Retos de la política fiscal en América Central

Transcripción

1 Retos de la política fiscal en América Central Tercera reunión de REDIMA II en Centroamérica rica Managua, 7 y 8 de junio del 2006 Contenido El gasto público: temas de interés Rigidez y ajuste Gasto social Concesiones Transparencia Los impuestos y gasto tributario Algunos temas de interés regional 1

2 Rigidez del presupuesto en CA Disposiciones constitucionales y legales (Costa Rica: caso más extremo; márgenes de negociación cambian de país a país) Pasivos contingentes: privatizaciones de seguridad social en ES y Nicaragua (2% del PIB) Presiones salariales: Más de 10% del PIB en Honduras; Otros con problemas: Panamá, Costa Rica, Nicaragua. Guatemala y El Salvador no. El peso de la deuda: casos de Honduras y Nicaragua; El Salvador y Guatemala; Costa Rica y Panamá Ejemplos de asignaciones de ingresos/gastos a funciones específicas en Centroamérica, circa 2005 Costa Rica El Salvador Guatemala 6% del PIB para 6% de educación ingresos para 6% de ingresos el sistema corrientes del judicial central 7% de ingresos para el Fondo de Desarrollo Local gobierno para el Poder Judicial 20% del impuesto de ventas para Asignaciones Familiares 30% del impuesto sobre combustibles para CONAVI 2.2% de ingresos ordinarios del Estado para el Organismo Judicial 2.2% de ingresos para la Universidad de San Carlos 4.4% de ingresos para las municipalidades 1.3% para el deporte Honduras 6% del presupuesto para la Universidad Nacional 5% del presupuesto para municipalida des Nicaragua 4% de ingresos para municipalid ades (hasta alcanzar el 10% en el 2010) 6% del presupuesto para la Universidad Fuente: elaboración propia. 2

3 Algunas características del ajuste fiscal en CA Asimétrico: gastos y no ingresos generalmente inversión y no gasto corriente Respuestas parciales a shocks externos (sequía, huracanes, terremotos y tormentas: emergencia, inversión) Aumento gradual de gasto público: gobierno general (central y local); no SPNF Generalmente ajuste procíclico Procesos de ajuste fiscal en América Central (Puntos porcentuales del PIB) Cambios entre dos años Déficit Gasto Tribut. No-trib. (-) (-) (+) (+) Costa Rica ( ) El Salvador ( ) Guatemala ( ) Honduras ( ) Nicaragua ( )

4 Panamá Nicaragua Honduras Guatemala El Salvador Costa Rica Gastos de Capital Panamá Nicaragua Honduras Guatemala El Salvador Costa Rica Gastos Corrientes Panamá Nicaragua Honduras Guatemala El Salvador Costa Rica Gastos Totales Panamá Nicaragua Honduras Guatemala El Salvador Costa Rica Remuneraciones del sector público (% del PIB)

5 El Gasto Social Significativo aumento del gasto social, como en el resto de AL Principal aumento ha sido en educación Caso excepcional de Honduras: 3.8% del PIB (1994) a 7.0% en 2004 Todos aumentaron Gasto en salud: aumento modesto Honduras aumentó: 2.4 a 3.5 Guatemala, constante; El Salvador, muy leve aumento Gasto Social en Educación (porcentajes del PIB) 8 7 % PIB Costa Rica SPNF El Salvado GC Guatemala GC Honduras GC Nicaragua GCP Panamá SPNF años 5

6 Gasto Social en Salud (porcentajes del PIB) 7 6 % PIB Costa Rica SPNF El Salvado GC Guatemala GC Honduras GC Nicaragua GCP Panamá SPNF años El gasto social (oferta) Importante reconocer que gasto público es solo uno de los factores que incide en alcanzar las metas sociales Educación: Gasto público es solo un factor de oferta Hay oferta privada Hay factores de demanda: ingresos de hogares y educación de padres Salud: Incidencia muy indirecta del gasto público, debido a otros factores determinantes de la salud: Condiciones culturales del hogar (ingreso y su distribución, estilos de vida, prácticas higiénicas) Ambiente (urbano o rural, acceso a agua, amenazas ambientales) Acceso y calidad de servicios (públicos y/o privados) 6

7 Presupuestos por resultados Ventajas de presupuesto por resultados: Aclara prioridades Permite focalizar gasto en prioridades Permite identificar costos y corregir gasto Facilita gestión interinstitucional Facilita transparencia y rendición de cuentas Es congruente con MDM Avances en AC: apenas comienzan Presupuestos por resultados ERPs: con resultados, pero con condicionalidad excesiva, sin integración con presupuesto: Honduras: ERP como enclave Nicaragua: mayor integración pero exceso de metas sin apropiación Ventaja de meta transversal : reducción de pobreza Educación: Resultados (nacionales) más claros (coinciden MDM) Hay otras metas y recursos asignados (pre primaria, secundaria) Mejores: Costa Rica, Nicaragua, Guatemala Peores: El Salvador, Panamá, Honduras (no ERP) Salud Sin resultados estratégicos (no MDM) Muchos indicadores de insumos, desiguales (personas atendidas, metros de construcción hospitalaria, fumigaciones, consultas de emergencia, etc.) No integración con instancias de seguridad social (Costa Rica diferente) 7

8 El Gasto Social y las TCE: atención a la demanda TCE: Transferencias Condicionadas en Efectivo (efectivo, cuasi efectivo y especie) PRAF de Honduras, RPS de Nicaragua antes; RSF de ES y Guate Solidaria más recientes FODESAF de CR: el más antiguo Ventajas: Integran lo social: salud, nutrición, educación Empoderan a familias/mujeres Evita distorsiones y costos bajan gradualmente Desventajas: Punto de partida escolar puede reducir integralidad Forma de integrar demanda y oferta es polémico Ejecución en ocasiones compleja y muy dependiente de cooperación externa Debilidad institucional La progresividad del gasto público Estudios en curso en AC Todo hace suponer que es progresivo: énfasis en educación primaria, servicios básicos de salud, pero Incidencia depende de monto (Panamá vrs El Salvador) Eficiencia es determinante (salarios en Honduras) Patrón de consumo/ingreso cambia: deciles, género, grupos etarios 8

9 Concesiones y APPs México, Chile, Brasil: pioneros Extendiéndose a AC (propuestas de integrarlo para infraestructura de región) Desafíos: diseño de contratos, marco regulatorio y distribución de riesgos (clave: cuánto se le transfiere al sector privado?) Más fácil con proyectos de servicios fácilmente verificables, con rendimientos claros Peligro de costos fiscales encubiertos Riesgos asumidos por el Estado: Pasivos contingentes Deuda encubierta? Transparencia Avances: voluntad de aceptar informes del FMI, más información sobre el presupuesto y su ejecución, SIAFis, presupuestos multianuales Ausencia de datos sobre: ingresos y gastos del sector público completo, pasivos contingentes y riesgos fiscales, Debilidad de mecanismos de control, incluyendo legislativo Debilidad de análisis basados en percepciones 9

10 Los impuestos: tendencias recientes Menores recursos obtenidos de aranceles aplicados a importaciones y más de gravar consumo interno Debilidad de tributación directa La 2ª. guerra de incentivos Avances modestos de administración tributaria Sistema regresivo (o neutral) en su conjunto Baja carga tributaria, a pesar de leves aumentos Cambio en cargas tributarias en CA / , (En porcentajes) Carga tributaria total Patrimonio Selectivos Consumo Comercio Exterior ISR % del PIB Fuente: ICEF con base en datos de Gómez-Sabaini (2005) y CEPAL. 10

11 El gasto tributario: La 2ª. 2 Guerra de Incentivos? La primera guerra de incentivos: La actual se agudiza con CAFTA e incluye exenciones de: Aranceles aplicados a materias primas Aranceles aplicados a maquinaria y equipo Impuesto sobre la renta Repatriación de ganancias IVA o impuesto de ventas Impuestos sobre activos Impuestos municipales Implica gran gasto tributario (en Guatemala mayor a carga tributaria ) El gasto tributario El gasto tributario Sectores dinámicos (maquila, exportaciones no tradicionales, turismo, remesas) sin tributación directa Exenciones o gasto tributario tiene varias desventajas: Disminuyen ingresos tributarios Más difíciles de controlar y menos transparentes que gasto normal Privilegio que no está sujeto a recortes presupuestarios Dificulta administración tributaria al aumentar complejidad Puede aumentar la desigualdad al beneficiar principalmente a mayores contribuyentes Pendiente: demostrar su impacto 11

12 Evolución de la carga tributaria en América Central , (En porcentajes) % del PIB Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Fuente: ICEF con base en datos de Gómez-Sabaini (2005) y CEPAL. Temas regionales de política fiscal Efectos del CAFTA: reducción de ingresos arancelarios la necesidad de más recursos para políticas complementarias/competitividad ante CAFTA Incentivos y exenciones por competencia por inversión extranjera (CAFTA), la multilateralización del CAFTA y el fin del waiver de la OMC en 2009 Cómo mejorar la gobernabilidad mediante la acción regional? - Impuestos Punto de entrada: Aranceles, unión aduanera y distribución de ingresos arancelarios: fondo para cubrir bienes públicos regionales, cohesión Un Código de Conducta para ponerle un techo a las exenciones? y para ISR Armonización de IVA e impuestos selectivos (gestión de regresividad) Cómo mejorar la gobernabilidad mediante la acción regional? Gasto Compromisos y resultados compartidos/convergentes de gasto social Propuestas y financiamiento de bienes públicos regionales: La gestión conjunta del riesgo: seguros para prevenir desastres, concesiones en infraestructura La necesidad de monitorear la política fiscal: Estadísticas Informe anual centroamericano (ICEF) 12

13 MUCHAS GRACIAS 13