Un Panorama de las Finanzas Públicas de América Latina y el Caribe Ricardo Martner Coordinador Area Fiscal División de Desarrollo Económico CEPAL Panorama fiscal de América Latina 1
TEMARIO 1. Recaudación y espacios fiscales 2. La calidad de las finanzas públicas
La recaudación es sensible al ciclo Fuente: Cornia, Gomez-Sabaini y Martorano, 2011 A tax is said to be buoyant if the tax revenues increase more than proportionately in response to a rise in national income or output.
con altas elasticidades de largo plazo en algunos países Argentina Total Trib. PIB 1.22 Bolivia Total Trib. PIB 1.23 Rec. Naturales Precio 2.44 Brasil Total Trib. PIB 1.30 Chile Total Trib. PIB 1.09 Rec. Naturales Precio 1.32 Colombia Total Trib. PIB 1.17 Rec. Naturales Precio 1.76 Costa Rica Total Trib. PIB 1.06 Ecuador Total Trib. PIB 1.75 Rec. Naturales Precio 1.52 El Salvador Total Trib. PIB 1.41 Guatemala Total Trib. PIB 0.88 México Total Trib. PIB 0.99 Rec. No Renov. Precio 1.40 Nicaragua Total Trib. PIB 1.24 Panamá Total Trib. PIB 1.70 Perú Total Trib. PIB 1.20 Rec. No Renov. Precio 1.85 Rep. Dominicana Total Trib. PIB 1.08 Trinidad y Tobago Total Trib. PIB 0.88 Rec. No Renov. Precio 2.20 Uruguay Total Trib. PIB 1.09 Venezuela Total Trib. PIB 1.01 Rec. No Renov. Precio 1.81 Fuente: Cepal, 2011
Pese a estabilizadores automáticos reducidos, (20% en promedio), los saldos cíclicos son significativos Máximos y mínimos de la brecha de PIB y del saldo cíclico, 1990-2012 Porcentaje del PIB potencial y porcentaje del PIB Brecha del PIB Saldo cíclico Mínimo Máximo Mínimo Máximo Argentina -27.9 2001 21.6 1994-3.3 2.1 Bolivia -11.0 2003 9.2 1998-9.8 1999 7.7 2008 Brasil -3.7 2003 3.1 1997-0.8 0.6 2011 Chile -10.3 2002 9.8 1995-2.4 2003 6.8 2006 Colombia -6.2 2003 15.1 1991-1.0 1.3 Costa Rica -18.7 2002 18.2 1997-3.3 2.9 1998 Ecuador -44.3 2000 22.0 1994-7.2 2.5 El Salvador -7.1 1992 6.2 2008-1.0 1.2 Guatemala -5.3 2005 12.2 1991-0.5 0.9 México -29.6 1994 11.4 1992-3.2 2.6 2008 Nicaragua -11.0 2003 21.9 1992-2.1 3.1 Panamá -15.5 2003 9.5 1998-4.9 2.4 Perú -23.2 1991 12.5 1997-3.2 2.1 R. Dominicana -35.8 2002 11.4 1995-5.3 1.3 Uruguay -18.7 2002 18.2 1997-3.4 3.0 1998 Venezuela -58.7 2003 84.9 1995-10.6 7.2 1995
Los ingresos se recuperaron luego de la crisis financiera, pero no en todos los países R² = NaN 40 América Latina: Ingresos totales del Gobierno central, 2007-2012 35 30 2012 25 20 15 10 10 15 20 25 30 35 40 2007
Como consecuencia de la crisis en Europa y la desaceleración de China, los precios de los productos básicos han disminuido, pero se mantienen altos 300 250 200 150 100 50 205M01 205M05 205M09 206M01 206M05 206M09 207M01 207M05 207M09 208M01 208M05 208M09 209M01 209M05 209M09 2010M01 2010M05 2010M09 201M01 201M05 201M09 2012M01 2012M05 2012M09 2013M01 2013M05 Hidrocarburos Bebidas Aceites vegetales Granos Otros alimentos Materias primas agrícolas Minerales y metales
La desaceleración del crecimiento y la caída del precio de algunos productos básicos han incidido en un menor dinamismo de la recaudación fiscal AMÉRICA LATINA: VARIACIÓN REAL DE INGRESOS Y GASTOS PÚBLICOS RESPECTO DEL MISMO TRIMESTRE DEL AÑO ANTERIOR (En tasas de crecimiento)
Y los gastos han subido 3 puntos de PIB en promedio América Latina: Gastos totales del Gobierno central, 2007-2012 R² = NaN 40 35 30 2012 25 20 15 10 10 15 20 25 30 35 40 2007
se acaba el espacio fiscal? 8 América Latina: Balance público global del Gobierno central, 2007 y 2012 (En porcentajes del PIB) 6 4 2012 2 0-2 -4-6 Nicaragua Bolivia Perú Chile Haití El Salvador Brasil AMÉRICA LATINA Colombia Uruguay Argentina Honduras Ecuador Paraguay México Guatemala Panamá Costa Rica Venezuela R. Dominicana -6-4 -2 0 2 4 6 8 2007
Hay espacios fiscales disponibles para políticas contracíclicas? AMÉRICA LATINA: DEUDA PÚBLICA GLOBAL, 2007 Y 2012 (GOBIERNOS CENTRALES) (En porcentajes de PIB)
se acaba el espacio fiscal? Caribe: Balance público global del Gobierno central, 2007 y 2012 (En porcentajes del PIB) 8 6 Saint Kitts y Nevis 4 2 2012 0-2 -4-6 Antigua y Barbuda Granada San Vicente y las Granadinas Guyana Jamaica Belice Caribe Barbados Bahamas Trinidad y Tabago Suriname -8 Santa Lucía -10 Dominica -12-12 -10-8 -6-4 -2 0 2 4 6 8 2007
Hay espacios fiscales disponibles para políticas contracíclicas? CARIBE: DEUDA PÚBLICA GLOBAL, 2007 Y 2012 (GOBIERNOS CENTRALES) (En porcentajes de PIB)
La reciprocidad como base de un pacto fiscal: elevar la calidad del gasto público Fuente: CAF, 2011. 14
Pacto fiscal, actores y reciprocidad: estrechar el vínculo con la ciudadanía Según la encuesta CAF, en América Latina las familias pagarían más impuestos si el Gobierno hiciera mejor su trabajo ( www.caf.com/investigacion) Link Elimina la corrupción: 11,5% pagaría más Mejor salud y educación: 11,5% Mas seguridad: 11,4% Mayor protección para los pobres: 9.2% Al ciudadano no le gusta pagar impuestos, pero al pagarlos se siente con más derecho a exigirle a las autoridades 72,6% de los hogares de América Latina tienen esta opinión La evidencia señala la existencia de un círculo virtuoso entre impuestos (sobre todo directos), rendición de cuentas, reciprocidad y calidad del gasto público
Pacto fiscal, actores y reciprocidad: Aumentar la transparencia del gasto público La transparencia fiscal es un elemento clave de la gestión pública, y supone un acceso inmediato a la información sobre las orientaciones, proyecciones, metas y contabilidad de las actividades del sector público. Las iniciativas en materia de transparencia en la región han seguido distintos ritmos y alcances, con un desarrollo aún muy incipiente. Dos actividades fundamentales: Link 1. Reducir prácticas cuasifiscales o hacerlas explícitas en los presupuestos. 2. Mejorar la información fiscal. El Congreso debe discutir el conjunto de la política fiscal, lo que implica que el Gobierno debe presentar un análisis de todas las finanzas públicas incluidas instituciones autónomas, empresas públicas y gobiernos locales.
Pacto fiscal, actores y reciprocidad: Apoyar los procesos de descentralización fiscal América Latina ha alcanzado uno de los niveles más altos de descentralización política, pero con amplios desequilibrios horizontales (disparidades regionales) y verticales (con excesiva dependencia de las transferencias del nivel central), pues se desconcentró el gasto social (educación, salud), sin aumentar las atribuciones tributarias. Link Entre 1985 y 2009, los gastos subnacionales subieron en promedio unos 10 puntos porcentuales del PIB, mientras que los recursos propios prácticamente quedaron en la misma proporción, generando fuertes desbalances verticales en las relaciones intergubernamentales en la región. Los estudios muestran en general recaudaciones sub-nacionales bastante por debajo del potencial y en algunos casos un declive de los esfuerzos a lo largo del tiempo. link
Hacia una mayor calidad del gasto público El concepto de calidad abarca los elementos de las finanzas públicas que aseguran un uso eficaz y eficiente de los recursos públicos, con los objetivos de elevar el potencial de crecimiento de la economía y de asegurar grados crecientes de equidad distributiva. Un Panorama del gasto público (Gobierno General) en América Latina. Clasificación económica Clasificación funcional Política fiscal, crecimiento e igualdad
El concepto de calidad abarca los elementos de las finanzas públicas que aseguran un uso eficaz y eficiente de los recursos públicos, con los objetivos de elevar el potencial de crecimiento de la economía y de asegurar grados crecientes de equidad distributiva.
Clasificación Económica 1990 2012 Gasto de capital; 12% Pago de intereses; 16% Gasto corriente primario; 72% Gasto de capital; 21% Pago de intereses; 8% Gasto corriente primario; 71%
La inversión pública como porcentaje del PIB 16 2012 1990 14 12 10 8 6 4 2 0 Dominica Ecuador Guyana Bolivia (Est. Plur. de) Panamá Santa Lucía R. Dominicana Cuba México Brasil Trinidad y Tabago América Latina y el Caribe Granada Argentina Paraguay Belice Venezuela(Rep.Bol.de) Perú Chile St. Kitts y Nevis Jamaica Nicaragua Bahamas Honduras El Salvador Guatemala San Vicente y las Gr. Colombia Haití Antigua y Barbuda Costa Rica Uruguay Barbados
Clasificación funcional: gasto social 40 35 2011 1990 30 25 20 15 10 5 0 Cuba Argentina Brasil Uruguay Costa Rica Bolivia (Est.Plur.de) América Latina Chile Venezuela (Rep.Bol.de) El Salvador Colombia Nicaragua México Panamá Honduras Jamaica Paraguay Ecuador Perú Guatemala Trinidad y Tabago Rep. Dominicana
Composición del gasto social Cuba Bolivia (Est.Plur.de) Costa Rica Honduras Argentina Jamaica Nicaragua Brasil América Latina Venezuela (Rep.Bol.de) Ecuador Uruguay Trinidad y Tabago Paraguay Chile Panamá El Salvador México Guatemala Perú Colombia Rep. Dominicana 0 5 10 15 20 25 30 35 40 Salud Vivienda Seguridad Social Educación
Coeficiente de Gini y Educación 70 Guatemala Honduras Brasil Rep. Dominicana 60 Paraguay Colombia Panamá Bolivia (Est. Plur. de) f(x) = -0.61x + 55.62 América Latina Costa Rica R² = 0.29 Nicaragua México 50 Ecuador El Salvador Perú Uruguay Indice de GINI, 2011 Chile Argentina 40 Venezuela(Rep. Bol. de) OCDE 30 20 0 2 4 6 8 10 12 14 16 Años de educación, 2011 (población entre 25-64 años)
Acción fiscal y distribución de ingresos Impuestos y transferencias directas tienen un impacto redistributivo significativo en los países de la OCDE; Medida por el índice de Gini, la reducción es de 0.15 puntos en promedio. Los países de la OCDE que tienen una distribución más desigual del ingreso de mercado tienden a redistribuir más. Tres cuartas partes de la reducción en la desigualdad entre el ingreso de mercado y el ingreso disponible pueden atribuirse a las transferencias, y el resto a los impuestos. En los países de América Latina la distribución del ingreso mejora sólo levemente por la acción fiscal directa. Lustig et al. (2012) encuentran para 12 países que la magnitud de la reducción de la desigualdad inducida por impuestos directos y transferencias es muy acotada (2% en promedio), aunque el efecto es significativo en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay (del orden de 0.05 puntos de Gini).
En los países de la OECD los impuestos y transferencias reducen la dispersión de los ingresos Reducción del índice de Gini al aplicar impuestos y transferencias OECD: IMPACTO DE LOS IMPUESTOS Y TRANSFERENCIAS SOBRE LA DESIGUALIDAD Fuente: Joumard, Isabelle, Mauro Pisu and Debbie Bloch (2012), Tackling income inequality: The role of taxes and transfers, OECD Journal:Economic Studies, published online first. http://dx.doi.org/10.1787/eco_studies-2012-5k95xd6l65lt Índice de Gini antes de impuestos y transferencias 26
Economía política de las reformas? Un punto fundamental tiene que ver con la definición conceptual de los sistemas tributarios, y si están orientados a gravar la renta o a gravar el gasto. Si se privilegia el segundo concepto, prevalecerán impuestos indirectos y se eximirán los instrumentos de ahorro e inversión (caso típico en la región, lo que tiene amplias consecuencias sobre la equidad vertical de los sistemas); Tradicionalmente se consideraba como base imponible el ingreso o renta de las personas (ISR), que de acuerdo a la definición de Haig-Simons, equivale a la variación que experimenta su patrimonio entre dos momentos del tiempo más el consumo durante ese mismo período (cubriendo entonces la totalidad de la renta). La arquitectura del impuesto a la renta ha sido progresivamente desmantelada (Tanzi, 2013), distinguiendo entre diversos tipos de ingresos, y otorgando tratamientos especiales a aquellos que potencialmente estimulan el ahorro y la inversión privada (Jorrat,2013). Son ellos eficientes?