ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y BUROCRACIA

Transcripción

1 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y BUROCRACIA MGP. Freddy E. Aliendre España

2 Contenido 1. Qué es la Administración Pública? 2. Max Weber y la Burocracia 3. Burocracia y teoría de las organizaciones 4. Disfunciones de la Burocracia 5. Críticas al Modelo Burocrático 6. Burocracia más allá de Weber 7. Burocracia y modernización 2

3 1. Qué es la Administración Pública? Toda actividad pública o privada ordenada para alcanzar fines. PROCESO: Prever, organizar, mandar, coordinar, controlar (Fayol). AD MINISTRARE A SERVIR Acción de Planificar, manejar, coordinar, dirigir, decidir, controlar para alcanzar metas (Koontz). Es la ACTIVIDAD por la cual se obtienen resultados a través de esfuerzo y cooperación. Dirección de un Organismo Social. Habilidad de coordinar. Conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos con el fin de regular la productividad del esfuerzo humano y asegurar una mejor utilización de los recursos disponibles. 3

4 1. Qué es la Administración Pública? ADMINISTRACION PUBLICA Desde un punto de vista formal, se entiende a la entidad que administra, o sea, al organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales (estructura). Desde un punto de vista material, se entiende más bien la actividad administrativa, o sea, la actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestión y de existencia propia, tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecución de su misión (procesos). 4

5 COMO PROCESO Conjunto de tareas para administrar el Estado. Gobierno en Acción Proceso de definir objetivos, formular planes y políticas, se crean entidades, se movilizan energías y utilizan recursos. Está ligado a la política. Cumplimiento de la política pública. Ley en acción ADMINISTRACION PUBLICA Estado: Organización política administrativa que rige los destinos de la humanidad, brinda bienes y servicios. COMO ESTRUCTURA Conjunto de instituciones que realizan los fines del Estado. Conjunto de organizaciones para la provisión de bienes y servicios públicos. Instrumento del Gobierno para cumplir sus fines y funciones 5

6 FUNCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA Función Política Económica Administrativa Objetivo Contribuir a la legitimación del poder Posibilitar el desarrollo de derechos democráticos. Desarrollar políticas económicas. Contribuir al funcionamiento del mercado. Satisfacer las necesidades individuales. Política exterior: relación sociedad-entorno. Política interior: relación ciudadanos-grupos sociales. Política administrativa: garantizar prestaciones y recursos. Política social: integración e igualdad social, democratización de las estructuras... 6

7 1.3. Funciones del Estado a través de las administraciones públicas Reglamentación de las relaciones entre una sociedad y su entorno; ello significa como mínimo aseguramiento de las fronteras del sistema frente al exterior (seguridad exterior)... pertenece a este punto todo el extenso ámbito de las relaciones internacionales. Reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema, y ello tanto entre los individuos como entre los grupos (orden interno). Aseguramiento de la capacidad de acción del sistema políticoadministrativo, sobre todo garantizando el abastecimiento de los recursos necesarios... Prestaciones de abastecimiento y servicios... Conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos; tales objetivos pueden ser, entre otros: integración nacional, igualdad social, democratización, así como también crecimiento económico, mejora de la salud pública o elevación del nivel educativo". 7

8 1.4. Administración Pública y Burocracia Uno de los modelos de administración diseñados y aplicados con mayor frecuencia al Gobierno, es el modelo burocrático. Si el Estado es la Sociedad (racional) políticamente organizada, y que el ejercicio del poder por el Gobierno se expresa en leyes, y a la vez, él mismo está limitado por las leyes, existe una correlación con la burocracia, modelo basado en la racionalidad expresada en normas y procesos en búsqueda de la eficiencia, respeto a la autoridad y la meritocracia. 8

9 1.4. Administración Pública y Burocracia Bureau: Oficina; cratos: poder. El poder que tienen quienes trabajan en las oficinas públicas. El fenómeno burocrático es un fenómeno histórico íntimamente vinculado con el desarrollo del Estado. Surge en la época que aparecen formas de organización complejas, cuando el Estado crea y necesita de una administración, por consiguiente de una institución nueva. El desarrollo histórico de la burocracia se debe a un proceso de centralización en el ejercicio del poder político. 9

10 1.4. Administración Pública y Burocracia La burocracia como estructura centralizada se caracteriza por su jerarquización, en donde los cargos, roles y funciones de sus componentes se desenvuelven dentro de ciertos límites formales establecidos por mecanismos legales y por normas de ejecución. Esta jerarquización de roles y funciones, más o menos especializada, otorga a la burocracia una imagen de racionalidad aparente que se sustenta en técnicas y métodos rígidos de arriba a abajo. 10

11 2. Max Weber y la Burocracia Max Weber ( ) economista y sociólogo alemán, a través de su estudio de las civilizaciones desarrolló el concepto moderno de Burocracia refutando, criticando y ampliando las apreciaciones de Marx. Weber dice tres cosas en contra del marxismo: a) La historia y los esquemas de desarrollo de cualquier país nunca son monocausales. Es decir, no son determinados ni en primera ni en última instancia por un solo factor, sea cual sea. b) La historia no tiene un sentido predeterminado, es decir, nadie puede decir hacia dónde va una sociedad. Los conflictos sociales obedecen a choques de racionalidades de los actores que muchas veces no desean y casi siempre los sorprende. c) En cuanto al protestantismo, Weber demuestra en su célebre "Ética protestante y capitalismo" que la religión no es ninguna superestructura pasiva destinada a traducir los cambios económicos de la estructura. 11

12 2. Max Weber y la Burocracia. Max Weber fue el primero en estudiar sistemáticamente la burocracia, y señala: La administración burocrática significa la dominación gracias al saber. Modelo de organización expresión de la racionalidad, sinónimo de eficiencia. Es el medio de llevar a cabo la acción colectiva, dentro del orden social. Una vez establecida completamente, es, entre las estructuras sociales, la mas difícil de destruir. 12

13 Max Weber 2. Max Weber y la Burocracia. La experiencia tiende a demostrar universalmente que el tipo de Organización administrativa puramente burocrático, es decir, la variedad monocrática de burocracia es, desde un punto de vista técnico, capaz de lograr el grado más alto de eficiencia, y en este sentido es el medio formal más racional que se conoce para lograr un control efectivo sobre los seres humanos. Es superior a cualquiera otra forma en cuanto a precisión, estabilidad, disciplina y operabilidad. Por tanto, hace posible un alto grado en el cálculo de resultados para los dirigentes de la Organización y para quienes tienen relación con ella. 13

14 WEBER: 2. Max Weber y la Burocracia. Existen, en principio, zonas jurisdiccionales fijas y oficiales, organizadas por normas, por leyes o por regulaciones administrativas. Hay principios de jerarquía de cargos y de niveles de autoridad graduada que suponen un sistema de subordinación firmemente organizado, en el cual existe una supervisión de los funcionarios inferiores por los superiores. La administración del cargo moderno se basa en documentos escritos, que se conservan en archivos; La administración de un cargo presupone, en general, una preparación profunda y experta. 14

15 2. Max Weber y la Burocracia. La burocracia concebida por Max Weber se basa en: La formalización (tanto de las normas como de los procedimientos), La centralización (definición de la jerarquía y la autoridad). Ambas dimensiones deben interpretarse desde lo que Weber llama la racionalidad formal, origen del orden legítimo que han de establecer las normas jurídicas. Según Weber. Se quiere des individualizar el trabajo, "profesionalizarlo", separarlo de los rasgos individuales de quien desempeña esas actividades, crear puestos de trabajo como "cargos" con obligaciones y derechos independientes de las características individuales de quienes los desempeñan. 15

16 WEBER: 2. Max Weber y la Burocracia. La burocracia tiene un conjunto de características específicas y otras de detalle que, en mayor o menor grado, se cumplen tanto en las instituciones públicas como en las privadas. Por eso, en el fondo, la oposición entre empresa pública y privada es el producto de situaciones y preferencias de orden político e ideológico y no técnico; porque para ambas entidades burocráticas se aplican las mismas técnicas que son propias en todo sistema de administración. 16

17 2.1. Orígenes de la Burocracia La burocracia es una forma de organización humana que se basa en la racionalidad, en la adecuación de los medios a los objetivos pretendidos con el fin de garantizar la máxima eficiencia en la búsqueda de esos objetivos. La burocracia, como base del sistema moderno de producción tuvo su origen en los cambios religiosos ocurridos después del Renacimiento. 17

18 2.1. Orígenes de la Burocracia El sistema moderno de producción, racional y capitalista, se originó a partir de un nuevo conjunto de normas morales ("ética protestante ): el trabajo duro como dádiva de Dios, el ahorro y el ascetismo que permite la reinversión de excedentes, en vez de consumirlos en símbolos materiales. El capitalismo, la burocracia y la ciencia moderna constituyen 3 formas de racionalidad que surgieron a partir de cambios religiosos. Las semejanzas entre el protestantismo y el capitalismo son impresionantes 18

19 2.1. Orígenes de la Burocracia CAPITALISMO PROTESTANTISMO CIENCIA RACIONALIDAD MODERNA BUROCRACIA 19

20 2.1. Orígenes de la Burocracia Weber identifica 3 factores que favorecen el desarrollo de la moderna burocracia: 1. El desarrollo de una economía monetaria. 2. El crecimiento cuantitativo y cualitativo de las tareas administrativas del Estado moderno: sólo un tipo burocrático de organización podría sustentar la complejidad y el tamaño de las tareas; 3. la superioridad técnica del tipo burocrático de administración: sirvió como fuerza autónoma interna para imponer su prevalencia. Cuando los sistemas sociales crecieron, las grandes empresas pasaron a producir en masa, acabando a las pequeñas, estas requieren obtener control y una mayor previsión respecto a su funcionamiento. 20

21 2.2. Burocracia y Poder En su interés por el análisis histórico-comparativo de la evolución del pensamiento del hombre moderno, Weber estudia las formas de orden social y de dominio. Este es el contexto, el análisis sociológico de las formas de dominio, en que Weber investiga la burocracia. Este análisis se realiza en el marco de un estudio global de las relaciones entre Estado, Economía y Sociedad. Su análisis forma parte de su sociología de las formas de dominio. Weber estudia el cambio histórico desde el orden feudal al de las clases sociales y del Estado constitucional con sus características de racionalidad moderna y ordenación burocrática de los organismos claves en el todo social. Weber consideró a la burocracia como un tipo de poder y no como un sistema social. Un tipo de poder ejercido desde el Estado por medio de su clase en el poder o clase dominante. 21

22 2.2. Burocracia y Poder Weber distingue 3 tipos de sociedad: a. La sociedad tradicional, predominan características patriarcales y hereditarias (familia) b. La sociedad carismática, predominan características místicas, arbitrarias y personalistas (los ídolos históricos, los héroes ) c. La sociedad legal, racional o burocrática, predominan normas impersonales y una racionalidad en la escogencia de los medios y de los fines (grandes empresas, estados modernos) 22

23 2.2. Burocracia y Poder A cada tipo de SOCIEDAD corresponde un tipo de AUTORIDAD SOCIEDAD AUTORIDAD TRADICIONAL CARISMÁTICA LEGAL TRADICIONAL CARISMÁTICA LEGAL 23

24 2.2. Burocracia y Poder La autoridad representa PODER institucionalizado y oficializado. Autoridad = probabilidad de que una orden sea obedecida. Poder implica el potencial para ejercer influencia sobre otras personas. La autoridad proporciona poder: tener autoridad es tener poder. La autoridad depende de la legitimidad, la autoridad es legítima cuando es aceptada Dominación significa que la voluntad manifiesta del «dominador» influye la conducta de los otros 24

25 2.2. Burocracia y Poder Weber insiste en que todo está permeado por la cultura, ya que son las creencias las que legitiman el ejercicio del poder y tales creencias existen tanto en la mente del dominador como en la del dominado y determinan la relativa estabilidad de la dominación. Así, Weber establece una tipología de autoridad basándose no en los tipos de poder usados, sino en las fuentes y tipos de legitimidad aplicados líder y de los subordinados. La dominación requiere un aparato administrativo, cuando la dominación se ejerce sobre un número de personas y un vasto territorio, necesita personal administrativo para ejecutar las órdenes y servir como punto de unión entre el gobernante y los gobernados. 25

26 2.2. Burocracia y Poder Autoridad Tradicional = no racional, patriarcal, creencia en el pasado eterno Dos formas de aparato administrativo: 1. Forma patrimonial: los funcionarios que preservan la dominación tradicional son los servidores del Señor y dependen económicamente de él. 2. Forma feudal: los funcionarios, son aliados prestándole un juramento de fidelidad. Disponen de sus propios dominios administrativos y no dependen del Señor su remuneración y subsistencia. 26

27 2.2. Burocracia y Poder Autoridad Carismática = Influencia de la personalidad y del liderazgo. Poder sin base racional, no delegable. Legitimización deviene de la devoción Aparato Administrativo está constituido por los discípulos y subordinados más leales. El personal administrativo es seleccionado según la confianza que el líder deposite en los subordinados. Si el subordinado deja de merecer la confianza del líder, pasa a ser sustituido por otro más confiable. 27

28 2.2. Burocracia y Poder Autoridad legal, racional o burocrática Cuando los subordinados aceptan las órdenes de los superiores como justificadas, porque están de acuerdo con un conjunto de preceptos o normas que consideran legítimos y de los cuales se deriva el poder de mando. Es el tipo de autoridad técnica, meritocrática y administrativa. El grupo gobernante es elegido y ejerce autoridad sobre sus subordinados, siguiendo ciertas normas y leyes. 28

29 2.2. Burocracia y Poder El aparato administrativo que corresponde a la dominación legal es la burocracia, y su fundamento son las leyes y el orden legal. La posición de los funcionarios y sus relaciones con el gobernante, los gobernados y sus colegas son definidas por reglas impersonales y escritas, que delinean, la jerarquía del aparato administrativo, los derechos y deberes inherentes a cada posición. La burocracia es la organización típica de la sociedad moderna democrática y de las grandes empresas. 29

30 2.3. La Burocracia Ideal de Weber Las características que debe tener la burocracia ideal a) Jerarquía de oficios, es de tipo piramidal con una cadena de mando, en la que cada instancia supervisa y controla la inferior. b) Existencia de reglas escritas que regulen y especifiquen las tareas de cada uno, lo que permite que el funcionamiento de la burocracia sea ordenado y predecible. c) Impersonalidad ante la toma de decisiones, de modo que los intereses y sentimientos personales quedan relegados a la vida privada. d) Especialización para las distintas tareas. El trabajo que debe ejecutarse se reparte en una división claramente establecida del trabajo. 30

31 Postulados de la organización burocrática Postulados : Eficacia y burocracia son realidades inseparables; La actividad organizada se sustenta en la aplicación de un sistema formal de reglas abstractas, que regulan las relaciones entre los miembros de la organización en la que se realiza; La autoridad y el poder de una persona que forma parte de una organización deriva de los atributos que le reconozca el orden jurídico, estando siempre vinculados al puesto y no al individuo; Las unidades en las que se estructura una organización mantienen entre sí relaciones jerárquicas perfectamente definidas y delimitadas, estando las del nivel inferior bajo la dirección, supervisión y control de las de nivel superior; Las ejecución de las funciones propias de cada órgano requieren de competencias técnicas definidas, que han de poseer quienes hayan de realizarlas; La propiedad de los medios de producción es de la organización; Las decisiones y manifestaciones de voluntad de contenido normativo han de comunicarse por escrito. 31

32 3. La Burocracia y la teoría de las Organizaciones Taylor revolucionó el sistema de fabricación con la división del trabajo y a la distribución de funciones, proponiendo una organización racional y científica del trabajo en la que la iniciativa individual del trabajador era sustituida por un nuevo sistema organizativo dirigido y concretado en tareas, señaladas en un reglamento. Fayol trasladó el esquema taylorista a la organización administrativa, para economizar 'tiempos muertos' y conseguir una optimización de resultados. Determinó las funciones que tienen un cierto carácter general, y que son comunes a todo tipo de organizaciones: planeación y diseño de programas, organización, dirección, coordinación del personal y control del cumplimento de los objetivos propuestos. 32

33 3. La Burocracia y la teoría de las Organizaciones A partir de la década de 1940, las críticas hechas tanto a la teoría clásica (por su mecanicismo) como a la teoría de las relaciones humanas (por su romanticismo ingenuo) revelaron la falta de una teoría de la organización sólida y amplia que orienta el trabajo del administrador. Algunos estudiosos buscaron inspiración para esa nueva teoría de la organización en los escritos del economista y sociólogo, ya entonces fallecido, Max Weber. Así surgió la teoría de la burocracia en la administración. 33

34 3.1. Naturaleza de la teoría de la Burocracia TEORÍA CLÁSICA VERSUS TEORÍA RELACIONES HUMANAS CRECIENTE TAMAÑO Y COMPLEJIDAD ORGANIZ. Burocracia LA BUROCRACIA Naturaleza sociológica Y política 34

35 3.2. La Burocracia en la teoría de las Organizaciones TAYLOR Científica TEORIA TRADICIONAL FAYOL Clásica WEBER Burocrática 35

36 Posición de la Burocracia en la teoría de las Organizaciones Teorías clásicas TAYLOR= Métodos para realizar el trabajo rutinario. FAYOL = Funciones de dirección WEBER = se preocupa por las características, el sentimiento y las consecuencias de la burocracia. Su mayor contribución fue considerar la organización en su conjunto. 36

37 3.2. El modelo Burocrático Jerarquía y Sistema organizado de mando y subordinación mutua responsabilidad de las autoridades inferiores por las superiores. Normativa escrita Regula las relaciones entre los miembros de la organización y las funciones de cada uno de éstos en relación con su status y especialización. Obediencia Cumplimiento de la normativa general y de las Selección Personal de Sistema de remuneraciones Dedicación laboral completa instrucciones recibidas de la autoridad. Profesión que exige una serie de conocimientos específicos, que hay que demostrar a través de unas pruebas determinadas. La retribución se produce más bien en relación con las funciones desempeñadas y no de acuerdo al trabajo realizado. El ejercicio de la Administración Pública exige exclusividad y no permite la participación en aquellas cuestiones privadas cuyos intereses puedan entrar en colisión con los públicos. 37

38 3.4. Características de la Burocracia 1. Carácter legal de las normas y reglamentos; 2. Carácter formal de las comunicaciones; 3. Carácter racional y división del trabajo; 4. Impersonalidad en las relaciones; 5. Jerarquía de autoridad; 6. Rutinas y procedimientos estandarizados; 7. Competencia técnica y meritocrática; 8. Especialización de la administración, independientemente de los propietarios; 9. Profesionalización de los participantes; 10. Completa previsión del funcionamiento. 38

39 3.4. Características de la Burocracia 1. Carácter legal de las normas y reglamentos La burocracia es una organización unida por normas y reglamentos establecidos por escrito. Es una organización basada en una especie de legislación propia que define cómo deberá funcionar la organización burocrática. Estas normas y reglamentos son exhaustivos, buscan cubrir todas las áreas de la organización, prever todas las situaciones posibles y encuadrarlas dentro de un esquema definido, capaz de regular todo lo que ocurra dentro de la organización. Las normas y reglamentos son racionales porque son coherentes con los objetivos previstos. La burocracia es una estructura social racionalmente organizada. Son legales porque confieren a las personas investidas de autoridad un poder de coacción sobre los subordinados y los medios coercitivos capaces de imponer la disciplina y, están escritos para asegurar una interpretación sistemática y unívoca. Se economizan esfuerzos y se posibilita la estandarización dentro de la organización. 39

40 3.4. Características de la Burocracia 2. Carácter formal de las comunicaciones La burocracia es una organización unida por comunicaciones escritas. Todas las acciones y procedimientos se hacen para garantizar la comprobación y la documentación adecuadas. La interpretación unívoca de las comunicaciones también se asegura y, la burocracia utiliza rutinas y formatos para facilitar las comunicaciones y para asegurar su cumplimiento. 40

41 3.4. Características de la Burocracia 3. Carácter racional y división del trabajo La burocracia es una organización que se caracteriza por tener una división sistemática del trabajo. Esta división del trabajo atiende a una racionalidad, está adecuada a los objetivos por alcanzar: la eficiencia de la organización. Existe una división sistemática del trabajo, del derecho y del poder, en que se establecen las atribuciones de cada participante, los medios por los cuales se implementan las normas y las condiciones necesarias. Cada participante pasa a tener a su cargo, sus funciones y su campo de actuación y de responsabilidad específicos; debe saber cual es su tarea, cuál es la cantidad de mando sobre los otros, y cuáles son los límites de su tarea, sus derechos y su poder, para no perjudicar la estructura existente. Las responsabilidades administrativas son diferenciadas y especializadas, distribuyéndose las actividades de acuerdo con los objetivos por alcanzar. 41

42 3.4. Características de la Burocracia 4. Impersonalidad en las relaciones Esa distribución de actividades se hace impersonalmente, en término de cargos y funciones. El poder de cada persona es impersonal y se deriva del cargo que ocupa. La obediencia del subordinado hacia el superior es impersonal; se obedece al cargo que éste ocupa. La burocracia necesita garantizar su continuidad a lo largo del tiempo: las personas vienen y se van, los cargos y funciones permanecen. Cada cargo abarca un área de actuación y de responsabilidad. 42

43 3.4. Características de la Burocracia 5. Jerarquía de autoridad La burocracia es una organización que establece los cargos según el principio de jerarquía. Cada cargo inferior debe estar bajo el control y la supervisión de uno superior. Ningún cargo queda sin control o supervisión. La jerarquía es orden y subordinación; los niveles de autoridad corresponden a las diversas categorías. Todos los cargos están dispuestos en niveles jerárquicos que encierran privilegios y obligaciones, definidos mediante normas limitadas y específicas. La autoridad es inherente al cargo y no al individuo que lo desempeña de modo oficial. La distribución de la autoridad dentro del sistema sirve para reducir al mínimo los roces mediante el contacto oficial. El subordinado está protegido de la acción arbitraria de su superior. 43

44 3.4. Características de la Burocracia 6. Rutinas y procedimientos estandarizados La burocracia es una organización que fija las reglas y normas técnicas para el desempeño de cada cargo. Quien desempeña un cargo no puede hacer lo que quiera. Las reglas y normas técnicas regulan la conducta de quien ocupa cada cargo, cuyas actividades deben ejecutarse de acuerdo con las rutinas y procedimientos fijados por las reglas y las normas técnicas. La estructura de la burocracia se proyecta de acuerdo con principios racionales; la disciplina en el trabajo y el desempeño en el cargo se aseguran mediante un conjunto de reglas y normas que buscan adaptar al funcionario a las exigencias del cargo y de la organización, la máxima productividad. Esa racionalización del trabajo encuentra su forma extrema en la administración científica. 44

45 3.4. Características de la Burocracia 7. Competencia técnica y meritocracia La burocracia es una organización que basa la escogencia de las personas en el mérito y en la competencia técnica. Propugna la necesidad de exámenes, concursos, pruebas y títulos para la admisión y ascenso. 8. Especialización de la administración La burocracia es una organización que se basa en la separación entre la propiedad y la administración. Los miembros del cuerpo administrativo deben estar separados de la propiedad de los medios de producción. Los administradores de la burocracia no son sus dueños. Con la burocracia surge el profesional que se especializa en dirigir la organización. El funcionario no puede vender, comprar y heredar su posición o su cargo, y éstos no pueden pasar a ser de su propiedad ni integrados a su patrimonio privado. Existe un principio de total separación entre la propiedad que pertenece a la organización y a la propiedad personal del funcionario. 45

46 3.4. Características de la Burocracia 9. Profesionalización de los participantes La burocracia es una organización que se caracteriza por la profesionalización de sus participantes. Cada funcionario de la burocracia es un profesional, por las siguientes razones: a) Es un especialista: está especializado en las actividades de su cargo; b) Es asalariado: reciben salarios correspondientes al cargo que ocupan. Cuanto más elevado es el cargo, mayor es el salario y, el poder. c) Es ocupante de un cargo: d) Es nominado por un superior jerárquico: es un profesional seleccionado y escogido por su competencia y capacidad, nombrado, asalariado, ascendido o despedido de la organización por su superior jerárquico. e) Su mando es por tiempo indeterminado: no existe una norma o regla que determine su tiempo de permanencia. 46

47 3.4. Características de la Burocracia f) Hace carrera dentro de la organización: puede ser promovido para otros cargos superiores. El funcionario es un profesional que trabaja para hacer carrera a lo largo de su vida. g) No tiene la propiedad de los medios de producción y administración: El funcionario utiliza las máquinas y equipos, pero no es dueño de ellas; h) Es fiel al cargo y se identifica con los objetivos de la organización: el funcionario pasa a defender los intereses de su cargo y de su organización, en detrimento de los demás interese involucrados; El administrador profesional tiende a controlar completamente y cada vez más las burocracias 47

48 3.4. Características de la Burocracia 10. Completa previsión del funcionamiento La consecuencia deseada de la burocracia es la previsión del comportamiento de sus miembros. Todos los funcionarios deberán comportarse de acuerdo con las normas y reglamentos de la organización, con el fin de que ésta alcance la máxima eficiencia posible. La burocracia parece sustentarse en una visión estandarizada del comportamiento humano. Weber no considera la organización informal. La organización informal aparece como un factor de imprevisión de las burocracias, pues el sistema social racional puro presupone que las relaciones y el comportamiento humano son previsibles, ya que todo está bajo el control de normas racionales y legales, escritas y exhaustivas. 48

49 3.4. Características de la Burocracia ENFOQUE DESCRIPTIVO Y EXPLICATIVO Modelo Burocrático Describe, analiza y explica las organizaciones Se caracteriza por un enfoque descriptivo y explicativo Proporciona un conocimiento profundo sobre el objeto de estudio y una amplia flexibilidad y versatilidad en la solución de problemas 49

50 3.4. Características de la Burocracia MODELOS DE ORGANIZACIÓN Gouldner clasifica dos modelos de organización Modelos Racionales de Organización Modelos Naturales de Organización Estrategia de sistema cerrado * En busca de la certeza y previsión exacta (Taylor, Fayol, Weber) *Estrategia de sistema abierto ante la expectativa de la incertidumbre 50

51 3.4. Características de la Burocracia Burocracia y estructuralismo Máxima división del trabajo, Las funciones están asignadas y cada funcionario sabe de antemano cuáles debe cumplir. Jerarquía de autoridad, La autoridad de los funcionarios está dada por la legalidad de sus cargos específicos. Determinación de reglas, en donde se destinan responsabilidad Las normas de conducta son predecibles ya que las pautas de comportamiento se hallan predeterminadas. Administración imparcial, en donde el dirigente ideal debe administrar sin apasionamiento sin afección ni entusiasmo. Seguridad en el trabajo, carrera para que los miembros se desarrollen y asciendan por méritos y antigüedad en el puesto. No existen relaciones informales. Existen dos líneas de autoridad, la ascendente y la descendente, sin admitirse ninguna relación de tipo horizontal, lo que permite un mejor control social. 51

52 3.4. Características de la Burocracia Burocracia y estructuralismo El funcionamiento de la organización está formalizado mediante registros escritos. Especialización de operarios y de procesos de trabajo. Estandarización del desempeño de funciones. Centralización en la toma de decisiones, cuando conviene o en caso contrario, la descentralización. La uniformidad de prácticas institucionalizadas, No duplicación de funciones. La profesionalización de la función administrativa La admisión y promoción en función de los méritos y talentos de las personas. La idea de que la organización, si bien es «gente» al final de cuentas, debe lograr altos niveles de estandarización, para lograr que se haga lo que se debe, no lo que se quiere. 52

53 3.4. Características de la Burocracia Teoría de la máquina Especialización en el proceso Estandarización del desempeño Unidad de mando y centralización en la toma de decisiones. Uniformidad de prácticas institucionales No duplicación de funciones 53

54 3.4. Características de la Burocracia Debilidades de la teoría de la máquina Organización con arreglo rígido Negligencia de atención a la organización informal. Organización ensimismada Poca importancia de intercambio del sistema con el ambiente 54

55 3.5. Ventajas de la Burocracia 1. Racionalidad en relación con el logro de objetivos de la organización; 2. Precisión en la definición del cargo y en la operación; 3. Rapidez en las decisiones, pues c/uno conoce lo que debe hacerse y quién debe hacerlo; 4. Univocidad de interpretación garantizada por la reglamentación específica y escrita; 5. Uniformidad de rutinas y procedimientos que favorece la estandarización y la reducción de costos y errores; 55

56 3.5. Ventajas de la Burocracia 6. Continuidad de la organización a través de la sustitución del personal que se retira; 7. Reducción de la fricción entre las personas, c/ funcionario conoce aquello que se exige de él y cuales son sus límites entre sus responsabilidades y las de los demás; 8. Consistencia, pues los mismos tipos de decisión deben tomarse en las mismas circunstancias; 9. Subordinación de los más nuevos con respecto a los más antiguos; 56

57 3.5. Ventajas de la Burocracia 10. Confiabilidad, el negocio es conducido de acuerdo con reglas conocidas. Las decisiones son previsibles y el proceso decisorio. Elimina la discriminación personal; 11. Existen beneficios desde el punto de vista de las personas en la organización, la jerarquía es formalizada, el trabajo es dividido entre las personas, éstas son entrenadas para volverse especialistas, pudiendo hacer carrera dentro de la organización, en función de su mérito personal y su competencia técnica. 57

58 3.6. Dilemas de la Burocracia La estructura burocrática enfrenta presiones de fuerzas externas, para seguir otras normas. La capacidad para ordenes y normas legitimas exige un nivel de renuncia, en la organización racional no se puede desarrollar en su interior, depende de las relaciones sociales. 58

59 3.6. Dilemas de la Burocracia Existencia de Jefes no burocráticos que seleccionan y nombran subordinados, que establece las reglas determina los objetivos. La ausencia de un jefe no burocrático provoca crisis de sucesión y un periodo de inestabilidad Las burocracias establecen normas y reglamentos que necesitan imponer. Dan ordenes que deben obedecerse a fin de que la organización funcione con eficiencia. 59

60 4. Disfunciones de la burocracia Según Merton: No existe una organización racional y el formalismo no tiene la formalidad descrita por Weber. El hombre, cuando participa de la burocracia, hace que toda la previsión del comportamiento humano, escape al modelo preestablecido. Las causas de las disfunciones, son que no considera la organización informal, ni se preocupa por la variabilidad humana que introduce variaciones en el desempeño de las actividades organizacionales. 60

61 4. Disfunciones de la Burocracia 61

62 4. Disfunciones de la burocracia 1. Interiorización de las normas y exagerado apego a los reglamentos; 2. Exceso de formalismo y papeleo; 3. Resistencia al cambio; 4. Despersonalización de las relaciones; 5. Jerarquización como base del proceso de decisión; 6. Superconformidad procedimientos; con rutinas y 7. Exteriorización de señales de autoridad; 8. Funcionario orientado al interior de la organización Dificultad en la atención al público 62

63 5. Críticas al modelo burocrático EXCESIVO RACIONALISMO Katz y Kahn superacionalizada no naturaleza organizacional, ni condiciones del ambiente VISIÓN INSTRUMENTAL Perrow arreglos conscientes racionales de medios para fines particulares CONSERVADURISMO Bennis Los errores atribuidos a la burocracia no son errores del todo o consecuencia del fracaso de la burocratización en exceso. La preocupación por la humanización ha servido para oscurecer la burocracia, que en verdad es una alternativa superior a otras alternativas de organización 63

64 Excesivo racionalismo Burocracia sirve cuando: individuo exige mínima creatividad. exigencias, ambiente. claras implicaciones obvias. rapidez decisiones. las circunstancias organizacionales, sistema cerrado, con requisitos mínimos de cambios en el medio. Visión instrumental La Burocracia implica Especialización. controlar factores externos sobre los componentes internos. necesidad de tratar con un ambiente externo inmutable e inestable. Conservadurismo CRITICAS no cuenta el crecimiento personal. desarrolla conformidad. No considera la organización informal, problemas que surgen y que no son previstos. sistema de control y autoridad es obsoleto. no tiene un adecuado procedimiento jurídico. no posee medios para resolver conflictos. las comunicaciones se bloquean. recursos humanos no se utilizan plenamente. no asimila nuevas tecnologías. puede modificar la estructura de la personalidad. miembros percibidos como seguidores de normas mecanicista. 64

65 La burocracia ha mostrado ser un proceso conservador y contrario a la innovación ritualista apegado a las normas desarticulación de objetivos vulnerable a las condiciones del mundo actual Bennis Amenazas a la burocracia transformaciones del ambiente aumento de tamaño creciente complejidad de la tecnología moderna cambios en el comportamiento administrativo y la filosofía de las negocios, necesidad de mayor flexibilidad. 65

66 6.Burocracia mas allá de weber Merton Las consecuencias no previstas de organización comienza con la exigencia de control se enfatiza previsión del comportamiento la confianza en las reglas, y su imposición conduce a las personas a justificar la acción individual, y a consecuencias imprevistas como la rigidez del comportamiento y una defensa mutua dentro de la organización la cual no atiende a las expectativas del cliente, lo que lleva a un sentimiento de defensa de la acción individual La rigidez reduce la eficiencia organizacional 66

67 6.1. Merton: Autodefensiva 67

68 Burocracia mas allá de Weber Selznick la burocracia no es rígida ni estática, sino adaptativa y dinámica adaptativa dinámica Una estructura burocrática puede absorber muchos cambios superficiales sin modificar su estructura Cualquier organización puede enfrentar el problema de adaptación al cambio 68

69 6.2. Selznick: Adaptativa 69

70 Burocracia mas allá de Weber Gouldner La estrecha Supervisión deteriora las relaciones Y viola las normas informales del grupo Símbolo de desconfianza Funciones de las reglas burocráticas Equipan para la supervisión estrecha Apoyan el respeto a la autoridad Legitiman el castigo y las sanciones Nivel mínimo de desempeño aceptable 70

71 63. Gouldner: grados de burocratización 71

72 Burocracia mas allá de Weber Gouldner Tipos de comportamiento burocrático Pseudo burocracia = las normas se imponen desde afuera. Burocracia representativa= normas son promulgadas por especialistas, cuya autoridad es aceptada por los supervisores y trabajadores. Burocracia punitiva = las normas se imponen a través de las presiones de la administración o de los empleados 72

73 6.4. HALL No existe un tipo único de burocracia exceso Hall continuum ausencia División del trabajo basada en Especialización funcional Jerarquía de autoridad estructura procesos Sistema de normas que incluye derechos y deberes sistema de procedimientos Impersonalidad en las relaciones ascenso y selección Grado variable de burocratización 73

74 6.5. Hoy y Sweetlan Burocracia, que se mueve en un continuo con dos valores extremos ( facilitadora, en el polo positivo, y obstructiva, en el polo negativo) el grado en el que es facilitadora/incentivadora está en relación significativa positiva con la confianza que los profesores tienen en su director y en correlación negativa con la tendencia a ocultar información y con el número de conflictos. burocracia se justifica en la medida que facilita la creación de unas condiciones de trabajo que sean ordenadas y promuevan, al mismo tiempo, la movilización de los recursos de todos los trabajadores (a través de la participación en las decisiones), lo que requiere, que los integrantes de la organización confíen en el director, que exista un clima laboral positivo (sin conflictos) y que todos se sientan libres para manifestar sus ideas y propuestas. 74

75 6.5. Hoy y Sweetlan 75

76 6.5. Hoy y Sweetlan El factor burocracia alcanza un óptimo cuando es participativa, o facilitadora/incentivadora de la actuación de todos los miembros de la organización, y se sitúa en valores mínimos en sus extremos, en los que se dan dos situaciones, que siendo contrarias, coinciden en que limitan al máximo la participación: la primera es la de la burocracia autocrática, en la que el instrumento básico es la coerción mediante la actuación autoritaria de los órganos de nivel jerárquico superior, y la segunda es la burocracia anárquica, o situación en la que no se aplican los principios propio de este sistema (ausencia de normas y de autoridad), con lo que los individuos no tienen cauces para promover sus iniciativas, lo que genera retraimiento e insatisfacción, y la ausencia de unas reglas de juego claras, hecho que produce constantes conflictos interindividuales: 76

77 6.5. Hoy y Sweetlan 77

78 6.6.Weber vs Mintzberg WEBER: Racionalidad de la dominación al sometimiento de la gestión organizativa no sólo a normas internas sino a normas generales externas que se imponen a la burocracia, impiden la arbitrariedad en la relación administraciónciudadano y permiten la previsibilidad de las decisiones públicas y el cálculo empresarial. La idea mintzberguiana no alude a ninguno de estos extremos, sino exclusivamente al tipo de configuración interna de la organización, se refiere a la previsión de los comportamientos organizativos en normas previamente diseñadas y a la concepción de la administración como diseño y aplicación de normas. La concepción mintzberguiana de la burocracia maquinal no es en absoluto incompatible con el control y la responsabilidad por resultados, contra lo que en ocasiones se quiere dar a entender. 78

79 7. Burocracia y modernización La burocracia está ligada la proceso de modernización mundial Que se entiende por modernización? Puede haber progreso e industrialización aplicando técnicas administrativas semejantes, y en la medida que estas técnicas de desarrollo son semejantes, su aplicación requiere de cierta especialización burocrática 79

80 Modelo burocrático y Bolivia? Considerando las categorías de Sociedad de Weber Qué tipo de sociedad (es) existe(n) en Bolivia? Es posible construir el comportamiento burocrático en Bolivia? Cuan necesario es o no, que el Estado Boliviano sea burocrático? 80