Balance de los avances y desafíos de las políticas de empleo para jóvenes

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1 Documento preliminar fruto de una consultoría No es una publicación oficial ni definitiva Balance de los avances y desafíos de las políticas de empleo para jóvenes Cristóbal Huneeus Santiago de Chile, abril 2010 Agradezco los valiosos comentarios y la ayuda de Silvia Leiva Parra. Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 1

2 ADVERTENCIA El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de las preocupaciones de nuestra Organización. Sin embargo, no hay acuerdo entre los lingüistas sobre la manera de hacerlo en nuestro idioma. En tal sentido y con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar en español o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear el masculino genérico clásico, en el entendido de que todas las menciones en tal género representan siempre a hombres y mujeres. Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 2

3 INDICE I.- INTRODUCCIÓN... 4 II.- PROGRAMA JÓVENES CHILE SOLIDARIO... 5 III.- PROGRAMA DE APRENDICES... 7 IV.- PROGRAMA FORMACIÓN EN OFICIO PARA JÓVENES... 8 V.- JÓVENES BICENTENARIO VI.- SUBSIDIO AL EMPLEO JÓVENES (SEJ) VII.- LOS PROGRAMAS A LA LUZ DEL TERREMOTO Y LA NUEVA ADMINISTRACIÓN VII.- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES VIII.- BIBILIOGRAFIA IX.- GLOSARIO X.- ANEXOS Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 3

4 I.- INTRODUCCIÓN Chile ha tenido una larga tradición de políticas públicas laborales y de capacitación hacia los jóvenes. Con el retorno de la democracia en el año 1990 y en conjunto con la ayuda de organismos internacionales, comenzó una de las primeras medidas para este grupo etário, el programa Chile Joven. 1 Este programa que empezó con la meta modesta de capacitar e insertar laboralmente a jóvenes en cuatro años fue aumentado en otros beneficiarios durante los años siguientes. Su diseño y focalización fue rápidamente copiado en los demás países de la región. 2 Posteriormente la política de jóvenes fue institucionalizada en el SENCE con distintos programas a menor escala y atendiendo a una población extremadamente vulnerable. Este nuevo enfoque fue producto, entre otras razones del aumento en la cobertura de educación media de los jóvenes entre 14 y 19 años y del aumento de la cobertura en la educación superior. Por otro lado, tanto el SENCE como el Ministerio del Trabajo, diagnosticaron que existían otros grupos prioritarios que era necesario atender. Aunque el gobierno de la Presidenta Bachelet no tuvo como eje central a los jóvenes, mirado desde su programa de gobierno, sucedieron dos eventos durante su mandato que cambiaron este escenario. Por una parte la revolución Pingüina en Marzo del año 2006 implicó que el gobierno se abocara a reformar la política educacional de los jóvenes de manera sustancial. En ese contexto surge el programa Jóvenes Bicentenario, que se construye sobre la experiencia chilena del programa Chile Joven. Adicionalmente, este programa recoge el nuevo enfoque de programas de capacitación hacia jóvenes vulnerables que ofrecen itinerarios personalizados. 3 Por otro lado, y ante la necesidad de mejorar la desigualdad existente en el país, surge la Comisión de Trabajo y Equidad, 4 que plantea, entre otras políticas públicas, el diseño original y el consenso entorno al subsidio al empleo de jóvenes. 5 Tanto el diseño como la implementación de este instrumento, recogió lo mejor de la experiencia del Earn Income Tax Credit (EITC) ahora Earn Income Credit (EIC) que se aplica en Estados Unidos desde la década de los setenta, como del Family Tax Credit (FTC) de Inglaterra. 6 Sin embargo, dada la naturaleza del mercado laboral chileno, entre otras cosas su nivel de informalidad, tiene elementos que lo hacen diferente de ambas políticas. Este trabajo tiene como objetivo sistematizar los avances y desafíos de los programas conducidos por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Específicamente, (1) describir los programas existentes, incluyendo sus principales características (objetivos, beneficiarios, coberturas, financiamiento); (2) analizar en profundidad el impacto que han tenido entre los años 1 Guerrero (1998). 2 OIT (1997). 3 La experiencia del programa New Deal for Young People en Inglaterra fue importante. Para más información de ese programa ver Blundell et al (2003) y De Giorgi (2005a) y De Giorgi (2005b). 4 Esta comisión fue formada en agosto del año 2007 y entregó su informe en Mayo del año Por una parte, el alto precio del cobre durante el año 2006 y 2007 llevó a muchos a pensar que Chile podía alcanzar el desarrollo y alcanzar nuevos niveles de equidad con recursos públicos. En este contexto Monsenior Alejandro Goic hace el llamado al pago de un salario ético de $ El gobierno interpretando el sentir de muchos líderes sociales y bajo la insistencia de muchos parlamentarios crea la Comisión de Trabajo y Equidad. 6 Para el impacto de EITC ver Meyer y Rosenbaum (2001). Para una comparación con otros instrumentos en USA ver Blank et al (2000). Para el caso ingles y su diferencia con USA, ver Brewer (2000). Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 4

5 de ejecución como parte de la gestión del SENCE, a nivel nacional y en cada una de las regiones del país, (3) describir y analizar los desafíos pendientes con una visión de futuro considerando los avances ya logrados y las tareas pendientes. II.- PROGRAMA JÓVENES CHILE SOLIDARIO El programa Jóvenes Chile Solidario ha sido implementado desde el año 2006 por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, junto al Ministerio de Planificación. Este tipo de programa ha estado orientado a aumentar las posibilidades de los beneficiarios del Sistema Chile Solidario para acceder al mercado del trabajo, a fin de contribuir a su proceso de integración social. 7 En el caso de los jóvenes, se ha creado una línea especial para la atención de esta población. Descripción y Objetivos. El objetivo principal de este programa es el de aumentar la empleabilidad de los beneficiarios; mejorando sus condiciones de incorporación a un empleo; favoreciendo, así también, la inclusión social para este grupo de la población. Las empresas que contraten jóvenes Chile Solidario en el marco de este programa, tendrán derecho a percibir una bonificación mensual, hasta un monto equivalente de un 50% de un ingreso mínimo mensual por un periodo máximo de 12 meses, más una contribución al costo de capacitación laboral para cada uno de ellos por $60.000, lo que alcanza a financiar hasta 15 horas de capacitación (valor hora de curso SENCE es de $4.000.). Cada trabajador puede ser contratado sólo una vez con cargo al programa en un mismo año calendario. Además, este beneficio es incompatible con los beneficios del Programa Aprendices. Adicionalmente, el componente Jóvenes Chile Solidario contempla desde su inicio una bonificación a las OMILs de $90.000, por una sola vez, por cada trabajador desocupado entre 18 y 24 años que participe de un programa de Habilitación Sociolaboral. Dicho monto se compone de dos pagos, el primero consiste en la habilitación sociolaboral del beneficiario, con un monto equivalente a $63.000, y el segundo corresponde a un monto de $ por cada beneficiario efectivamente colocado en un empleo dependiente. Los requisitos de acceso para los jóvenes son: tener entre 18 y 24 años de edad y pertenecer a una familia del Sistema Chile Solidario, ya sea en su fase de apoyo psicosocial (Puente) o en su etapa de seguimiento. 7 Ministerio del Trabajo (2008) Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 5

6 Resultados. Los beneficiarios del programa alcanzan un total de capacitados y 390 bonificaciones a la contratación. Según una evaluación de impacto, realizada por la DIPRES 8, el componente Jóvenes Chile Solidario es el que presenta las menores coberturas, el nivel de coberturas efectivas alcanzó sólo el 1,1%, mientras que la cobertura planificada aumentó al 9%. Esta situación ha sido evaluada de manera negativa, ya que el programa no cumplió con las metas programadas de ejecución. Por su parte, el presupuesto ha disminuido en un 57% entre el año 2007 y Esto en parte debido a que el SENCE durante el 2007, sólo devengó un 17% del presupuesto asignado. Cuadro 1: Beneficiarios del Programa 9 : Cobertura Nº bonificaciones Nº Capacitados Nº bonificaciones Hombres Mujeres Total Región Nº Capacitados Total Presupuesto Jóvenes Chile Solidario (US$) Presupuesto Chile Solidario (US$) 2,042 2, Fuente: Elaboración propia en base a datos del SENCE. La diferencia entre el número de personas bonificadas y capacitados se debe a que para recibir la bonificación por ingreso, el empleador deberá tener al día el pago de las cotizaciones previsionales, requisito que no cumplen todas las empresas participantes del programa. 8 Dirección de Presupuesto (2009) 9 Los números del 2008, corresponden al total de bonificaciones. El SENCE no tiene detalles para ese año respecto del total de habilitaciones. Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 6

7 III.- PROGRAMA DE APRENDICES El programa es una de las medidas clave, impulsadas por el Gobierno en materia de empleabilidad juvenil, orientado a la formación de jóvenes, hombres y mujeres, menores de 25 años de edad, a fin de que desarrollen las competencias laborales necesarias para el desempeño en un oficio o actividad principal y logren su inserción en el mundo laboral. Consta de dos etapas de formación paralela: Formación en el oficio y Enseñanza relacionada. Descripción y Objetivos. El objetivo del programa es el de promover y apoyar la contratación de jóvenes mujeres y hombres entre 15 y 25 años de edad, en calidad de aprendices, para que adquieran formación en un oficio mediante el desempeño en un puesto de trabajo y acceso a capacitación basada en competencias, desarrollada por la misma empresa o por un organismo técnico de capacitación El Programa Aprendizaje consta de dos etapas paralelas, la formación en el oficio, que comprende principalmente el desempeño práctico de las funciones y tareas inherentes a una ocupación principal o un oficio y la etapa denominada enseñanza relacionada en la cual el aprendiz recibe una enseñanza relacionada con el oficio para el cual fue contratado, incorporándose competencias transversales para desarrollar habilidades que mejoren su empleabilidad. Esta etapa podrá ser realizada por una OTEC o por la propia empresa por medio de una relatoría interna o externa y deberá tener una duración mínima de 132 horas cronológicas y será financiada, por una sola vez, por medio de una bonificación adicional de hasta 10 UTM por aprendiz, equivalentes a US$ El Contrato de Aprendizaje deberá ser a plazo fijo y tener una duración mínima de 6 meses y una máxima de 2 años, de manera de asegurar el íntegro desarrollo de un plan de aprendizaje. Durante este período el aprendiz deberá percibir una remuneración mínima equivalente a un ingreso mínimo mensual. Las empresas que contraten aprendices, recibirán una bonificación mensual equivalente al 50% de un ingreso mínimo mensual por cada aprendiz contratado, hasta los primeros 12 meses de vigencia del contrato. Por su parte, el número de aprendices que se contraten no podrá exceder del 10% del total de trabajadores ocupados en forma permanente en la empresa durante los 12 meses anteriores a la fecha de celebración del contrato. Con todo, durante su primer año de funcionamiento las empresas podrán contratar hasta el equivalente al 10% del total de trabajadores ocupados en forma permanente. Serán beneficiarios del programa, los jóvenes, hombres y mujeres, mayores de 15 y menores de 25 años de edad. No podrán ser contratados con cargo a este Programa, aquellos jóvenes que hayan obtenido el mismo beneficio anteriormente. 10 El valor de la UTM a diciembre 2009 equivalía a s $36.863, aproximadamente US$71 Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 7

8 Resultados. El programa cuenta con beneficiarios en sus años de funcionamiento. Tanto el número de beneficiarios como el presupuesto del programa han ido en aumento a través de los años de ejecución. Cuadro 2: Beneficiarios y Presupuesto del programa Aprendiz * Total Hombres 2,634 2,051 4,685 Mujeres 2,006 1,568 3,574 Total 3,182 4,640 3,619 11,441 Presupuesto (US$) 5,933 8,691 9,254 Fuente: DIPRES, *Cifras preliminares 23,878 IV.- PROGRAMA FORMACIÓN EN OFICIO PARA JÓVENES Este programa está diseñado para jóvenes de entre 16 y 29 años, que se encuentren dentro del 40 % más vulnerable de la población, preferentemente que hayan desertado de la educación formal. Descripción y Objetivos. El objetivo del programa es el de mejorar las condiciones de empleabilidad, a través de capacitación y formación en oficios en los cuales los jóvenes se puedan incorporar según su motivación y sus habilidades, ya sea en un trabajo dependiente o en una actividad de emprendimiento personal. Los componentes del programa son los siguientes: Capacitación en oficios y módulos complementarios que consta de cursos orientados a la formación en trabajo dependiente o formación en trabajo independiente. Los cursos orientados a la formación en trabajo dependiente tienen una duración máxima de 462 horas cronológicas y pueden incluir, además de la capacitación en oficio, tecnologías de la información y competencias de empleabilidad. Los cursos orientados a la formación en trabajo independiente tienen una duración máxima de 454 horas cronológicas y pueden incluir, además de la capacitación en oficio, tecnologías de la información, competencias de empleabilidad y formación en gestión. Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 8

9 Práctica laboral en empresas, para los cursos orientados a la formación en trabajo dependiente, con un tope máximo de 360 horas cronológicas. Asistencia Técnica para los beneficiarios de cursos orientados a la formación en trabajo independiente y que consiste en el apoyo para el inicio del proyecto de emprendimiento con un máximo 50 horas. Los participantes del Programa acceden a los siguientes beneficios: Subsidio de movilización por día asistido; Subsidio de herramientas para cursos orientados al trabajo independiente; Seguros contra accidentes personales. Resultados. El programa ha atendido un total de personas, de los cuales el 58% ha sido hombre. Adicionalmente se constata un aumento en el número de beneficiarios del 45%, entre el , tendencia que debiese repetirse el 2009, dado que el presupuesto del programa aumentó en cerca del 50% y las cifras para este año son preliminares. Cuadro 3: Beneficiarios del programa * Región Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total ,491 1, , Total , ,199 1, ,176 1,403 1,111 2,514 Fuente: DIPRES, *Cifras preliminares Cuadro 4: Presupuesto del programa. (US$) Región , , , , , , , , , , , , , , , ,057 78,900 74, ,544,925 1,891,625 2,831,617 4,165, ,461 83, , ,144 Total 2,317,520 2,389,192 4,110,296 Fuente: DIPRES. 5,488,690 Este programa sufrió modificaciones, básicamente en la gestión del proyecto, desde la recopilación de los sistemas hasta los pagos a las OTEC, a partir de la evaluación encargada por la Dirección de Presupuesto Dirección de Presupuesto (2006) Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 9

10 V.- JÓVENES BICENTENARIO El programa Jóvenes Bicentenario responde a la medida anunciada por la Presidenta Michelle Bachelet el día 21 de mayo de 2007, en la cual se indicaba el especial énfasis en apoyar a los jóvenes más vulnerables, y por ende con más dificultades para acceder al mercado laboral. 12 El programa está a cargo del SENCE, organismo a través del cual se pretendía capacitar a 30 mil jóvenes entre los años Descripción y Objetivos de Jóvenes Bicentenario. El programa Jóvenes Bicentenario tiene como población objetivo a hombres y mujeres, de entre 18 y 29 años, con 8º básico rendido, y orientados a la formación en oficio, con preferencia en los jóvenes entre 18 y 24 años de edad, provenientes de sectores con mayor vulnerabilidad social y que no trabajen ni estudien. El objetivo del programa es mejorar la empleabilidad de los jóvenes, conectándolos al desarrollo de trayectorias de capacitación que les permitan adquirir las destrezas necesarias para desempeñarse en el mundo del trabajo a partir del conocimiento de un oficio. El Programa entrega servicio de diagnóstico y orientación laboral, capacitación en oficios y en cursos complementarios de formación general, práctica profesional y servicio de intermediación laboral. Además de subsidio de movilización, alimentación, y seguro contra accidentes durante la etapa formativa. También está contemplado servicio de Tutoría para aproximadamente jóvenes de las Regiones Metropolitana, Valparaíso y Bio Bio. Para cumplir con el objetivo anterior, actualmente el programa presenta los siguientes componentes y beneficios: Diagnóstico y Elaboración de itinerario personalizado: Su objetivo es obtener la información necesaria que permita orientar el proceso de formación y/o inserción laboral de un joven y de esa forma orientar al joven en la capacitación que más se acerca a sus intereses y habilidades. El test para diagnosticar intereses y habilidades esta estandarizado y se aplica por Internet, como también el formato en que se reporta el itinerario. Este servicio está compuesto por los siguientes elementos: i) Entrevista Aplicación de test de intereses, habilidades y motivación; ii) Definición de un itinerario de formación para el empleo; iii) Definición de un itinerario de inserción laboral; iv) Elaboración de un documento que refleje la propuesta y esté dirigido al usuario. Este componente es una de las innovaciones del programa. Volveremos sobre esto mas adelante. 2. Capacitación: Formación para el trabajo y oficio: El estándar de este componente contempla hasta un máximo de 400 hrs. de las cuales hasta 300 estarán concentradas en el oficio mismo y 100 podrán dedicarse a la formación para el trabajo, es decir la empleabilidad, con estándares ya probados como el curso Preparado o a cursos tipo 12 Ver Marin (1997) para un buen análisis del programa Chile Joven, el programa que lo precedió en varios años. 13 SENCE (2008). Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 10

11 TIC o inglés. 14 La capacitación se puede comenzar sólo después de haber realizado la etapa de diagnóstico. 3. Práctica Laboral: Este servicio está compuesto por máximo 360 hrs equivalentes a 2 meses a jornada completa. El pago por esta etapa es de $ (US$77) al OTEC y cubre la visita a potenciales empleadores y supervisión del beneficiario. Los beneficiarios objetivo de esta etapa son aquellos que egresaron exitosamente (cumpliendo asistencia y aprobando el curso) del componente de formación en oficio y formación para el trabajo. La práctica se puede comenzar una vez finalizada exitosamente la etapa de la capacitación. 4. Intermediación laboral: Su objetivo es generar los procesos por medio de los cuales los jóvenes podrán encontrar un empleo formal remunerado. Este servicio, que se realiza después de la práctica, contempla un incentivo al OTEC por lograr la contratación formal en un puesto de trabajo para un determinado beneficiario, cuyo monto varía en función de la duración de la contratación. 5. Subsidios: Su objetivo es asegurar la asistencia y permanencia de los jóvenes a lo largo del proceso de capacitación y práctica laboral. Para este programa se han estimado 3 tipos de subsidios: - Alimentación: $1.500 (US$ 2.9) por día/alumno - Transporte: $1.000 (US$1.9) por día alumno para todos - Total subsidio por persona en Media jornada= $ (US$481) - Total subsidio por persona Jornada Completa= $ (US$ 625) Los participantes además pueden acceder, dependiendo de sus características personales, a: i) Subsidio de cuidado infantil para la capacitación en oficio de cursos que se ejecutan en horarios vespertinos; ii) Subsidio de herramientas para cursos orientados al trabajo independiente y iii) Seguros contra accidentes personales. 6. Tutoría Socio Laboral: Su objetivo es asegurar la permanencia del beneficiario a lo largo del proceso de capacitación e inserción laboral, estableciendo un vínculo personalizado con un tutor que lo contenga en este proceso. Está especialmente dirigido a jóvenes de mayor vulnerabilidad. Contempla sesiones individuales y trabajos en grupo. La relación actual es 1 tutor por cada 16 jóvenes. Este servicio está a cargo de la Fundación para la Superación de la Pobreza. 7. Inducción al mercado laboral: Componente dirigido a jóvenes de alta vulnerabilidad, cuyo objetivo es aproximarlos al mundo laboral a través de una capacitación que combina pasantías por oficios y formación para el trabajo, que despierte interés por continuar un proceso de formación en un oficio. Incluye además subsidios y formación para el trabajo y tiene una duración aproximada de 2 meses. La población objetivo de este componente difiere en edad de la población objetivo del programa en general, siendo la población objetivo para este componente hombres y mujeres entre 16 a 24 años, desertores escolares previo a 8 básico, residentes en comunas vulnerables, en algunos casos con antecedentes penales. Ellos son derivados desde la red de atención de libertad asistida a cargo de SENAME y/o del programa de Reinserción Educativa a cargo de MINEDUC. La cobertura total para este componente se estima en 300 cupos focalizados en 8 regiones del país y los cursos tienen una duración de 160 horas aproximadamente. Los ejecutores de los componentes mencionados son los Organismos Técnicos de Capacitación (OTEC) que se adjudican los distintos componentes: diagnóstico, capacitación, práctica e 14 La importancia de los cursos de empleabilidad se aprendió en la segunda fase del programa Chile Joven, ver OIT (1997). Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 11

12 intermediación laboral. Para evitar todo tipo de conflicto de interés, las OTEC que realizan el proceso de diagnóstico no pueden participar en los demás procesos. Para el componente Tutoría Socio Laboral, la institución ejecutora corresponde a la Fundación para la Superación de la Pobreza. En el desarrollo del programa intervienen las siguientes instituciones gubernamentales: Subsecretaria del Trabajo, Ministerio del Interior, SENAME, MINEDUC, INJUV, Municipios y el SERNAM y otras instituciones como la Fundación para la Superación de la Pobreza y la Fundación Chile. Requisitos de acceso y postulación Para participar en este programa los jóvenes deberán cumplir obligatoriamente los siguientes requisitos: Tener entre 18 y 29 años de edad ( si bien antes se hizo referencia a 16 y 24, por ejemplo en punto 7, Inducción al mercado laboral, esta nueva edad es sólo en el caso del componente inducción al mercado laboral que tal como se señala es para grupos vulnerables). No obstante se debe señalar que el programa atiende preferentemente a jóvenes de entre 18 y 24 años, excepto los jóvenes derivados de la red Sename, en cuyo caso el tramo etário es de 16 a 18 años. Residir en las Regiones en las que se focaliza el Programa. Para el 2009 las regiones serán: Arica Parinacota, Tarapacá, Antofagasta, Atacama, Coquimbo, Valparaíso, O Higgins, Maule, Araucanía, Bio Bio, Los Lagos, Los Ríos y Metropolitana. Tener como mínimo aprobado el 8vo año básico. Las Postulaciones se realizan únicamente a través de la WEB de SENCE: programa Jóvenes Bicentenario. La difusión de este programa fue realizado por el personal del SENCE junto al Instituto Nacional de la Juventud (INJUV). No se realizó una campaña publicitaria especial para difundir esta medida, como fu el caso del subsidio al empleo joven (SEJ). Proceso de Asignación y Compra de Cursos El SENCE tiene hace varios años implementada la modalidad de Compras del Catálogo Electrónico, con lo cual puede comprar directamente servicios de los proveedores que aparecen en este catálogo. Bajo esta modalidad la competencia de los proveedores se produce por ingresar al catálogo electrónico y no por la provisión del servicio específico. Los servicios del programa Jóvenes Bicentenario son comprados por el SENCE a partir de las instituciones que componen el catálogo electrónico. Diferencias con programas anteriores En los programas dirigidos a jóvenes, como fue el caso de Chile Joven, y muchos de los programas que realiza el SENCE, son las instituciones ejecutoras las que buscan a los beneficiarios y por lo general quienes son las responsables de coordinación y ejecución de toda la gama de servicios. Cuando había más de un servicio por ofrecer la institución se asociaba o Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 12

13 sub contrataba este servicio, pero sólo una entidad se entendía con el SENCE y a su vez el joven se entendía con una única institución. En el programa Jóvenes Bicentenario cambió el modelo de gestión. El SENCE fue quién reclutó a los potenciales jóvenes beneficiarios y les entregó a los ejecutores una lista. A su vez, las instituciones podían ofrecer sus servicios por uno de los componentes del programa o por todos, con la restricción de no hacer la etapa de diagnóstico. La principal razón por la cual se hizo este cambio de gestión fue debido a que en el programa Chile Joven, el SENCE tenía poco control de los beneficiarios y era muy difícil poder fiscalizar qué jóvenes eran los beneficiarios efectivos de estos programas. 15 Diferencias de implementación entre los años 2008 y 2009 La Fundación Chile desarrolló un manual de procedimientos para implementar el test de diagnóstico, el cual fue implementado desde el año Por otra parte realizaron un perfil para las personas que trabajarían en la colocación de los jóvenes en los trabajos formales, las habilidades necesarias que deberían tener estas personas y desarrollaron un curso de capacitación para enseñar estas habilidades. Adicionalmente esta institución certificará a las personas que serán diagnosticadores y colocadores en la intermediación laboral para la generación del 2009 y Este proceso no se realizó para la generación del Coberturas y resultados: Cuadro 4: Cobertura Jóvenes Bicentenario Región Cobertura 2008 Cobertura 2009 Cobertura 2010* Antofagasta Arica Atacama Coquimbo Araucanía Los Lagos Los Ríos Tarapacá Valparaíso Bio Bio O Higgins Maule Total Fuente: Mintrab. * Cobertura estimada Una manera alternativa es proseguir como en el caso de Colombia. Ahí las instituciones capacitadas generaban una lista de 100 y las autoridades elegían al azar una cifra menor para ser capacitada. Solo la lista final entregada por las autoridades podía ser usada por las instituciones capacitadoras. Para mas detalle ver Attanasio et al (2003). Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 13

14 Resultados según componentes En adelante se señalan los resultados según componentes correspondientes al año 2008, pues a la fecha (abril 2010) el año 2009 aun está en ejecución. Capacitación: De un total de jóvenes derivados desde la fase de diagnóstico a la de capacitación, se inscribieron efectivamente en 610 cursos, de los cuales a la fecha (abril 2010) ya han egresaron El porcentaje de deserción fue del 13.7%. Respecto de las características de beneficiarios inscritos en estos cursos de capacitación a continuación se resume lo siguiente: i) Edad y sexo: Del total de jóvenes que participaron en cursos de capacitación, el 72.6% tenía entre 18 y 24 años de edad. El 27,4% restante, se encuentra entre los 25 y 29 años. El 59.9% de estos jóvenes inscritos en cursos son mujeres. ii) Región: Dada la distribución de cupos del programa, la procedencia se concentra en las regiones Metropolitana con el 41%, Valparaíso con 20% y Bío Bío con 18%. iii) Cursos: los cursos más demandados a nivel nacional fueron los siguientes; Administración General; Cocina Internacional; Secretariado Contable Computacional; Armado, Configuración y Mantención de Computadores; Atención Preescolar; Secretariado con Mención en Ingles; Prevención de Riesgo Y Primeros Auxilios; Cajero Vendedor con Tecn. de Ventas y Manejo de Cajas, Inglés, Secretariado Computacional; Secretariado Jurídico; Atención y Cuidado de Enfermos; Mecánica Automotriz; Asistente Administrativo con mención Ventas; Turismo Regional con Inglés; Venta y Atención al Cliente. Práctica: Del total de egresados, un 46.7% (3.707 jóvenes) ha realizado práctica laboral. Intermediación: de los que egresaron de la fase de capacitación, existen 206 jóvenes (que representan un 5.6% del total de jóvenes que realizaron prácticas laborales) han sido colocados en puestos de trabajo que hasta la fecha SENCE ha registrado en su sistema informático. Cabe señalar, que solamente se consignan los jóvenes insertos en un puesto de trabajo dependiente, y por tanto, con contrato laboral firmado. Componente inducción al mercado laboral: Ejecutado para jóvenes en situación de mayor vulnerabilidad social, provenientes de la red SENAME y de la unidad de reinserción educativa de MINEDUC. Se han realizado los 19 cursos para un total de 285 alumnos en las OTEC Cristo Vive, Chile ASFO, José Obrero y CEFOCAL. Respecto de los capacitados en este componente, se debe señalar que 65 de ellos son mujeres y 220 son hombres. Han egresaron 236 jóvenes, entre los cuales se cuentan 58 mujeres y 178 hombres. Los jóvenes participantes en este componente fueron derivados principalmente de las siguientes instituciones patrocinantes: 58 SENAME, 3 MINEDUC, 6 ACJ medidas cautelares, AGORA Peñalolen, Aldea Buen Camino. Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 14

15 Respecto del nivel de educación de estos jóvenes, se debe señalar que la mayoría de los jóvenes participantes tenían educación media incompleta. El nivel educacional de quienes egresaron, se distribuye de la siguiente manera: o 100 media incompleta o 76 Básica completa o 51 Media completa o 8 nivelando básica Componente tutorías sociolaborales: Para la ejecución de este componente, la Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza (FNSP), contrató un equipo de 6 profesionales para realizar la coordinación y asistencia técnica de los 78 tutores que se encargaron del acompañamiento de los jóvenes que de acuerdo a su perfil de entrada a los cursos de capacitación, se presumía mayor riesgo de deserción del programa: deserción escolar, entre 18 y 24 años, con responsabilidad parental, provenientes de comunas con altos índices de vulnerabilidad social. Los tutores realizaron este proceso en dos dimensiones de intervención, una grupal y otra individual, en tres ejes temáticos (psicosocial, sociolaboral y socioeducativo). La tutoría comprende acompañamiento a los jóvenes beneficiarios por un total de 11 meses durante los procesos de capacitación, práctica laboral e intermediación laboral de los jóvenes beneficiarios. Respecto de la cobertura de este componente se ha incorporado a Jóvenes Bicentenario, quienes iniciaron sus cursos de capacitación en oficio entre septiembre y diciembre de A éstos, se suman 200 jóvenes que han iniciado sus cursos de capacitación durante la primera quincena de marzo de 2009, lo que hace un total de jóvenes beneficiarios del Proyecto Tutorías Sociolaborales. Cuadro 5: Presupuesto del Programa (US$) Región , , , , ,115 1,022, ,926,866 4,089, ,120 1,277, ,979 1,277, ,770,115 4,089, ,700 1,533, ,373,387 1,840, ,887,953 10,291, , , ,700 Total 22,434,472 28,514,406 Fuente: Mintrab. Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 15

16 Observaciones al Programa El programa careció desde el principio de un sistema de información que permitiera monitorear la evolución de los jóvenes y por ende a las entidades involucradas. Esto ha dificultado la recopilación de antecedentes para este informe. Lo anterior ha sido uno de los temas más repetidos por los encargados de las OTEC de este programa. En muchos casos, la lista que les entregaba el SENCE para el inicio de sus actividades era incompleta y tuvo que ser rellenada por las mismas OTEC, siendo ellas las encargadas de buscar beneficiarios, labor que no les correspondía ejercer. En algunos casos las OTEC tuvieron que completar el 15% de los que finalmente llegaron a ser capacitados. En el caso de las compras de cursos, el mecanismo de compra, a través de catálogo electrónico, tiene sus inconvenientes pues si existe un aumento en la demanda de cupos por cierto tipo de cursos, como sucedió con Jóvenes Bicentenario en el año 2008, no existe suficiente oferta de instituciones para satisfacer esta nueva demanda. Esta situación mejoró sustancialmente entre los años 2008 y Por otra parte, en la licitación del año 2008, como refieren algunos OTEC, los cursos de oficio y empleabilidad, de la sección de Capacitación, fueron adjudicados a diferentes OTEC. Esto tuvo como consecuencia que los jóvenes tuvieron que interactuar con varias OTEC, aumentando los costos de traslado y de coordinación de los jóvenes. En la licitación del año 2009 ambos componentes se licitaron a la misma OTEC. El cambio de gestión desde la subcontratación total, como en el programa Chile Joven, a una gestión compartida como en este programa, implicó una serie de desafíos de gestión para el SENCE, reconocidos por el personal de éste, y para los beneficiarios una serie de coordinaciones con diferentes instituciones que les atendían en el proceso: la OTEC que hacia el diagnóstico, la OTEC de capacitación y la OTEC de la práctica laboral y/o intermediación. Estas instituciones recibían pagos, como hemos visto, por su proceso individual y no por la conexión con la siguiente etapa del programa. Aparte de evidencia circunstancial de conversaciones con jóvenes no existe una medición por parte de los usuarios de estos programas de las dificultades de entenderse con diferentes instituciones. Varias OTEC, reconocen los mayores problemas de coordinación con el SENCE, aunque también mencionan que éste siempre tuvo la mejor disposición para resolver los problemas. Sin embargo el SENCE no incorporó esta dimensión. Este cambio de gestión, implicó que el SENCE, que estaba acostumbrado a entenderse solo con una institución, tuvo que involucrarse directamente en la gestión y por lo tanto en el éxito/fracaso del programa. Este desafío fue subestimado por el personal del SENCE, como ellos mismo lo reconocen. Sin embargo el SENCE no contaba con esta experiencia para un programa de tal magnitud, produciéndose por lo tanto problemas de coordinación con las distintas instituciones involucradas, tanto públicas como privadas. Una forma de abordar el problema y el desafío fue descentralizar la gestión. Los directores regionales eran los responsables, una vez realizado el período de postulación, de seleccionar a los jóvenes y entregarlos a las entidades correspondientes. Sin embargo esta gestión descentralizada no incorporó la dimensión de la cantidad de beneficiarios por región. En algunas regiones, como la Metropolitana donde había más beneficiarios, el personal necesario para gestionar bien el programa era mayor que en otras regiones, donde el número de beneficiarios eran menos, sin embargo la distribución del personal del SENCE a cargo de este programa fue muy uniforme. 16 Esto tuvo como consecuencia que la ejecución del programa en las regiones más grandes, donde se requería mas personas, fue más lenta. 16 Esta opinión fue sostenida por el personal del SENCE y varias OTEC con presencia regional, Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 16

17 Una de las mayores innovaciones metodológicas de este programa fue incorporar al proceso el componente de diagnóstico del joven, mediante el cual a partir de un test de intereses y habilidades le ofrece/sugiere a la persona tres ocupaciones u oficios que de mejor forma se acercan a sus intereses y habilidades. 17 La metodología Te-Orienta fue desarrollada por la Fundación Chile con recursos de CORFO y el apoyo del SENCE, Ministerio de Trabajo y Educación. 18 Los diagnosticadores fueron capacitados por Fundación Chile. La fase de Diagnóstico constaba de 7 pasos: 1) citación, 2) recepción del postulante, 3) Aplicación del Test y habilidades, 4) realización de entrevista de diagnóstico, 5) construcción de itinerario personalizado de capacitación, 6) firma de declaración jurada, 7) cierre y acompañamiento del beneficiario. En el año 2008 los diagnosticadores no tuvieron una capacitación especial para la aplicación de este instrumento que era nuevo para el SENCE y este tipo de programa. Las principales dificultades que enfrentaron los diagnosticadores fue que muchos jóvenes no participaron en el diagnóstico por falta de información de sus contactos. Por otra parte también hubo una demora entre el tiempo de inscripción de los jóvenes en el programa y el llamado para el inicio de la etapa de diagnóstico. Esta demora en tiempo generó probablemente frustración en los jóvenes, lo cual provocó que dejaran de participar en él. Otro de los problemas que tuvo este test, de acuerdo a conversaciones con las OTEC, era su rigidez. El test no incorporaba características de los jóvenes que podían ser detectadas en una entrevista, como problemas de concentración, problemas con drogas u alcohol, o que el joven entregara información falsa de su educación para beneficiarse del programa. El joven sólo se podía capacitar en las ocupaciones u oficios que entregaba el test, aunque era previsible que dadas las características que poseía ese oficio, no necesariamente era la mejor alternativa para el joven. Un encargado de OTEC sugirió la posibilidad de que alguien evaluara externamente al diagnosticador. Otra de las dificultades tiene que ver con la, construcción del itinerario laboral personalizado y la firma de declaración jurada, 19 principalmente por problemas informáticos cuando muchas personas usaban simultáneamente el sistema, lo cual generó tiempos de espera mayores para los jóvenes. Por ejemplo jóvenes esperaron más de 3 horas para poder hacer el test. Varias OTEC comentaron que la fiscalización que hace el SENCE es muy buena respecto a la administración del programa, sin embargo no fiscaliza si los contenidos prometidos son entregados. Esto tiene como consecuencia que las OTEC que van más allá del mínimo que exige el programa no son premiadas o recompensadas por sus esfuerzos adicionales, ya sea con más cupos o con cierta preferencia en la próxima postulación, es decir buenas OTEC no tienen incentivo para seguir mejorando, y las malas no lo tienen para mejorar. Finalmente, el programa ha ido más lento de lo presupuestado, lo que ha demorado aún más la evaluación del impacto que está realizando el PNUD en conjunto con el Centro de Microdatos de la Universidad de Chile. son $ El test fue diseñado por Fundación Chile y el Centro Mide de la Universidad Católica. Sin embargo el joven no puede tomar una trayectoria laboral que no esta sugerida en esa terna Fuente: Entra21. Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 17

18 Recomendaciones para Jóvenes Bicentenario Sin una evaluación del programa es apresurado hacer recomendaciones, sin embargo a continuación hacemos algunas que tienen relación con la gestión de éste. El programa tiene varias falencias que se puede resolver para una nueva versión. - La primera tiene que ver con la no existencia de un sistema de información integrado que permita y facilite la gestión descentralizada del programa. A su vez este sistema de información tiene que ser capaz de monitorear el estado del joven beneficiario, desde que ingresó con su postulación hasta que es insertado laboralmente. En general los encargados de administrar estos programas miran con escepticismo las ganancias de eficiencias y de recursos de estos sistemas. Sin embargo las personas más jóvenes y con más conexión a las nuevas tecnologías son las que promueven el uso de estos sistemas y deberían por ende estar a la cabeza de estos procesos en la institución. - La elección de las OTEC se basa en los precios del catálogo electrónico, sin embargo los cupos asignados a cada OTEC son a discreción del SENCE. Existen mecanismos más eficientes y buenas prácticas usadas en otros programas en el mundo, las cuales podrían usarse en la institución. Por ejemplo la experiencia Australiana de ranquear a los organismos en base a sus resultados podría adaptarse a este programa. 20 Sería necesario realizar un ranking donde las OTEC estuviesen ordenadas por algún mecanismo objetivo, enfocado a medir sus resultados. La asignación de cupos en base a precio y este ranking sería más eficiente y transparente debido a que la asignación discrecional de los cupos también dificulta la evaluación del programa. Idealmente este sistema debería tener una interface con las diferentes OTEC. - Es necesario que el SENCE fiscalice también en base a contenidos a las OTEC del programa. Esta es una deficiencia no sólo de este programa sino también de los demás programas que revisamos en este trabajo. Nuevamente, la experiencia de otros países al respecto podría ser iluminadora, como es el caso de USA con su programa JobCorp, 21 o en el caso inglés con su programa New Deal. 22 Esta fiscalización o evaluación de contenidos podría ser incorporada en el ranking de las instituciones para alinear los incentivos correctamente. - Por último, es necesario mirar más en detalle el test del diagnóstico y compararlo con otros instrumentos usados en experiencias internacionales exitosas. Cuando los jóvenes vienen de experiencias familiares y de entornos escolares muy diferentes, es necesario incorporar esta heterogeneidad en el diagnóstico y ajustar las trayectorias laborales y de capacitación con toda la información disponible. 23 Es importante además, esta fue una sugerencia de varias OTEC, que este proceso de validación sea integrando a las OTEC. Existe cierto nivel de desconfianza en este proceso, aunque reconocen que es una buena iniciativa, y dado que el diagnóstico se transformará en un bien público, es importante incorporar a los actores para que ellos lo usen y promuevan correctamente. Por otra parte, existe un gran abanico de experiencias internacionales respecto a las transiciones entre el colegio y el mundo laboral que es necesario tomar en cuenta cuando se planea hacer permanente el programa Jóvenes Bicentenario Ver Australian Department for Employment and Workplace Relations (2007). 21 Ver OECD (2008a). 22 Ver OECD (2008b). 23 Betcherman et al (2007). 24 Quintini et al (2007). Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 18

19 VI.- SUBSIDIO AL EMPLEO JÓVENES (SEJ) El subsidio al empleo de los trabajadores jóvenes chilenos fue propuesto originalmente por el Consejo de Trabajo y Equidad en mayo del Sin embargo se transformó en proyecto de ley en abril del 2009 y se comenzó a implementar a partir de mayo de este mismo año. La implementación y administración del SEJ está a cargo del Servicio de Capacitación y Empleo (SENCE) dependiente del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, y adicionalmente participan el Instituto de Previsión Social (IPS) y el Servicio de Impuestos Internos. Descripción y Objetivos del SEJ El subsidio al empleo joven (SEJ) es una iniciativa orientada a trabajadores jóvenes mayores de 17 años y menores de 25 años, su objetivo principal es aumentar la tasa de empleo de este grupo etário. Adicionalmente se espera un aumento en su nivel de ingresos y eventualmente cambios en la formalidad de este grupo. El beneficio entregado implica un aporte decreciente a medida que aumentan las remuneraciones de los trabajadores, tal como lo muestra el gráfico 1. Este subsidio es de hasta un 30% para aquellos jóvenes menores de 25 años que ingresen a trabajar o se desempeñen en una empresa. De este 30% de subsidio, el 20% va directamente a mejorar el salario del trabajador y el otro 10% al empleador, de modo de incentivar la contratación de personas de este sector etéreo. Gráfico 1: Beneficios del Subsidio al empleo de Jóvenes, según salarios Subsidio Mensual Trabajador Subsidio Mensual Total Fuente: Elaboración propia Requisitos de acceso Además de la edad de los trabajadores, los postulantes deben cumplir con requisitos de vulnerabilidad y remuneraciones. Respecto de la vulnerabilidad de los trabajadores, califican para este beneficio aquellos que pertenecen al 40% 25 de la población vulnerable y cuyas 25 El 40% se mide a través del puntaje obtenido en la Ficha de Protección Social. En términos prácticos quienes tienen menos de puntos califican para la obtención del beneficio. Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 19

20 remuneraciones brutas sean inferiores a $ mensuales o $ en el año calendario en que se devenga el subsidio. Se debe mencionar que los trabajadores independientes también tienen acceso al beneficio, previa acreditación de sus cotizaciones de seguridad social (salud y previsión). Este requisito de cotizaciones de seguridad social, también debe ser cumplido por trabajadores y empresarios del sector formal, para la obtención del SEJ. Postulación y pago de beneficios La postulación al subsidio es fácil, segura y oportuna, trabajadores y empleadores postulan de manera separada al beneficio. Existen dos modalidades para quienes desean postular; presencial o a través de un portal web 26 diseñado especialmente para esta política. Esta última modalidad se elaboró considerando que los jóvenes son en su mayoría usuarios de estos sistemas de tecnología de información. La experiencia de otros programas de gobierno muestra que la desconfianza y los costos de transacción de ir a una oficina para postular o firmar el papel correspondiente reducen el atractivo del instrumento. Adicionalmente el uso de Internet, asegura un trato igualitario para todos los usuarios de una forma creíble desde el primer día de implementación. Para recibir el pago del subsidio, los trabajadores beneficiarios del SEJ, pueden optar por dos modalidades de pago y frecuencia. El pago puede ser depositado en una cuenta vista o corriente que tenga el beneficiario; en el caso de que éste no posea cuenta alguna, se le crea una cuenta con costo cero, para lo cual el gobierno ha establecido convenio con un banco chileno. Adicionalmente, el beneficiario puede solicitar el pago del beneficio de forma presencial para lo cual existe un servicio de oficinas. En el caso de los empleadores, éstos reciben un depósito en la cuenta de su empresa. Respecto de la frecuencia del pago del beneficio, los trabajadores beneficiarios pueden optar por el pago mensual o anual del subsidio. Si optan por la primera alternativa, el monto del subsidio equivale al 75% del monto total, en cuyo caso existe una reliquidación anual del 25% del monto restante. Esta alternativa de pago, se implementó para evitar que trabajadores que tuviesen una renta total anual mayor a la renta mensual declarada, debido a trabajos independientes, tuviesen que devolverle dinero al Estado. El pago mensual del beneficio, se otorga en un plazo máximo de 90 días. Adicionalmente, quedó establecido en la ley que los trabajadores que postularan al beneficio, tenían derecho al pago retroactivo de tres meses como máximo, es decir, los primeros trabajadores que postularon en el mes de julio, tenían derecho al pago del beneficio correspondientes a los meses de marzo a junio. Esto se hizo con el objetivo de hacer más atractivo al inicio postular. En el proceso de postulación y pagos correspondientes al SEJ, existen los siguientes procesos: 1. Se recibe las solicitudes de trabajadores y empresarios a través de un portal web especialmente elaborado o en oficinas. Se debe señalar que este trámite es inmediato y no es necesaria la firma o verificación de ninguno de los postulantes. Esto es una de las principales innovaciones del programa pues elimina la burocracia en la solicitud del beneficio. Este es el primer subsidio donde la concesión del beneficio no se requiere la firma del beneficiario Documento preliminar fruto de una consultoría. No es una publicación oficial ni definitiva 20