R-DCA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Transcripción

1 R-DCA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las ocho horas seis minutos del cuatro de mayo de dos mil diecisiete Recursos de objeción interpuestos por PROLIM PRLM S.A. y LEMEN DE COSTA RICA S.A., en contra del cartel de la Licitación Pública No. 2017LN PRI promovida por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, para la "Compra de artículos de limpieza (Modalidad: Según demanda) RESULTANDO I. Que la empresa LEMEN de Costa Rica S.A., el seis de abril de dos mil diecisiete, interpuso ante esta Contraloría General, recurso de objeción en contra del referido cartel de licitación II. Que mediante auto de las ocho horas con quince minutos del dieciocho de abril de dos mil diecisiete, se otorgó audiencia especial a la Administración respecto del recurso incoado por LEMEN de Costa Rica S.A., auto que fue contestado en tiempo mediante nota presentada el día veintiuno de abril de dos mil diecisiete III. Que la empresa PROLIM PRLM S.A., presentó recurso de objeción en contra del cartel de la referida licitación pública ante esta Contraloría General de la República el día diecinueve de abril de dos mil diecisiete IV. Que mediante auto de las ocho horas veinte minutos del veinte de abril de dos mil diecisiete se confirió audiencia especial a la Administración licitante sobre el recurso interpuesto por PROLIM PRLM S.A., y a su vez, se acumuló dicho recurso con el interpuesto por LEMEN de Costa Rica S.A. Dicho auto fue contestado en tiempo por la Administración mediante nota presentada el día veinticinco de abril de dos mil diecisiete V. Que en el procedimiento se han observado las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes CONSIDERANDO I. Sobre el fondo de los recursos. i) Recurso de LEMEN de Costa Rica S.A. 1) Sobre la posición No. 5 jabón en espuma para manos. La objetante indica que en relación a la posición número 5 "Jabón en espuma para manos (Dispensador)", que los jabones en espuma que existen en el mercado no cuentan con válvula peristáltica antigoteo, pues estos cuentan con una válvula que es la que genera la espuma; por lo tanto solicita modificar ese punto. Manifiesta que tampoco se especifica en el cartel si el jabón que se requiere es de uso general o antibacterial; por lo que solicita la aclaración. Adiciona el objetante, solicita que se aclare la

2 2 cantidad aproximada de dispensadores que se van a requerir, dado que el costo de los mismos influye directamente en el costo a ofertar y también se indique si los dispensadores pasan a ser propiedad de la institución o se pueden retirar en el momento que la empresa adquiera compromiso con otro proveedor. La Administración indica que con la finalidad de garantizar la mayor participación de oferentes en cada una de las posiciones de los bienes por adquirir y en aras de una mayor eficacia del procedimiento, se allana en lo que la recurrente lleva la razón, y por ende, indica que efectivamente la válvula peristáltica corresponde a jabones en gel, por lo que al tratarse de jabón en espuma, aclara que se debe solicitar en el cartel válvula dosificadora de seguridad con rango máximo de dosificación de 0,4 ml. Respecto al jabón aclara que se trata de jabón antibacterial y que los dispensadores son suplidos en calidad de préstamo, el cual se extenderá de acuerdo a la duración de la contratación, una vez finalizado este plazo, los mismos podrán ser retirados por el proveedor y que una cantidad estimada de dispensadores sería de quinientos. Criterio de la División: En el presente caso, se tiene que la Administración se ha allanado al requerimiento de la objetante en cuanto a que la válvula peristáltica no corresponde a lo requerido en el pliego de condiciones, y por ende decide modificar el pliego de condiciones en lo pertinente. Al respecto asume esta Contraloría General de la República que dicho allanamiento ha sido precedido del respectivo análisis por parte de la Administración, motivo por el cual ante el allanamiento manifiesto en este punto, procede declarar con lugar el recurso, debiendo la licitante modificar el pliego de condiciones en lo pertinente y otorgarle la publicidad respectiva a estas modificaciones. Ahora bien, se observa adicionalmente que con su recurso, la objetante ha solicitado aclaración de algunos puntos del cartel, asociados con el tipo de jabón y los dispensadores requeridos, aspecto este que no corresponde a materia de objeción de conformidad con el artículo 60 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa y por esa razón debe en estos extremos ser rechazado de plano. No obstante, siendo que la Administración en la atención de la audiencia ha procedido a aclarar dichos puntos, deberá brindarle a estas la debida difusión en el expediente de la contratación, sin perjuicio de incorporarlas a texto expreso en el cartel, si así lo considera. 2) Sobre la Posición N. 8 Papel higiénico jumbo para dispensador. La objetante solicita que dicho punto se modifique en relación al peso y que el mínimo en lugar de 898 gramos pueda ser 870 gramos, pues al solicitarse en el punto No. 4 que la longitud del rollo sea de 490 a 510 gramos los pesos varían y se mantienen usualmente en el margen que se solicita por el objetante. Adiciona el objetante solicita que se aclare la cantidad aproximada de dispensadores que se van a requerir, dado que el costo de los mismos influye directamente en el costo a ofertar y también se indique

3 3 si los dispensadores pasan a ser propiedad de la institución o se pueden retirar en el momento que la empresa adquiera compromiso con otro proveedor. La Administración indica que debe indicarse que por peso el rollo deberá ser superior o igual a 870 gramos y que respecto a la entrega de los dispensadores indica que los dispensadores son suplidos en calidad de préstamo, el cual se extenderá de acuerdo a la duración de la contratación, una vez finalizado este plazo estos podrán ser retirados por el proveedor, además de que el cartel establece la condición de suplir la necesidad institucional durante el plazo de ejecución de manera tal que el eventual adjudicatario estará obligado a suplir la cantidad en caso de que se requieran y estará en la obligación de sustituir todos aquellos que por su uso y estado requieran cambiarse, siendo un número aproximado a nivel de un cambio general a nivel institucional de 700 unidades. Criterio de la División: Al igual que en el punto anterior, se observa que la Administración ha decidido allanarse a lo pedido por la recurrente, permitiendo en este caso que el peso por rollo deberá ser superior o igual a 870 gramos. Al respecto, se deja bajo entera responsabilidad de la Administración el allanamiento en cuestión, debiendo la Administración modificar el pliego de condiciones en lo que corresponda y darle la publicidad respectiva a dichas modificaciones, por lo que se declara con lugar este punto del recurso, bajo el entendido que la Administración ha considerado que de frente a sus necesidades es lo más conveniente para el interés público. Respecto a las aclaraciones que fueron requeridas por la recurrente y a su vez contestadas por la Administración, se le hace ver a la recurrente que tal y como se indicó, el recurso de objeción no es la vía procesal para resolver estas inquietudes y por ende, las mismas deben rechazarse de plano no obstante y siendo que la Administración ha procedido a realizar ciertas aclaraciones, a las mismas deberá dársele la publicidad respectiva en el expediente de la contratación, sin perjuicio de incorporarlas a texto expreso en el cartel si así lo considera para una mayor claridad. 3) Sobre la Posición No. 9 Toallas para manos para dispensador. La objetante solicita que se pueda ofertar no sólo hoja sencilla, como solicita el cartel, sino también que pueda ser a doble hoja. Asimismo, requiere el objetante que se modifique lo dispuesto en relación al peso por rollo y que en lugar de 1900 gramos el peso de las toallas pueda estar entre 1450 a 1700 gramos. Así también, el objetante solicita que se modifique el mínimo de longitud de las toallas para manos, ya que el cartel establece que debe ser de 305 a 307 metro y el mercado ofrece desde 240 metros de longitud de calidad, pues de lo contrario se ve limitada la participación. Adiciona el objetante, que solicita se aclare la cantidad aproximada de dispensadores que se van a requerir, dado que el costo de los mismos influye directamente en el costo a ofertar y también se indique si los dispensadores pasan a ser propiedad de la

4 4 institución o se pueden retirar en el momento que la empresa adquiera compromiso con otro proveedor. La Administración indica que el requerimiento institucional es hoja sencilla, misma que corresponde al producto que ha utilizado durante mucho tiempo alcanzando buenos resultados, permitiéndose obtener bajo las características técnicas relativas al producto solicitadas en el cartel resultados satisfactorios en resistencia, capacidad de absorbencia y duración de consumo; así mismo todos los controles de eficiencia de consumo están basados en el uso de un papel que cumpla con las características solicitadas en relación al tipo de papel, peso y longitud del rollo. Considera que aceptar el uso de doble hoja implicaría adicionalmente la aceptación de rollos con menor peso y longitud, solicitudes que también se plantean de forma paralela en este recurso, siendo una opción con menos cantidad de producto, no acorde a su sistema de almacenamiento y que no plantea ningún tipo de valor agregado, por lo tanto, mantienen el requerimiento de hoja sencilla. Por lo que no acepta la solicitud de modificación del peso, ni de modificación de la longitud del rollo. Indica que referente a la entrega de los dispensadores se aclara que el cartel indica que los dispensadores son suplidos en calidad de préstamo, el cual se extenderá de acuerdo a la duración de la contratación, una vez finalizado este plazo los mismos podrán ser retirados por el proveedor, y que en relación a la cantidad de dispensadores, resulta importante mencionar que el cartel establece la condición de suplir la necesidad institucional durante el plazo de ejecución, de tal manera que el eventual adjudicatario estará obligado a suplir y ampliar la cantidad en caso de que se requieran y estará en la obligación de sustituir todos aquellos que por su uso y estado requieran cambiarse, siendo un número aproximado a nivel de un cambio general a nivel institucional sería 700 unidades. Criterio de la División: Para el punto en cuestión del recurso, se tiene que la empresa recurrente realiza una serie de peticiones a la Administración, en las cuáles se limita a solicitar que varios elementos del pliego de condiciones deben ser modificados, sin que realice realmente un ejercicio de fundamentación, tal y como se lo exige el artículo 178 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Lo anterior debido a que más allá de requerir que el cartel sea modificado, no demuestra de qué forma, lo requerido en el cartel limita de manera injustificada la participación (siendo que limitaciones justificadas sí pueden ser utilizadas por la Administración en el ejercicio de sus facultades discrecionales), violenta principios de la contratación administrativa y/o del Derecho en general, o resulta desproporcionado e irracional, limitándose solamente, tal como se indicó a solicitar simplemente la modificación del cartel siendo por lo tanto lo procedente, rechazar de plano por falta de fundamentación este punto del recurso incoado. Ahora bien, respecto a las aclaraciones que han sido realizadas por la

5 5 Administración, si bien, tal y como se ha venido indicando no corresponden procesalmente a la figura del recurso de objeción, siendo que la Administración ha realizado dichas aclaraciones, deberá darles la publicidad respectiva, valorando su incorporación al cartel. ii) Recurso de PROLIM PRLM S.A. 1) Sobre el ítem 2. La objetante indica que la especificación técnica de dicho ítem no resulta concreta ya que existiendo variedad de escobones, no se especifica el tipo de escobón requerida, y esa falta de concreción hace que la disposición cartelaria no se ajuste al artículo 51 del RLCA. Asimismo indica que existe una restricción, en tanto se limita la participación y ofrecimiento de escobones a sólo aquellos cuya fibra sintética tuviere un ancho entre 7 y 9 cm, solicitando expresamente que dicho rango no se circunscriba a 2 centímetros, sino que más bien cuente con mayor cantidad de propuestas que se admitan y no se excluyan ofrecimientos con un rango mayor, para lo cual propone sea de 4 centímetros a saber entre 5 y 9 cm tal y como admite el mismo cartel con respecto al rango establecido para largo, máxime que esa especificación del cartel, no está, según su criterio, respaldada en un criterio técnico que acredite que solamente con ese rango la Administración pueda satisfacer su necesidad. La Administración indica que con base en el principio de discrecionalidad que cobija la contratación administrativa, considera que no puede adaptar el cartel a las pretensiones particulares de cada posible oferente para favorecer los intereses particulares de cada uno, en perjuicio de la sana administración de los fondos públicos, por lo que no acepta el cambio solicitado, dado que implica la utilización de un artículo que no cumple con los requerimientos de operación que la institución solicita, encontrándose el límite inferior propuesto dentro de los otros tipos con las que cuenta, y que por el contrario la experiencia de uso les ha demostrado que provocaría un consumo más elevado generado por una rotación mayor del artículo producto del desgaste o rotura sin generar algún tipo de valor agregado que permita considerar una variación en los requerimientos técnicos solicitados. Aclara que el escobón de fibra larga solicitado se requiere para labores operativas de campo tales como la limpieza de escombros o residuos en labores que ejecutan las cuadrillas institucionales en las calles, aceras o superficies de diversos trabajos, tales como la atención de furas, instalación o remoción de tubería. Además indica que la institución cuenta con tres tipos de artículos para este propósito: escobón de fibra corta, con fibra sintética de entre 4 y 6 cm de ancho, escobón de fibra larga, con fibra sintética de entre 4 y 6 de ancho, escobón de fibra larga con fibra sintética de 7 y 9 cm de ancho, siendo que este último por el tipo de trabajo que es utilizado, debe tener una anchura mayor a las escobas regulares, puesto que su acción principal la realiza con material compacto pesado en superficies no lisa, asimismo la experiencia institucional le ha permitido constatar

6 6 que tal labor no puede ser realizada por escobas con características de uso regular porque estas no soportan el nivel de trabajo en igual proporción que el escobón grueso, presentando rupturas constantes. Señala que de conformidad con lo indicado en el artículo 178 del RLCA, es deber del objetante fundamentar adecuadamente su impugnación y que en el caso específico el tipo de escobón que se está solicitando está justificado técnicamente para satisfacer las necesidades que presenta la Administración, y más bien se ofrece un escobón con un rango que no cumple con la finalidad de la institución por lo que pide que se declare sin lugar. Criterio de la División: Tal y como se ha indicado en la presente resolución, al momento de objetarse un cláusula cartelaria, no basta con solicitar que se modifique, sino que tiene que indicarse de manera clara y precisa, que el requisito cartelario representa una limitación tal que el recurrente u otras empresas se encuentran imposibilitadas de participar en el concurso de mérito de manera injustificada, o bien que lo pedido en el cartel resulta desproporcionado o irracional a la luz de lo estipulado en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, o que se violentan principios de la contratación administrativa o del Derecho en general. Al respecto se tiene que la recurrente se ha limitado a indicar que su producto debe ser tomado en cuenta por la Administración, sin que explique por qué lo exigido en el pliego de condiciones es imposible de cumplir, o que demuestre de manera fehaciente y mediante prueba pertinente que su producto puede cumplir con el fin público propuesto y exigido por la Administración. Por el contrario, se observa que la Administración ha indicado las razones por las cuales requiere que el pliego de condiciones se mantenga como tal, orientando las mismas en el sentido de que para la consecución del fin público perseguido resulta más oportuno que el producto exigido tenga las características definidas en el cartel, sin que la recurrente, tal y como se indicó haya podido demostrar que estas características limitan su participación injustificadamente o son desproporcionados o irracionales. Así las cosas, considera esta Contraloría General de la República que se observa falta de fundamentación en el recurso de la objetante para este punto, y por ende el mismo debe ser rechazado de plano. 2) Sobre el ítem 8. La objetante indica que el cartel obliga a presentar un "certificado de resistencia" con un rango de "39 gf/3 pulg +- 5%" sin que precise la norma técnica o el tipo de análisis que resultaría aplicable para la realización de esa certificación, ni referencia estudio técnico alguno en que se estaría basando para requerir ese rango o parámetros tan selectivos o restrictivos, lo cual estima es contrario a los artículos 51 y 52 RLCA. Considera que si bien en este caso se estaría solicitando un certificado para acreditar un aspecto de resistencia, lo cierto es que el cartel resulta omiso en lo que respecta a la norma técnica a emplear para la obtención de ese resultado, que además

7 7 estima está vinculado a un selectivo rango que se estipula sin fundamentación técnica, que acredite que sólo ese rango sería para el "desempeño y funcionalidad" del producto sobre el cual se estarían solicitando cotizaciones. La Administración indica que con la finalidad de garantizar la mayor participación de oferentes en cada una de las posiciones de los bienes por adquirir y en aras de una mayor eficacia del procedimiento de la Administración, aclara que en cuanto al requerimiento de certificado de resistencia para el papel higiénico jumbo (posición No. 8) será eliminado, lo anterior dada la complejidad de verificación de los parámetros técnicos para determinar la resistencia del producto. Criterio de la División: Para el presente punto, se observa que la Administración ha decidido allanarse a lo pedido por la recurrente y por ende, siendo que no existe obstrucción alguna a este, se declara con lugar este punto del recurso, bajo entera responsabilidad de la Administración, y en el entendido que ello es para garantizar una mayor participación, debiendo esta realizar en todo caso, los ajustes respectivos en el cartel y darles la publicidad respectiva a estos casos. 3) Sobre el ítem 9. La objetante indica que la Administración requiere un certificado de "alta absorbencia que permita medir la cantidad de agua por centímetro cuadrado de toalla entre un rango de 0,9 ml a 2,5 ml por g/ 4x4 cm" sin que precise el tipo de análisis o estudio técnico para la unidad de medida que están solicitando, como podría serlo la norma Tappi 494 o bien alguna norma ISO, y que por ende resulta necesario precisar por razones de seguridad jurídica, aportando como prueba criterio técnico al respecto. La Administración indica que en aras de garantizar la participación de aquellos oferentes eventualmente interesados, se aclara que el análisis que se debe presentar es el referente a la absorbencia (agua 25 C) dato que permite medir en conjunto con otros factores el índice deseado. Indica que el ICAA ha solicitado este requisito en anteriores procesos licitatorios para medir la capacitad del producto en la absorción de la humedad, que permita cumplir la finalidad del secado y limpieza y los diversos oferentes han presentado el certificado realizado por el laboratorio LAMBDA bajo el método analítico ASTM. Sin embargo el mismo puede ser realizado en múltiples laboratorios y que el resultado de este análisis es utilizado en conjunto con el ancho de la hoja, el peso bruto y la longitud del rollo, para determinar la absorbencia por centímetro de agua, mediante el siguiente método. Indica que la equivalencia o punto de comparación se obtiene multiplicando el peso del rollo por el resultado del análisis de absorbencia, obteniendo como resultado el volumen de capacidad de absorción de agua en centímetros y que el volumen de absorción de agua se divide entre la superficie total del rollo, dando como resultado la capacidad de absorbencia gramos entre centímetros y que el cartel presenta un error en la unidad de medida del rango de absorción el cual deberá ser modificado

8 8 indicando 0,9 a 2,5 g/cm. Criterio de la División: El recurso de objeción ha sido establecido en nuestro ordenamiento, como un mecanismo para remover obstáculos que restrinjan injustificadamente los principios de contratación administrativa como el de la libre participación de oferentes o de igualdad de trato, también cuando el cartel contenga reglas contrarias con las normas de procedimiento o en general quebrante disposiciones expresas del ordenamiento jurídico, y por ende no se encuentra diseñado para la atención de meras aclaraciones al pliego de condiciones, pues para ello el interesado puede optar por el mecanismo dispuesto en el artículo 60 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Aplicando lo anterior al caso concreto se tiene que la recurrente solicita una serie de aclaraciones, para lo cual el recurso de objeción no es la vía procesal para ello, y por esa razón debe el recurso ser rechazado de plano por esa razón. No obstante y vistas las aclaraciones realizadas, la Administración deberá darles publicidad a las mismas POR TANTO Con fundamento en lo señalado y lo dispuesto por los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política, 81 de la Ley de Contratación Administrativa y 178 y 180 de su Reglamento, se resuelve: 1) DECLARAR PARCIALMENTE CON LUGAR los recursos de objeción interpuestos por PROLIM PRLM S.A. y LEMEN DE COSTA RICA S.A., en contra del cartel de la Licitación Pública No. 2017LN PRI promovida por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados para la "Compra de artículos de limpieza (Modalidad: Según demanda). 2) Proceda la Administración a efectuar las modificaciones correspondientes al cartel, y brindarles la publicidad respectiva. 3) Se da por agotada la vía administrativa. NOTIFÍQUESE Edgar Herrera Loaiza Gerente Asociado Marco Antonio Loáiciga Vargas Fiscalizador MALV/egm NI: NN: (DCA ) Ci: Archivo central G: