Seguridad ciudadana con rostro humano: Diagnostico y propuestas para América Latina del PNUD. Reseña Capitulo 6: La respuesta del Estado

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1 Universidad Externado de Colombia Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales Maestría en Asuntos Internacionales Seguridad regional en América Latina Lina Andrea Navas Viancha Promoción XXI Seguridad ciudadana con rostro humano: Diagnostico y propuestas para América Latina del PNUD Reseña Capitulo 6: La respuesta del Estado El Estado es el único actor que tiene la responsabilidad de asegurar la seguridad ciudadana como bien público. En América Latina son las capacidades institucionales que tienen los Estados el principal factor que explica los alcances y los límites de las reformas y políticas en materia de seguridad ciudadana, y son estas capacidades las que permiten que se logren resultados efectivos o por el contrario que sean un fracaso. La política de seguridad ciudadana es la que apoya el que hacer de las instituciones y el foco central de esta política debe dirigirse a la protección de la integridad física y material de las personas. El éxito de la política se dirige a la capacidad de garantizar los derechos y libertades de todos los ciudadanos, acompañada con el fortalecimiento de la inclusión social. Las capacidades del Estado: su organización y operación Institucionalidad: el elemento que permite que su buen nivel sea el reclutamiento meritocratico el cual está basado en un liderazgo de capacidades y calificación y gracias a esto evita focos de corrupción. Los procedimientos de la administración pública para la contratación y despido de empellados permiten hacer evaluaciones objetivas de desempeño evitando otro tipo de prácticas. La autonomía estratégica consiste en un equilibrio entre la independencia y la colaboración con la sociedad. Ésta permite obtener información crucial por parte de la ciudadanía para el diseño de políticas públicas que se adecuen a sus necesidades y demandas. La legitimidad es una condición en la que el Estado y sus políticas se perciben como preferibles a cualquier otra opción y, por lo tanto, son acatadas por la sociedad. Para el caso de América Latina existen grandes obstáculos para la consolidación de estas capacidades institucionales: La politización o la captura de las instituciones estatales por parte de actores privados, tanto legales como ilegales. La escasa legitimidad de las instituciones estatales. La persistencia de incentivos negativos. En términos cuantitativos en la nueva generación (década de los 90) se logró medir algunas capacidades del Estado: la eficacia de la burocracia a partir de la disminución de las tasas delictivas y de los niveles de impunidad, y la legitimidad a través de encuestas de opinión. En términos de asegurar la provisión pública de la seguridad ciudadana la responsabilidad se dirige a la capacidad de recaudación fiscal del Estado, en América Latina los ricos pagan proporcionalmente menos impuestos que los sectores pobres y los primeros invierten los recursos en la seguridad privada en lugar de fortalecer las capacidades del Estado. La policía En términos de seguridad es la institución a la que los ciudadanos consideran como la manifestación más tangible del Estado y son sus acciones u omisiones las que le dan el nivel de legitimidad al Estado frente a la sociedad. Igualmente en la mayoría de los países los líderes políticos y sociales identifican un mayor número de policías como el elemento esencial para reducir el crimen y la violencia. Sin embargo, la relación entre el número de policías en un país y su nivel de criminalidad no es directa.

2 En América Latina durante los 90 se hicieron reformas y ajustes que dejaron estas lecciones: Las reformas policiales aún son uno de los retos de las democracias de la región. La politización y la rigidez de estructuras previas han sido un obstáculo para promover las reformas impulsadas en la región y fomentar la rendición de cuentas. Acercar a los policías con la comunidad es una estrategia que permite enfrentar la violencia y fortalecer la legitimidad de la Policía. La ciudadanía tiene una percepción de la policía como una institución poco efectiva y con vínculos de intereses criminales. La reforma policial: Según Ungar (2011, 5), las reformas policiales deben aspirar a: a. Reorganizar los mandos policiales, incluyendo una gestión descentralizada y la racionalización de la toma de decisiones. b. Establecer y reestructurar los mecanismos internos y externos de rendición de cuentas. c. Profesionalizar la gestión de policías y administrativos. d. Incrementar la colaboración entre la policía y las comunidades. La capacidad de Estado y los desafíos de la reforma policial: las reformas a la policía en América Latina se han dirigido a reestructurar los procesos de profesionalización de los funcionarios y de los actores estatales. Estas reformas han registrado ciertos avances en la capacitación y formación de las policías. Otro aspecto importante es la politización de la policía la cual ha generado una relación de dependencia entre el personal de la institución, las élites políticas y los intereses privados. En la región existe una percepción en que la policía participa en actividades delictivas o a favor de los actores criminales, la cual reduce su legitimidad frente a los ciudadanos y hace que consideren que no atiende sus necesidades. Existe otro obstáculo y es el abuso de la fuerza que para eliminarlo es difícil ya que en algunas circunstancias la policía ejerce violencia en contra de los ciudadanos y no hace uso de la fuerza como está facultada. Igualmente en América Latina la policía debe adecuarse a las acciones que van desarrollando la delincuencia organizada que afecta desde las fronteras territoriales, el mercado, hasta las estructuras políticas y sociales en las cuales se permea. En los países que tienen una frágil capacidad institucional la delincuencia organizada se introduce y corrompe amenazando hasta el Estado democrático. Frente a esta amenaza los gobiernos latinoamericanos han buscado reducir las deficiencias en las capacidades de los policías involucrando a las fuerzas militares. Las fuerzas armadas en funciones policiales en América Latina: Si bien las fuerzas armadas dentro de los procesos democráticos estaban limitadas a la defensa del territorio, la debilidad de las instituciones públicas democráticas para contrarrestar amenazas a la seguridad, la delincuencia organizada que ha buscado desestabilizar los sistemas políticos y corromper las instituciones de seguridad (Solís y Rojas 2008), el surgimiento del terrorismo como una amenaza, el aumento en la percepción de inseguridad y los niveles de violencia, han generado que la policía no tenga la capacidad suficiente para atender todos estos hechos y recurra a las fuerzas armadas para contrarrestar estas formas de delito y de violencia. Sin embargo esta participación de los militares en seguridad ciudadana no está dentro de lo que debe ser una política de seguridad ciudadana democrática, dado que por mando, doctrina, reformas, jurisdicciones y uso de la Fuerza, su capacidad está limitada y fuera de su deber ser. El sistema de justicia Es la herramienta más importante para enfrentar los delitos de forma justa y eficaz dentro de la consolidación del Estado de Derecho. En este sentido, en términos de reforma judicial se han encontrado en América Latina que la falta de confianza en el sistema de justicia sigue siendo prioridad y la politización de los tribunales ha afectado considerablemente el funcionamiento imparcial de la justicia lo cual ha contribuido a la corrupción. Igualmente en la región se siguen registrando altos índices de impunidad, para algunos

3 sectores de la población acceder a la administración de justicia es difícil por razones sociales, económicas, culturales e institucionales. Para contrarrestar estos hallazgos es clave que se generen vínculos estratégicos con los ciudadanos y la sociedad civil organizada, una muestra de ello es el caso de Chile que se considera un país de éxito en sus reformas judiciales con unas bajas tasas de jueces por cada 100,000 habitantes. La reforma del sistema de justicia: En la región las principales iniciativas de reforma al sistema de justicia criminal se han centrado en la transformación del procedimiento penal, desde la respuesta del Estado frente al delito, donde el ministerio público se ha facultado para perseguir los delitos, con un sistema procesal penal acusatorio donde el juez no investiga, sino que juzga, sentencia y ejecuta. Principales cambios impulsados por las reformas a la justicia criminal en América Latina: - Cambio de juicios escritos a orales - Fortalecimiento de la oficina del fiscal - Aumento del debido proceso para los acusados durante la investigación policial y durante las fases previas al juicio. - Creación de medidas alternativas a la prisión preventivo. - Introducción del uso de mecanismos anticipados de solución de conflicto penal. - Eliminación de los jueces de instrucción Estos cambios varían de un país a otro y al interior de cada país, en algunos países ha generado la creación de una institución nueva, para otros la facultad se le ha entregado a órganos que existían en los sistemas judiciales, pero que tenían tareas diferentes, como aquellas vinculadas a la protección de la legalidad en los procesos. El impacto de las reformas al sistema de justicia criminal se ha visto en la reducción del tiempo de procesar los casos legales y en el mayor cumplimiento y aplicación de los derechos legales de aquellos que están siendo procesados en el sistema judicial y aquellos que son acusados de haber cometido un delito, adicionalmente han aumentado el número de jueces y agentes judiciales. Pese a esto aun queda un tema pendiente para los sistemas de justicia en la región y es su incapacidad de crear mecanismos que permitan aplicar otras medidas cautelares a la prisión preventiva así como el cumplimiento efectivo de penas alternativas a la reclusión. La capacidad del Estado y el sistema de justicia criminal: la profunda crisis de legitimidad que experimenta el sistema es resultado de los problemas que ha enfrentado el proceso de reforma de justicia en la región, que se explican por la baja confianza y por la percepción de que el sistema es corrupto, ineficaz y favorece la impunidad. Los jueces siguen trabajando con una recarga de casos y la complejidad del sistema legal sigue siendo complejo lo que genera confusión entre el personal y los ciudadanos. Para los ciudadanos las leyes no son lo suficientemente duras y no hay castigos para quienes lo merecen, dada la poca capacidad del sistema judicial para administrar la justicia, por esta falta de legitimidad del sistema algunas personas buscan resolver sus conflictos a través de prácticas poco ortodoxas o por medio de instituciones no formales. Existen redes de clientelismo que relacionan al personal de los tribunales con los políticos y con la maquinaria de los partidos, donde los nombramientos dependen de la afiliación y la lealtad políticas, y no de la cualificaron y formación, esta politización lleva a que el sistema resuelva intereses privados o no permita que se investiguen casos de corrupción contra funcionarios del Estado. Las cárceles Son el último eslabón en la cadena del sistema de justicia criminal, en el que se les aplican sanciones proporcionales, efectivas y dirigidas a la rehabilitación a las personas por acciones que transgredan la ley, elemento fundamental en el fortalecimiento de la capacidad del Estado en materia de seguridad ciudadana. El sistema penitenciario en América Latina se encuentra en crisis en casi todos los países, con diferentes proporciones, por factores como:

4 - Las cárceles son las directamente afectadas por las ineficiencias institucionales de las policías y los tribunales. - El aumento de la población y el abuso de la prisión preventiva. - Las mujeres están en desventaja y vulnerabilidad, debido a las amenazas específicas a su integridad física, material y emocional en las prisiones. - No existe la función rehabilitadora de los sistemas penitenciarios y, por el contrario, las cárceles se han - convertido en espacios de violencia, de abusos a los derechos humanos, de redes criminales y de reincidencia delictiva. La percepción ciudadana de que la cárcel es la solución a los problemas de seguridad. La reforma de las cárceles: El primer elemento analizar es la prisión preventiva en América Latina según datos de 2013 del Estudio comparativo de población carcelaria, PNUD (2013) existen una gran proporción de internos que se encuentran presos sin sentencia. Por otro lado existe una sobrepoblación del sistema penitenciario en América Latina, las cárceles están funcionado al límite lo que hace que se dé una falta de control y en su interior reine la violencia y se fortalezcan las grupos criminales, es así como la sobrepoblación junto a prisión preventiva son los hechos más claros de las deficiencias de las capacidades del Estado. Los jóvenes que ingresas a centros penales especiales igualmente se enfrentan a las condiciones de las cárceles con una ausencia de procesos de rehabilitación y reinserción a la sociedad, por otra parte las mujeres también se enfrentan a condiciones de vulnerabilidad y ausencia de la protección del Estado en las cárceles. La capacidad de Estado y la reforma penitenciaria: el Estado es el principal responsable de sancionar, diseñar y financiar los programas de rehabilitación y reinserción pospenitenciaria, en lo cual ha trabajado en iniciativas y programas con el sector privado pese a esto su impacto y repercusión, no ha sido la esperada. Para avanzar hacia un sistema carcelario más eficaz y justo, es preciso reconocer que las funciones de investigación, persecución penal, sanción y reinserción son diferentes por lo que necesario que exista una separación organizativa entre el sistema penitenciario y el policial. En América Latina hay una experiencia importante y es la de República Dominicana en la que la reforma incluyó la contratación de personal civil no policial y militar, la introducción de programas educativos obligatorios al interior de las prisiones, lo que permitió apoyar a los reclusos en la búsqueda de trabajo luego de quedar libres. La cadena de justicia en América Latina: los puntos centrales de la cadena de justicia son tres instituciones: policías, jueces y cárceles, son las instancias a las cuales la ciudadanía debe recurrir para acceder a la justicia. El primer eslabón de la cadena es que ocurra un delito, segundo la denuncia, el tercero la investigación, cuarto la imputación y quinto la sentencia, si esta es condenatoria, el acusado puede ir a prisión y finalmente puede ocurrir la reincidencia en la que conlleva al primer eslabón y el cual genera una sobrecarga al sistema de justicia y es esta reincidencia en la que terminan las personas por la deficiencia en los programas de rehabilitación y lo difícil que es estar en una cárcel expuestos a otras redes de crimen. En la cadena existe una cifra oculta que es el porcentaje de los delitos que no se denuncian, generalmente esto ocurre por la falta de confianza en el sistema judicial y finalmente pocos casos llega a la etapa de juicio y pocos delincuentes a la cárcel. Las políticas de prevención del delito Estas políticas tienen como objetivo fundamental intervenir contra los factores que causan, facilitan o contribuyen a que se realice el delito. Algunos Estados de América Latina se centran ya no en utilizar al sistema de justicia penal con fines disuasivos sino que el discurso público ha integrado a los programas preventivos como esfuerzos eficaces para reducir los niveles delictivos. Las acciones preventivas requieren en su mayoría de un complemento eficaz de las acciones de la policía y de la justicia penal. Esto permite mejorar la percepción de la población respecto del Estado, por ejemplo la

5 política preventiva en Bogotá entre 1993 y 2009, redujo los homicidios de una tasa de 80 homicidios por cada 100,000 habitantes a 23, donde se unió la recuperación de espacios críticos, con iniciativas de desarme y de limitación del horario de venta de alcohol y apoyó a la Policía Metropolita en comunicación, movilidad y fortalecimiento de la cultura ciudadana. En bien estas experiencias son buenas, los objetivos de estos programas son múltiples y poco dirigidos, lo que hace que su diseño no se base en teorías específicas de la violencia. Existen otros programas y proyectos dirigidos a mejorar las condiciones de seguridad en áreas urbanas específicas, donde predominan desventajas sociales, que se les denominan intervenciones. Estas buscan mejorar las condiciones de vida y la capacidad de las personas para responder positivamente a la delincuencia y violencia. La efectividad de un programa de prevención sea efectivo es que su centro sean los grupos o lugares que acumulan factores de riesgo o niveles delictivos significativos. La capacidad del Estado y la prevención del delito: si bien los programas preventivos se han convertido en una respuesta efectiva para hacerle frente a la violencia en América Latina, existe una débil capacidad estatal que constituye un freno a su efectividad. La política de seguridad integral requiere la coordinación entre distintos niveles de gobierno, es por esto que los programas multisectoriales locales requieren de recursos propios (de las ciudades o municipios) o el apoyo en recursos del gobierno nacional; además, de la participación de personal capacitado que diseñe y ejecute proyectos. Algunos países con mayor práctica y capacidad burocrática son los que tienen mayor fortaleza institucional. En las cárceles los modelos de intervención con resultados positivos en reinserción social de los internos son aquellos en los que la mayoría de sus actividades se dirigen a completar estudios interrumpidos, talleres laborales, tratamiento en materia de adicciones, convenios con empresas privadas o públicas que permitan la inserción laboral. El éxito de las estrategias preventivas está en la profesionalización del personal a cargo de las intervenciones, las cuales son complejas y costosas, por ejemplo el tratamiento de adicciones y las intervenciones psicosociales dirigidas a los jóvenes que han cometido algún delito. Recomendaciones 1. Fortalecer las capacidades del Estado, colocando al centro la protección de la integridad física y material de las personas, así como el respeto a los derechos humanos. 2. Modernizar la policía, acercándola a la ciudadanía. 3. Fortalecer el sistema de justicia, reduciendo la impunidad. 4. Transformar el sistema penitenciario. 5. Hacer de la prevención una prioridad, con programas basados en evidencia y ajustados a las realidades locales. En conclusión este capítulo hace una precisión acerca de que no necesariamente si se aumenta la presencia de más policías o más jueces significa mayor capacidad del Estado o mejor seguridad ciudadana, el tema va mas allá en el que se deben tener en cuenta otros elementos como la educación, la conciencia y cultura ciudadana, el respeto a la ley, entre otros y finalmente el trabajo conjunto entre el sector público, privado y la sociedad en general.