Operadores locales de pequeña escala en América Latina. Su participación en la prestación de los servicios de agua y saneamiento

Transcripción

1 Operadores locales de pequeña escala en América Latina Su participación en la prestación de los servicios de agua y saneamiento

2

3 Operadores locales de pequeña escala en América Latina Su participación en la prestación de los servicios de agua y saneamiento

4 Mayo 2008 Misión de WSP Apoyar a la población más pobre a obtener acceso sostenido a servicios de agua y saneamiento mejorados. Socios donantes de WSP Los gobiernos de Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, los Estados Unidos de América, Francia, Holanda, Irlanda, Luxemburgo, Noruega, Reino Unido, Suecia y Suiza, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Mundial y la Fundación de Bill y Melinda Gates. Reconocimientos: Esta publicación ha sido posible gracias a la contribución de las siguientes personas: Departamento para el Desarrollo Internacional del Gobierno Británico (DFID), el cual financia el proyecto Participación del Sector Privado Local (DPSP), que es implementado a nivel global por el Programa de Agua y Saneamiento (WSP). Preparación del estudio: Augusta Dianderas, Consultora WSP Revisión del estudio: Guillermo Yepes, Consultor WSP CARE La misión de CARE Internacional es servir a las personas y a las familias en las comunidades más pobres del mundo. Nos fortalecemos de nuestra diversidad, recursos y experiencias a nivel mundial. Promovemos soluciones innovadoras y abogamos por la responsabilidad global y facilitamos el cambio sostenible fortaleciendo la capacidad de autoayuda brindando oportunidades económicas, ayudando en emergencias, haciendo incidencia política local, regional y nacional, abordando la discriminación en todas sus manifestaciones. Stephanie Maurissen, Coordinadora del Programa Multisectorial para la Gestión del Recurso Hídrico Latinoamérica y el Caribe Francisco Soto, Asesor en Incidencia en Instituciones Financieras Internacionales. Programa multisectorial para la gestión del recurso hídrico Latinoamérica y el Caribe Programa de Agua y Saneamiento (WSP): Francois Brikké, Director Regional, América Latina y el Caribe Iris Marmanillo, Especialista Senior en Agua y Saneamiento Edición y producción: Beatriz Schippner y Luciana Mendoza, Unidad de Comunicaciones WSP-LAC Diseño y Diagramación: Ana María Origone Impreso en Perú por: LEDEL S.A.C. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas son exclusivamente del autor y no deben ser atribuidas de ninguna manera al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas, o a miembros de su Junta de Directores Ejecutivos o las compañías que ellos representan.

5 Índice Resumen ejecutivo Introducción Antecedentes Los operadores locales de pequeña escala en América Latina Quiénes son? Por qué y cómo han surgido? Cuál es el mercado actual de los OLPE? Contexto sectorial y los operadores locales Recurso hídrico Organización del sector Cobertura de los servicios Calidad de los servicios Tarifas, inversiones y financiamiento Implicancias del contexto sectorial sobre los operadores locales Estudios de caso Casos estudiados Aspectos legales Aspectos técnicos Aspectos de mercado Aspectos de los consumidores Aspectos financieros y administrativos Movilización de recursos financieros Lecciones aprendidas de los OLPE Recomendaciones Anexos Bibliografía... 73

6 Acrónimos y abreviaturas AL ACOSAMA AMANCO ANDA ASOCCAR CA CARE CAS COMURES COOPAGUA COVAPS EDYFICAR EMAR EMASA EMPAGUA FODES ISDEM JAAP JASS ODM OLPE ONG OTB PRAGUAS PROPILAS REHASER SAGUAPAC SANAA SIBASI SISS SUNASS WSP América Latina Asociación Comunal de Salud, Agua y Ambiente, El Salvador Empresa privada proveedora de tuberías, accesorios y materiales de construcción, El Salvador Agencia Nacional del Agua, El Salvador Asociación Civil de Comunidades Afectadas por Arsénico, Nicaragua Centro América Cooperative for Assistance and Relief Everywhere Crédito para la promoción de la agricultura sostenible, El Salvador Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador. Cooperativa de Agua Potable Santo Domingo Ltda., Chile Comités Vecinales de Agua Potable y Saneamiento, Perú Entidad de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Empresa, Perú Empresa de Acueducto y Alcantarillado El Rincón, Colombia Empresa Municipal de Agua y Saneamiento de Pedro Moncayo, Ecuador Empresa Municipal de Agua de la Ciudad de Guatemala Fondo para el Desarrollo Económico y Social, El Salvador Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal Juntas Administradoras de Agua Potable Juntas Administradoras de Agua Potable y Saneamiento Objetivos de Desarrollo del Milenio Operador Local de Pequeña Escala Organizaciones No Gubernamentales Organización Territorial de Base, Bolivia Programa de Agua y Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeños Municipios, Ecuador Proyecto Piloto de Agua Potable Rural y Salud Comunitaria en Cajamarca, Perú Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento Rural empleando crédito, Perú Cooperativa de Servicios Públicos de Santa Cruz, Bolivia Servicio Autónomo Nacional de Agua potable y Alcantarillado, Honduras Sistema Básico de Salud Integral, El Salvador Superintendencia de Servicios Sanitarios, Chile Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, Perú Programa de Agua y Saneamiento administrado por el Banco Mundial 4

7 Resumen ejecutivo El Programa de Agua y Saneamiento (WSP) desde hace varios años, se encuentra trabajando en profundizar y colaborar con los países de la Región de América Latina (AL) con la finalidad de mejorar el entendimiento del rol que ejercen y pueden ejercer los Operadores Locales de Pequeña Escala (OLPE), en la prestación de los servicios de agua y saneamiento, principalmente, a la población más pobre que no es atendida por las organizaciones públicas y privadas. Es así que recientemente, WSP ha llevado a cabo estudios en nueve países de América Latina, los que están conformados por: Bolivia, Chile, Colombia, Guatemala, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Perú, sobre una muestra de 32 OLPE, que operan tanto en el ámbito urbano como el rural. El análisis incluyó, por un lado, la evaluación de las políticas sectoriales para entender las razones por las cuales no se está atendiendo a las poblaciones sin servicio; y por otro lado, la identificación de los factores de éxito, replicabilidad y sostenibilidad de los OLPE, que han servido para deducir las lecciones aprendidas. El informe también presenta recomendaciones generales y específicas para mejorar el servicio del mercado tradicionalmente servido por estos operadores. Por su parte, CARE Internacional, bajo el marco de su nueva Estrategia Regional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos en la región latinoamericana, ha realizado diversas experiencias para introducir estrategias crediticias no tradicionales, así como para promover alianzas con el sector privado para beneficiar a las comunidades pobres de AL en el sector saneamiento, y así complementar los temas analizados en los estudios de los OLPE mencionados. Los resultados de todos estos estudios y experiencias crediticias fueron presentados y discutidos en un Taller internacional realizado en Panamá en Junio de El Taller contó con la participación de once países de la región, cuyas delegaciones estuvieron representadas por autoridades sectoriales, así como también, por alcaldes, microempresarios y operadores locales representativos de cada uno de los países asistentes, usuarios, representantes de agencias de cooperación financiera y técnica y los consultores responsables de los estudios mencionados. Este informe consolida los resultados de los estudios citados, elaborados por WSP y CARE, y enriquecidos por los aportes del Taller de Panamá. De esta manera, este informe pretende responder las siguientes interrogantes sobre los OLPE: Quiénes son? Por qué y cómo han surgido? Cuál es el mercado actual de los OLPE? Cuáles son las implicancias del contexto sectorial sobre los OLPE? Cuáles son los casos analizados? Cuáles son los aspectos principales de los OLPE? Cuáles son las principales lecciones aprendidas de los casos estudiados? Quiénes son los OLPE? Los OLPE son operadores públicos, privados o mixtos que brindan principalmente, el servicio de agua a las poblaciones pobres que se encuentran asentadas en áreas rurales, periurbanas y en pequeñas y medianas localidades urbanas con menos de 30,000 habitantes. Existen muchos tipos de OLPE, desde camiones cisterna o carros-tanque (OLPE privados) hasta organizaciones o asociaciones comunitarias (OLPE comunitarios) de diversa índole, las que son llamadas generalmente, Juntas y/o Comités y predominan especialmente, en el ámbito rural. Cabe destacar que Chile es el único país estudiado, cuyos OLPE operan sólo en el ámbito rural, pues el ámbito urbano, que cuenta con una cobertura casi universal, es de total responsabilidad de las empresas de servicios sanitarios que operan bajo concesiones. 5

8 Organizaciones internacionales como CARE, UNICEF y AID, y diversas organizaciones no gubernamentales han desempeñado un papel muy importante en la formación, desarrollo y sostenibilidad de dichos operadores, principalmente en los países antes mencionados. Por qué y cómo han surgido? Los OLPE nacen para cubrir el vacío dejado por los prestadores formales de los servicios. Muchas veces los OLPE compiten, tanto con las empresas formales en las ciudades de mayor envergadura, como con las diferentes formas de autoabastecimiento realizadas por los propios consumidores en sus pequeñas localidades. Con excepción de Chile, en la mayor parte de los países, los OLPE comunitarios o comunales no están regulados o no cumplen con los requisitos legales establecidos, en vista de que no perciben los beneficios de estar registrados o su registro es muy costoso, como es el caso en Bolivia. En general, este tipo de OLPE está gobernado por una asamblea de usuarios y por una junta directiva cuyos miembros son elegidos por los usuarios. A pesar de la informalidad en su constitución o del modo de operar sin regulación, la edad de los OLPE comunitarios data por ejemplo, en Centro América, desde hace más de 35 años, y desde hace 30, en los países andinos. Esto demuestra que los OLPE no son actores transitorios y que vienen dando una respuesta con alto contenido social, muchas veces no reconocida ni coordinada en forma adecuada por los entes que fijan las políticas del sector y por aquellos que operan los servicios. La falta de controles efectivos, particularmente en la calidad de agua, se manifiesta en una oferta que no siempre salvaguarda la salud de las poblaciones atendidas por los OLPE. Cuál es el mercado actual de los OLPE? Los OLPE están prestando el servicio de agua potable aproximadamente a 25 millones de habitantes en los países andinos y a 15 millones en Centro América, los que sumados equivalen al 30% de la población existente al año Cuáles son las implicancias del contexto sectorial sobre los OLPE? Si hay algo que caracteriza a todos los países estudiados es que no tienen mayores problemas con la disponibilidad del recurso hídrico. De otro lado, el manejo ineficiente del recurso en la mayor parte de los países, con la excepción de Chile, puede estar generando: (i) un uso irracional del recurso (costo de oportunidad igual a cero); y (ii) competencia entre el prestador formal y los OLPE por el uso del recurso. Por ende, hay una clara necesidad en los países analizados de introducir una gestión integrada del recurso hídrico con las reformas institucionales y legales que resulten pertinentes. De otro lado, el proceso de urbanización continua en AL señala que, el crecimiento urbano, muy probablemente se dará en las áreas peri-urbanas de las grandes ciudades y en las localidades 6

9 pequeñas, donde están presentes la pobreza y pobreza extrema y donde, generalmente, es más costoso llegar con soluciones convencionales de infraestructura. Esta realidad es un desafío para el sector, pues debe buscar soluciones ad-hoc para atender a estas poblaciones con servicios de calidad adecuados a sus capacidades de pago. Es poco probable que la eficiencia y efectividad de las empresas formales de servicios en estos países mejore, por cuanto en general, demandarán tiempo, lo cual hace prever que los OLPE seguirán desempeñando un papel importante en la provisión de servicios a los estratos más pobres de la población. Por ello, los OLPE deberían ser reconocidos como actores en el diálogo sectorial y las políticas públicas deberían tomarlos en cuenta para no limitar su participación en el sector. Además, una mayor participación de los OLPE, ayudaría a los países a alcanzar las metas de cobertura del Milenio más rápidamente y de manera más efectiva. De otro lado, los órdenes de inversión requeridos para atender a las poblaciones no atendidas son significativos respecto a lo que el sector en cada país viene invirtiendo en los últimos años, y ésto no parece fácil de ser revertido. Por lo tanto, es importante considerar la introducción de políticas que reformen el accionar del sector, particularmente en el tema de finanzas y tarifas, incluyendo incentivos adecuados para lograr un mayor acceso de la población más pobre a los servicios. Igualmente, la falta de acceso de los OLPE a financiamiento y mecanismos de crédito en los países, limita su desarrollo. Es deseable buscar estrategias innovadoras de movilización de recursos financieros, tal como, por ejemplo, las desarrolladas por CARE en El Salvador, que involucró a la empresa privada, la municipalidad y la comunidad. Otro ejemplo es el desarrollado en una zona rural en el Perú, Huaraz, donde se ha empleado el crédito para la rehabilitación de sistemas de agua y saneamiento administrados por OLPE. Cuáles son los casos analizados? Con el fin de conocer las características y el alcance de los OLPE en los países estudiados, se seleccionaron 32 casos ubicados tanto en el ámbito urbano y peri-urbano, como el rural y el de pequeñas localidades. De éstos 32 casos, el 50% está ubicado en el ámbito urbano y peri-urbano, el 38% en el ámbito rural y el 12% en pequeñas localidades. De otro lado, se incluye la experiencia de CARE en cinco casos en El Salvador y más de treinta casos en el Perú, donde se ha buscado introducir estrategias crediticias no tradicionales y promover alianzas con el sector privado, para beneficiar a las comunidades pobres. Cuáles son los aspectos principales de los OLPE? Referente a los aspectos legales La propiedad de los OLPE analizados se reparte entre empresas de propiedad privada (34%) y empresas de propiedad comunal (66%). Estas últimas tienen diferentes denominaciones en los países, pero en todos los casos, operan más frecuentemente dentro de un marco de empresa privada, pero sin ánimo de lucro. La mayor parte de los casos de empresas privadas analizadas corresponden a carros tanque o camiones cisterna, cuyos propietarios han realizado con sus propios recursos las compras de dichos carros o camiones. Apenas el 66% de los OLPE tiene algún tipo de licencia o de acuerdo formal que les da el derecho de suministrar agua potable, encontrándose dentro de los OLPE que no tienen licencia alguna principalmente, los carros tanque o camiones cisterna. También, el 58% de los OLPE menciona que la calidad del agua que distribuye es monitoreada por algún ente externo al propio OLPE, mientras que el 42% menciona que no hace este control. 7

10 Aún en los casos en que existe el control de calidad del agua, éste no siempre es diario. En cuanto a la regulación de la tarifa, en la mayor parte de los casos (91%) ésta no está regulada. Se ha encontrado sólo dos casos en el Perú y uno en Chile donde las tarifas están reguladas por los municipios y por el ente regulador respectivamente. En general, en los OLPE comunales son sus socios los que deciden las tarifas. Los OLPE parecen tener la capacidad técnica para enfrentar problemas operativos. El 77% de los OLPE cuentan con operadores o técnicos que saben operar los sistemas adecuadamente, mientras que un 10% recurre a algún apoyo municipal o de la empresa pública. Sin embargo, algunos de los OLPE han manifestado que les interesaría contar con mayor asistencia técnica por parte del Estado para poder operar y mantener los sistemas adecuadamente, lo que les permitirá hacer un uso eficiente del agua. Referente a los aspectos técnicos Las fuentes de agua utilizadas son en su mayor parte fuentes privadas (61%) y el resto utiliza las fuentes públicas. En el 13% de los OLPE el agua proviene de sistemas de las empresas públicas. Predomina el uso de agua subterránea (58% de los OLPE). La medición del consumo existe en todos los OLPE andinos, excluyendo los del Perú, siendo el promedio de medición de este grupo de 94%. Llama la atención este alto nivel de medición, sobretodo si se toma en cuenta que cuatro de los OLPE analizados son rurales. El consumo promedio es de 144 l/h/día que equivale a un consumo de 17m 3 /mes/familia, consumo bastante alto si se observa que son poblaciones, económicamente hablando, de nivel medio y bajo. La medición de la producción es casi nula por lo cual es probable que exista un gran nivel de pérdidas. En los OLPE andinos, excluyendo al Perú, el servicio es brindado durante 24 horas en promedio; los OLPE de CA brindan 18 horas de servicio/día, mientras que en el Perú el promedio es de 14 horas/día. En general, los OLPE no tienen bajo su responsabilidad el sistema de saneamiento, salvo algunos OLPE andinos. Un 48% de los OLPE tiene un sistema de saneamiento individual. Otro 42% de los hogares servidos por los OLPE tiene acceso al alcantarillado, pero la cobertura en ningún caso llega al 100%. Referente a los aspectos de mercado El ingreso familiar mensual de los clientes de los OLPE muestra una gran variación, es así que en los países andinos, exceptuando al Perú, el promedio es de US$ 390, mientras que en CA y el Perú este promedio es de US$ 150 y 125, respectivamente. Estas restricciones financieras de los hogares, explican en parte que el 52% de los sistemas no ofrezcan 24 horas de servicio. El tamaño de los mercados analizados es bastante variable, por ejemplo, en los países andinos, excluyendo al Perú, son del orden de 9,700 personas en promedio, mientras que en CA y en el Perú este promedio es de 5,700 y 3,600 personas, respectivamente. Referente a los aspectos financieros y administrativos El promedio de ingreso mensual por habitante atendido por los OLPE en los países andinos, excluyendo a COOPAGUA de Chile, es de US$1.0 mientras que en CA y el Perú (excluyendo a tres OLPE de camiones cisterna) es de US$1.6 y US$0.6, respectivamente. Sin embargo, hay que tomar con cautela estos datos, pues en muchos casos la información financiera proporcionada por los OLPE no ha podido ser verificada, como ha sucedido principalmente en CA y en el 20% de los OLPE de Perú. En general, la facturación es una cuota fija mensual, y el pago mensual promedio para un consumo de 20 m 3 es en los países 8

11 Referente a la movilización de recursos financieros Los OLPE analizados tienen un acceso muy limitado al crédito; por lo tanto vale destacar las experiencias de CARE para introducir estrategias crediticias no tradicionales, así como para promover alianzas con el sector privado con el fin de beneficiar a las comunidades pobres de AL. Referente a los aspectos de los consumidores andinos de US$4.50, mientras que en los países de CA y el Perú es de US$5.96 y US$5.90, respectivamente. La relación de trabajo financiera 1 presenta una gran variación entre los OLPE, habiéndose encontrado para los países andinos un promedio de 85% y para los países de CA y el Perú entre 60 y 65%. Este indicador sugiere que los OLPE no tienen mayor holgura para emprender inversiones de ampliación o de mejoramiento de los servicios que prestan. En cuanto al financiamiento de las inversiones, en un 42% de los casos el financiamiento ha provenido de recursos propios (carros tanque o camiones cisterna, pozos propios y cooperativas o empresas), un 35% ha contado con apoyo externo y un 23% ha sido financiado por algún ente del Estado, ya sea del nivel nacional, regional o local. En los OLPE que han contado con apoyo externo, las comunidades han aportado entre el 10 y 45% de la inversión ya sea en efectivo o como mano de obra. 1 La relación de trabajo financiera se define como la relación entre los costos operativos (sin incluir la depreciación) y los ingresos operativos. Por lo general, los consumidores están satisfechos con la calidad de servicio que les ofrece su OLPE. En el Perú, donde se tiene datos más precisos, se ha encontrado que el 92% de los consumidores dice estar satisfecho con la cantidad del agua, 83% con la calidad, y, 55% considera que la tarifa es correcta con relación a la calidad del servicio. Cuáles son las principales lecciones aprendidas de los casos estudiados? Lecciones generales El éxito de los OLPE comunitarios radica en el compromiso y convencimiento que tiene la comunidad sobre la necesidad de asegurar un sistema sostenible de agua potable. Por lo tanto es fundamental darle un enfoque integral al proyecto a desarrollar, como por ejemplo, el efectuado por CARE-ES, cuyo lema es: salud a través del agua y medio ambiente. Los OLPE constituyen una respuesta efectiva, aún cuando todavía frágil, de las comunidades a la incapacidad del Estado de satisfacer la demanda de agua potable, particularmente del segmento más pobre de la población. El financiamiento gubernamental y no gubernamental ha sido fundamental para el desarrollo de la infraestructura del servicio de agua operado por los OLPE. Los OLPE operan más como empresa privada. 9

12 Los OLPE han logrado introducir diversidad, innovación y competencia por el mercado de servicios al sector de agua y saneamiento. Lecciones relacionadas con los aspectos legales La falta de personería jurídica no está impidiendo que los OLPE presten servicio. Los requisitos que deben cumplir los OLPE para obtener el derecho a la prestación de servicios no deben ser onerosos. Existe el vacío de un marco normativo adecuado para los OLPE. La calidad del agua ofertada no siempre está bien regulada. Los OLPE deberían obedecer, al igual que otros prestadores de servicios públicos, privados o mixtos, al mismo rigor de regulación de la calidad del agua ofertada. Lecciones relacionadas con los aspectos técnicos La adecuada operación y mantenimiento de la infraestructura es crucial. La buena calidad de servicio ofertado es clave para la sostenibilidad. El apoyo técnico de las agencias internacionales y de los socios de las comunidades ha sido fundamental para el desarrollo de los OLPE. También se requieren incorporar actividades tendientes a producir cambios de comportamiento entre los habitantes de las comunidades. La expansión, reemplazo o rehabilitación de los sistemas, pueden devenir en un problema futuro para los OLPE en sus zonas de servicio. Los crecimientos poblacionales de las zonas atendidas por los OLPE demandan nuevas conexiones, muchas no pueden ser atendidas por la falta de capacidad técnica y financiera, para planear la expansión óptima de los sistemas. El saneamiento en general es un punto débil. Los OLPE carecen de mecanismos legales e incentivos para persuadir a los usuarios a que instalen o mantengan su propia solución. Lecciones relacionadas con los aspectos de gestión No existe un único modelo de gestión para brindar servicios de calidad y además que sean sostenibles. La visión de empresa, la transparencia y el manejo democrático y participativo han sido fundamentales para los logros alcanzados por los OLPE. La gestión así concebida ha generado confianza en los consumidores. Las campañas de sensibilización a través de diferentes estrategias de comunicación son claves para el desarrollo de los OLPE. Temas, como el uso y gestión del agua, han logrado que los usuarios valoren el servicio que se les presta y que contribuyan oportunamente con sus pagos, mientras que la participación de los usuarios en las decisiones importantes que son de su competencia, ha facilitado la implementación de las mismas. La búsqueda de economías de escala es clave para la sostenibilidad del OLPE. La fusión de varios OLPE en función de localización geográfica o características de instalaciones similares, puede ser una fórmula para optimizar la gestión. 10

13 Lecciones relacionadas con los aspectos sociales El nivel de liderazgo de los dirigentes de los OLPE es un factor clave para su sostenibilidad. La satisfacción de los usuarios con el servicio es un factor fundamental para la sostenibilidad de los OLPE. La posibilidad de que la comunidad no se mantenga cohesionada, puede ser un factor limitante para el desarrollo de los OLPE. Por ello, es muy importante que la comunidad esté capacitada para entender los factores que hacen que la infraestructura de agua potable sea auto sostenible. Lecciones relacionadas con los aspectos financieros Tarifas que permitan cubrir los costos de operación y mantenimiento, además de los costos de reposición son un factor clave para la sostenibilidad del servicio. Buenas políticas de cobro son importantes para asegurar la sostenibilidad de la prestación del servicio. La morosidad es un factor que tiene la misma importancia que las tarifas, ya que de nada sirve establecer tarifas adecuadas si luego no hay mayor control sobre el cobro de los servicios. Recomendaciones Considerando que las reformas que requiere el sector saneamiento en los países analizados de AL han de demandar tiempo para ofrecer resultados, es bastante difícil que en el corto o mediano plazo, la eficiencia y efectividad de las empresas públicas de servicios mejore, lo cual hace prever que los OLPE seguirán por muchos años desempeñando un papel importante en la provisión de servicios a las poblaciones más pobres. Por lo tanto, los países deben analizar la mejor manera de incorporarlos al sector buscando su mejor contribución en el alcance de las metas del Milenio. Recomendaciones generales Propiciar la cooperación o asociación entre los prestadores formales de los servicios de agua y saneamiento (nacionales o municipales) y los OLPE. Propiciar la asociatividad de los OLPE para influir en las políticas sectoriales. Los OLPE tienen mínimo acceso al crédito. Esta restricción limita la ampliación y optimización de la infraestructura y equipos. Los ejemplos señalados por la experiencia de CARE han demostrado que las comunidades pobres tienen capacidad de endeudarse y de cumplir con sus obligaciones. No es evidente la voluntad de pago por los servicios de saneamiento. Existe todavía un camino largo que recorrer para educar a las comunidades en la necesidad de contar con servicios de saneamiento adecuados. La ausencia de planeación financiera pone en riesgo la sostenibilidad de la prestación del servicio. En muchos OLPE rurales no existe una buena política de manejo de los recursos financieros que les permita mantener las reservas adecuadas para cubrir eventualidades. 11

14 Institucionalizar la capacitación y asistencia técnica a los OLPE. Revisar e implementar los mecanismos de financiamiento de las inversiones sectoriales y los subsidios correspondientes para dirigirlos hacia las poblaciones más vulnerables. Desarrollar o divulgar el marco normativo adecuado para los OLPE. Regular la calidad del agua suministrada por los OLPE bajo esquemas similares a los aplicados a los prestadores formales del servicio. Recomendaciones específicas Simplificar y expeditar los trámites para la formalización de los OLPES. Promover iniciativas y fomentar la creatividad de los OLPE y de las empresas formales de servicio para ampliar la cobertura de saneamiento. Promover alianzas público-privadas y público-privada-sociales para la gestión de los servicios de agua y saneamiento. La gestión convencional desde el sector público con grandes inversiones no ha logrado cubrir la brecha entre oferta y demanda. Sin embargo, los OLPE son ejemplos exitosos de alianzas entre el sector público y comunidad organizada como en muchos de los casos analizados de los países andinos y de CA. Promover alianzas estratégicas buscando nuevas formas de financiamiento. 12

15 1. Introducción El Programa de Agua y Saneamiento (WSP), administrado por el Banco Mundial, tiene como misión apoyar a los países en desarrollo a encontrar soluciones sostenibles que aseguren a sus poblaciones más pobres, una eficiente prestación de servicios de agua potable y saneamiento. Dentro de este contexto, WSP realiza un arduo trabajo desde hace varios años en la profundización y colaboración con los países de la Región de América Latina (AL), para obtener un mejor entendimiento sobre la importancia de la labor que desempeñan los operadores locales de pequeña escala (OLPE) en la prestación de los servicios de agua y saneamiento, sobretodo, a la población más pobre no atendida por las organizaciones públicas y privadas. El sector de agua potable y saneamiento en AL tiene todavía un reto muy importante si se quiere dar cumplimiento a los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM), ya que se tendrían que incorporar al servicio de agua y saneamiento en los próximos 10 años, 140 y 160 millones de personas, respectivamente. 2 una serie de estudios 3 sobre el tema. Dentro de esa perspectiva y en el afán de buscar un papel mayor para los OLPE, este estudio presenta los principales resultados de estudios recientemente realizados en nueve países de AL, analizando las características de los OLPE y el rol que pueden jugar para que los países puedan alcanzar sus metas del Milenio al año 2015 en cobertura y calidad de los servicios de agua potable y saneamiento. Ante la falla del Estado para dar un servicio universal, es que han surgido los OLPE que se comportan, en su mayoría, como entes privados, pero con la preocupación social de proveer con servicios a la población más humilde. Los diferentes tipos de OLPE ya tenían una larga trayectoria en las grandes ciudades asiáticas y africanas, cuya labor fue la de siempre compensar las fallas de las administraciones municipales que no habían podido dotar con servicios a sus poblaciones. En forma similar surgieron los aguateros en Asunción, Paraguay, quiénes encontraron una solución adecuada al alcance de la capacidad de pago de los estratos pobres. El desarrollo de los OLPE ha generado a su vez 2 Health, dignity and development: what will it take?, UN Millennium Project, Task Force on Water and Sanitation, El objetivo 7 de los ODM establece la meta específica 10 reducir a la mitad, en el año 2015, la proporción de personas que no cuenta con acceso sostenible a servicios seguros de agua potable y saneamiento. Esta meta será medida contra las coberturas del año Véase por ejemplo Engaging Local Private Operators in Water Supply and Sanitation Services Emerging Experiences in Five Countries, World Bank, 2006 con financiamiento de World Bank-Netherlands Water Project detallando la experiencia de Cambodia, Colombia, Paraguay, Philippines y Uganda con los OLPE. WSP también ha estado en la vanguardia de estudios de los OLPE con estudios como Water and Sanitation Services for the Urban Poor Small-scale Providers: Typology and Profiles. WSP, Dec 1998, Suzanne Snell; e Independent Water Entrepreneurs in Latin America - The other private sector in water services, Tova Maria Solo, May

16 A pesar de que existe una gran diferencia entre la diversidad y magnitud de los mercados servidos por los OLPE entre los países y ciudades de AL, los estudios recientes en nueve países de AL demuestran que éstos prestan el servicio de agua al 30% de la población de dichos países, población que se encuentra asentada principalmente en áreas rurales, peri-urbanas y pequeñas localidades. Sin embargo, no se ha encontrado casos significativos en los que los OLPE estén prestando servicios de saneamiento ni en áreas urbanas, ni en áreas rurales. Como se ha indicado, a pesar de la informalidad en la constitución de los OLPE o en su modo de operar, sin regulación en muchos casos ; la edad de ellos data, por ejemplo en Centro América (CA), de aproximadamente 35 años, mientras que en los países andinos (PA), de 30. Lo que demuestra que dichos operadores no son actores transitorios ni temporales y que vienen dando una respuesta con alto contenido social, muchas veces no reconocida y coordinada en forma adecuada por los entes que fijan las políticas del sector y por aquellos que operan los servicios. Desafortunadamente, la falta de controles efectivos, particularmente en la calidad de agua, se manifiesta en una oferta que no siempre salvaguarda la salud de las poblaciones atendidas por éstos. De otro lado, los órdenes de inversión requeridos para atender a las poblaciones no atendidas son significativos respecto a lo que el sector en cada país viene invirtiendo en los últimos años, lo cual no pareciera que será fácil revertir. Por lo tanto, es importante considerar la introducción de políticas que reformen el accionar del sector, como por ejemplo, en el tema de finanzas y tarifas, que incluyan incentivos adecuados para lograr un mayor acceso a los servicios a la población más pobre. Por ello, los OLPE deberían ser reconocidos como actores en el diálogo sectorial y las políticas públicas deberían tomarlos en cuenta para no limitar su participación en el sector, promoviendo más bien que cumplan con normas adecuadas de prestación de los servicios. Pareciera que ha llegado el momento para que los gobiernos, empresas prestadoras de servicios de agua y saneamiento, banca multilateral, sector privado, donantes, entes cooperantes y otros que juegan algún tipo de rol en la prestación de servicios de agua y saneamiento en AL les den la debida participación a este prestador de servicios que está y estará presente en el sector, por lo que parece, por mucho tiempo. Una forma de empezar, podría ser buscar formas de cooperación asociativa entre los OLPE y las empresas prestadoras de servicios o municipios para apoyar a la población no atendida, identificando las áreas de acción en las cuales se ha de trabajar en conjunto, como por ejemplo, asistencia técnica y calidad de agua. En paralelo, los OLPE en sus respectivos países deberían buscar asociarse o vincularse entre ellos para lograr facilitar el diálogo con los gobiernos, entes sectoriales, banca multilateral y otros. 14

17 2. Antecedentes Recientemente, WSP ha llevado a cabo estudios 4 sobre los OLPE en nueve países de América Latina (Anexo 1): Bolivia, Chile, Colombia, Guatemala, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Perú, habiéndose analizado 32 casos. 5 El propósito de los estudios fue documentar las experiencias de la participación de los OLPE en la provisión de los servicios de agua y saneamiento, tanto en áreas peri-urbanas como rurales y en localidades pequeñas o medianas. El análisis contempló evaluar las políticas sectoriales de los países, para tomar conocimiento de las razones por las cuales no se está atendiendo a las poblaciones sin servicio; y de otro lado, a través del análisis de casos, entender la problemática de los OLPE incluyendo la identificación de los factores de éxito, replicabilidad y sostenibilidad. Por su parte, CARE Internacional, bajo el marco de su nueva Estrategia Regional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos en la región latinoamericana, ha realizado diversas experiencias para introducir estrategias crediticias no tradicionales, así como, promover alianzas con el sector privado para beneficiar a las comunidades pobres de AL en el sector saneamiento 6, lo cual complementa los temas analizados en los estudios de los OLPE mencionados. Los resultados de todos estos estudios y experiencias crediticias fueron presentados y discutidos en un Taller internacional realizado 4 Evaluación de los operadores locales de pequeña escala de agua y saneamiento en el Perú, Klas Ringskog, Guillermo Yepes y Rosalía Vasques, Junio 2007; Experiencias de participación local de pequeña escala en Centro América, Segura Consulting, Mayo 2007; y, Evaluación de los operadores locales de pequeña escala de agua y saneamiento en Países Andinos, JTF Rótterdam BV, Mayo El Salvador y Nicaragua: tres casos por país; Guatemala y Honduras: dos casos por país; Bolivia, Colombia, Chile y Ecuador: dos casos por país; y Perú: catorce casos. 6 El Fondo de Fideicomiso CARE-COMURES, El Salvador CARE, Agosto 2007; Proyecto de Rehabilitación de sistemas de saneamiento básico rural empleando crédito Rehacer, Ancash, Perú, CARE, Julio 2007; y Acceso al agua y saneamiento para comunidades pobres, una alianza entre CARE y Amanco, El Salvador. en Panamá en Junio de El Taller contó con la participación de once países de la región, cuyas delegaciones estuvieron representadas por autoridades sectoriales, así como también por alcaldes, microempresas y operadores locales representativos de cada uno de los países asistentes, usuarios, representantes de agencias de cooperación financiera y técnica y los consultores responsables de los estudios mencionados. En este Taller se puso en evidencia que las comunidades pobres, rurales y urbanas, están desarrollando capacidades para gestionar sus propios servicios, algunas veces en alianza con el gobierno, con el sector privado o con donantes y muchas otras, al margen de las normas y regulaciones propias del sector. El consenso de los participantes es que el Estado, por diferentes razones, ha fallado en atender la demanda de las localidades más pobres y dispersas y que los OLPE están presentes y pueden jugar un rol importante en la prestación de los servicios sanitarios en estas localidades. Las diversas experiencias presentadas en el Taller así lo evidenciaron. Un aporte sustantivo de este Taller ha sido tomar 7 Informe sobre Taller Internacional: Rol de los operadores y empresas locales en el sector de agua y saneamiento, Panamá de junio de 2007, Ana María Acevedo. 15

18 Este informe consolida los resultados de los estudios mencionados, elaborados por WSP y CARE, enriquecidos por los aportes del Taller de Panamá, y pretende responder a las siguientes interrogantes sobre los OLPE: Quiénes son? Por qué y cómo han surgido? Cuál es el mercado actual de los OLPE? Cuáles son las implicancias del contexto sectorial sobre los OLPE? Cuáles son los casos analizados? Cuáles son los aspectos principales de los OLPE? Cuáles son las principales lecciones aprendidas de los casos estudiados? conocimiento de las estrategias crediticias no tradicionales, así como de las alianzas financieras con el sector privado que se vienen implementando para beneficiar a dichas comunidades. El informe también presenta recomendaciones generales y específicas para mejorar el servicio del mercado tradicionalmente servido por los OLPE. 16

19 3. Los operadores locales de pequeña escala en América Latina 3.1 Quiénes son? En la mayor parte de los países analizados, los OLPE se acercan más a organismos privados aunque, muchos de ellos, dependen de subsidios financieros para llevar a cabo las inversiones. Los países estudiados cuentan con diferentes tipos de OLPE que atienden a las poblaciones antes mencionadas. Dentro de los países estudiados, cabe destacar que Chile es el único cuyos OLPE operan sólo en el ámbito rural, pues el ámbito urbano es de total responsabilidad de las empresas de servicios sanitarios que operan bajo concesiones y la cobertura del servicio es casi total. Los otros ocho países analizados, cuentan con diferentes tipos de OLPE, ya que pueden tratarse de camiones cisterna o carros-tanque (OLPE privados) u organizaciones o asociaciones comunitarias (OLPE comunitarios) de distinta índole, que son llamadas, generalmente, Juntas y/o Comités y que predominan en el ámbito rural. Sin embargo, aunque no son todavía significativos, también se han encontrado OLPE que son empresas privadas pequeñas en Colombia y Ecuador y empresas públicas cooperativas en Colombia. Los OLPE son operadores públicos, privados o mixtos que brindan principalmente el servicio de agua a las poblaciones pobres que se encuentran asentadas en áreas rurales, peri-urbanas y en pequeñas y medianas localidades urbanas con menos de 30,000 habitantes. Los camiones cisterna o carros tanque son operadores privados que tienen una participación importante en el abastecimiento de agua, principalmente en las zonas peri-urbanas de algunas ciudades de los países analizados, como por ejemplo, en el Perú, donde se ha encontrado que un 25% de la población urbana no servida por las empresas formales, se abastece por camiones cisterna, mientras que en San Salvador, Tegucigalpa y ciudad de Guatemala se abastece por este tipo de OLPE, un 5%, 11% y 30% respectivamente. Las organizaciones o asociaciones comunitarias de agua, establecidas para satisfacer la demanda de servicios de agua y saneamiento en sus respectivas localidades, son juntas o comités de vecinos que habitan en zonas rurales, en pequeñas comunidades o en la periferia de las ciudades. No tienen fines de lucro pero, operan generalmente con criterio comercial para asegurar su sostenibilidad y capacidad de satisfacer la demanda por servicios. Estos OLPE han sido un factor muy positivo en la provisión de servicios de agua y saneamiento en la mayor parte de los países analizados. Las pequeñas empresas privadas son un fenómeno reciente en Colombia y Ecuador y es un modelo, en parte, apoyado por el gobierno nacional. En Colombia, este tipo de OLPE gestiona sistemas completos y en otros casos, compra el agua en bloque a otras empresas para luego distribuirla. En Ecuador, el origen de este tipo de empresas es reciente y surge con el apoyo del Programa de agua y saneamiento para comunidades rurales y pequeños municipios (PRAGUAS). Los primeros resultados parecen buenos aunque la experiencia aún está en desarrollo. Las empresas públicas cooperativas han venido siendo promocionadas en Colombia desde el año 2003 por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Social (MAVDT), como una opción privada intermedia en que los socios son el municipio y las ONG, dentro de las cuales pueden estar las Asociaciones de Usuarios. Existen dos casos de OLPE que prestan servicios a diferentes comunidades a través de un modelo de gestión público-cooperativo-poblacional, como es el caso en Bolivia. Son Sociedades Anónimas Mixtas que combinan el enfoque comercial con el social, donde se generan sinergias en los recursos financieros de 17

20 cooperación internacional, recursos locales de los gobiernos municipales, los activos y recursos de las cooperativas y de los operadores locales. Entre las ventajas que brinda este tipo de OLPE se ha observado que, los gobiernos municipales cumplen de forma efectiva con la provisión de los servicios de agua potable y alcantarillado, a través de las contrapartes en inversiones y la población usuaria ejerce el control social sobre la prestación de los servicios, permitiendo la sostenibilidad de los mismos. El Cuadro N 1 resume los diferentes tipos de OLPE comentados, que atienden tanto al ámbito urbano como al rural. Organizaciones internacionales como CARE, UNICEF y AID, además de otras organizaciones no gubernamentales han desempeñado un papel muy importante en la formación, desarrollo y sostenibilidad de las asociaciones comunitarias, principalmente de los países de América Central. Cuadro N 1: Tipos de OLPE Tipos de OLPE Observaciones Países donde predominan Organizaciones comunitarias Mancomunidades que prestan servicios a varias comunidades a través de un modelo de gestión público-cooperativo-poblacional Comités de Agua Potable encargados del abastecimiento de estos servicios en las zonas peri-urbanas y rurales. Cooperativas de Agua Potable Rural Empresas comunitarias Juntas Administradoras de Agua Potable (JAAP) o Comités Vecinales de agua potable y saneamiento (COVAPS) Asociaciones comunales que prestan servicios a pequeñas comunidades urbanas y rurales Comités de acueductos rurales y asociaciones de desarrollo integral Bolivia Bolivia Chile (sólo rural) Nicaragua Chile Colombia (rural) Ecuador (rural) Honduras (peri-urbanas y rural) Perú (peri-urbanas y rural) El Salvador Guatemala Pequeñas empresas privadas Empresas públicas cooperativas Carro tanques, camiones cisterna o tanqueros En algunos casos gestionan sistemas completos y otros compran agua en bloque a otras empresas Opción privada intermedia, en la que los socios son el municipio y la ONG, dentro de las cuales pueden estar las Asociaciones de Usuarios Opción existente principalmente en áreas peri-urbanas y rurales. Colombia Ecuador (origen reciente) Colombia Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú. 18

21 3.2 Por qué y como han surgido? En general, los OLPE surgen cuando las empresas prestadoras formales de servicios nacionales o municipales no pueden garantizar la prestación de los servicios de agua y saneamiento en la periferia de las ciudades, en las áreas rurales o en las pequeñas localidades urbanas. Con excepción de los OLPE en Chile, en la mayor parte de los países los OLPE comunitarios o comunales no están regulados o no cumplen con los requisitos legales establecidos. Los OLPE consideran que no perciben los beneficios de estar registrados, además del costo que ello significa, tal como es el caso en Bolivia. En general, los OLPE comunitarios están gobernados por una asamblea de usuarios y por una junta directiva cuyos miembros son elegidos por la asamblea. Ésta se reúne por lo general, una vez al año para aprobar los estados financieros de la organización y para elegir miembros de la junta cuando se presentan vacantes. En Centro América, han surgido Asociaciones de OLPE con diversos objetivos que incluyen capacitación, asesoría técnica, obtención de mejores precios en la adquisición de bienes y servicios, y reforzamiento de la propia capacidad en lo concerniente a influir ante las autoridades políticas. Estas asociaciones constituyen un valioso elemento en el proceso de desarrollo de las organizaciones comunales pero, son todavía vulnerables y débiles debido a las limitaciones de recursos. En forma complementaria a las asociaciones de OLPE, han surgido en los últimos años, también en Centro América, las llamadas redes nacionales de agua y saneamiento aprovechando la tecnología de Internet. Estas redes son: la Red de Agua y Saneamiento de El Salvador (RASES); la Red de Agua y Saneamiento de Guatemala (RASGUA); y la Red de Agua y Saneamiento de Honduras (RASHAM). entre estas últimas es interesante mencionar: la Red Centroamericana de Acción del Agua (FANCA), la cual está vinculada a Freshwater Action Network (FAN); la Red Regional de Agua y Saneamiento de Centroamérica (RRASCA); y el Foro Centroamericano de Agua Potable y Saneamiento. De los casos analizados, La existencia de los OLPE en lo referente a los comunitarios, a estar de la camiones cisterna, se informalidad en su constitución o concluye que este tipo del modo de operar sin regulación, de OLPE existe en Lima data por ejemplo en Centro y ciudad de Guatemala América, desde hace más de 35 años, mientras que en los países desde hace aproximadamente 14 y 6 años andinos, desde hace 30 años. respectivamente, y que en esta última ciudad hay cerca de 35 empresas de camiones cisterna 8 con alrededor de 200 carro tanques. 3.3 Cuál es el mercado actual de los OLPE? En los nueve países de AL analizados, se ha encontrado que en total, los OLPE sirven a aproximadamente 40 millones de habitantes que equivalen al 30% de la población existente al En los países andinos, este porcentaje es del orden de 20% y del 45% en los países centroamericanos. Esto refleja el rol tan importante que vienen cumpliendo los OLPE como prestadores del servicio de agua. La similitud que presentan todos los países es que los OLPE comunitarios son los más numerosos, y que sirven tanto en los países andinos como los centroamericanos a aproximadamente 15 millones de habitantes, respectivamente. Las redes nacionales han ampliado su campo de acción al asociarse a redes de agua y saneamiento de carácter internacional; 8 Fuente: Directorio Telefónico de la ciudad de Guatemala. 19

22 4. Contexto sectorial y los OLPE 4.1 Recurso hídrico 4.2 Organización del sector Los países estudiados tienen diferencias en la disponibilidad del recurso hídrico, y todos superan el umbral crítico de 1,000 m 3 /habitante/año (Anexo 4). Sin embargo, en la mayor parte de los países existen grandes disparidades en la distribución, existiendo zonas con escasez y estacionalidad del recurso. Adicionalmente, los países enfrentan el deterioro de la calidad del recurso debido en muchos casos a la contaminación minera, a un tratamiento insuficiente de las aguas residuales de las áreas urbanas y de las industrias, y al uso incontrolado de productos agroquímicos. Estas deficiencias de manejo del recurso tienen una implicancia sobre los OLPE ya que muchas veces el agua que ellos comercializan no es controlada por ningún ente oficial. En general, con la excepción de Chile, la disponibilidad del recurso se ve también comprometida por deficiencias en su manejo, por ausencia de una legislación coherente para ordenar su uso y conservar y proteger este recurso, así como también por la dispersión de funciones entre diversas instituciones que tienen alguna responsabilidad sobre el manejo del recurso. La mayor parte de la provisión de los servicios de agua y saneamiento en AL está preponderantemente en manos del sector público que se caracteriza por una fuerte influencia política en las decisiones de contratación, promoción y despido de sus empleados; es decir, no hay carrera administrativa, lo cual genera una fuerte rotación de personal, que debería ser especializado para poder desarrollar adecuadamente las tareas técnicas. Además, de acuerdo a un estudio reciente del Banco Interamericano de Desarrollo, 9 se han identificado otros factores que influencian el accionar del sector público en AL y que tiene sus repercusiones en el sector, como por ejemplo, la falta de capacidad de atraer y retener personal calificado para el buen funcionamiento de las organizaciones, principalmente, por problemas salariales. Los temas enunciados refuerzan la necesidad que tienen los países de reformar el sector público para que se torne eficiente y efectivo, principalmente en temas como la limitada recuperación de los costos que tienen los prestadores formales de servicio, falta de enfoque en los subsidios y regulación inadecuada de los servicios. Mientras tanto, las empresas públicas, entre las cuales se encuentran las de agua y saneamiento en los países analizados, con excepción de Chile, seguirán con sus limitaciones actuales con el agravante de que de no introducir reformas en su accionar, las poblaciones no atendidas seguirán esperando. Esta situación indudablemente crea los mercados para los OLPE que seguirán desarrollándose en los lugares no cubiertos por los prestadores de servicio oficiales. Una característica común a todos los países es el haber asignado a una entidad del gobierno central la función de ente rector, 9 Inter American Development Bank, David Rockefeller Center, Harvard University. The Politics of Policies. Economic and Social Progress in Latin America Report. 20