REGIONAL IFD/FMM. Modernización de los Sistemas de Gestion Financiera Pública a Nivel Provincial en Argentina I. ANTECEDENTES

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1 REGIONAL IFD/FMM MODERNIZACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA A NIVEL SUBNACIONAL ATN/KR RG (RG-T2635) Modernización de los Sistemas de Gestion Financiera Pública a Nivel Provincial en Argentina TÉRMINOS DE REFERENCIA I. ANTECEDENTES 1.1 La gestión financiera pública (GFP) y la descentralización fiscal (DF) son dos de los principales pilares de las reformas de las finanzas públicas, con el potencial de beneficiar el desempeño general del sector público, como también beneficiar a cada uno. Mientras que los sistemas de GFP al nivel central son unas de las principales reformas en países en desarrollo, la capacidad de, y las condiciones de GFP al nivel subnacional ha recibido mucha menos atención, muy poco diagnóstico y bajos niveles de implementación. También han recibido escasa atención la gestión del desarrollo territorial (GDT) y la construcción de capacidades locales para la gestión de la inversión pública destinada a dicho desarrollo (GIP). 1.2 El proceso de descentralización en Argentina ha seguido la misma tendencia que en otros países grandes de América Latina y el Caribe (ALC), cuya característica ha sido una descentralización del gasto público, en particular el destinado a salud y educación que quedó a cargo de los gobiernos provinciales y, en algunos casos, de las administraciones municipales. Es importante destacar que en el proceso de descentralización en Argentina, no hubo un correlato entre los servicios descentralizados y los ingresos propios necesarios para llevar a cabo la gestión de los mismos en el ámbito provincial, lo que derivó en una gran dependencia de los recursos de origen nacional. La participación del gasto de los dos niveles subnacionales como porcentaje del gasto consolidado es del 44%, del cual el 36% corresponde a las provincias y el 8% a los municipios. En los temas de gestión del desarrollo y de la inversión pública tampoco se construyeron suficientes capacidades locales como para promover procesos endógenos y auto sustentados que alienten el empleo privado. 1.3 En este contexto, la actual gestión de gobierno nacional busca implementar mecanismos de fortalecimiento institucional en las provincias argentinas, en las áreas de gestión financiera pública, incluyendo la administración tributaria, la administración financiera y sus sistemas conexos, y por el otro lado- la planificación y gestión endógena del desarrollo territorial y la gestión de inversiones para el desarrollo según las prioridades de la planificación territorial y la creación de empleo privado.

2 II. OBJETIVOS DE LA CONSULTORÍA 2.1 Realizar un diagnóstico y propuesta de mejora de la GFP a nivel provincial en Argentina, incluyendo la GDT y la GIP. Las principales áreas a considerar son: (i) administración tributaria y catastros; (ii) administración financiera pública y sistemas conexos: presupuesto, tesorería, contabilidad y gestión del endeudamiento, junto a sistemas integrados de administración financiera (SIAF), gestión para resultados, gestión de recursos humanos, adquisiciones públicas y gestión de bienes inmuebles, entre otros; y (iii) planificación del desarrollo territorial y gestión de inversiones, incluyendo la gestión de proyectos de inversión pública y la provisión de servicios y otras actividades orientadas a promover la competitividad territorial y el crecimiento del empleo privado. III. ACTIVIDADES PRINCIPALES 3.1 La Consultoría realizará un diagnóstico en 10 provincias argentinas (Ver Apéndice 2), en base a las siguientes actividades: i. Elaboración de un cuestionario sobre el estado de las áreas de GFP, incluyendo la GDT y GIP, a ser aplicado a nivel provincial. En el Apéndice 1 se encuentra un detalle de los principales temas a ser incluidos en dicho cuestionario. ii. iii. iv. Análisis de fuentes secundarias que sirvan como antecedente de diagnóstico sobre el estado de las áreas de GFP, incluyendo la GDT y GIP, en las provincias. Implementación del cuestionario en las provincias. Análisis del cuestionario. Deberá realizarse un análisis descriptivo de las respuestas a las preguntas del cuestionario, indicando su relación con indicadores provinciales de resultados vinculados a cada uno de los temas analizados. El análisis utilizará de insumo el análisis de fuentes secundarias. 3.2 Posteriormente, sobre la base de las fuentes secundarias y el análisis de las respuestas al cuestionario, la Consultoría desarrollará diagnósticos en profundidad y planes de acción en cuatro provincias, Corrientes, Mendoza, Neuquén y Salta, siguiendo los lineamientos para formulación de proyectos de inversión de Argentina y del BID, incluyendo las siguientes actividades: i. Elaborar un diagnóstico de la GFP, incluyendo la GDT y GIP, en las cuatro provincias indicadas, en coordinación con las autoridades provinciales, del gobierno nacional y funcionarios del Banco. Dicho diagnóstico incluirá un árbol de problemas vinculando los problemas/necesidades identificados con sus correspondientes causas. Incluirá también indicadores que sirvan como evidencia y línea de base para la posterior identificación de productos y resultados relacionados con los temas analizados.

3 ii. iii. iv. El diagnóstico deberá incluir una descripción institucional y organizacional que permita establecer los procesos de decisión y los mecanismos de participación social que se llevan a cabo. Proponer planes de acción para la implementación de mejoras en las áreas priorizadas de GFP, incluyendo la GDT y GIP. Dichos planes de acción se realizarán en conjunto con las autoridades provinciales, del gobierno nacional y funcionarios del Banco, en función de las necesidades y demandas identificadas en el diagnóstico que surjan de un proceso participativo de priorización. Los planes de acción incluirán la identificación preliminar de las actividades, productos específicos y lista preliminar de proyectos de inversión a financiar (ver Apéndice 1 para criterios de selección), tanto a nivel provincial como del gobierno nacional, con el costo preliminar correspondiente. Deberá ordenar las actividades propuestas en dos categorías: aquellas que se pueden implementar en el corto plazo y aquellas que requerirán acciones en el mediano plazo. Incluirá también una propuesta de matriz de marco lógico/resultados con indicadores de productos y resultados SMART que se espera alcanzar a nivel intermedio y final. Deberá incluir una descripción de las capacidades institucionales y de sus fortalezas y debilidades que puedan orientar propuestas de mejora. v. Como parte de la elaboración de los planes de acción, y una vez que las autoridades provinciales, nacionales y los funcionarios del Banco hayan validado las actividades, productos específicos y la muestra preliminar de proyectos de inversión a financiar, la consultoría formulará un análisis económico, siguiendo los lineamientos para formulación de proyectos de Argentina y del BID. vi. vii. En la formulación de los planes de acción, se utilizarán de referencia experiencias previas nacionales e internacionales de proyectos de mejora de la gestión subnacional, cuyo listado preliminar se incluye en el Apéndice 3. Realizar presentaciones de los diagnósticos y planes de acción en cada una de las cuatro provincias. IV. PRODUCTOS DE LA CONSULTORÍA 4.1 La consultoría deberá preparar los siguientes documentos: i. Plan de trabajo. Incluirá la propuesta de cuestionario sobre el estado de las áreas de GFP, incluyendo la GDT y GIP, a ser aplicado en las provincias. Deberá presentarse a más tardar a los 15 días luego de la firma del contrato. ii. Primer informe parcial Implementación y análisis del cuestionario en 10 provincias (ver Apéndice 2). Incluirá los puntos 1 a 4 listados en la

4 sección anterior. Deberá entregarse a más tardar a los 50 días de la firma del contrato, de acuerdo al cronograma del Plan de Trabajo. iii. iv. Segundo informe parcial Diagnóstico y planes de acción de la GFP en Corrientes, Mendoza, Neuquén y Salta. Incluirá los puntos 5 a 10 listados en la sección anterior. Deberá entregarse a más tardar a los 90 días de la firma del contrato, de acuerdo al cronograma del Plan de Trabajo. Informe final. Con base en los informes parciales de la consultoría, la firma preparará un documento final y una presentación integrando las actividades y resultados desarrollados, incluyendo las fuentes de información utilizadas, el análisis de la consultoría, las conclusiones y recomendaciones. Deberá entregarse a más tardar a los 120 días de la firma del contrato, de acuerdo al cronograma del Plan de Trabajo. V. CRONOGRAMA DE PAGOS 5.1 Los pagos de la consultoría se realizarán contra entrega y aprobación por parte del Banco de los siguientes informes: i. Plan de trabajo. Se pagará el 20% del costo total de la consultoría. ii. iii. iv. Primer informe parcial. Se pagará el 30% del costo total de la consultoría. Segundo informe parcial. Se pagará el 30% del costo total de la consultoría. Informe final. Se pagará el 20% del costo total de la consultoría. VI. CARACTERÍSTICAS DE LA CONSULTORÍA 6.1 Tipo consultoría. Firma consultora y/o consorcio nacional y/o internacional 6.2 Lugar de trabajo. República Argentina 6.3 Duración del trabajo. Se estima una duración no mayor a los 150 días a partir de la firma del contrato y según el Plan de Trabajo acordado. VII. CALIFICACIONES 7.1 Firmas y/o consorcios de países elegibles del BID con no menos de cinco años de experiencia en América Latina y el Caribe, y con no menos de un trabajo previo a nivel subnacional en cada una de las siguientes áreas: (i) formulación de proyectos de inversión pública; (ii) administración tributaria y catastros; (iii) administración financiera pública y sistemas conexos; y (iv) planificación del desarrollo territorial y gestión de inversiones.

5 7.2 Personal clave. A continuación se presenta un listado de personal clave requerido. No obstante, la firma podrá proponer otros perfiles de especialistas en función de la temática de la consultoría. En particular, podrá incluir uno o dos consultores para GDT y GIP. i. Coordinador técnico. Licenciado en Economía, Ciencias Políticas, Administración, Abogado, Ingeniería y afines. Se valorarán estudios de posgrado en disciplinas vinculadas al objetivo de la consultoría. Se requiere experiencia profesional no menor a 10 años en los temas que son objeto de la consultoría. Se valorará la experiencia previa en la formulación de proyectos de inversión pública y coordinación de equipos multidisciplinarios. Se estima que se requieren alrededor de 80 días de trabajo efectivo. ii. Especialista en administración tributaria y catastros. Licenciado en Economía, Ciencias Políticas, Administración, Abogado, Ingeniería y afines. Se valorarán estudios de posgrado en temas tributarios, en particular a nivel subnacional. Se requiere experiencia profesional no menor a 8 años en temas de política y administración tributaria y catastros. Se valorará la experiencia a nivel subnacional. Se estima que se requieren alrededor de 25 días de trabajo efectivo. iii. Especialista en administración financiera pública y sistemas conexos. Licenciado en Economía, Ciencias Políticas, Administración, Abogado, Ingeniería y afines. Se valorarán estudios de posgrado en temas de administración financiera pública y sistemas conexos. Se requiere experiencia profesional no menor a 8 años en temas de administración financiera pública y sistemas conexos. Se valorará la experiencia a nivel subnacional. Se estima que se requieren alrededor de 40 días de trabajo efectivo. iv. Especialista en planificación del desarrollo territorial, gestión institucional del desarrollo y gestión de inversiones. Licenciado en Economía, Ciencias Políticas, Administración, Ingeniería y afines. Se valorarán estudios de posgrado en temas de gestión del desarrollo territorial y gestión de inversiones. Se requiere experiencia profesional no menor a 8 años en temas de gestión del desarrollo territorial y gestión de inversiones. Se valorará la experiencia a nivel subnacional. Se estima que se requieren alrededor de 40 días de trabajo efectivo. VIII. COORDINACIÓN 8.1 La consultoría será contratada por la División de Gestión Fiscal y Municipal (IFD/FMM). La responsabilidad técnica corresponde a Axel Radics (axelradics@iadb.org) en coordinación con Huascar Eguino (huascare@iadb.org), Carola Pessino (cpessino@iadb.org) y Emilio Pineda (emiliopi@iadb.org), junto al equipo designado por la Secretaría de Provincias del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda de la República Argentina.

6 Apéndice 1 Temas a ser incluidos en el cuestionario sobre el estado de las áreas de GFP a ser aplicado en las provincias. Los temas a ser incluidos en el cuestionario sobre el estado de las áreas de GFP a ser aplicado en las provincias son los siguientes: 1. Administración tributaria y catastros; 2. Administración financiera pública y sistemas conexos; y 3. Planificación y gestión del desarrollo territorial y 4. Gestión de inversiones. A continuación se realiza para cada tema un listado preliminar de preguntas e indicadores a ser considerados en cada una de las provincias en las que se aplicará el cuestionario. Dicho listado surge de referencias internacionales en la materia, incluyendo el cuestionario Public Expenditure Financial Assessment (PEFA) para gobiernos subnacionales; y el Sistema de Evaluación Prodev (SEP) desarrollado por el BID, entre otros. No obstante, el objetivo es que el cuestionario sea exhaustivo de los temas analizados y esté adaptado al contexto, problemas y necesidades específicas de las provincias Argentinas. 1. Administración tributaria y catastros. Los elementos a evaluar incluyen: - Integralidad del padrón de contribuyentes de los impuestos provinciales. Se determinará si cuentan dichas bases con un número único de identificación tributaria que permita los necesarios cruzamientos con otras bases de datos y en especial con datos de la administración tributaria central. Se analizará el estado digital y de disponibilidad a tiempo y en línea de los datos para el uso adecuado y oportuno en forma continua. - Integralidad de las bases de Catastros Provinciales, su integración con las bases del Registro de la Propiedad Inmueble, y el estado de identificación de los dueños de las propiedad y la valuación de las mismas. - Estado de la valuación fiscal de las propiedades a nivel urbano y rural. - Efectividad de los sistemas de detección de riesgos y cómo se usan para mejorar el cumplimiento voluntario. - Efectividad de los sistemas de cumplimiento voluntario y la calidad de los sistemas de declaración de impuestos en línea, con énfasis en espacios para reducir los tiempos requeridos para el pago de impuestos. - Grado de morosidad en el pago de los diferentes impuestos y cuánto se debe a factores vinculados con fallas en los mecanismos de detección y penalidades, y de fallas en los mecanismos de pago voluntarios. - Grado de veracidad de la información declarada y del proceso y calidad de auditorías que se generan para mitigar errores y especialmente fraude en las declaraciones de impuestos. - Estado y coordinación de las funciones de cobranza administrativa o coactiva y mecanismo judicial de resolución de disputas.

7 - Eficiencia, transparencia y rendición de cuentas de las direcciones de renta provinciales. - Estructuras orgánicas de las áreas que gestionan la administración tributaria y de catastros, calificaciones del personal y procesos de decisión y de control. - Nota: El grado de desarrollo de cada tema/aplicación debe ser cuantificado lo mejor posible; por ejemplo proveyendo estimaciones del % de desarrollo, capacidad, etc. 2. Administración financiera pública y sistemas conexos. Los elementos a evaluar incluyen: - Grado de cobertura de la gestión presupuestaria en base a clasificación económica, funcional y por programas. - Contabilidad pública fundamentada en normas internacionales de contabilidad del sector público. - Grado de desarrollo de la cuenta única del tesoro. - Efectividad de la gestión de endeudamiento y consideración de pasivos contingentes. - Grado de desarrollo de los sistemas integrados de administración financiera. - Grado de transparencia a lo largo del proceso presupuestario. - Grado de flexibilidad en implementar cambios en el presupuesto, especialmente entre gastos de consumo y de inversión. - Grado de desarrollo y calidad del presupuesto por programas y resultados, y su seguimiento y evaluación. - Capacidad provincial de análisis de la focalización y eficiencia del gasto en subsidios y programas sociales. - Capacidad provincial de análisis de la incidencia del gasto público en pobreza y desigualdad. - Grado de desarrollo y calidad de los marcos fiscales de mediano plazo. - Calidad de los resultados fiscales y cumplimiento de las reglas de responsabilidad fiscal. - Grado de desarrollo y eficiencia del sistema de adquisiciones y contrataciones públicas y su integración al SIAF. - Calidad y eficiencia del control de gestión. - Grado de desarrollo y eficiencia del sistema de gestión de bienes inmuebles y activos de la provincia.

8 - Grado de desarrollo y calidad del sistema de gestión de recursos humanos. - Estructuras orgánicas de las áreas que gestionan administración financiera pública y sistemas conexos, calificaciones del personal y procesos de decisión y de control. - Nota: El grado de desarrollo de cada tema/aplicación debe ser cuantificado lo mejor posible; por ejemplo proveyendo estimaciones del % de desarrollo, capacidad, etc. 3. Planificación del desarrollo territorial y gestión de inversiones. Los elementos a evaluar incluyen: A. Planificación del Desarrollo Territorial: (i) (ii) Análisis del marco institucional y normativo de la planificación del desarrollo territorial. Este análisis permitirá conocer el marco institucional de las organizaciones privadas y de los organismos públicos nacionales provinciales y municipales-, que planifican y gestionan el desarrollo territorial y que brindan insumos para la programación de las inversiones públicas. Adicionalmente, se revisará el marco normativo que ordenan la planificación estratégica territorial, y la existencia/implementación de políticas activas y pasivas orientadas a promover la actividad económica, la competitividad regional y el desarrollo del sector empresarial. Revisión de los instrumentos de planificación existentes. Se deberá revisar la existencia y contenidos de los planes de desarrollo provincial, regional o sectorial. Adicionalmente, se analizarán los macro-procesos de planificación, el grado de participación de los principales actores institucionales en la definición de los lineamientos estratégicos; y el grado de implementación de los referidos planes. (iii) Articulación con programas nacionales y énfasis en aspectos de competitividad. Se revisará el grado de articulación de los Planes de Desarrollo Territorial con los programas nacionales, tanto en lo respecta a la gestión de inversiones como a la prestación de servicios. Se prestará especial atención a la articulación entre la oferta de programas nacionales y las demandas de inversiones asociadas al desarrollo de la competitividad regional y el fortalecimiento de las cadenas productivas locales. (iv) Análisis de las organizaciones públicas y/o privadas que gestionan servicios para el desarrollo provincial: diseño institucional, cantidad de empresas y/o cadenas productivas a las que brinda servicio y descripción de sus servicios. Su impacto e incidencia en la creación de empleo privado. B. Programación de la inversión pública. En esta sección la consultora deberá: (i) Revisar el nivel y estructura de las inversiones públicas provinciales, estableciendo su distribución funcional y sus fuentes de financiamiento.

9 (ii) (iii) Establecer el grado de articulación del programa de inversiones con los instrumentos de planificación de la provincia, estableciendo si los objetivos establecidos en la planificación son aplicados en los procesos de selección y priorización de los proyectos de inversión pública. Revisar la eficiencia de los procedimientos de elaboración del presupuesto de inversiones, estableciendo la existencia de presupuestos plurianuales, y la consistencia de la programación de inversiones con el espacio fiscal de la provincia establecido en el marco fiscal de mediano plazo. (iv) Existencia y contenidos del programa de requerimientos de financiamiento, estableciendo si éste permita la pre-identificación de las posibles fuentes de financiamiento y de oportunidades para proyectos con el sector privado (bajo modalidad PPPs). (v) (vi) Existencia y funcionamiento del sistema de seguimiento del programa de inversiones, mediante el cual se da seguimiento a los desembolsos y se informa a las autoridades provinciales sobre los resultados alcanzados en los proyectos de inversión. Estructuras orgánicas de las áreas que planifican y gestionan la inversión pública, calificaciones del personal y procesos de decisión y de control. C. Gestión del ciclo de proyectos: En esta sección el consultor deberá diagnosticar: (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) El grado de aplicación del ciclo de inversión en los proyectos específicos. Entre otros, se deberá establecer el porcentaje de los proyectos en ejecución (y/o ejecutados) que cuentan con estudios de pre-inversión, el porcentaje de proyectos que cuentan con estudios de evaluación económica, y el monto de recursos dedicados anualmente a los estudios de pre-inversión vis a vis el monto anual de las inversiones La existencia y aplicación de reglamentos que normen las diferentes etapas del ciclo de proyectos. La existencia y grado de aplicación de guías y metodologías de preparación y evaluación de proyectos de inversión; La existencia y aplicación de instrumentos de gestión para la ejecución de proyectos de inversión pública, tales como planes operativos anuales y planes de adquisiciones; La existencia y aplicación de sistemas de seguimiento y monitoreo los proyectos de inversión. La utilización de planes de operación y mantenimiento, estableciendo si éstos cuentan con la adecuada presupuestación.

10 (vii) (viii) La utilización de instrumentos de evaluación ex post y de evaluación de impactos y de resultados. Aplicación de los resultados de estas evaluaciones en la definición de nuevas políticas, programas y proyectos. La existencia de procedimientos de participación de la comunidad en la planificación de la inversión y particularmente- su coherencia con la planificación del desarrollo territorial D. Recursos institucionales para la planificación territorial y la de gestión de inversiones: En esta sección se diagnosticará la capacidad institucional del Gobierno de la provincia para realizar una adecuada planificación territorial y gestión de las inversiones, incluyendo los siguientes aspectos: (i) (ii) (iii) (iv) Existencia y ubicación en la estructura organizacional de las instancias de planificación y de gestión de inversiones públicas; Existencia, características técnicas y grado de implementación de los sistemas de gestión de las inversiones provinciales (Banco de Proyectos, Sistema de gestión de inversiones). Número y perfil de los profesionales encargados de la planificación territorial y la gestión de la inversión pública; y Existencia de actividades y/o planes de capacitación del personal profesional asignado a las instancias encargadas de la planificación territorial y gestión de inversiones de la provincia.

11 Apéndice 2 Listado de 10 provincias a incluir para el diagnóstico. Región NOA: SALTA Jujuy Región NEA: CORRIENTES Misiones Región Cuyo: MENDOZA La Rioja Región Centro: La Pampa Buenos Aires interior (sin AMBA) Región Patagónica NEUQUÉN Chubut

12 Apéndice 3 Referencias sugeridas - BID (2006a). Propuesta de línea de crédito condicional para el respaldo a la gestión e integración de las administraciones financieras en Brasil (PROFISCO BR-X1005), y documentos de análisis y evaluación correspondientes. - BID (2006b). Documentos de proyecto y de evaluación de las operaciones de fortalecimiento institucional y financiero a estados y municipios (FORTEM ME- 0256). - BID (2007). Programa de mejora a la gestión municipal (AR-L1016). Incluye documentos de diagnóstico y análisis del programa. - BID (2011a). Revisión de la matriz de efectividad en el desarrollo del BID. Incluye la versión vigente de la matriz de efectividad en el desarrollo (DEM). - BID (2011b). Programa de desarrollo y gestión subnacional de Uruguay (UR- L1038), junto a documentos de análisis y evaluación correspondientes. - BID (2012a). Programa de fortalecimiento institucional provincial y de gestión financiera Segunda etapa (PROFIP II AR-L1127). Incluye documentos de diagnóstico y análisis del programa. - BID (2012b). Proyecto de mejoramiento de la gestión de la inversión pública territorial (PE-L1101), junto a documentos de análisis y evaluación correspondientes. - BID (2013). Documentos de cooperación técnica (CT) PRODEV provincias de Mendoza y Salta. Incluye documentos de diagnósticos y análisis de las CT. - BID (2014). Propuesta de línea de crédito condicional para el fortalecimiento fiscal y del gasto en inversión pública en entidades territoriales en Colombia (CO-L1133), junto a documentos de análisis y evaluación correspondientes. - BID (2015a). Documento de marco sectorial de descentralización y gobiernos subnacionales. - BID (2015b). Cooperación técnica RG-T2635. Modernización de los sistemas de gestión financiera pública a nivel subnacional. Incluye cuestionarios prototipo de diagnóstico del Sistema de Evaluación PRODEV (SEP) Subnacional, y el PEFA Subnacional.