Análisis de las políticas y programas sociales en Paraguay: La acción pública para prevenir y combatir el trabajo de niños, niñas y adolescentes

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1 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO 188 Análisis de las políticas y programas sociales en Paraguay: La acción pública para prevenir y combatir el trabajo de niños, niñas y adolescentes Oficina Regional para América Latina y el Caribe Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil - IPEC Sudamérica

2 Copyright Organización Internacional del Trabajo 2004 Primera edición 2004 Primera edición 2003 Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos de propiedad intelectual, en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, con la condición de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción deben formularse las correspondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que serán bien acogidas. CAROSINI, Leticia Análisis de las políticas y programas sociales en Paraguay Lima: OIT/ Oficina Regional para las Américas / CIESU/IPEC Sudamérica, p. (Serie: Documento de Trabajo, 188 Política social, programa de ayuda, pobreza, protección social, fondo de inversión social, infancia, juventud, trabajo de menores, condiciones difíciles de trabajo, cooperación internacional, convenio de la OIT, Paraguay. ISBN: (versión impresa) ISBN X (versión we: pdf) ISSN: rade mjdoijwdoijsaxoijsaes, servicios sociales, ed n, política social, prog pobreza jóvenes, Uruguay. Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las sancione. Las referencias a firmas, procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas, procesos o productos comerciales no implica desaprobación alguna. Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las oficinas locales de la OIT en muchos países, o pidiéndolas a: Las Flores 275, San Isidro, Lima 27-Perú, Apartado Postal , Lima, Perú. Vea nuestro sitio en la red: Impreso en el Perú

3 ÍNDICE INTRODUCCIÓN... 5 I. RESUMEN EJECUTIVO... 6 II. SÍNTESIS DE LAS CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES III. METODOLOGÍA DE ANÁLISIS DEL PRESENTE ESTUDIO IV. LAS POLÍTICAS SOCIALES EN EL PARAGUAY LAS POLÍTICAS MACROECONÓMICAS Y ESTRUCTURALES Estructura del sector público paraguayo en el área social Políticas, planes y programas elaborados en el Paraguay A) Programas de Gobierno B) Planes y Programas Generales C) Programas Sectoriales RECURSOS DISPONIBLES Y ADICIONALES V. ANÁLISIS DEL TRABAJO INFANTIL EN EL PARAGUAY VI. POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS FRENTE A LA POBREZA, SOBRE INFANCIA EN ERRADICACIÓN DEL TRABAJO INFANTIL EN PARTICULAR MARCO LEGAL MARCO INSTITUCIONAL PLANES Y PROGRAMAS VINCULADOS A LA POLÍTICA DE PREVENCIÓN Y ERRADICACIÓN DEL TRABAJO INFANTIL EN EL PARAGUAY NECESIDAD DE ARTICULAR LA POLÍTICA SOCIAL EN PARAGUAY VII. ANÁLISIS DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL MULTILATERAL Y BILATERAL SECTOR EDUCACIÓN SECTOR SALUD SECTOR ACCESO A SERVICIOS BÁSICOS (AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO) SECTOR VIVIENDA SECTOR ASISTENCIA Y PROTECCIÓN SOCIAL VIII. ANÁLISIS DE LAS ENTREVISTAS REALIZADAS INSTITUCIONES NACIONALES ORGANISMOS INTERNACIONALES... 58

4 IX. CONCLUSIONES DEL ESTUDIO X. RECOMENDACIONES DE POLÍTICA XI. BIBLIOGRAFÍA ANEXOS

5 INTRODUCCIÓN La situación actual de la economía a nivel mundial, desde mediados de la década de los 90, experimenta serios desequilibrios macroeconómicos que no contribuyen a afirmar y mantener el bienestar general de la población, observándose además una profundización de la pobreza en diversas regiones del mundo. América Latina no está exenta de dicha situación, y como consecuencia de desempeños económicos deficientes, sumado a continuas crisis, no solo financieras sino económicas en general, se produce el deterioro social, aun en aquellos países encaminados hacia procesos de recuperación en sus economías. En este contexto, la Cumbre Mundial de Desarrollo Social, realizada en el año 1995, introduce una nueva visión sobre las políticas sociales, y para hacerlas más efectivas se suman los compromisos asumidos como Objetivos del Milenio, consensuados en la cumbre llevada a cabo en el año 2000, siendo algunos de sus objetivos principales el de erradicar la extrema pobreza y el hambre, alcanzar la educación básica universal y reducir la mortalidad de la niñez, entre otros. Esto es debido a que uno de los sectores de la población más afectado por la carencia de políticas sociales exitosamente implementadas es el de la niñez y la adolescencia, considerando que el trabajo infanto-juvenil, y su incremento, principalmente, es un indicador importante de la precarización del empleo en los diversos países. Es por ello que el tema del trabajo infantil, y específicamente aquel que se desarrolla bajo condiciones extremas, es uno de los problemas que más preocupan en diversos ámbitos, promoviéndose diversas acciones bajo la perspectiva de contribuir al logro de la erradicación de dicho fenómeno. Una de las primeras medidas adoptadas por los países fue la firma y ratificación de los Convenios núm. 138, sobre la edad mínima de admisión al empleo, y núm. 182, sobre las peores formas de trabajo infantil, de la Organización Internacional de Trabajo (OIT), así como la firma del Memorando de Entendimiento con la OIT para el desarrollo del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC). A nivel nacional, y principalmente en el ámbito de los países del MERCOSURincluyendo Chile, se han registrado importantes avances respecto al tema del trabajo infanto-juvenil, y en primer lugar, en la promulgación de instrumentos legales como leyes o códigos de la niñez y la adolescencia, la Declaración Sociolaboral del Mercosur, leyes laborales vinculadas a dicho sector, entre otras, demostrando que dichos países desean, en primer término, cumplir las normas y principios asumidos a fin de lograr los objetivos propuestos a corto y mediano plazo. Aun con estos avances, principalmente en materia jurídica, la implementación efectiva de las medidas de políticas necesarias evidencian la necesidad de dar una nueva orientación a las de carácter público con respecto al sector social, y específicamente sobre trabajo infantil, correlacionándolas con la problemática socioeconómica de los países afectados, razón por la cual el objetivo de esta investigación, de realizar el análisis de las políticas y programas sociales de cada uno de los países del Mercosur y Chile, es una pieza clave y uno de los componentes del Plan Subregional Mercosur y Chile para la Erradicación del Trabajo Infantil aprobado en junio del año El presente estudio nacional denominado Análisis de las Políticas y Programas Sociales en el Paraguay, dentro de la Consultoría para la elaboración de un Análisis de las Políticas y Programas Sociales en los Países del Mercosur y Chile, que se realiza en el marco del Programa IPEC, emprendimiento llevado a cabo por la OIT, tratará en primer lugar de identificar la política social existente a nivel nacional, a fin de determinar el conjunto de medidas, actividades y beneficios sociales vigentes en el país; para lo cual se analizarán no solo infraestructura organizacional, institucional y legal existente, así como los sistemas de seguimiento y control de dicha política, sino también las fuentes de financiamiento que permiten llevar a cabo el desarrollo de la política social pública del país. Finalmente, en base al diagnóstico previo, se realizarán las recomendaciones que se consideren pertinentes, teniendo en cuenta que ya existen lineamientos expresados en los planes y programas nacionales de acción aprobados que se encuentran vigentes, para llegar a definir una Política Social a nivel nacional, y en ese marco, crear las condiciones para que las políticas de prevención y erradicación del trabajo infantil sean más efectivas, ya que el Paraguay ha experimentado avances relativamente lentos, por lo cual el proceso de definición de una política nacional, en forma coherente y coordinada, requiere de la cooperación de todos los actores, nacionales e internacionales, involucrados en el tema. 5

6 I. RESUMEN EJECUTIVO Partiendo de una nueva visión de la política social, en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, llevada a cabo del 6 al 12 de marzo del año 1995, surgen los principios y prácticas recomendadas en materia de política social, destacándose en la Declaración y Programa de Acción de Copenhague el acuerdo de compromisos básicos de desarrollo social, los cuales se han complementado con una amplia gama de normas y principios establecidos en las Naciones Unidas. Se estableció también que el objetivo de los principios generales en materia de política social debe ser la promoción del desarrollo social de todas las personas del mundo, es decir, aumentar su capacidad para mejorar su vida y para influir en las decisiones que las afectan. En el Paraguay, luego de la apertura democrática en el año 1989, y con la promulgación en el año 1992 de la Constitución Nacional (CN), se establece que el Paraguay se constituye en un estado social de derecho, unitario, indivisible y descentralizado, adoptando como régimen de gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista, cuya política económica tendrá como fines, fundamentalmente, la promoción del desarrollo económico, social y cultural. Sin embargo, en la última década, se observa que el Paraguay ha agotado su modelo productivo y la ineficiencia de su organización o estructura institucional, considerando el hecho de que el crecimiento del gasto público y privado, la falta de dinámica del sector productivo exportador, la baja productividad de la inversión y la insuficiencia del ahorro interno, generaron el impacto negativo en la concreción de un crecimiento económico sustentable, sostenible e inclusivo. Asimismo, se evidencia el aumento del subempleo, principal problema laboral en la actualidad, niveles de desigualdad y de pobreza creciente de la población, y el incremento de la economía informal, lo cual no sólo ha generado altos niveles de evasión fiscal y un gran sector de mano de obra desprotegida, sino también corrupción y distorsión de incentivos que pretendían fomentar la producción y productividad de la fuerza laboral. Es por ello que, a inicios de la década de los 90, y ante la apertura democrática y social iniciada en el Paraguay, la definición de la Política Social sufre un relativo cambio en su visión sectorialista y sin carácter de transversalidad, avanzando hacia una nueva definición que incorpora una visión más integral y transversal, tomando en cuenta ciertos temas que también han experimentado notables avances como los vinculados a la dimensión de género y la participación comunitaria de la ciudadanía. En este contexto, se han redefinido roles institucionales, como es el caso de la Secretaría Técnica de Planificación (STP), y se han creado nuevas entidades, como un medio para fortalecer la institucionalidad de las políticas en determinados sectores, el caso de la Secretaria de la Mujer, la Secretaría de Acción Social (SAS), el Vice Ministerio de la Juventud, la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia (SNNA), y en el último año, el Gabinete Social de la Presidencia de la República. Asimismo, en el ámbito legal se promulgaron diversas leyes en varias áreas: laboral, penal, e incluso leyes vinculadas al tema de niñez, juventud y adolescencia; y a fines del año 2003, se ratificó el Convenio núm. 138, sobre la edad mínima de admisión al empleo, de la OIT, a través de la Ley N 2332/2003. Cabe señalar que en la CN también se establece que la calidad de vida de la población será promovida por el Estado mediante PLANES Y POLÍTICAS (CN Artículo núm. 6), y que los denominados PLANES DE DESARROLLO serán indicativos para el sector privado y obligatorios para el sector público (CN Artículo núm. 177). En este sentido, la definición de una política económica y social se puede analizar llevando a cabo la revisión de dichos planes y políticas en 3 niveles: los programas de los gobiernos de turno, los planes y programas de desarrollo a nivel general, y los planes o programas elaborados a nivel sectorial. Con respecto a los programas de gobierno, es importante destacar que, a partir de la apertura democrática, los mismos han considerado los diversos componentes de la Política Social, aunque la puesta en práctica efectivamente ha sido la deficiencia observada en todos los casos, lo cual se visualiza al analizar la tendencia del gasto social, que registra una tendencia creciente hasta el año 2002 con aproximadamente 10% del Producto Interno Bruto (PIB) en promedio, para luego decrecer en el año 2003 hasta aproximadamente un 8% del PIB; aunque se prevé un leve aumento del mismo en el presupuesto aprobado para el año En cuanto a los planes de desarrollo y combate a la pobreza, como el Plan Estratégico Económico y Social (PEES, 2001), y la Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad (ENREPD, 2003), fueron elaborados con asistencia técnica internacional, y basados en diagnósticos previos sobre la situación socioeconómica del país, aunque, como lo establece la misma CN, dichos planes son indicativos, y su obligatoriedad requiere del compromiso y 6

7 voluntad política para adoptar las medidas estructurales que permitan cumplir los objetivos y metas propuestos. Actualmente, la ENREPD sirve de documento base para la elaboración del denominado Plan Estratégico de Política Social, que se encuentra en proceso de elaboración por parte del Gabinete Social y la SAS, con el objeto de llegar a precisar el documento que defina y oriente la Política Social de los próximos años en el Paraguay, con énfasis prioritario en la lucha contra la extrema pobreza, partiendo del supuesto de que existe una amplia gama de políticas públicas y sociales desarrolladas o estimuladas por el sector público y privado. Asimismo, se destaca la existencia de diversos planes, programas y políticas a nivel nacional en las áreas componentes de la Política Social (educación, salud, vivienda, asistencia y protección social), principalmente elaboradas para un plazo similar al periodo de gobierno actual , razón por la cual las mismas, si bien constituyen un reflejo de la intención existente de encauzar la Reforma del Estado, fueron elaboradas aisladamente, lo cual implica que su implementación requerirá no solo de recursos financieros, sino también de recursos humanos y la institucionalidad necesaria para que las demás instituciones del sector público y los actores sociales privados puedan comprender el alcance de dichos programas y proyectos sociales. En este sentido, como lo señalan Sottoli y Sauma, la política social de los noventa en el Paraguay ha dado prioridad con mucho énfasis al sector educativo, en detrimento de otros sectores también importantes como el de la salud y saneamiento, coincidiendo además en el hecho de que dicha política social no se encuentra integrada ni es integradora; y que la asignación de recursos presupuestarios o externos, y en especial los primeros, debe reflejar las prioridades nacionales y garantizar, no solo los avances deseados en términos de cobertura y calidad, sino también el equitativo e integral desarrollo social de la población paraguaya en el mediano plazo. En este contexto, es pertinente destacar la contribución valiosa realizada por el Proyecto Gasto Social en el Presupuesto llevado a cabo por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (PNUD-UNICEF), teniendo en cuenta que el estudio puntual del gasto social permitirá a las autoridades tomar conciencia del tema, visualizando al mismo tiempo la posibilidad de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) para el periodo , acordados en setiembre del año 2000 en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas. El tema del gasto social y su asignación presupuestaria es importante, ya que refleja si existe una priorización macroeconómica del mismo, tomando en consideración que la población paraguaya ha mantenido una tasa de crecimiento relativamente constante (2,2%), en términos comparativos entre los años 1992 y 2002, mientras que la Población Económicamente Activa (PEA) ha crecido a una tasa superior (3,5%), principalmente en el área urbana (4,6%), reflejando la influencia de la migración interna, que actualmente se realiza entre áreas urbanas, cambiando la tendencia anterior rural-urbana. Además, una de las características resaltantes de la población paraguaya es su juventud, considerando que el porcentaje de la población que se encuentra entre 15 a 64 años aumentó de 53,9% a 58,2%, y que el área rural es la que cuenta con el mayor porcentaje de población joven (41,2%); a lo que se suma el factor pobreza en el Paraguay, constituyéndose en uno de los factores, unido al alto crecimiento de la oferta laboral, que incentiva el desplazamiento de las zonas más pobres a las menos pobres, el ingreso al mercado de trabajo de jóvenes en edad escolar y de las mujeres para aumentar los ingresos como estrategia familiar de alivio de la pobreza. Realizando un análisis comparativo, se observa que la pobreza aumentó de 30,3% en el año 1995 a 48,8% en el 2002, verificándose el mayor aumento en el área rural (de 37,2% en 1995 a 52,3% en el 2002) con respecto al área urbana (de 23,7% en 1995 a 46,1% en el 2002). Considerando que el trabajo infantil es básicamente uno de los síntomas de un problema subyacente de pobreza generalizada y de desigualdad social, existen también factores culturales que influyen en la valorización del trabajo infantil, sin considerar las consecuencias negativas del mismo, especialmente cierto en Paraguay, donde se verifican prácticas y actitudes sociales que sustentan, legitiman y contribuyen a la existencia y reproducción del trabajo infantil del sector rural, del sector doméstico, y en general, el uso de la mano de obra infantil como familiar no remunerado, sujeto incluso a explotaciones de todo tipo incluida la sexual comercial. De acuerdo al estudio sobre Seguimiento de indicadores sobre la niñez trabajadora, según la Encuesta de Hogares, realizado por Roberto Céspedes, la cantidad de niños y niñas que trabajaban en el 2001 correspondía al 4,2% de la población total y al 21% de la población infantil total de ese año. Además, se estimó que la jornada laboral promedio de la niñez trabajadora era de 35 horas semanales, dedicándose a trabajos en el sector agropecuario, seguido del no calificado (incluyendo el trabajo en la calles), servicios y venta (incluyendo el servicio doméstico), y también el de operarios y artesanos; 7

8 y, lo más grave, que el 40% de dichos niños y adolescentes trabajadores no asiste a la escuela. Sin embargo, en el citado estudio se destaca que el porcentaje de la mano de obra infantil presenta una ligera tendencia a reducirse, dado que en el año 1998 fue de 24,2%, mientras que en el año 2001 fue de 21,4%, con una tasa de actividad mucho mayor en el rango de edad de 15 a 17 años, que triplica a los menores entre 10 a 14 años; e incluso la tasa de actividad masculina duplica a la femenina, destacándose el área urbana como la de menor tasa de actividad laboral infantil. Además, a nivel nacional la mano de obra infantil se emplea principalmente como trabajadores agropecuarios y pesqueros (40,8%), trabajadores no calificados (30,3%, que incluye el trabajo en la calles), trabajadores de servicios y vendedores (14,9%, trabajando en el servicio doméstico o similares, entre otros), y como operarios y artesanos (11%). Es importante por ello destacar que el alto crecimiento demográfico, y en especial de la población infantil pobre, no necesariamente trabajadora, profundiza el proceso de infantilización de la pobreza, que en el caso paraguayo alcanzaba a 1 de 4 personas en el año Y ante esta situación, puede decirse que el trabajo infantil en el Paraguay es una estrategia de supervivencia, considerando que la coyuntura económica del país presenta un incremento del desempleo y de mano de obra adulta no calificada, unido a los factores socioculturales como por ejemplo la existencia del ambiente de violencia en la familia, hecho que da lugar a que muchos niños/as se vean obligados por esta situación a abandonar sus hogares para vivir muchas veces en las calles donde no tienen otra opción más que trabajar para sobrevivir. Es por ello importante destacar que existe considerables avances con respecto al tema de trabajo infantil, principalmente con la elaboración y aprobación de planes relativos a dicho tema, como el de Política Nacional de Niñez y Adolescencia (POLNA), y el Plan Nacional de Acción por la Niñez y la Adolescencia (PNA), Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y Protección del Trabajo de los Adolescentes y el Plan Nacional de Prevención y Erradicación de la Explotación Sexual de Niñas, Niños y Adolescentes en Paraguay (Plan ESNA), elaborados por la Comisión Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Trabajo de los y las Adolescentes (CONAETI-PY), en colaboración con la OIT-IPEC, y otras entidades y organismos componentes del sistema. Estos planes y programas elaborados responden a demandas sociales existentes en el país, las cuales deben ser cubiertas, y para lo cual se requiere de recursos financieros, técnicos y humanos para llevarlos a cabo. En este sentido, el Paraguay cuenta con recursos externos, ya sea en forma de préstamos como asistencia técnica no reembolsable en los diversos sectores componentes de la Política Social, dentro de los cuales se ejecutan programas y proyectos, en algunos casos similares, pero financiados por distintos organismos internacionales y en varias zonas del país. Según datos del Banco Central del Paraguay (BCP), históricamente los recursos externos del endeudamiento público del Paraguay provienen fundamentalmente de tres bloques de acreedores: organismos multilaterales (destacándose el Banco Interamericano de Desarrollo-BID), gobiernos extranjeros (en primer lugar Taiwán) e instituciones financieras de gobiernos extranjeros (organismos bilaterales), y los bancos comerciales y proveedores privados del exterior. Sin embargo, en cuanto a la cooperación técnica internacional, es preciso señalar que el registro de la misma escapa al control de las instituciones públicas responsables del control del financiamiento externo; ya que existen organizaciones sociales privadas que cuentan con dichos recursos, pero no remiten ningún tipo de información sobre los mismos, aun cuando la STP y el Ministerio de Hacienda, dentro de sus dependencias correspondientes, traten de recabar la información de los organismos financiadores, la misma que no se encuentra actualizada; por lo cual dicho análisis requirió del procesamiento de la información obtenida de organismos internacionales, nacionales y de las instituciones públicas pertinentes. En resumen, la cooperación técnica internacional en el Paraguay tiene como principales donantes bilaterales, según orden de importancia, a: Japón, Alemania, la Unión Europea (UE), España y Estados Unidos; mientras que el BID, el Banco Mundial (BM), el PNUD y la Organización Panamericana de la Salud/ Organización Mundial de la Salud (OPS/OMS) están entre los principales contribuyentes multilaterales. Los avances registrados en la reforma educativa, llevada a cabo por el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), posibilitan que dicha entidad siga contando con recursos externos, préstamos o fondos no reembolsables, destacándose el BID como principal organismo financiador de los programas de fortalecimiento de la reforma en los diversos niveles educativos: educación inicial, pre-escolar y educación escolar básica. En el sector salud se destaca de nuevo el BID, seguido del Banco Mundial, la OPS/OMS, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (GTZ) como los principales cooperantes en cuanto a programas de salud, a lo cual se suma el hecho de que el Ministerio de Salud ha formado un grupo inter- 8

9 agencial para una misión específica cuyo mandato es promover el acceso integral para asegurar la salud de la mujer a través de su ciclo completo de vida, en colaboración con agencias donantes y ministerios nacionales. Además, la OPS/OMS en Paraguay es el organismo que se encuentra trabajando en la reforma del sector salud, en temas relativos a: el desarrollo institucional del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS), la vigilancia epidemiológica de las enfermedades infecciosas, el control de los alimentos, la salud pública veterinaria, la promoción y prevención de la salud materno-infantil, la salud mental de la madre y el niño, el agua potable y saneamiento; e incluso proporciona cooperación técnica al Ministerio de Salud para iniciativas de salud regionales, principalmente a aquellas vinculadas a mejorar los servicios de salud familiar y comunitaria, y a la promoción de la protección de la salud. Con respecto al sector vivienda, el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), transformando su rol de ejecutor de proyectos de construcción de viviendas por el de administrador del Sistema de Subsidio Habitacional Directo (SHD), cuenta con financiamiento del BID para llevar a cabo dicho sistema. Cabe señalar que, en el caso paraguayo, el sistema de subsidio habitacional aún no ha tenido una evaluación que mida su eficacia, eficiencia e impacto social, aunque la entidad registra un alto nivel de morosidad, por lo que actualmente existe una propuesta de revisión del sistema habitacional, y por ende del CONAVI a fin de lograr mejorar el sistema habitacional vigente. En cuanto a la asistencia y protección social se destacan los préstamos recientemente concedidos por el BID y el Banco Mundial al Ministerio de Hacienda, a fin de implementar los programas de Protección Social y Recuperación Económica respectivamente, atendiendo a que la situación económica del Paraguay sigue siendo recesiva, y requiere de la aplicación de medidas estructurales para solucionar los problemas de alto déficit fiscal, déficit en balanza comercial, e incluso el de disminución del gasto e inversión social dentro del presupuesto público. Asimismo, la SAS cuenta con fondos ampliados para el Propais II con recursos del BID, a fin de implementar el programa de inversiones sociales. Asimismo, la agencia USAID-Paraguay se destaca ya que, a diferencia de la mayoría de los otros organismos internacionales en el país, su asistencia no se canaliza a través del gobierno central (via STP), ni está atado a acuerdos de cooperación bilateral, sino que opera con organizaciones no gubernamentales (ONGs), e incluso a nivel local o departamental, situación que ha permitido una mayor flexibilidad en la implementación de sus programas, ya que generalmente la burocracia gubernamental constituye el principal obstáculo para el avance de los diversos programas y proyectos con financiamiento externo. La misma se encuentra cooperando en programas relacionados a la descentralización del poder, programas de salud, y principalmente al empoderamiento comunal. Con respecto al tema de niñez, adolescencia y juventud, los organismos internacionales que trabajan en programas relacionados al mismo son UNICEF, que ha tenido presencia en el Paraguay desde el año 1972 (con treinta años de labor tuvo su reconocimiento en el año 2002), cuando la oficina local adquirió la categoría de independiente, con un representante residente en el país; la OIT-IPEC (con dos programas regionales específicos en cuanto a la prevención y erradicación del trabajo infantil doméstico y la explotación sexual comercial en la triple frontera), así como la GTZ con programas de salud integral para adolescentes y jóvenes. La SAS también ha llevado a cabo el Programa de Asistencia Integral a Menores en Situación de Alto Riesgo (AMAR), con fondos financiados por la Unión Europea, e incluso el Despacho de la Primera Dama también realiza actividades complementarias a las desarrolladas por otras entidades en el área social. Asimismo, se destaca la labor desempeñada por las ONGs, las que tuvieron su auge de formación en la década de los 90, y que llevan a cabo programas y proyectos en diversas regiones del país, ya sea con fondos propios o recursos externos. También es importante recalcar que en los últimos años el Paraguay ha experimentado la formación de su capital social, considerando que existen iniciativas ciudadanas con respecto a la necesidad de establecer el control y seguimiento de la administración de los recursos públicos, en las cuales los jóvenes se constituyen en principales promotores de este tipo de asociaciones y contralorías ciudadanas. Sin embargo, en el Paraguay sigue vigente la disociación entre política económica y política social, lo cual responde a una manera de considerar que no admite la integralidad y estrecha interrelación que caracteriza a los procesos económicos y sociales, aun cuando en los documentos planificadores y programáticos elaborados se evidencie la necesidad de lograr coordinar las metas macroeconómicas dentro del contexto social nacional. Es decir que, si bien existen documentos técnicos elaborados (PEES, ENREPD), que formulan estrategias de acción con respecto a la política social; sin embargo es evidente que en el caso paraguayo el problema fundamental reside en la implementación efectiva de lo propuesto, no solo a nivel institucional o de apoyo de los poderes del estado, sino también a nivel de gerenciamiento de los programas, planes y proyec- 9

10 tos elaborados en los últimos años en Paraguay, en los diversos sectores componentes de la Política Social, y cuya aplicación efectiva requiere de acciones coordinadas, coherentes y consensuadas en diversos planos: político, social, económico y de recursos humanos. Además, la existencia de un discurso político, que resalta la necesidad de priorizar el tema social, no se evidencia en el principal instrumento con que cuenta el sector público para cumplir sus diversas funciones, que es el presupuesto público. Estudios de PNUD- UNICEF, sobre el gasto social, señalan la tendencia decreciente del mismo en los dos últimos años, lo cual dificulta, si no imposibilita, acumular la inversión anual adicional necesaria para alcanzar los Objetivos del Milenio. Asimismo, no se puede adoptar posturas determinadas con respecto a la eficiencia de determinados programas o proyectos, si no existe una evaluación de la eficacia, eficiencia e impacto social de los mismos, teniendo en cuenta la multiplicidad de programas existentes, no solo en el sector público, sino también en el privado. Este hecho dificulta la evaluación de los mismos, pero puede ser superado a través de la orientación adecuada y la concreción de determinados programas con respecto al tema, encarados por las instituciones públicas encargadas de la política social y económica del país. Es por ello que, unido a la necesidad de evaluar los proyectos vigentes, es importante la coordinación intra e interinstitucional que permita una mayor cooperación tendiente al logro de una gestión pública eficiente; determinando el impacto social y efectivo de dichos proyectos; permitiendo, en el corto plazo, que las instituciones públicas gerencien racional y eficientemente los programas y proyectos, y realicen la implementación de las medidas en el ámbito social; coadyuvando a que las organizaciones de la sociedad civil también cooperen con el trabajo coordinado en el tema social. El Paraguay necesita definir una política social integradora, promoviendo el acceso a los servicios básicos, y posibilitando la acumulación y mantenimiento del capital humano y social, a fin de que el combate a la pobreza logre resultados positivos y contribuya a un desarrollo sustentable y sostenido para el país. 10

11 II. SÍNTESIS DE LAS CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES La política social tradicional del Paraguay se ha caracterizado por la sectorialización y segmentación. E incluso los intereses sectoriales, económicos y políticos que han enfrentado los gobiernos de transición han postergado la necesaria renovación del enfoque sobre las políticas sociales, quedando pendiente la reformulación de las mismas. Sin embargo, se han generado varios avances en el marco de la definición de una política social que coadyuve a la consecución de los objetivos de reducción o eliminación de la pobreza y al aumento del capital humano y social. Dichos avances se resumen en: Existe un marco jurídico básico en varios ámbitos sociales (se promulgan leyes). El problema reside en la eficiente aplicación de dicho marco legal. Existe una estructura organizacional pública (STP, Secretaria de la Mujer, SAS, SNNA, etc...), aunque la misma debe ser reorganizada. Se han formulado planes, programas y políticas, incluso con asistencia técnica internacional, por lo cual el país cuenta con planes generales (PEES, ENREPD), y sectoriales, los cuales se encuentran redactados, incluso incorporando la temática de género, población infanto-juvenil y adolescente, y en algunos casos aún no son aplicados efectivamente. El país cuenta con recursos externos, en cuanto a préstamos y cooperación técnica no reembolsable, en los diversos sectores componentes de la política social, aunque la falta de definición a nivel nacional con respecto a la misma, permite que la priorización de los programas y proyectos financiados con dichos recursos no necesariamente justifique la contratación de los mismos. La conciencia ciudadana se encuentra en pleno avance de formación, con respecto a la necesidad de una participación pluralista en la sociedad, asumiendo que la misma es un instrumento clave para adecuar la oferta de los servicios públicos a las demandas y necesidades de la comunidad. Sin embargo, en el Paraguay sigue vigente la disociación entre política económica y política social, lo cual responde a un enfoque que no reconoce la integralidad y estrecha interrelación que caracteriza a los procesos económicos y sociales; y si bien existen documentos planificadores y programáticos elaborados con el objeto de lograr coordinar las metas macroeconómicas dentro del contexto social nacional, unido a un discurso político que resalta la necesidad de priorizar el tema social, sin embargo, la reducción en la asignación presupuestaria para el gasto social evidencia que dicha priorización no es efectiva, tornando difícil el proceso de acumulación de la inversión anual adicional necesaria para alcanzar los Objetivos del Milenio. Incluso en el tema del trabajo infantil, existen diversos programas y proyectos existentes vinculados al tema de prevención y erradicación de dicho fenómeno, los cuales deben ser articulados coherentemente, realizando una priorización no solo en cuanto a regiones o condiciones de pobreza, sino también teniendo en cuenta las metas propuestas y el logro de las mismas en plazos analizados como prudenciales, atendiendo a las características propias de la sociedad paraguaya. Merece ser señalado que no se puede adoptar posturas determinadas con respecto a la eficiencia de determinados programas o proyectos, si no existe una evaluación de la eficacia, eficiencia e impacto social de los mismos, teniendo en cuenta la multiplicidad de programas existentes, no solo en el sector público, sino también en el privado. Este hecho dificulta la evaluación de los mismos, pero puede ser superada a través de la orientación adecuada por parte de las instituciones públicas encargadas de la política social de dicho sector. Ante esta situación, las principales recomendaciones se refieren a: Definir la Política económica del país, en la cual se considere la adopción de un modelo de crecimiento y desarrollo económico que permita superar el obstáculo impuesto por la inercia del estancamiento económico. Coordinar los esfuerzos en el ámbito social, a fin de precisar la Política Social del país, haciendo el relevamiento de los diversos programas y proyectos, así como los planes y políticas, elaborados, ejecutados o en ejecución en el país, de modo a contar con un instrumento coherente que considere a todos los sectores involucrados en el proceso. Lograr una fuerte voluntad política, de manera que las autoridades tomen conciencia y establezcan la viabilidad necesaria para llevar a cabo dichos planes, no solo en el periodo de gobierno, sino a mediano y largo plazo, ya que la continuidad de los planes y programas permite alcanzar los objetivos propuestos. Elaborar eficientemente el Presupuesto General de la Nación, considerando que es el instrumento clave para la aplicación efectiva de la política económica y social. 11

12 Reorganizar administrativa e institucionalmente el sector público paraguayo, teniendo en cuenta que la gestión social requiere de determinadas condiciones institucionales, que permitan el aprendizaje organizacional, a fin de tomar decisiones oportunas cuando la implementación de los planes, políticas y programas lo requieran. Dotar de la infraestructura necesaria a nivel institucional, no solo en cuanto a recursos materiales y financieros, sino también con respecto a los recursos humanos, e incluso adoptar un sistema informático que permita llevar una base de datos adecuada y actualizada, sobre todo con respecto a los recursos disponibles para financiar programas y proyectos vinculados al área social. Implementar un sistema de seguimiento, control y evaluación de los diversos programas y proyectos financiados con recursos propios y externos, considerando que dichos programas carecen de un sistema de evaluación permanente y sistemático a nivel nacional, razón por la cual no es posible medir el logro y la trascendencia de los mismos, en términos de beneficio-costo, e incluso la eficiencia, efectividad e impacto social conforme a los objetivos y metas propuestos. Fortalecer la participación ciudadana, a través de diferentes formas de organización social existentes a nivel familiar y comunitario, acrecentando de ese modo el capital social organizativo de los grupos en situación de pobreza y exclusión social. Cabe destacar que, específicamente en el tema infantoadolescente, la diversidad de situaciones por las que atraviesan las familias y la forma permanente en que son afectadas por la ausencia o por la existencia de políticas, unido a la dificultad creciente del Estado para proveer servicios básicos a la población, requiere un diseño más ajustado a las necesidades específicas de las familias (según tipologías acorde a su estructura familiar y la etapa del ciclo familiar en el que se encuentran), tendiente a lograr una adecuada focalización de los diversos programas y proyectos. En resumen, toda política social prioriza a la persona como sujeto y objeto de la misma, por lo cual el estudio de la familia como sistema, unido a su característica y problemática particular, es ineludible si se desea que las políticas sociales lleguen a quienes las necesitan, analizando además los impactos que dichas medidas de políticas pueden provocar, en forma directa e indirecta, en la sociedad, y realizando una evaluación periódica del avance de las mismas, en el corto, mediano y largo plazo. 12

13 III. METODOLOGÍA DE ANÁLISIS DEL PRESENTE ESTUDIO El presente documento fue realizado considerando: En primer lugar, la revisión bibliográfica y documental existente en el Paraguay y a nivel internacional sobre los programas y proyectos sociales existentes en el país, así como la definición e implementación de los diversos sectores componentes de la Política Social, abarcando también el tema del trabajo infantil, y realizando el estudio correspondiente de dichos trabajos e informes recopilados. En segundo lugar, se procedió a la revisión estadística, principalmente en base a datos proveídos por la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC), además de la recopilación de los trabajos de investigación realizados a través de dicha institución, principalmente en los últimos años, que ha permitido elaborar los Mapas de Pobreza basados en el nivel de ingreso y consumo de la población, realizando estimaciones a nivel de distritos y departamentos del porcentaje de la población que no logra adquirir una Canasta Básica de Consumo, utilizando información combinada no solo de las Encuestas de Hogares sino también de la información censal existente. En tercer lugar, el trabajo de campo consistió en realizar entrevistas personales a responsables de institucionales nacionales e internacionales con el objetivo de tomar en consideración lo realizado por los mismos en el tema objeto de estudio. Luego del análisis exhaustivo de la información compilada, se procedió a identificar dentro de los programas, proyectos, y planes existentes, las propuestas de focalización con respecto a la niñez y adolescencia, y específicamente, en cuanto a la prevención y erradicación del trabajo infantil. En este contexto, se realiza consideraciones con relación a la posibilidad de focalizar dichos programas sociales, teniendo en cuenta su necesaria incorporación a las medidas efectivas dentro de la Política Económica y Social vigente en el Paraguay. 13

14 IV. LAS POLÍTICAS SOCIALES EN EL PARAGUAY La evolución de los modelos económicos de libre mercado, cuyo papel consiste en facilitar el juego libre de las fuerzas del mercado y la acumulación-reorganización del capital, estableciendo que los países o las regiones deben intentar posicionarse favorablemente para que dicho juego les otorgue el beneficio de una parte de la inversión de capital global. En esos modelos, también se sostiene la necesidad de políticas sociales, pero redefinidas en su alcance y lógica, pretendiendo que internalicen los criterios y mecanismos de asignación de fondos públicos de modo que se pueda lograr metas sociales fijas con costo mínimos. Sin embargo, el sentido de las actuales políticas sociales ya no es simplemente lograr la igualdad de derechos, dando beneficios a todos los ciudadanos según sus necesidades y recuperando contribuciones de cada uno en función de su riqueza o ingreso; ya que dicho objetivo ha sido limitado a compensar las situaciones más graves que genera la crisis de los sistemas económicos que, librado a la lógica del mercado, se torna crecientemente excluyente. Así, al hablar de una política social focalizada, la misma se torna cada vez más en un recurso de eficacia decreciente, por la pérdida de calidad de sus servicios básicos, y porque su eficacia para resolver los problemas que encara depende de la calidad de un contexto económico y socio-político distinto considerando los países y regiones en la cual podría ser aplicada. En este contexto, en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, llevada a cabo del 6 al 12 de marzo del año 1995, surgen los principios y prácticas recomendadas en materia de Política Social 1, destacándose en la Declaración y Programa de Acción de Copenhague, el acuerdo de compromisos básicos de desarrollo social, los cuales se han complementado con una amplia gama de normas y principios establecidos en las Naciones Unidas. Se estableció también que el objetivo de los principios generales en materia de política social 2 debe ser la promoción del desarrollo social de todas las personas del mundo, es decir, aumentar su capacidad para mejorar su vida e influir en las decisiones que las afectan. Considerando asimismo las esferas de accion pública 3 para la aplicación de dichos principios de política social, se realiza el análisis agregado de algunos de ellos que son relevantes para el análisis de la política social en el caso paraguayo, básicamente en cuanto a lo siguiente: 4.1 Las Políticas macroeconómicas y estructurales tienen importantes repercusiones sociales sobre el empleo, el consumo y la distribución. En consecuencia, debe hacerse una evaluación explícita de las ventajas y desventajas que suponga para la población pobre el diseño de toda reforma de la política macroeconómica y financiera, sobre todo en tiempos de crisis. Asimismo, se incluye el análisis a nivel institucional, considerando que las instituciones, y en especial las públicas, deben ser eficaces, eficientes y sensibles a las necesidades de todos los sectores de la sociedad, incluidos los pobres; ya que el fortalecimiento de la capacidad institucional es esencial y requiere la labor conjunta de todos los que participan en la tarea del desarrollo. En el Paraguay, la Constitución Nacional (CN), promulgada en el año 1992, en el artículo 1º establece que en el país existe un estado social de derecho, unitario, indivisible y descentralizado, adoptando como régimen de gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista, cuya política económica tendrá como fines, fundamentalmente la promoción del desarrollo económico, social y cultural (CN, art. 176). Sin embargo, en la última década, se observa que el Paraguay ha agotado su modelo productivo y la ineficiencia de su organización o estructura institucional, considerando el hecho de que el crecimiento del gasto público y privado, la falta de dinámica del sector productivo exportador, la baja productividad de la inversión y la insuficiencia del ahorro interno, generaron el impacto negativo en la concreción de un crecimiento económico sustentable, sostenible e inclusivo. Asimismo, se evidencia el aumento del subempleo, (principal problema laboral en la actualidad), niveles de desigualdad y de pobreza creciente de la población, y el incremento de la economía informal, lo cual no sólo ha generado altos niveles de evasión fiscal y un gran sector de mano de obra desprotegida, sino también corrupción y distorsión de incentivos que pretendían fomentar la producción y productividad de la fuerza laboral. Es por ello que, a inicios de la década de los 90, y ante la apertura democrática y social iniciada en el Paraguay, la definición de la Política Social sufre un relativo cambio en su visión sectorialista y sin carácter de transversalidad, avanzando hacia una nueva defini- 14

15 ción que incorpora una visión más integral y transversal, tomando en cuenta ciertos temas que también han experimentado notables avances como los vinculados a la dimensión de género y la participación comunitaria de la ciudadanía Estructura del sector público paraguayo en el área social Es así que incluso la estructura organizativa del sector público paraguayo ha tratado de evolucionar a fin de lograr una eficiente definición de la política económica y social del país, destacándose como entidades orientadoras del proceso las siguientes: a) La Secretaria Técnica de Planificación (STP): creada por Decreto Ley Nº 312 del año 1962 y aprobada por Ley Nº 841 del mismo año, es la institución encargada de formular y actualizar el Plan Estratégico Nacional, articulando y coordinando las Políticas Públicas sectoriales y regionales a largo, mediano y corto plazo. Para cumplir con sus funciones la STP debe realizar acciones coordinadas con las instituciones de los tres poderes del Estado, y considerando además que el modelo de crecimiento adoptado por el Paraguay en décadas pasadas ha perdido vigencia a partir de los años 90, lo cual ha marcado un cambio de rumbo en el modo de gestión del Estado y en la apertura de nuevas perspectivas para el desarrollo sostenible del país, esto constituyó la razón principal para que en el año 2001 fuese elaborado el denominado Plan Estratégico Económico y Social (PEES), aprobado por Decreto Nº , a través de la cooperación internacional dentro del Proyecto PLANDES (Planificación Del Desarrollo Sostenible) con la GTZ (Cooperación Alemana al Desarrollo), el Proyecto EDEP (Estudio para el Desarrollo Económico del Paraguay) con la JICA (Japan International Cooperation Agency), incluyendo la colaboración de técnicos nacionales e internacionales, el cual constituye uno de los últimos planes generales elaborados por dicha institución. b) La Secretaría de Acción Social (SAS): creada en el año 1995 mediante el Decreto del Poder Ejecutivo Nº 9.235, como un instrumento para abordar la cuestión social desde la acción pública, y con el mandato de actuar como mecanismo institucional encargado de coordinar acciones conjuntas del Estado, los partidos políticos y la sociedad civil en torno a una política social dirigida, principalmente, a combatir la pobreza y promover una mayor equidad social. Para cumplir cabalmente con dichos objetivos, se han elaborado estudios con asistencia técnica y financiera externa, como el Estudio sobre la Estrategia del Gasto Social, Planes de Alivio a la Pobreza y Atención de Grupos Vulnerables, que permitió diseñar posteriormente el Programa de Acción Social (PAS), que constituye el principal instrumento de gestión para los próximos años de la SAS, y contempla los lineamientos de la política social, así como las propuestas de racionalización del gasto social, la indicativa de reforma institucional del sector social, e incluso Plan de Atención a Grupos Vulnerables y Planes Departamentales de Lucha Contra la Pobreza. Actualmente, la SAS se encuentra llevando a cabo la revisión del documento denominado Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y Desigualdad (ENREPD), así como el diseño de un Sistema Integrado de Monitoreo y Evaluación del Impacto del Fondo de Inversión Social (SIFEM), a través de un Convenio de Cooperación Técnica con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), con el objeto de que este sistema posibilite que la SAS se convierta, en el corto plazo, en una institución de alta eficiencia en materia de gerenciamiento social, que constituye uno de los pilares del Desarrollo Humano de un país moderno. En este contexto, el objetivo fundamental en cuanto a modernización del estado paraguayo se orienta a que la SAS se torne en una institución eficiente, cuyas funciones no se superpongan a otros órganos sectoriales del Estado, sino que por su carácter de institución generadora de políticas sociales, financiadora de proyectos de inversión y aglutinadora de acciones múltiples e integrales de lucha contra la pobreza, deba buscar complementar los recursos y viabilizar los procesos de cambio indispensables para romper los círculos reproductores de pobreza e iniciar el camino del desarrollo con equidad y justicia social. c) El Gabinete Social de la Presidencia de la República, creado por Decreto Nº 401 del año 2003, como el organismo coordinador de las políticas y programas sociales del gobierno, integrado por la SAS, Ministerio de Educación y Cultura (MEC), Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS), Ministerio de Hacienda (MH), presidido por el Presidente de la República, y representado por el Vice-Presidente, bajo la coordinación del Ministro Secretario General de la Presidencia, contando con dos asesores. Los objetivos centrales del gabinete social son: la adecuada correspondencia entre los programas de política social y los que apuntan a reducir la pobreza, a través de la estrecha cooperación y convergencia interinstitucional, obteniendo la mayor coherencia posible entre los ámbitos de la política social y económica. También se elaborará una agenda estratégica que sea compartida por el sector público y los agentes de la sociedad civil, identificando para ello las líneas prioritarias de apoyo de la cooperación internacional. 15

16 Políticas, planes y programas elaborados en el Paraguay Cabe señalar que en la CN también se establece que la calidad de vida de la población será promovida por el Estado mediante PLANES Y POLÍTICAS (CN Artículo núm. 6), y que los denominados PLANES DE DESARROLLO serán indicativos para el sector privado y obligatorios para el sector público (CN Artículo núm. 177). Es por ello que, en el presente estudio, el análisis de los mismos se realizará en 3 niveles: los programas de los gobiernos de turno, los planes y programas de desarrollo a nivel general, y los planes o programas elaborados a nivel sectorial. A) Programas de Gobierno A partir de la apertura democrática en el año 1989, los gobiernos de turno adoptaron la priorización del tema social en los discursos políticos, lo cual se evidencia en el cuadro comparativo que se encuentra en el Anexo I.1, y cuyo análisis se realiza seguidamente. Cabe destacar que aún cuando en el período gubernamental 1989/1993 no fue elaborado un programa de gobierno específico, ya que fue producto del golpe de estado, tras una revisión de los mensajes y discursos dirigidos al Honorable Congreso Nacional y la ciudadanía en general 4, se observa que en el citado período de gobierno fueron remitidos al Congreso los proyectos de un nuevo Código Penal de la República, un nuevo Código del Menor y un nuevo Código Laboral. Asimismo, se formuló el Plan Nacional de Cultura, y se llevó a cabo un programa de atención especial a las poblaciones damnificadas, a través de atenciones médicas y saneamiento ambiental, dando un especial énfasis a la capacitación de recursos humanos para brindar una mejor atención sanitaria. Sin embargo, en ningún punto de dichos discursos se hace mención sobre la protección y la seguridad social, ni tampoco sobre la niñez y la adolescencia. En los sucesivos programas de gobierno, ya se delinean componentes de la política social, puesto que en el período 1993/1998 se privilegió la implementación de un Programa de Acción Social, con componentes como Educación y Cultura, Atención de la Salud y Sistema Previsional; Construcción de viviendas al alcance de la mayoría; la participación de la mujer paraguaya en la sociedad y en la economía; niñez y juventud, unido a una Estrategia del Gobierno Nacional para el ajuste estructural de la Economía. El programa de gobierno del periodo 1998/2003 5, tuvo como uno de sus lineamientos el Área Social, cuyo objetivo principal fue promover la equidad y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, abarcando áreas como seguridad social, pobreza, mujer, minoridad y juventud, pueblos indígenas, e incluso mencionando temas como el empleo y la capacitación laboral. El programa de gobierno del periodo 1999/ fue más específico con respecto a las políticas sociales y lucha contra la pobreza, considerando aspectos como: educación, salud y nutrición, asentamientos rurales, mujer, niñez y juventud, empleo y vivienda. Asimismo, consideraba objetivos en el área del sector financiero y seguridad social, y también dentro de las políticas sociales y la lucha contra la pobreza, estableciendo medidas a ser tomadas en relación a la niñez y la adolescencia, pretendiendo diseñar una política nacional de juventud que atendiese las demandas de educación, salud, empleo, cultura y participación. El programa del gobierno actual, que abarca el periodo 2003/2008, considera la responsabilidad social, refiriéndose a que el Estado debe garantizar el cumplimiento de los derechos fundamentales del hombre y la mujer a tener salud, educación, servicios básicos, y, por otro lado, la obligación del mismo de crear las condiciones favorables para la generación de empleo digno e ingreso razonable para la gente. Establece, asimismo, ejes programáticos en el sector social, vinculados a: la modernización de la administración pública, la revolución educativa para mejorar el capital humano, las prioridades y políticas en el área de salud, el Impulsar obras públicas y la construcción de viviendas, el desarrollo de nuevos espacios entre Estado y sociedad, así como la agenda de los derechos humanos, y el combate a la pobreza y la exclusión social. Específicamente, en el ámbito de las políticas a ser implementadas con respecto a la niñez y la adolescencia, se establecen medidas en cuanto al empleo juvenil a tiempo parcial a cambio de becas de estudio, en el sector gubernamental y privado; la creación de un Fondo Nacional de Juventud principalmente con fondos de Cooperación Internacional; el mejoramiento de la salud del niño/a, mediante una adecuada inmunización contra enfermedades prevenibles por vacunación y eliminación del trabajo infantil; así como el derecho a la recreación y el deporte, a través de la construcción y equipamientos deportivos destinados prioritariamente a niños y jóvenes. B) Planes y Programas Generales Los planes y programas generales de desarrollo han evolucionado a partir del año 1995 específicamente, 16

17 teniendo en cuenta que el período 1989 a 1993 fue prácticamente un período de transición democrática, o adecuación al nuevo régimen de gobierno, razón por la cual se desarrollaron documentos que trataban de establecer lineamientos, o líneas de acción, en cuanto a la adopción de medidas de política económica. De la revisión de dichos documentos, a fin de poder visualizar el avance en el concepto y composición de la Política Social en el Paraguay, se expone a continuación una breve reseña de la evolución histórica de los mismos: B.1) Lineamientos del Programa de Desarrollo Social y Económico : este documento, elaborado por la STP, considera los siguientes puntos claves: pobreza y pobreza extrema, desempleo y subempleo, concentración del ingreso y desigual distribución de la riqueza, déficit de los servicios básicos de salud, educación y vivienda, insuficiencia de inversiones productivas y en infraestructura básica, inadecuada eficiencia de la acción social del estado, excesiva centralización, insuficiente desarrollo de la capacidad de autogestión local, inadecuada coordinación de políticas y acciones intersectoriales, falta de suficiente involucramiento del sector privado y de la población objetivo de los programas sociales y fuertes procesos migratorios rural - urbanos, entre otros. Cabe señalar que tres de los aspectos principales, que guardan estrecha relación con los problemas identificados precedentemente, fueron abordados por la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social: la reducción de la pobreza, la creación de empleo productivo y la integración social. B.2) Planificando el Desarrollo Social del Paraguay: constituye el informe final de las jornadas de discusión que tuvieron lugar en octubre del año 1995 y marzo del año 1996, a fin de poner en práctica el Plan de Acción de la Cumbre Mundial de Desarrollo Social, llevado a cabo por la SAS, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la CEPAL. Dicho documento permitió obtener un mejor conocimiento de los programas sociales que estaban en etapa de diseño, ejecución o gestión en el país, principalmente en términos de gasto social, sectores beneficiarios e impactos, con el objetivo de formular propuestas para mejorar el manejo de opciones con relación a la focalización del gasto público social y de la localización regional de los programas sociales. Asimismo, permitió propiciar alternativas para hacer más efectiva la participación de la sociedad civil, alentando el fortalecimiento institucional de la entidad pública recientemente creada como la SAS. B.3) Plan Estratégico de Desarrollo Social (publicado en octubre de 1996): elaborado conjuntamente por la SAS y el PNUD, este plan propuso un marco estratégico para el desarrollo social, señalando líneas de prioridad que servirían de base para orientar las acciones, tanto a nivel del Estado como de la sociedad civil; además, se destacaban los lineamientos para mejorar la eficiencia y eficacia que debían lograrse para modernizar y hacer transparente la política social. El Plan se componía de cinco capítulos. El primero de ellos describía la situación social del Paraguay, de su entorno político y económico. El segundo, se refería a los fundamentos de la estrategia. El tercero, hacía mención a la construcción de una política social; el cuarto capítulo proponía los requisitos para el éxito de la estrategia; y, en el quinto y último capítulo, se establecían las líneas de acción para abordar las prioridades del desarrollo social del Paraguay: empleo, educación, capacitación, vivienda, seguridad social y salud. B.4) Panorama Social del Paraguay - Desarrollo Humano Sostenible (publicado en noviembre de 1996): constituyó un análisis cuantitativo que fue realizado por el PNUD y la CEPAL, entre los años analizando las tendencias sociales vigentes en el Paraguay durante ese periodo. Con este programa se planteaba la ampliación de la base informativa en el campo del desarrollo social, para los entes gubernamentales y privados y para las organizaciones de la sociedad civil. Además, se exploraba a profundidad sobre la situación social y los desafíos que enfrentaba la sociedad paraguaya en relación a la pobreza, al mercado de trabajo, la estructura y la evolución del gasto social, la educación y la inversión del capital humano, la participación de los jóvenes en el trabajo, la situación de la familia y la niñez y las condiciones de pobreza de las mujeres y su participación en la vida económica. Considerando la estructura del documento, los sectores relacionados con la política social hacían referencia al Gasto Social en educación, salud, seguridad social y servicios recreativos. B.5) Plan Estratégico de Desarrollo Humano Agro - Rural (febrero a octubre de 1997): elaborado con la colaboración internacional del PNUD, el Banco Mundial y como ejecutor el MAG, cuyo objetivo de realización fue mejorar las condiciones de vida e ingresos de los agricultores paraguayos, basado en las potencialidades que ofrecía el sector agrario y las áreas rurales, en las carencias y necesidades de la población rural, en los desafíos que planteaba la globalización de la economía y la integración al Mercado Común del Sur (MERCOSUR), en la articulación de las instituciones públicas que atendían el sector, y entre ellas y los organismos y organizaciones privadas y entes descentra- 17

18 lizados, en la descentralización y fortalecimiento de los gobiernos departamentales y comunales y el estímulo de su participación en la gestión del desarrollo agro-rural. B.6) Proyecto Plandes (publicado en julio de 1998): este proyecto fue ejecutado por la STP, gracias a la Cooperación Técnica del Gobierno Alemán, a través de la GTZ. Establecía cinco áreas temáticas, las cuales fueron realizadas en el marco de consultoría externa contratada por el Programa Visión Estratégica, contemplando los siguientes campos: global, económica y financiera, social, infraestructura y productiva, así como los denominados temas transversales. En relación al área social, ésta se dividía en tres aspectos principales: empleo, sistemas de seguridad social y viviendas y asentamientos, cada uno de los cuales presentaba diversas políticas que podían servir de base para el logro de un desarrollo sostenible. Asimismo, incluía un documento especial sobre políticas públicas de juventud, en el cual se exponían las principales recomendaciones formuladas con relación al diseño y la implementación de un Programa de Políticas Públicas Integradas para la Juventud dentro del periodo B.7) Paraguay: Apuntes de Política Económica y Social (publicado el 4 de setiembre de 1998): este documento fue realizado para ofrecer los puntos de vista del Banco Mundial en referencia a los aspectos de desarrollo que enfrenta el Paraguay. Las recomendaciones contenidas en el citado documento con respecto al sector social abordaban temas como: abastecimiento de agua y alcantarillado, considerando su aplicación en cuanto a áreas geográficas: urbana y rural; salud, a través de la aplicación de planes nacionales; educación, señalando la necesidad de un mayor énfasis para futuros aumentos en el gasto de la educación. B.8) Plan Estratégico Económico y Social (PEES, publicado en marzo de 2001): en este documento la STP identificó y seleccionó como prioritarios determinados proyectos, en función a los objetivos estratégicos, agrupándolos en los diversos ejes del Plan Estratégico. El Decreto Nº de fecha 19 de marzo del 2001, estableció a ejecución del PEES, desarrollando cuatro ejes de acción integrados y complementarios entre sí: 1º. Eje del Desarrollo Productivo, competitividad e inversiones: donde se incluía al sistema nacional de calidad, el plan nacional de integración física, el plan estratégico del sector energía y el plan maestro de turismo. 2º. Eje del Desarrollo Humano y Reducción de la pobreza: que contenía la estrategia de desarrollo humano y reducción de la pobreza, estableciendo las acciones que debían ser implementadas a corto plazo en el sector social como: fortalecimiento de los Consejos de Desarrollo y de las Instituciones de Desarrollo Departamental y Local, creación de instituciones con participación ciudadana, mantenimiento del gasto social básico (estableciendo un porcentaje mínimo, que en ningún caso se podría reducir en términos absolutos y relativos); promoción de programas de apoyo a las microempresas familiares, cooperativas y organizaciones productivas en zonas urbanas; diversificación de los ingresos de las familias campesinas; promoción del programa de capacitación laboral, con énfasis en las mujeres y jóvenes: atendiendo a los sectores de más difícil inserción laboral; ampliación de los alcances de la reforma educativa, reforzando la capacitación docente; promoción de la descentralización gradual de servicios de educación y salud; fortalecimiento del Fondo de Inversión Social (FIS) como mecanismo de atención a los grupos más carenciados: proporcionando empleos temporales en iniciativas de interés social a desempleados en situación de necesidad. 3º. Eje del Desarrollo Institucional y Modernización del Estado: donde se consideraba la modernización de la gestión pública, la implementación de la carrera del servicio civil, la política de reforma fiscal, la reforma de la seguridad social, el desarrollo territorial y la descentralización (estableciendo regiones prioritarias como Caaguazú, Guairá y Caazapá), así como la Integración de la Infraestructura Regional de Sudamérica (IIRSA). 4º. Eje de la Preservación del Capital Ambiental: donde se tuvo en cuenta no solo la capacidad sino también el manejo sustentable de residuos sólidos, así como la recuperación del Lago Ypacarai y el abastecimiento de agua al Chaco Central. Además, en el citado documento se resaltó la necesaria concentración del gasto en áreas sociales, a través de la participación privada en el financiamiento y gestión de obras públicas de infraestructura, así como la privatización de las empresas del Estado, a fin de permitir la liberación de recursos para que el programa de inversión y gasto público se concentrase en áreas sociales. Asimismo, específicamente con respecto a la niñez y la adolescencia, fueron consideradas algunas acciones a ser implementadas en el corto plazo como: - Mejoramiento de la salud y la nutrición de la población nacional: énfasis en salud materno-infantil de los segmentos más vulnerables de la sociedad y asegurar el acceso universal a servicios de salud reproductiva prevención y control epidemiológico. - Fortalecimiento del Fondo de Inversión Social (FIS) como mecanismo de atención a los grupos 18

19 más carenciados: proporcionar empleos temporales en iniciativas de interés social a desempleados en situación de necesidad, pero en condiciones tales que no sustituya la búsqueda de fuentes de trabajo permanente para los beneficiados. Asistir a sectores vulnerables (niños y jóvenes en situación de riesgo o abandono, discapacitados, ancianos, drogadictos, víctimas de violencia doméstica o social, enfermos insolventes), a través de asociaciones voluntarias y organismos benéficos de la sociedad civil. - Promoción del programa de capacitación laboral, con énfasis en las mujeres y los jóvenes: atender a los sectores de más difícil inserción laboral, sin descuidar el adiestramiento para emprender iniciativas laborales por cuenta propia. B.9) La ENREPD (año 2003) 8 : en este documento, elaborado por la SAS en coordinación con técnicos internacionales y nacionales, se establece que la pobreza de la familia es la principal razón que lleva a los niños, las niñas y adolescentes a trabajar. Este trabajo precoz no sólo constituye un atentado contra sus derechos fundamentales como persona, sino que además limita sustancialmente su desarrollo físico, psíquico, social y moral, que a su vez repercute en el bienestar de la sociedad en su conjunto. Estos efectos negativos les trastornan hoy en su salud, educación y civilidad, y limitan seriamente sus posibilidades futuras de participación social y generación de ingresos, lo que a su vez incidirá negativamente en las capacidades y oportunidades de sus hijas e hijos. Este proceso se conoce como el fenómeno de la transmisión intergeneracional de la pobreza, lo que exige intervenciones inmediatas para cortar este círculo vicioso. En este contexto, la estrategia plantea un modelo de desarrollo sustentable, sostenible e inclusivo. Sobre este modelo se definen tres ejes que permitirán alcanzar las metas previstas. - El primer eje constituye el fortalecimiento institucional del Estado. Este eje creará las condiciones de eficiencia pública y la vigencia de un estado de derecho y gobernabilidad, condiciones éstas que son básicas para avanzar en el desarrollo de los dos siguientes ejes. - El segundo eje se encargará del mejoramiento equitativo de las capacidades humanas desde el punto de vista de su educación, salud y bienestar general. Con el apropiado contexto de eficiencia institucional, y con capacidades humanas fortalecidas, entonces es posible esperar que el crecimiento de la economía sea sustentable, sostenible e inclusivo. Es en este segundo eje, en el tema de Mejoramiento de la calidad y equidad en la Educación Superior, se propone el Desarrollo de un programa de becas de estudio para facilitar el empleo juvenil a tiempo parcial, mediante convenios con el sector privado y las universidades. Asimismo, en cuanto al establecimiento de una Red de Protección y Promoción Social para las familias en extrema pobreza, uno de cuyos indicadores de impacto de los programas focalizados propuestos es el incremento de la tasa de empleo no remunerada de jóvenes. - El tercer eje, precisamente, se orientará a crear las condiciones para generar el crecimiento sustentable, sostenido e inclusivo, ya que dicho crecimiento de la economía es condición necesaria para la generación de empleo y de los ingresos propios del Estado. En este eje, una de las medidas para el mejoramiento de las condiciones de producción y productividad de los sectores comercio y servicios, consiste en la revisión de la ley de primer empleo e implementación de una política del primer empleo que desarrolle iniciativas de capacitación, promoción, microemprendimientos, cooperativismo y estrategias de inserción laboral para los jóvenes. El documento señala la necesidad de lograr la implementación simultánea de los tres ejes, considerando también que a los ejes estratégicos centrales acompañan unos ejes transversales que deberán estar reflejados en las políticas, los programas y las acciones concretas que se lleven a cabo en los diferentes ámbitos que cubre la estrategia. Los ejes transversales se refieren a: la autosustentabilidad de las personas pobres, la equidad de género, la sostenibilidad ambiental, el fortalecimiento del capital social, la rendición de cuentas, la evaluación de impacto y la discriminación positiva a favor de las personas más vulnerables entre la población en extrema pobreza. Además, la estrategia concibe un eje transversal básico y articulador de los demás ejes transversales y centrales, definido como la promoción de valores éticos que dignifiquen la condición humana, ya que la situación de pobreza, inequidad y exclusión social obliga a que se defina como primer eje transversal la promoción de los valores que dignifican a la persona, sujeto y objeto de todo crecimiento y desarrollo socio-económico. También en la ENREPD, se establece el Marco Institucional que permitirá la implementación de dicha estrategia (ver gráfico Anexo I.2), que se encuentra integrado por: 19

20 - Consejo Asesor para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad, que se representa con los tres poderes del Estado y los tres niveles del Gobierno, los gremios empresariales, obreros y campesinos, las iglesias, las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones de la sociedad civil, las universidades, los medios de comunicación masiva y de la población en extrema pobreza. - Coordinación General de la Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad: esta contará con un equipo técnico interinstitucional constituido sobre la base de la organización y el fortalecimiento del equipo técnico ya integrado para el diseño de la Estrategia. - Gabinete Social de la Presidencia de la República: se encuentra presidido por el Presidente de la República e integrado por el Ministro Secretario Ejecutivo de Acción Social, el Ministro de Agricultura y Ganadería, la Ministra de Educación y Cultura, el Ministro del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social y el Ministro de Hacienda. Además, está integrado por los asesores sociales del Presidente de la República (Decreto Nº 401/2003). - Comisión de Protección y Promoción Social: dependerá de la Presidencia de la República, integrada por el Ministro Secretario Ejecutivo de Acción Social, la Ministra Secretaria Ejecutiva de la Mujer, Ministra Secretaria Ejecutiva de la Niñez y Adolescencia, el Viceministro de la Juventud, el Director General del Instituto de Bienestar Social, Director General de Beneficencia y Ayuda Social, el Presidente del Instituto de Bienestar Rural, el Presidente del Instituto Paraguayo del Indígena, el Director del Servicio Nacional de Promoción Profesional y el Director del Instituto Nacional de Protección a Personas Excepcionales. Asimismo, por Decreto Nº , de fecha 16 de agosto del año 2002, se crea el Equipo Interinstitucional para el Diseño e Implementación de la ENREPD. Este equipo técnico está conformado por dos representantes del Banco Central del Paraguay, la Secretaría de Acción Social, Secretaría Técnica de Planificación, de los Ministerios de Hacienda, Educación y Cultura, Salud Pública y Bienestar Social, Justicia y Trabajo, Industria y Comercio, Agricultura y Ganadería y la Secretaría de la Mujer; estando presidido y coordinado por la Secretaría de Acción Social de la Presidencia de la República. La ENREPD, en su última versión revisada a diciembre del 2003, es considerado como documento base, y actualmente se encuentra en proceso de revisión por parte del Gabinete Social y la SAS, con el objeto de llegar a definir específicamente el documento que defina y oriente la Política Social de los próximos años en el Paraguay; y como avance del mismo el Gabinete Social se encuentra elaborando una propuesta de Plan Estratégico de Política Social, con énfasis prioritario en la lucha contra la extrema pobreza, partiendo del supuesto de que existe una amplia gama de políticas públicas y sociales desarrolladas o estimuladas por el sector público y privado, por lo cual el esquema de dicho plan considerará dos campos institucionales y de acción: 1. Las políticas sociales, que se sustentarán en ejes estratégicos vinculados a políticas de: empleo a nivel nacional, inversión social, mejoramiento del capital humano, promoción de comunidades saludables, promoción de la ciudadanía autónoma, igualdad de género e identidad cultural, y la redistribución social. 2. Las políticas de lucha contra la pobreza, denominado Jahapo o tekoasy, cuyos principales componentes se refieren a la creación y puesta en funcionamiento del Sistema de Protección Social, el Programa de Inversión Social en comunidades, rurales y urbanas, pobres, así como la reactivación de la economía rural, el programa de alfabetización y una nueva política para la población indígena. C) Programas Sectoriales De la revisión y análisis de la evolución de los programas sectoriales, en el período de estudio , se puede señalar que en el Paraguay se han realizado importantes avances con respecto a la definición de las políticas sectoriales; ya que se observa que cada sector cuenta con documentos elaborados, con asistencia técnica extranjera o no, presentando los lineamientos y prioridades en cada uno de ellos. Sin embargo, la aplicabilidad de lo escrito en dichos documentos es un tema pendiente, que no se visualiza en el presupuesto público, e incluso en la relativa mejoría de los indicadores sociales con respecto a las metas propuestas. La política social tradicional del Paraguay ha estado disociada de una visión integrada del desarrollo económico y social, y se ha caracterizado por la sectorialización y segmentación; dando, a partir de la década de los 90, principal importancia al sector educativo y su reforma 9, que si bien es uno de los pilares del crecimiento y desarrollo de los países, esta sectorialización del gasto impidió la atención adecuada y equitativa hacia los otros sectores sociales. En este contexto, se analizan los principales documentos elaborados en cada sector: 20