalizador e intermediario, como coordinador o incluso autoridad en los clusters, ayudando a superar los bloqueos y desequilibrios organizacionales e institucionales y los conflictos que impiden el buen funcionamiento del cluster. La política de clusters debe asistir o patrocinar la incorporación de medidas innovadoras y también integrar y adaptar las existentes en apoyo de determinadas agrupaciones de actividades en un espacio dado, de modo de constituirse más un marco para integrar, que para redistribuir o expandir los recursos públicos ya existentes. Una planificación óptima involucra, en la medida de los recursos de cada nación, políticas micro, meso y macro trabajando coherentemente. La construcción de una institucionalidad que facilite y sostenga un cluster involucra la coacción y coordinación de fuerzas constructivas que emanan tanto de políticas desde arriba hacia abajo y programas e iniciativas de clusters desde abajo hacia arriba. Nivel Local Nivel Regional Nivel Nacional Iniciativas de cluster / Gobierno local, firmas, universidades Organiza -ciones regionales y Organismos públicos regionales Políticas y Programas de Cluster / Políticas nacionales en ciencia y tecnología, industria y regionales En muchos países están llevándose a cabo importantes esfuerzos en orden de implementar nuevos programas e iniciativas para incidir en el ambiente regional o local de los negocios, en otras palabras, a fin de construir clusters. Algunas medidas están orientadas de forma más general a los macro y micro negocios, mientras que otras están más dirigidas hacia sectores específicos o hacia clusters. Esta intervención creciente está ganando territorio, y puede tomar la forma de instrumentos o programas de intervención microeconómicas que impactarían en los clusters indirectamente, o políticas

47 47 diferenciadas para clusters, es decir, apuntando hacia clusters en general o en particular. Ambos tipos de políticas juegan un papel en la construcción del cluster (The clusters redbook). Área de política Ciencia e Innovación Competencia Comercio Integración Regional Social Fuente: The clusters redbook Implicaciones para clusters Los clusters orientados hacia la ciencia y la tecnología son sensibles a las inversiones en I+D. La rivalidad es uno de los ingredientes claves en la dinámica de los clusters, pero en un marco institucional que garantice la libertad de competencia. Las conexiones con los mercados mundiales es fundamental para el dinamismo de los Clusters. Algunos clusters ganarían más recursos mientras otros declinarían por lo que las regiones se especializarán. El acceso a servicios públicos superiores aumenta el atractivo de los clusters, trayendo nuevos recursos externos, incidiendo positivamente en la comunidad y en la creación de capital social. Para una mejor comprensión de una política corientada a clusters, se debe distinguir entre tres aspectos diferentes: - Política: Con frecuencia, los gobiernos establecen sus intenciones estratégicas en un documento específico o una ley marco o norma de alcance general (También son comunes los llamados libros blancos para una política específica 4 ). Este documento no tiene que definir herramientas específicas, destinar fondos, o crear responsabilidades, solo establecer los objetivos políticos y definir qué actividades específicas se consideran estratégicas en ésta área, inserta o coherente con una política general de largo plazo. - Programa: Con el fin de pasar de la intención hacia la realidad, los gobiernos diseñan programas específicos que destinan fondos, crean responsabilidades organizadoras y definen condiciones específicas bajo las cuales el financiamiento puede ser accesible. - Agencia Ejecutora: La responsabilidad que tiene una agencia o ministerio gubernamental es implementar cada programa. Las políticas nacionales para clusters consisten en documentos de políticas con regulaciones, directrices y legislación. Puede que haya una política que abarque todo lo concerniente al desarrollo de clusters, detallando la manera en que se debe desarrollar un cluster, o que detallen cómo los clusters forman parte de una gama de políticas diversas. En Europa, el número de países que adoptaron políticas de cluster en los periodos de , , y después del 2005 es bastante equitativo (European Cluster Observatory). Estas políticas de intervención estatal consensuadas con el sector privado y la comunidad local tuvieron un fuerte impacto en el desarrollo regional. Siguiendo el caso europeo, los clusters juegan un papel estructural en diferentes áreas de regulación/políticas. A través de un mapeo, han observado el papel del cluster en seis áreas de políticas detalladas a continuación: Política de redes de negocios 4 Dra. Claudia Peirano (Proyecto Libro Blanco de la Política Industrial Argentina)

48 48 Política de atracción de IED Política de promoción de exportación Política industrial dirigida a sectores Política de ciencia y educación Política de competencia e integración del mercado Argentina y los países en desarrollo Porqué para la Argentina sería una política óptima? El sector manufacturero nacional está compuesto principalmente por pequeñas y medianas empresas, que es el esquema, como hemos visto, más común o predominante en los países en vías de desarrollo. Y los clusters, por su propia naturaleza, forman concentraciones de capital humano específico y empresas pymes especializadas. A diferencia de Europa, Japón o los EE UU, con culturas organizacionales orientadas principalmente a las grandes empresas, en los países en desarrollo las políticas, programas e instrumentos deben concentrarse fundamentalmente en las pymes. Dentro de ellos, el conocimiento se interpreta como un bien público -la naturaleza de este es no rival cuando el consumo por unos individuos no impide que esas mismas cantidades sean consumidas por otros-. Este sería un bien interesante para revalorizar en nuestro país, donde la tendencia es a aislar el conocimiento. En países en desarrollo como el nuestro (en los que es necesario superar inestabilidades de marco macroeconómico, barreras institucionales, mal funcionamiento de los mercados y baja predisposición a la cooperación) tal vez un liderazgo fuerte y participativo sea más importante que en países donde los contextos de negocios funcionan de manera más fluida. Factores de éxito a partir de vértices del diamante de Porter CONDICIONES DE LOS FACTORES Ventajas específicas significativas (Como disponibilidad de los factores) Fuerte base de habilidades (Capital humano) Capacidad de innovación e I + D Liderazgo Infraestructura Cultura emprendedora Financiamiento Calidad de vida CONDICIONES PARA LA ESTRATEGIA Y RIVALIDAD Masa crítica de empresas con capacidad para competir internacionalmente Empresa multinacional o de nivel mundial Condición de base Factor crítico de éxito Factor crítico de éxito Factor coadyuvante Factor coadyuvante Factor coadyuvante Factor coadyuvante Factor de contexto Condición de base Condición de

49 49 Presencia de redes y asociaciones (cooperación) Empresa ancla Ambiente competitivo Servicios de desarrollo empresarial Entorno macroeconómico e institucional SECTORES RELACIONADOS Y DE APOYO Fortaleza en clusters relacionados base Factor crítico de éxito Factor coadyuvante Factor de contexto Factor de contexto Factor de contexto Condición de base CONDICIONES DE LA DEMANDA Acceso a mercados (y demanda sofisticada) Factor de contexto Fuente: Jung, Garbarino en base a DTI, 2004; Solvell, 2003; Van Der Linde, 2003; Porter, 1998 En el cap. 2 (fases de desarrollo de un cluster) se adelantaron algunos conceptos significativos en relación a los factores determinantes de la competitividad que tradicionalmente se agrupan en torno a los vértices del diamante de Porter, como condiciones de base, factores críticos de éxito, factores coadyuvantes y factores de contexto. El ordenamiento de factores de éxito por vértices del diamante puede ser una excelente guía para la activación de una política de promoción, tanto para la gestión de iniciativas cluster como para las decisiones de política pública desde los diversos niveles de gobierno (nacional, regional o local). Si bien siempre es necesario trabajar sobre el conjunto de los factores (en definitiva, el diamante es un sistema), es importante poder discernir qué aspectos son críticos para un desarrollo exitoso del cluster (Jung, Garbarino). Clusters en países en desarrollo Al establecer esta secuencia, debe tenerse en cuenta que los casos exitosos de desarrollo de clusters se basan en construir a partir de las fortalezas con que se cuenta. En este sentido, Porter (2006) señala que en economías en desarrollo esto implica, por lo general, trabajar primero sobre los factores (que constituyen su principal fortaleza), luego sobre las condiciones para la estrategia y la rivalidad de las empresas, los sectores relacionados y de apoyo y, finalmente, sobre la demanda. En la Argentina, dada la naturaleza de su economía, resulta conveniente intensificar la acción pública sobre el fortalecimiento de los factores y los sectores de apoyo. Los estudios de Schmitz y Nadvi (1999) sobre los clusters de los países en desarrollo, muestran que: En primer lugar, en las naciones en vías de desarrollo, la presencia de clusters industriales es significativa (aunque se organicen bajo algún formato similar). En segundo lugar, las experiencias de crecimiento de estos clusters varían ampliamente desde aquellos que presentan escaso dinamismo hasta aquellos que han desarrollado exitosas trayectorias de crecimiento (Schmitz y Nadvi, 1999).

50 50 En tercer lugar, se observa una alta heterogeneidad interna al interior de cada cluster: excepto en los clusters rudimentarios, las empresas medianas y grandes han surgido y juegan un rol importante en la governance de estos clusters. (Schmitz y Nadvi, 1999). Asimismo, observan que en los países en desarrollo deben tenerse en cuenta dos elementos fundamentales a la hora de analizar una política de clusters (Gala G. Minujin 2005 CEPAL): 1. El modelo de Eficiencia Colectiva, y 2. El modelo de Cadenas de Valor Globales Los aportes teóricos a partir de los modelos de eficiencia colectiva y cadenas de valor globales complementan los estudios efectuados sobre distritos industriales, clusters u otras formas de conglomerados. 1. Considerando las especificidades propias de los clusters de países en desarrollo Schmitz y Nadvi desarrollaron el modelo de eficiencia colectiva. Parten del análisis de Marshall sobre economías externas y señalan que las ventajas derivadas de estas economías son razones necesarias pero no suficientes para explicar la fortaleza de las empresas que forman parte de un cluster. Según los autores, hay que tener en cuenta un elemento adicional; las fuerzas deliberadas que surgen de las acciones conjuntas. Schmitz indica que éstas pueden darse de maneras diferentes: empresas individuales que cooperan, o grupos de empresas que unen sus fuerzas en diferentes tipos de asociaciones empresariales. Los estudios sobre clusters muestran que, además de la intervención gubernamental, las acciones conjuntas constituyen un mecanismo eficaz para resolver fallas del mercado y generar factores claves que fortalezcan la competitividad, creando ventajas exclusivas y dinámicas que expliquen las posiciones de liderazgo en los mercados. 2. Como hemos visto anteriormente, el modelo de eficiencia colectiva permite entender las ventajas competitivas que se derivan de las economías externas y las acciones conjuntas. Esto implica enfocar el análisis de los clusters industriales en las vinculaciones que se dan al interior de los mismos. Sin embargo, tal como señalan Pietrobelli y Rabellotti (2004), Recientes cambios en los sistemas de producción, canales de distribución y mercados financieros, que adquirieron velocidad como resultado de la globalización de los mercado de productos y la integración de tecnologías informáticas, sugieren que es necesario prestar más atención a las vinculaciones externas. En relación a ello, el enfoque de cadenas de valor globales permite dar cuenta de las actividades que ocurren fuera del cluster y sobre todo, entender el significado de las relaciones de los productores locales con los principales actores externos. El enfoque de cadenas de valor globales se nutre de dos conjuntos teóricos (Pyke, 1998; Helmsing, 2001 y Nadvi, 1995). Por un lado, utiliza la literatura sobre clusters industriales para explicar el rol de las instituciones locales y las redes en el fortalecimiento de las condiciones para el upgrading de los productores locales (Gereffi y Kaplinsky, 2001). Por otro, aplica la literatura sobre cadenas de valor para hacer hincapié en cómo el rol los compradores globales y la forma de organización de la cadena de valor definen las oportunidades de modernización de las de las empresas locales. Se concluye que es necesario concentrar los mayores esfuerzos en promover un ambiente estable que permita a las empresas desarrollarse. Esto incluye estructuras de gobierno especializadas, facilidades educativas y de investigación, centros de servicios, estímulo a la participación de asociaciones empresariales y sectoriales, cámaras de comercio, una activa comunidad empresarial, firmas subcontratistas, etc (Bianchi, Miller y Bertini, 1997).

51 51 Para varios organismos internacionales, el desenvolvimiento de clusters permite a las Pymes superar el aislamiento y la falta de poder. También aumentar su potencial competitivo a partir de la emergencia de lazos entre las empresas (UNCTAD, 1998). Esto es particularmente válido en los países en desarrollo, con una fuerte cultura industrial organizada en estructuras empresarias de pequeñas y mediana escala. Las Pymes que operan en clusters obtienen importantes ventajas competitivas de la proximidad de fuentes de materias primas, disponibilidad de servicios apropiados y orientados a las necesidades de las empresas, abundancia de clientes atraídos por la tradición de los clusters en una determinadas industria, la presencia de una fuerza de trabajo especializada y la competencia entre los empresarios del cluster, que incentiva la innovación y aumenta la eficiencia (UNIDO ). Las pymes en clusters obtienen mayores ventajas que las pymes aisladas. Las políticas desde el Estado podrían ayudar a esta concentración través de incentivos específicos. Como señala Nadvi (1995) los clusters constituyen una estrategia viable de organización de la producción para que las Pymes puedan alcanzar el crecimiento, pero han de observarse las siguientes lecciones: 1. No se pueden crear clusters de la nada, pero sí apoyarlos y fortalecerlos una vez que existen. 2. Las grandes empresas pueden jugar un rol importante en el desarrollo de clusters. 3. Hay que mirar las dinámicas que prevalecen en los mercados con los cuales se relaciona cada cluster. 4. Los clusters y redes son una estrategia de organización de la producción viable para alcanzar el crecimiento sostenido de las Pymes. 5. El alcance de un crecimiento sostenido de las Pymes es función no sólo de la eficiencia de la producción sino también de la habilidad para la innovación y desarrollo tecnológico continuo. Bianchi, Miller y Bertini señalan recomendaciones similares a las de Nadvi, pero ponen mayor énfasis en la realización previa de un análisis detallado del contexto económico e institucional de las áreas escogidas, así como al desarrollo de colaboración entre los clusters a través del establecimiento de relaciones entre instituciones locales y empresas con redes internacionales. Por ejemplo, uno de los principales desafíos en las políticas públicas de los países en desarrollo es el de proveer a los clusters los medios adecuados para que puedan enfrentar la creciente competencia del mercado global, adaptarse a nuevos estándares de calidad y aumentar la capacidad de repuesta a las demandas de los compradores, es decir, para actualizarse en forma contínua. Para ello, la inserción de los clusters en cadenas de valor globales resulta de fundamental importancia. Un error habitual es creer que la solución a un problema de desarrollo lo resuelve solo la aplicación de un instrumento específico, que por haber resultado exitoso en otro momento o en otro lugar, también debería serlo en cualquier caso. Crear clusters o volcar recursos para incentivarlos sin observar y ajustarse a criterios racionales para una correcta planificación puede llevar a un gran fracaso. En relación al tipo de políticas que deberían aplicarse para favorecer las condiciones para este upgrading (mejoras, innovación) de las empresas locales, Humphrey y Schmitz (2000) señalan que esto tiene que ver con el tipo de upgrading buscado y del tipo de cadena de valor en Proteger de la competencia global a las pymes que operan territorialmente, implica además de la medida particular transitoria protectiva, de un conjunto de medidas de largo plazo que la ayuden a crecer, mejorar y competir por sí mismas sin la necesidad de tales medidas.

52 52 la que participa cada clusters. Cuando se busca fortalecer la posición existente de un cluster manufacturero en una cadena de valor global es importante que las políticas industriales locales se dirijan a expandir la infraestructura y mejorar las facilidades de entrenamiento, testeo y certificación. En aquellos casos en que el objetivo es reposicionar a un cluster, la política local deberá promover la construcción de coaliciones con actores claves del sector publico y privado y la inversión. Según Nadvi (1998), las políticas para pymes en el marco de una estrategia de clusters: 1. Deben identificar a los clusters industriales y redes de Pymes existentes. 2. Las políticas deben concentrarse en grupos de productores y no en firmas individuales. La intervención debe apuntar a sectores específicos y estratégicos. 3. Deben enfocarse en las condiciones de demanda del mercado y sus imperativos La competitividad debe alcanzarse en base de calidad, sensibilidad a la moda, confiabilidad y no solamente en base a los precios (ventajas competitivas). 4. Concentrarse en las instituciones e instrumentos que facilitan las relaciones cara a cara entre los productores y el mercado como ferias comerciales, y visitas a compradores externos que provean información sobre marketing, desarrollo de productos, tendencias de la moda y knowhow. 5. Fortalecer las instituciones de apoyo local y sectorial que proveen servicios como entrenamiento técnico, apoyo tecnológico e información de mercado. 6. Promover la colaboración cercana entre gobiernos locales y organizaciones de representación empresaria y demás instituciones. 7. Utilizar a las grandes firmas como guías y agentes de cambio. 8. Trabajar en pos de un marco macroeconómico que garantice reglas claras de competencia y una estructura de incentivos que permita que las Pymes operen en condiciones equitativas. 9. Facilitar las intervenciones resultan más efectivas en los casos en que los agentes políticos actúan como facilitadores. Esto da lugar también a iniciativas privadas y sinergias empresariales que facilitan el desarrollo de clusters y redes. Como ya había indicado Nadvi anteriormente, existe un relación importante en la pobreza y una buena política orientada a clusters. Junto a Barrientos, Nadvi despliega una serie de propuestas de políticas, en función del tipo de cluster: 1. Políticas que aseguren la supervivencia del cluster y logren quebrar el círculo vicioso entre baja calificación y baja inversión, en los que denomina clusters sobrevivientes (aquellos formados por empresas de micro y pequeña escala que se encuentran en áreas pobres, rurales o en periferias urbanas, compuestos por microempresarios). El papel del Estado en este tipo de situaciones es fundamental. 2. La implementación de mecanismos que faciliten la organización colectiva de los empresarios así como la creación de un ambiente que sostenga y estimule el aprendizaje, la innovación y el constante upgrading, en aquellos clusters constituidos por más avanzados y diferenciados productores (formados por un variado conjunto de firmas que, típicamente, han crecido durante

53 53 la etapa de sustitución de importaciones y que producen bienes estandarizados de consumo para el mercado de masas). 3. Elentar las inversiones extranjeras, desarrollar proveedores locales de materiales y servicios, facilitar la transferencia de tecnología de las multinacionales a otras firmas locales, etc. en el caso de clusters liderados por corporaciones trasnacionales. Latinoamérica Altenburg y Meyer-Stamer (1999), quienes analizan en varios estudios los tipos de clusters existentes en los países latinoamericanos, destacan tres grandes deficiencias generales en tales clusters con respecto a los de los países avanzados: i) A diferencia de los países desarrollados, en los que las pymes desempeñan un importante papel como proveedores de inputs especializados y servicios, en Latinoamérica la gran mayoría de las pymes tienen muchas debilidades de eficiencia; ii) Si en los países avanzados los clusters a menudo tienen lugar en sectores de alta tecnología o intensivos en diseño y con sustanciales innovaciones de producto y de proceso, en Latinoamérica los clusters se encuentran muchas veces confinados a la producción estandarizada de bienes de consumo o a operaciones de ensamblaje sin innovaciones sustanciales; iii) En comparación con los clusters innovadores de los países avanzados, las aglomeraciones latinoamericanas generalmente comprenden sólo algunos eslabones de la cadena de valor, acogen pocos servicios complementarios y carecen del capital social necesario para alcanzar acuerdos cooperativos. Sus estudios apuntan nuevamente a la afirmación de que los clusters regionales obtienen resultados generalmente mejores que los de los sectores respectivos en la media nacional. Proponen, en virtud de lo anterior, un menú de acciones con el fin de apoyar el desarrollo de clusters, basado en tres puntos principales: -En primer lugar, facilitar el desarrollo de economías externas mediante la construcción de una fuerza de trabajo especializada y la formación de centros de capacitación al interior de los clusters. -En segundo lugar, proponen promover lazos entre las firmas mediante la creación y fortalecimiento de la confianza entre las firmas, la promoción de objetivos colectivos, la creación de asociaciones empresariales, el fortalecimiento de la oferta de servicios financieros y no financieros, la facilitación de las conexiones externas del cluster, la promoción de la innovación. -En tercer lugar aconsejan se busquen fortalecer las posiciones locales al interior de las cadenas de valor mediante la atracción de los líderes de la cadena en el cluster, una oferta sostenida, facilitar la interacción en las cadenas de valor, la promoción del acceso a nuevos mercados y cadenas de valor, y la asistencia a las Pymes para que puedan cumplir con estándares nacionales e internacionales.

54 54 Políticas e instrumentos Sin perjuicio de los elementos expuestos en el siguiente capítulo, desarrollaremos, en un marco general de políticas para clusters, los instrumentos generalmente utilizados y que podrían ser la base de una estrategia nacional. Esto en función de varios estudios que han relevado una serie de políticas e instrumentos aconsejables para ámbitos subnacionales de modo general y que utilizaremos a modo de referencia para nuestra propuesta. Aquí se disponen algunas de ellas: 1- Políticas de innovación institucional y organizacional y de formulación del marco regulatorio: Más allá de las reformulaciones institucionales que son propuestas en diversos diagnósticos y evaluaciones sectoriales y nacionales, estas áreas de intervención pueden destacarse desde una perspectiva sistémica: -Debe propenderse al fortalecimiento, innovación y la articulación interinstitucional, con la profesionalización de funciones y actividades y la dotación de recursos adecuados. Ello incluye la eliminación de los comportamientos clientelísticos y oportunistas y la sostenibilidad de las instituciones y continuidad de los programas en el tiempo (Gutman CEPAL). Es decir, la construcción de governanza pública. -En el diseño e implementación de mecanismos de regulación y control de las relaciones intersectoriales debe promoverse una mayor articulación intersectorial, en relación a la definición y aplicación de los parámetros productivos, tecnológicos y Como en cualquier estrategia, bien sea la de una organización particular o de política nacional, el factor de certidumbre vuelve a cobrar relevancia. Por ello la virtud de la estabilidad en el tiempo de las reglas acordadas y el profesionalismo y la ética en las instituciones. comerciales relevantes, la difusión de información estratégica, y la fijación de precios y modalidades de compra/venta. Al mismo tiempo garantizar una distribución equitativa de beneficios y riesgos entre los agentes participantes del cluster, proveyendo adecuadas instancias de arbitraje y de resolución de conflictos. Esta es un área en donde la coordinación público/privada es de importancia central y que presupone la existencia de organizaciones gremiales de productores y firmas representativas y legitimadas. 2. Políticas de incentivos focalizados, con contrapartidas específicas (políticas verticales o de cadena) Estas políticas aluden al diseño de mecanismos de incentivos (normativos y de control) para orientar la conducta de actores privados claves, ya sea actores establecidos en la región, o bien para incentivar el ingreso de nuevos actores. En aquellos clusters donde los eventuales núcleos críticos sean débiles, inexistentes o responden a otros tipos de lógicas, las políticas deberán apuntar a su creación/fortalecimiento. En cuanto a a la reformulacion de los sistemas de incentivos, en un reciente estudio elaborado por Bisang, Gutman e Iturregui (2002) se propone: Mecanismos de intervenciones públicas en base a contratos de adhesión, donde el sector público transfiere recursos (fiscales, crediticios, promocionales, etc.) a un conjunto acotado de actores claves del cluster para que éstos operen sobre el resto de los integrantes a través de sus

55 55 mecanismos de relaciones privadas. La propuesta global sería aplicar políticas sobre clusters (no sobre sectores ni sobre perfiles o tipologías de empresas) operando sobre nodos críticos con capacidad de difusión, en base a un claro mecanismo de costo beneficio estimado ex ante y un fuerte énfasis en la evaluación de impactos, mas que en el seguimiento de los procesos. El supuesto implícito en esta propuesta es la existencia de un contexto regulatorio que contenga, audite y evite las conductas oportunistas y además que garantice la equidad de los acuerdos. 3. Políticas de consolidación de clusters y de creación de externalidades o bienes públicos (políticas horizontales y territoriales, políticas para la conformación de redes) La existencia de agencias federales de control de los recursos y programas son fundamentales para el éxito de una política de promoción industrial orientada a clusters. Varias son las áreas de acción y los instrumentos posibles. Todos ellos se orientan al desarrollo y construcción de recursos o ventajas específicos a localizaciones determinadas, difícilmente reproducibles en otros espacios económicos y al diseño de políticas cluster específicas porque responden a las necesidades de la región. Políticas dirigidas a organizar y proveer servicios de forma más eficiente (políticas sistémicas para resolver los problemas específicos de los actores, tomando en cuenta sus necesidades en forma interdependiente). Aquí pueden mencionarse la conformación de instituciones para el diagnóstico y la propuesta de soluciones a problemas específicos, o la elaboración de índices o estadísticas con criterios sistémicos. Políticas para atraer inversiones a los clusters (como la anterior, promueve la creación de bienes públicos). Políticas para aumentar las redes y los procesos de aprendizaje en los clusters. Se trata de políticas que ayuden a la adaptación a las condiciones cambiantes del entorno, y al desarrollo de sus ventajas competitivas específicas, p.e. facilitando articulaciones entre redes nacionales e internacionales, desarrollo de páginas de internet de clusters, etc. Políticas para mejorar la capacitación y las competencias de los recursos humanos involucrados, p.e. el desarrollo de programas de reconversión y capacitación de la mano de obra. Una herramienta indispensable para determinar políticas o iniciativas orientadas al desarrollo de clusters es el mapeo. A partir de este diagnóstico se definien los recuros disponibles locales para su fortalecimiento. Los cuadros siguientes muestran un ejemplo gráfico de cómo debería realizarse un mapeo por sectores a nivel regional (mapeo sector metalúrgico UNIBO/UIA) y por infraestructura de apoyo en cada aglomeración (CEPAL). El mapa 2 identifica con precisión en tiempo real los clusters identificados, es un mapa con alto grado de estabilidad pero siempre dinámico como consecuencia de la dinámica propia del conjunto de actividades se desarrollan en su interior. El mapa 1 muestra otra realidad (también con su propio dinamismo por influencia de los negocios y procesos innovativos, entre otras variables) dada aquí por la naturaleza del apoyo a la actividad económica local. El trabajo de una institucionalidad especializada en la aplicación de políticas de clusters sería la superposición en

56 56 capas de estas y otras variables que influyen en el dinamismo territorial y un permanente monitoreo (a través de observatorios públicos y/o público-privados). Mapa 1 - Modelo de distribución territorial de instituciones de apoyo Mapa 2 Modelo de distribución territorial de clusters Mapa 3: Distribución geográfica de los 100 clusters industriales más relevantes de China (Fuente: Li & Fung Research Centre)