PROGRAMA DE COOPERACIÓN REGIONAL CON CENTROAMÉRICA

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1 PROGRAMA DE COOPERACIÓN REGIONAL CON CENTROAMÉRICA PLAN DE ACCIÓN DE FORMACIÓN OCUPACIONAL E INSERCIÓN LABORAL

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4 PROGRAMA DE COOPERACIÓN REGIONAL CON CENTROAMÉRICA PLAN DE ACCIÓN DE FORMACIÓN OCUPACIONAL E INSERCIÓN LABORAL

5 Ignacio Nicolau María del Mar Martín Plan de Acción de Formación Ocupacional e Inserción Laboral San José: Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana, ISBN Autores: María del Mar Martín Ignacio Nicolau Diseño portada e impresión: PrintCenter, San José, Costa Rica. printcenter@racsa.co.cr Fotografía de portada: María Jesús Velasco. Cualquier observación puede ser remitida a la siguiente dirección: 100 metros norte de la Nunciatura, casa nº 8815, Rohrmoser, San José, Costa Rica,Teléfono (506) / Fax (506) El presente informe puede ser consultado en la siguiente página Web: Primera edición: Noviembre, 2006

6 Índice

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8 1. ANTECEDENTES Justificación Documentación de base Estado de ejecución METODOLOGÍA Identificación 23 Características comunes 24 La cohesión social en América Central 24 Inserción laboral en jóvenes 25 Capacidad técnica e institucional 26 Sistemas de formación ocupacional e inserción laboral Diagnóstico 29 Beneficiarios y agentes 29 Problemas Propuesta de itinerario de ejecución Sinergias Evaluación y seguimiento PLAN INTEGRAL Fortalecimiento institucional Gestión de la información sobre el mercado de trabajo Formación Ocupacional Fortalecimiento de los servicios de empleo 53 8

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10 1. Antecedentes

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12 1. Antecedentes 1.1. Justificación El Programa Regional Centroamericano de Formación Ocupacional e Inserción Laboral se ubica en el marco del Programa Regional Centroamericano, que comprende a los seis países del área (Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, Panamá), y República Dominicana. El Programa responde a una iniciativa del Sistema de Integración Centroamericano (SICA), de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y de las instituciones centroamericanas que, por sus funciones y competencias, están implicadas en las políticas de inserción y formación ocupacional, es decir, los Ministerios de Trabajo, los Ministerios de Educación y los Institutos de Formación Profesional de cada uno de los siete países beneficiarios; así como su reflejo en el ámbito regional: el Consejo de Ministros de Trabajo Centroamericano, la CECC, la Red Centroamericana de Institutos de Formación Profesional y la OIT como institución del sistema de Naciones Unidas rectora del sector laboral. El Programa actuará en un doble ámbito, nacional y regional, con el objeto de maximizar el impacto de la intervención. En el ámbito regional, se trabajará con la orientación de la integración regional y se garantizará la transferencia, complementariedad, convergencia y aprovechamiento de los recursos humanos y materiales, los productos y las buenas experiencias. Del mismo modo, se armonizarán los instrumentos y herramientas generados por los proyectos nacionales. En el ámbito nacional se incidirá en los beneficiarios directos a nivel local, mediante la ejecución de acciones en el entorno rural y urbano-marginal, coincidentes con las zonas priorizadas en el marco de las Comisiones Mixtas entre la AECI y cada uno de los siete países beneficiarios. Esta estrategia de la AECI es coherente con los compromisos y convenios internacionales que definen la política de cooperación para el desarrollo. De hecho, entre los Objetivos del Milenio figura Fomentar una asociación mundial para el desarrollo que tenga como meta, en cooperación con los países en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jóvenes un trabajo digno y productivo. A este principio de asociación para el desarrollo, se le añaden instrumentos que favorezcan la apropiación de los actores involucrados, así 12

13 1. Antecedentes como el fortalecimiento de capacidades institucionales y de capacidades humanas. Estos objetivos alumbran el diseño del Programa, que cuenta entre sus propósitos con el fortalecimiento institucional, la cooperación horizontal y la formación de los implicados en el proceso. Los criterios de intervención, enunciados en el Plan Director, insisten en la promoción del consenso, la coherencia de políticas y la coordinación, armonización y alineamiento con los países receptores.y, en efecto, el nuevo enfoque territorial pretende trascender el esquema tradicional de los proyectos, para optar por iniciativas dirigidas a aglutinar esfuerzos y formar alianzas, en diversos ámbitos, de las instituciones presentes en el territorio. El Programa no solo comparte esta filosofía, sino que la transciende a un ámbito más amplio de alcance regional. El Programa Regional de Formación Ocupacional e Inserción Laboral se sitúa entre las líneas estratégicas y prioritarias de la Agencia que considera que la formación profesional y ocupacional velará por una correcta adaptación a las posibilidades del mercado laboral.y, para ello, habrá de utilizar sistemas reglados o programas especiales destinados a la formación para el trabajo de personas excluidas del sistema de educación formal. En el campo de la atención a la juventud, se prevé también el diseño y gestión de políticas encaminadas a la formación profesional para su inserción laboral. Estas prioridades de la Cooperación Española se enmarcan en el sector de la educación y formación básica, entendida en un sentido amplio como el conjunto de conocimientos mínimos indispensables para el desenvolvimiento de la persona en la sociedad. Por tanto, incluye también la formación ocupacional y la cualificación profesional elemental. La promoción del empleo digno figura también entre las prioridades de la Agencia que, con este Programa, apuntala las iniciativas en este terreno. Por último, la equidad de género, como objetivo y estrategia de desarrollo, requiere el apoyo a la educación, formación y capacitación profesional de las mujeres, así como la intermediación de empleo con equidad; de manera que promueva su acceso e inclusión en el mercado laboral. En este sentido, el 13

14 1. Antecedentes Programa está llamado a apoyar actividades que permitan a las mujeres el acceso al mercado laboral y su participación en la economía formal. En cuanto al proceso de integración centroamericano, España juega un papel decidido de apoyo como observador extrarregional en el Sistema de la Integración Centroamericana. No cabe duda de que existe un pulso regional en América Central. Un regionalismo creado para rentabilizar acciones de cara al exterior. Este regionalismo responde a la afirmación de que es necesaria la acción conjunta como región para garantizar la presencia en los mercados, para obtener inversión extranjera, para ganar influencia de cada país en las organizaciones multilaterales, y para gestionar eficazmente relaciones multilaterales con donantes. Por esa razón, este regionalismo amplía su agenda, más allá de la dimensión comercial, a ámbitos como la concertación de políticas exteriores, la seguridad regional, los movimientos migratorios, la cooperación energética, la lucha contra la delincuencia internacional organizada, o el medio ambiente. Se trata, en cualquier caso, de un regionalismo que precisa la construcción de instituciones regionales fuertes. La AECI, en el marco de sus programas regionales está impulsando expresamente la concertación de posiciones de los gobiernos centroamericanos como condición previa para el diálogo y la cooperación regional. Por otra parte, se han depositado grandes expectativas sobre el SICA como organismo regional. A medio plazo las instituciones del SICA pueden dotarse de normas vinculantes para el ejercicio de sus funciones y la promoción de la cohesión social y territorial, que llegaría a atraer los intereses de Méjico y el Caribe hispano. Este es un ámbito en el que la cooperación Española puede hacer un aporte importante, y en el que también puede ser relevante una mayor colaboración con otros organismos que apoyan la integración, como el BID o la Unión Europea. Esta línea de acción de la AECI se basa en una reflexión más amplia sobre el papel de la integración regional en las estrategias de cooperación y desarrollo de los países de renta intermedia, y su contribución a los ODM y las metas de desarrollo internacionalmente acordadas. Sin duda una estrategia de respaldo 14

15 1. Antecedentes a la integración pretende atenuar las asimetrías nacionales en aras de la convergencia y de la cohesión social. La AECI ha venido desarrollando proyectos y programas con componentes de inserción laboral, bien como ejecutora o como financiadora, tanto a nivel regional como a nivel nacional. Alguna de las acciones ejecutadas por estos proyectos se han retomado de alguna manera en el marco del Programa. Destacamos cuatro intervenciones en particular: El Programa de Modernización de las Administraciones de Trabajo de América Central y el Caribe (MATAC), el Proyecto de Modernización de la Secretaría de Estado de Trabajo de la República Dominicana (AECI-SET), los Programas de Alfabetización y Educación Básica de Adultos (PAEBA), o El Componente de Empleo del Programa de Desarrollo Local del Golfo de Fonseca de El Salvador. El Programa MATAC financiado por la AECI y por el MTAS a través de la OIT disponía de un componente de empleo que estuvo desarrollando una serie de acciones regionales de cara al fortalecimiento de las diferentes Direcciones de Empleo. Planteaba un modelo de ejecución en el que se abría la vía de la transferencia de productos entre los diferentes países beneficiarios del mismo. Paralelamente, ponía en práctica una cooperación horizontal mediante el desplazamiento de funcionarios centroamericanos para replicar buenas experiencias en otros países de la región.ambas fórmulas han sido retomadas por el Programa FOIL. El Proyecto AECI-SET ejecutó acciones de manera coordinada entre la asistencia técnica brindada por el MTAS y la presencia permanente de un Director de la OTC con asiento en la SET. Este esquema de colaboración permitió garantizar la pertinencia de las asistencias técnicas; mejorar su eficiencia e impulsar la implementación de los diseños aportados por las Asistencias Técnicas. Los Programas de Alfabetización y Educación Básica de Adultos _Nicaragua (PAEBANIC), Honduras (PRALEBAH), El Salvador (PAEBA) y República Dominicana (PRALEB)_ desarrollaron herramientas de adaptación curricular a la formación ocupacional dirigida a grupos vulnerables, que 15

16 1. Antecedentes deberán servir de referencia al Programa. Paralelamente, el análisis de beneficiarios y su sistematización en bases de datos constituirán también un insumo para el Programa. El componente de empleo del Programa de Desarrollo Local del Golfo de Fonseca de El Salvador puso en práctica una interesante interacción entre políticas de empleo y desarrollo local. A través de alianzas entre la Dirección de Empleo y las municipalidades se llevó a cabo una red descentralizada de oficinas de empleo. El Programa responde a una iniciativa del Sistema de Integración Centroamericano (SICA), de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y de las instituciones centroamericanas competentes y se enmarca en la estrategia regional centroamericana de la AECI. En marzo de 2001, el Grupo Consultivo de Madrid para Centroamérica destacó la necesidad de apoyar el proceso de integración regional centroamericano como elemento imprescindible para el fortalecimiento de la institucionalidad democrática en la región, para el logro de un desarrollo económico y social sostenible, y para la disminución de las vulnerabilidades. Esta línea de acción de la AECI se basa en una reflexión más amplia sobre el papel de la integración regional en las estrategias de cooperación y desarrollo de los países de renta intermedia, y su contribución a los ODM y las metas de desarrollo internacionalmente acordadas Documentación de base El marco general de la cooperación entre la AECI y la SG.SICA viene definido por el Memorándum de Entendimiento firmado entre ambas partes en Madrid, el 9 de marzo de 2001, con ocasión de la celebración del Grupo Consultivo de Madrid para Centroamérica. En este encuentro, se resaltó la necesidad de apoyar el proceso de integración regional centroamericano como elemento imprescindible para el fortalecimiento de la institucionalidad democrática en la región, para el logro de un desarrollo económico y social sostenible, y para la disminución de las vulnerabilidades medioambientales, que tan duramente han incidido sobre estos países en los últimos años. 16

17 1. Antecedentes En el Programa Regional de Cooperación con Centroamérica que España presentó a los Presidentes Centroamericanos durante las Cumbres Iberoamericanas de Bávaro en noviembre de 2002, de Santa Cruz de la Sierra en 2003 y de Costa Rica en 2004; se incluyen las líneas de acción previstas para desarrollar en este Programa. En este marco, el 1 de abril de 2003 se firmó la I Reunión de la Comisión Mixta AECI-SG-SICA en la que se priorizaron las líneas de difusión y promoción de la integración y, muy especialmente, la formación y capacitación de los agentes implicados en el proceso. Entre las ocho líneas de cooperación definidas como prioritarias por la AECI y la SG SICA figura Educación. La línea de educación se ha concretado con la formulación de dos Programas Regionales: "Programa de Mejora de la Calidad Educativa en Centroamérica" y "Programa de Formación Ocupacional e Inserción Laboral. El se enmarca en la estrategia regional centroamericana de la AECI que fue definida en el Acta de la II Reunión de la Comisión Mixta de Cooperación entre la Agencia Española de Cooperación Internacional y la Secretaria General del Sistema de la Integración Centroamericana, el 6 de junio de 2005 en San Salvador. La propuesta integra las estrategias bilaterales de formación ocupacional e inserción laboral en el marco del Programa Regional de Educación y se orienta hacia una serie de objetivos a medio y largo plazo con inclusión de los instrumentos que se utilizarán y de los actores que deben involucrarse en cada tarea Estado de ejecución Desde octubre del año 2003, la AECI ha llevado a cabo una serie de acciones dirigidas al Programa de Formación Ocupacional mediante la constitución de un grupo de trabajo interinstitucional. En febrero de 2005 se celebró un Seminario Taller en Antigua, Guatemala, con la participación de las instituciones regionales así como los Ministerios de 17

18 1. Antecedentes Educación, de Trabajo y los Institutos de Formación Profesional de cada país. En el taller se pretendía presentar el Diagnóstico y consensuar líneas de trabajo y acciones. El Plan de Acción debatido era fruto de una asistencia técnica llevada a cabo con metodología participativa que contaba: con la coordinación de la AECI a través de la Subdirección General para México, América Central y el Caribe; con la ejecución de la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI); y el apoyo y soporte del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de España (MTAS) y de las Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC) de la AECI. El Programa fue presentado por la AECI en la XXIV Reunión Ordinaria de la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana, del SICA, celebrada en Belice del 7 al 9 de abril de En julio del 2005 se incorporó el Coordinador del Programa y se procedió a la formulación de los proyectos nacionales en el marco de un proceso de concertación participativo con las instituciones beneficiarias que contó con el apoyo decisivo del MTAS y del CIDEAL. Finalmente, en el II Seminario Taller de Antigua, Guatemala, celebrado entre los días 12 y 14 de diciembre del 2005, se presentó a debate la estructura y la organización interna, que incluía herramientas y procedimientos para la gestión del Programa, (Reglamento de Gestión y Memorando de Entendimiento), la formulación y planificación de las actividades nacionales y regionales y las propuestas de acuerdos para la ejecución y el seguimiento de las actividades regionales, con la OIT y el MTAS. A nivel regional se firmó un convenio de co-ejecución con la OIT en junio de 2006 para la ejecución conjunta de acciones regionales. La intención era dar cumplimiento a la Declaración Tripartita para el Fomento del Empleo y el Trabajo Decente en Centroamérica y República Dominicana, firmada por los Ministros de Trabajo de la región en Tegucigalpa, Honduras, el 30 de junio de Los objetivos planteados por los Ministros de Trabajo y la OIT coinciden plenamente con los planteados por el Programa FOIL en cuanto a estrategias y acciones para propiciar la inserción laboral. 18

19 1. Antecedentes En septiembre de 2006, el Consejo de Ministros de Trabajo de América Central y República Dominicana firmó una declaración para la creación de un Comité de Empleo. El Comité servirá para establecer un vínculo regional de apoyo técnico entre los principales entes de las Administraciones del Trabajo vinculados con los componentes del empleo. La intención es lograr la transmisión e intercambio de experiencias novedosas, la realización y participación en talleres y la puesta en marcha de metodologías para la investigación que orienten los Servicios Públicos de Empleo. Además se ha diseñado e implementado un modelo de Observatorio Regional del Mercado Laboral (OML). Se han establecido clientes, fuentes de análisis, metodologías y una programación, que incluye un primer documento del modelo realizado por el propio OML en septiembre Se ha llevado a cabo una publicación de la situación del mercado laboral centroamericano, que se presentará en la cumbre de Presidentes del SICA (febrero de 2007). La publicación anual del OML sobre el mercado de trabajo (2006) se editará en junio de 2007 y un estudio sobre el impacto del TLC en Centroamérica en diciembre de La OIT ha apoyado el proceso, albergando a los dos analistas del OML en su sede y poniendo a su disposición los datos del proyecto SIAL de estadísticas laborales regionales. El Programa ha aportado la asistencia técnica de un funcionario del MTAS y del Coordinador FOIL, así como fondos para publicaciones, equipos y asistencias técnicas locales. Paralelamente, se ha conformado la red para Centroamérica y República Dominicana de Observatorios del Mercado Laboral, constituida por siete OML de ámbito nacional y uno de ámbito regional. Se trata de una Red marcadamente horizontal, que carece de estructuras administrativas y se basa en sistemas de relación y coordinación. Su objetivo es aprovechar el nivel de complementariedad y de convergencia entre los observatorios, para afrontar proyectos comunes y realizar acciones conjuntas que aporten insumos y recursos a cada uno de ellos. En este sentido, en la primera reunión de la red de OML (agosto de 2006) se establecieron grupos temáticos y metodológicos para la obtención de productos comunes. Del mismo modo se acordó la utilización de un software común -cedido gratuitamente por el sistema de Naciones Unidas (Devinfo)-, la utilización de fuentes armonizadas, la ejecución de acciones formativas comunes y la elaboración de estrategias de imagen, comunicación y difusión conjuntas. 19

20 1. Antecedentes Estas acciones se ejecutan bajo la supervisión del Consejo de Ministros de Trabajo de Centroamérica y República Dominicana y fueron presentadas en la última sesión del mismo (Nicaragua, septiembre, 2006). En este periodo, se ha trabajado también en la armonización curricular y la elaboración de cursos virtuales en colaboración con la OIT y con la Red de Institutos de Formación Profesional de Centroamérica y República Dominicana, como contraparte. Para la ejecución de la armonización curricular se ejecutaron dos talleres organizados por el INSAFORP como coordinador del proyecto de Homologación de Competencias Laborales en el Sector Turismo de la RED. Se contó con una asistencia técnica del MTAS y el apoyo del Coordinador FOIL. En el primer taller se concretó el intercambio de normas de competencia laboral, de desarrollos curriculares y de experiencias y mecanismos, implementados en cada IFP de la subregión, vinculados a la certificación de competencias laborales. Se aportaron, además, las normas españolas y se eligieron cuatro normas piloto para trabajar (camarero-bartender, cocinero, camarera de pisos y guía local de turismo). En el segundo taller se discutieron las estructuras, unidades y elementos de competencia. Se acordó un modelo de estructura y se unificó a nivel regional cada una de las normas trabajadas. Finalmente, se elaboró un cronograma y un organigrama de responsabilidades para continuar los trabajos. El Programa dinamizó un proceso existente, facilitó el intercambio de insumos, mediante procesos participativos y aportó diseños técnicos para el establecimiento de normas conjuntas centroamericanas. Estos trabajos se presentaron en octubre de 2006 durante el transcurso de la reunión de la Red de IFP, llevada en Roatán (Honduras). Por último, y con el apoyo del MEC se han establecido una serie de reuniones con responsables de la Red de IFP para el establecimiento de un itinerario de acciones tendentes a la creación de una oferta centroamericana de cursos virtuales. Para ello el Ministerio de Educación y Ciencia de España (MEC) cedería los cursos de Aulas Mentor a la red de IFP. Al mismo tiempo se solicita a los IFP que cedan también sus cursos, de manera que mientras la 20

21 1. Antecedentes administración española ofrece insumos propios para su ajuste, se propicia compartir insumos centroamericanos. Seguidamente el MEC formará a administradores de aula de los tres institutos que disfrutan de plataforma virtual (INTECAP, INA e INFOTEP). Se formarán tutores centroamericanos y se pasará a la formación abierta con tutores españoles. Por último, se generarán contenidos transformados a la red, mejorando y transformando los cursos existentes de los IFP y ajustando los del MEC. Estos materiales serán desarrollados por los propios técnicos de los IFP con una asesoría a distancia del MEC, financiada por el programa FOIL. Se prestará especial atención a trabajar la transformación de algunas de las normas por competencias trabajadas en el marco de las actividades de homologación curricular (guía turístico). Para la implementación de esta actividad se contaría con un educador, un curriculista, un diseñador gráfico y un programador en formato web, aportados por los IFP. En lo que se refiere a los proyectos nacionales, en todos ellos se ha definido e instalado un modelo de OML, se han detectado las necesidades de capacitación de las zonas piloto, se ha iniciado el proceso de desarrollo curricular, se han establecido itinerarios de intermediación y se han valorado las herramientas existentes de intermediación y elaborado otras. El grado de desarrollo de los proyectos nacionales es diferente por las características propias de cada país y por el grado de dificultad administrativa encontrada en cada uno de los países. Sin duda el país más avanzado es El Salvador, donde el OML está plenamente constituido, así como los curricula. En cuanto a empleo existe una red descentralizada de intermediación de empleo (merced a un acuerdo entre el Ministerio de Trabajo y las municipalidades, que se ha llevado también a Costa Rica). Por otra parte, y en los marco de los proyectos nacionales, se han elaborado una serie de productos intercambiables regionalmente como el Manual de Gestión de Empleo de Panamá, la valoración y pautas de desarrollo del software de Costa Rica o los diseños curriculares de Guatemala, El Salvador y Costa Rica. Estimamos que en febrero de 2007 todos los países estarán implementando formación y que en abril egresarán los primeros estudiantes. El importante avance habido en los proyectos nacionales se ha ejecutado gracias a las asistencias técnicas del MTAS y la colaboración activa de las contrapartes. 21

22 2. Metodología

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24 2. Metodología Desde el punto de vista metodológico la ejecución del Programa ha estado jalonada por etapas previas que han servido para diseñar y organizar la intervención. En primer lugar, la identificación serviría para definir la situación de partida. En la fase de diagnóstico el análisis de la situación ilustraría sobre aquello que se podía, se deseaba y era necesario hacer. Por último, lo que en su momento fue denominado como itinerario de ejecución organizaba las actividades detectadas como necesarias de acuerdo a una lógica interna inspirada en experiencias previas y constituía una propuesta previa del equipo. Este itinerario no representa en sí la lógica de intervención sino una alternativa factible a tener en cuenta antes de formular las líneas de acción, consensuadas con posterioridad y coherentes con otros factores también determinantes. Señalamos además en este apartado dos condiciones metodológicas importantes en la ejecución del Programa: el establecimiento de las herramientas previstas para el seguimiento y evaluación del Programa; así como el mapa conceptual de instituciones y organismos con los que el Programa se propone trabajar en sinergia, con la intención de ofrecer mayor impacto y sostenibilidad a la intervención. Metodológicamente el Programa ha atravesado diversas fases, previas a la formulación y a la elaboración de este plan de acción: la identificación, el diagnóstico y la propuesta de un itinerario de ejecución Identificación Los países de América Central en su conjunto se enmarcan entre los estados de renta media, según la clasificación del Banco Mundial, a excepción de Nicaragua que se ubica entre los países de renta baja. El Salvador, República Dominicana, Honduras y Guatemala se sitúan en el grupo de renta medio baja y Costa Rica y Panamá en el grupo media alta. Paralelamente, en cuanto a su índice de desarrollo humano, elaborado por el PNUD, dos países de la región se encuentran entre los de índice alto, (Costa Rica 47 y Panamá 56) y los otros cuatro entre los de índice medio (República Dominicana 95, El Salvador 104, Nicaragua 112, Honduras 116 y Guatemala 117). 24

25 2. Metodología Características comunes Los países objeto del Programa presentan una serie de características comunes tanto desde el punto de vista histórico, social, económico y cultural, como desde el punto de vista de la organización, estructura y funcionamiento de sus sistemas de formación ocupacional y empleo. Resultan evidentes las similitudes correspondientes a un pasado histórico y unas raíces culturales compartidas. Sin duda estos antecedentes han propiciado problemas socioeconómicos similares, caracterizados por fuertes desigualdades sociales y falta de equidad. Los buenos índices macroeconómicos globales que arroja la región en los últimos periodos no se corresponden con una reducción proporcional de las bolsas de pobreza y de mejora de las condiciones de vida de la población más desfavorecida, lo que ha llevado a situaciones de falta de cohesión social. En lo que se refiere al área socio-laboral identificamos problemas comunes caracterizados por importantes flujos migratorios tanto internos del campo a la ciudad como externos entre los países de la región. La falta de regulación en estos flujos está generando cinturones de pobreza en las grandes ciudades y bolsas de jóvenes desocupados en situación de riesgo social con escasas oportunidades de acceso a la formación y a la inserción laboral, abocados a la exclusión social y el desarraigo. Esta realidad contribuye al incremento de los niveles de marginalidad, delincuencia y violencia juvenil asociada al crecimiento de las maras. La falta de oportunidades y de espacio para el desarrollo personal está provocando el deterioro de la autoestima, desarraigo en la población juvenil y falta de identidad del colectivo. La cohesión social en América Central En líneas generales la principal carencia de la región no es la falta de recursos sino la insuficiente cohesión social. La mayoría de los Estados de la región disponen de recursos propios para afrontar sus debilidades estructurales en alguna medida. Sin embargo, todos ellos se encuentran en una situación de alta vulnerabilidad y muy expuestos a las coyunturas de los mercados internacionales. Del mismo modo, presentan visibles niveles de desigualdad, lo que implica la necesidad de establecer políticas públicas específicas para que el crecimiento económico redunde realmente en una disminución significativa de la pobreza y la exclusión social. 25

26 2. Metodología En este sentido, se detecta una clara deficiencia en la formulación de políticas que acometan las desigualdades socioeconómicas, políticas y culturales que caracterizan las sociedades centroamericanas. La región no sólo se enfrenta a la desigualdad económica -la llamada desigualdad vertical- sino que también sufre lo que se denomina desigualdad horizontal que se refiere a la inequidad entre colectivos (por cuestión de raza, sexo, cultura, edad, discapacidad, etc.). Se observa no sólo falta de decisión en la formulación y ejecución de políticas públicas que mejoren la calidad de vida y reduzcan las desigualdades; sino la ausencia de medidas positivas dirigidas hacia los colectivos excluidos. En este sentido, no se fomenta la formulación de políticas activas de empleo y de formación ocupacional, con criterios de acceso e incentivos fiscales. La centralización de los servicios públicos de empleo se muestra también como una limitante en la lucha por la cohesión social, y la cercanía de los servicios al ciudadano. Del mismo modo, los limitados presupuestos de los Ministerios de Trabajo no parecen poder soportar, con medios propios, la descentralización. Para paliar esta restricción, en países como El Salvador se han establecido acuerdos con aliados estratégicos locales como las propias municipalidades, con el objeto de crear una red nacional de oportunidades de empleo. Inserción laboral en jóvenes El desempleo juvenil y el crecimiento del sector informal constituyen indicadores de la falta de capacidad de integración social que muestra el sistema. El desempleo juvenil duplica y triplica las tasas globales de desempleo. La mitad de los trabajadores de la región se emplean en la economía informal. La necesidad de incorporar el sector informal al proceso productivo resulta evidente dada la incapacidad de absorción del tejido empresarial y la falta de alternativas de trabajo decente. Aportamos un dato facilitado en el Panorama Laboral del 2004 publicado por la OIT: De cada 10 nuevos ocupados desde 1990, aproximadamente 7 han sido informales en este periodo. Por otro lado, el sistema educativo formal muestra dificultades para ofrecer cobertura a este colectivo especialmente en lo que se refiere a educación secundaria, registrándose altos índices de abandono escolar a partir del quinto grado. 26

27 2. Metodología Pero tal vez la característica más marcada en la relación actual de los jóvenes con el mercado de empleo es la precariedad de sus inserciones laborales. Sus trayectorias suelen combinar etapas de desempleo, subempleo, inactividad, contratos temporales y/o autoempleo, muchas veces en el nivel de supervivencia. Los jóvenes, por lo general, tienen acceso a empleos inestables, sin protección laboral y con bajos salarios, aun cuando se inserten en el sector formal de la economía. Los que completan la educación media llegan a ingresar en el circuito de nuevos empleos jóvenes (cadenas de fast food, alquiler de videos, cines, vendedores de centros comerciales) dentro del sector formal, pero igualmente con bajos salarios y contratación precaria. Aquellos mejor formados, dependiendo también de su capital cultural y social, pueden aspirar a obtener puestos de mayor calidad, mejor remunerados y con mejores condiciones de trabajo, pero muchas veces igualmente transitorios. En el marco descrito, los jóvenes en situación de pobreza y/o niveles educativos más bajos se ven abocados a realizar trabajos informales y ocasionales, en el extremo más deteriorado del circuito laboral, donde acceden a empleos no formadores, ya que en ellos las posibilidades de aprendizaje en el trabajo son escasas. Actualmente, el perfil de su inserción es muy inestable y se caracteriza por entrar y salir permanentemente del mercado laboral, con una fuerte rotación (Dávila León 1995). La obtención del título de bachiller y mucho menos la enseñanza primaria ya no garantizan, como en épocas anteriores, la inserción en el mercado laboral. Algunos autores como Abdalá, han llamado a este proceso la devaluación de las credenciales educativas. De manera paralela y proporcional al crecimiento de la oferta de puestos de trabajo en el sector informal de escasa calidad, en el mercado formal de la economía se ha generado una especialización de las ocupaciones, propiciada por los cambios tecnológicos y una demanda creciente de competencias transversales. Esta realidad no viene sino a ampliar la brecha de la exclusión, la desigualdad y la pérdida de oportunidades por parte de la población en situación de marginalidad. Capacidad técnica e institucional Las instituciones objeto de intervención disponen de capacidades técnicas, recursos humanos formados, políticas públicas formuladas y, en algunos casos, 27

28 2. Metodología cierta calidad en cuanto a infraestructuras y materiales; sin embargo presentan carencias en cuanto a la sostenibilidad, a la rentabilización de los recursos y a la falta de articulación interinstitucional. Estas debilidades institucionales y la deficiencia estructural, que soportan, denotan la correlación entre los problemas de los beneficiarios y los de las instituciones beneficiarias. La deficiente colaboración interinstitucional se manifiesta a través de la ausencia de sinergias concretas y efectivas que conduce a la realización práctica de escasas alianzas interinstitucionales, interministeriales, entre administraciones locales y nacionales y público-privadas capaces de ofrecer interesantes ventajas para abordar problemáticas sociales, especialmente a nivel local, incardinando políticas públicas y desarrollo local. Sistemas de formación ocupacional e inserción laboral Destaca la homogeneidad existente en la región en cuanto a la estructura de los sistemas de formación ocupacional, así como la similitud en las carencias y oportunidades que presentan los Servicios Públicos de Empleo inmersos en los Ministerios de Trabajo de cada uno de los siete países objeto de intervención. Se trata de una estructura de formación ocupacional regulada por los Institutos de Formación Profesional (IFP), dotados todos de una similar estructura tripartita (trabajadores, empleadores y gobierno) y, en su mayoría, con una dependencia orgánica de los Ministerios de Trabajo. El sistema de financiamiento es eficaz y directo a través de cuotas proporcionales a la nómina cobradas a los empleadores. La institucionalidad de los IFP es sólida y permite establecer políticas a largo plazo. Frente a las tradicionales políticas de capacitación de trabajadores en activo, los IFP manifiestan la voluntad de flexibilizar los criterios de acceso a la formación, rebajando el perfil de entrada y abriendo una puerta a programas de atención a los desempleados y habilitación profesional. Los IFP se articulan a nivel regional a través de una red regional. Paralelamente las Direcciones o Departamentos de Educación de Adultos de los Ministerios de Educación presentan una interesante red de Escuelas 28

29 2. Metodología Laborales o de Capacitación muy flexibles en cuanto al acceso. Sin embargo se observan importantes carencias en cuanto al financiamiento, la dotación de equipos, la actualización de currículo y de profesorado; así como la pertinencia de las especialidades impartidas. Ambos subsistemas presentan, también a nivel regional, dificultades para su articulación y complementariedad. Por otro lado, las Direcciones o Departamentos de Educación Técnica o Técnico Profesional de los Ministerios de Educación disponen de una interesante red de centros donde se ejecutan bachilleratos técnicos. No obstante, por su concepción y normativa no atienden a la población que no reúne los requisitos establecidos. Tampoco existen pasarelas con la formación ocupacional. Los servicios Públicos de Empleo están siendo los departamentos mas apoyados regionalmente por la OIT. A través de los compromisos establecidos en las reuniones ordinarias de Jefes de Estado y de Gobierno entre los países del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), existe la voluntad y el marco jurídico aprobado para el fomento del empleo y el trabajo decente en Centroamérica y República Dominicana. En las propias resoluciones suscritas con la OIT se enfatiza el fomento del empleo y el trabajo decente, así como la regulación y el fortalecimiento de los servicios de empleo. La principal carencia de la región es la insuficiente cohesión social y sus indicadores más claros son el desempleo juvenil y el crecimiento del sector informal. La devaluación de las credenciales educativas, la escasa calidad del sector informal y la especialización de las ocupaciones dificultan la inserción laboral. Los siete países presentan características comunes en la organización, estructura y funcionamiento de sus sistemas de formación ocupacional y empleo. Destacan La centralización de los servicios públicos de empleo, la debilidad institucional, la deficiencia estructural y las carencias de los sistemas de formación ocupacional. 29

30 2. Metodología 2.2. Diagnóstico Beneficiarios y agentes Las zonas de intervención de cada uno de los Proyectos nacionales que conforman el Programa coincidirán con las seleccionadas de manera consensuada en las Comisiones Mixtas celebradas a tal efecto. El objetivo de esta estrategia es mantener la coherencia y una concepción integral de la intervención que permita trabajar en colaboración y armonía con otros proyectos de la Agencia en las zonas de intervención. La población meta del Programa fue identificada en el diagnóstico entre quienes comparten alguna o todas de las tres condiciones siguientes: Excluidos o excluidas del sistema formal de educación. Trabajadores o trabajadoras de los sectores informales de la economía. Desempleados o desempleadas. Como categorías transversales en la elección de beneficiarios el Programa privilegiará a: jóvenes, mujeres y aquellas personas que provengan de los Programas de Educación de Adultos. 30

31 2. Metodología Entre los agentes destaca, en el ámbito regional, la contraparte del Programa que será la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana (CECC), una de las secretarías técnicas que integran el SICA.También se realizarán acciones con otros organismos de alcance regional como la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Red de Institutos de Formación Profesional de Centroamérica y República Dominicana o el Consejo de Ministros de Trabajo de Centroamérica y República Dominicana. Con el Ministerio de Educación y Ciencia (MEC) de España se acuerda apoyo y asistencia técnica para cursos de formación y el desarrollo de la plataforma virtual. Por último, eventualmente, se articularán otros acuerdos con diferentes Programas Regionales de la AECI, como el de Calidad Educativa, el de Turismo o el de Patrimonio. Del mismo modo se han establecido sinergias con otros donantes como la Cooperación Alemana (GTZ) o la Suiza (COSUDE). En el ámbito nacional, los proyectos nacionales trabajarán con los Ministerios de Trabajo, los Ministerios de Educación y los Institutos de Formación Profesional de cada uno de los siete países beneficiarios. Paralelamente se trabajará con administraciones y agentes locales; tanto en inserción, a través de la creación y fortalecimiento de redes de empleo, como en labores de apoyo a la formación ocupacional. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de España interviene en ambos ámbitos, pues facilitará asistencia técnica a nivel nacional y regional de manera que su experiencia se convierta en el eje de los diseños técnicos demandados por los beneficiarios y aportados por el Programa. También en el ámbito nacional, el Programa está dispuesto a colaborar con las municipalidades y otros agentes locales que puedan facilitar, de forma sostenible, la formación de redes nacionales de empleo descentralizadas. Otro tipo de actores como las empresas privadas o las asociaciones de trabajadores se contemplan como aliados. Problemas En el diagnóstico se observan importantes concomitancias a nivel regional en los modelos de inserción laboral y formación ocupacional. Existe además una 31

32 2. Metodología clara movilidad regional del tejido empresarial, así como flujos migratorios. Esta realidad no se corresponde con el fortalecimiento de las instituciones regionales, capaces de abordar el tema con una perspectiva más amplia. La deficiente formación ocupacional determina la escasa competencia laboral entre la población meta. Se observa también que la formación ocupacional o profesional existente padece diseños curriculares inadecuados y poco pertinentes para el mercado laboral. Por otra parte, el acceso a esta formación es muy limitado no sólo por su escasa cobertura sino por la rígida vinculación con el sistema formal de educación. Las deficiencias de los Servicios Públicos de Empleo se encuentran en todas los tramos del proceso: la escasa información que manejan, el inadecuado procedimiento de gestión y un deficiente seguimiento y evaluación del servicio. Además el acceso a los Servicios Públicos de Empleo está limitado por una centralización obsoleta y por la falta de promoción. Las dificultades para la inserción laboral parecen remitirse a dos ámbitos: el de la formación ocupacional y la actuación de los servicios públicos de empleo Propuesta de itinerario de ejecución La lógica de intervención de la fase de ejecución incluye dos etapas: una primera etapa de diseño y una etapa posterior de implementación. Para la formación ocupacional la primera etapa supondrá la reforma de los sistemas existentes. Es decir, con anterioridad a la implementación de la formación ocupacional para los beneficiarios será necesario llevar a cabo un nuevo desarrollo curricular más adaptado a la realidad del mercado laboral; la formación del cuerpo docente y la dotación de infraestructuras. Por su parte, en el terreno de la inserción laboral propiamente dicha la etapa de diseño habrá de enfrentarse a tres retos: el desarrollo del sistema informático de intermediación, la clasificación de ocupaciones de acuerdo a la realidad laboral y la elaboración de un manual de gestión y procedimientos adecuado. 32

33 2. Metodología La implementación de la inserción laboral habrá de poner en práctica la intermediación laboral, políticas activas de empleo, la gestión de la información elaborada, herramientas de orientación laboral, la puesta en marcha de los observatorios nacionales y regionales y la descentralización de los Sistemas Públicos de Empleo Sinergias La ejecución del Programa prevé establecer sinergias con otros programas, proyectos, instituciones, organismos u ONGD. En primer lugar, el Programa firmó un convenio de co-ejecución con la OIT en junio de El convenio supone la articulación de los esfuerzos entre ambas instituciones para fortalecer e impulsar proyectos y acciones coordinadas y eficaces que promuevan el empleo y el trabajo decente de los desempleados en América Central y República Dominicana y faciliten el acceso a la formación ocupacional y a la inserción laboral. El convenio ya ha dado frutos interesantes y fortalece la capacidad de ejecución y de negociación del Programa. Mediante las sinergias, el Programa pretende ampliar su ámbito de actuación con actividades ajenas o distantes a su competencia. Es el caso de las sinergias que el Programa tiene previstas con aquellos que poseen experiencia en trabajo comunitario, género, microcréditos o codesarrollo.todas ellas, áreas que complementarían la intervención del Programa. 33

34 2. Metodología La experiencia en trabajo comunitario, por ejemplo, del Programa Araucaria o algunas ONGD locales podría utilizarse como fuente de información más inmediata, actualizada y cercana que la institucional existente. Serviría también para potenciar la difusión de FOIL a nivel local, o para rentabilizar infraestructuras ya existentes. Con la intención de asegurar un enfoque de género satisfactorio, el Programa contará con la colaboración, asistencia técnica y materiales del asesor de género existente en las OTC de cada uno de los países incluidos en el Programa. Por otra parte, el proyecto de codesarrollo entre Nicaragua y Costa Rica posee un planteamiento, en gran parte, concomitante con el Programa y coincidente con algunas de sus actividades; pero lo más interesante es que representa una opción piloto que, en caso de evolucionar de manera exitosa, podría ser replicable para promover el desarrollo regional. Finalmente, otras posibilidades como los programas de microcréditos pueden suponer alternativas complementarias para FOIL. En definitiva, el Programa plantea una red de sinergias para fortalecer sus tres áreas principales de acción: el fortalecimiento institucional y regional, la formación ocupacional y la inserción laboral. En estos tres ámbitos existen organismos que cuentan ya con experiencias previas o que están generando resultados capitalizables para FOIL. En el fortalecimiento institucional y el apoyo a la regionalidad, la sinergia con otros Programas regionales, e incluso con aquellos que están siendo financiados por la propia AECI, parece recomendable. Con algunos de estos Programas como el de Calidad Educativa FOIL ha trabajado desde el inicio para aunar esfuerzos en el fortalecimiento de aquellas instituciones vinculadas a la educación en la región. La formación ocupacional precisará también el fortalecimiento de sinergias oportunas especialmente capaces de promover su difusión, su descentralización y la información necesaria para poder adecuarla a la realidad del mercado laboral.también la descentralización de los Servicios Públicos de Empleo podría favorecerse de la sinergia con instituciones locales. 34

35 2. Metodología De esta manera, potenciar las sinergias supone un incremento cualitativo en términos de impacto y sostenibilidad. Continuación del cuadro en la siguiente página. 35

36 2. Metodología 2.5 Evaluación y seguimiento El Programa prevé un sistema de seguimiento continuo que acompañará su ejecución. El sistema de seguimiento habrá de monitorear el cumplimiento 36

37 2. Metodología cuantitativo y cualitativo de los objetivos y resultados programados. El cumplimiento cuantitativo hará referencia al volumen de la formación ocupacional y de la inserción laboral obtenidas. Sin embargo, entre los objetivos del Programa no figuraba únicamente satisfacer la necesidad de ambas sino diseñar un procedimiento capaz de garantizar la calidad en la formación ocupacional y en la inserción laboral. Así pues el sistema de seguimiento establecerá herramientas de medición cuantitativa y cualitativa; y también procedimientos para el análisis crítico de estos resultados. El análisis crítico contará con herramientas como la sistematización de la experiencia, el análisis de fortalezas y debilidades o la detección de desviaciones. Habrá de incluir además propuestas de ajuste y rediseño. El sistema de seguimiento se llevará a cabo de manera participativa para garantizar, no solo un punto de vista integral, sino la apropiación de estos procedimientos de seguimiento por parte de todos los actores implicados en el proceso. El sistema de seguimiento culminará con una evaluación intermedia capaz de valorar la reprogramación de la segunda fase del Programa. 37

38 3. Plan Integral

39 3. Plan Integral 39

40 3. Plan Integral Objetivos El Objetivo general del Programa es contribuir a la reducción de la pobreza reforzando la integración regional como estrategia para vencer las restricciones al desarrollo económico y social global de la región. El objetivo específico es aumentar la inserción laboral en empleos dignos de las personas jóvenes y adultas en situación de vulnerabilidad. Resultados El Programa espera alcanzar los siguientes resultados: Mejorada la eficacia de las instituciones centroamericanas de formación ocupacional y fomento del empleo. Mejorado el conocimiento sobre el comportamiento y los flujos del mercado de trabajo centroamericano. Desarrollada y mejorada una oferta de formación ocupacional orientada a la armonización centroamericana en las especialidades priorizadas con perspectiva de género. Mejoradas políticas e instrumentos sostenibles y convergentes de los servicios de intermediación, orientación y autoempleo de los servicios de empleo de la región. Líneas de acción Para alcanzar los resultados propuestos el Programa de Formación Ocupacional e Inserción Laboral contará con cuatro líneas de acción: 1. Fortalecimiento institucional. 2. Gestión de la información sobre el mercado laboral en la región. 3. Formación ocupacional. 4. Fortalecimiento de los servicios de empleo. Estas cuatro líneas de acción serán reforzadas por una línea transversal que velará por el enfoque de género en todas las actividades del Programa con un punto de vista integral. 40

41 3. Plan Integral 41

42 3. Plan Integral 3.1. Fortalecimiento institucional El fortalecimiento institucional pretende garantizar la sostenibilidad de las acciones encaminadas a la integridad regional, así como apuntalar una sólida continuidad en el ámbito gubernamental para cada uno de los siete países que participan en el Programa. De hecho, el Programa ha optado por una metodología participativa que, desde el primer momento, implica a todas las instituciones con competencias en formación ocupacional y empleo. Esta metodología participativa está garantizada en todas las fases del Programa a través de la estructura de Comités establecida en el Manual de Gestión. Dicha estructura garantiza la participación y la capacidad de decisión de cada una de las instituciones implicadas en el Programa. La estrategia es dotar a las instituciones beneficiarias de normativa, políticas, herramientas, procedimientos, modelos de gestión, materiales y formación de los funcionarios para que puedan continuar las acciones, una vez finalizado el Programa. Con esta intención dirige las acciones de fortalecimiento institucional, bien hacia aquellos organismos o instituciones capaces de representar la integridad regional, o bien hacia aquellas redes institucionales capaces de defenderla y derivar de ella su máxima eficacia. El fortalecimiento institucional se entiende, por lo tanto, como una línea de acción dinámica que irá consolidando los cimientos de la arquitectura regional capaz de sustentar los intereses comunes. Tal y como se define en los acuerdos previos a la formulación del Programa, la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana (CECC) encarna la institución con mayor representatividad en la región. Por esta razón, el Programa se propone consolidar su espacio y reforzar sus estructuras. En primer lugar, mediante el apoyo a la institución para que lleve a cabo una evaluación de partida, en la que incluya la necesaria revisión de sus compromisos y utilidades, así como el análisis de los factores que determinan su rentabilidad. Esta evaluación de la situación de partida habrá de servir como insumo para diseñar una planificación estratégica para el futuro próximo de la institución. El Programa prevé que, entre las actividades necesarias en esta nueva etapa de la institución figurará el desarrollo de un área de comunicación que diseñará, entre otras cosas, una plataforma virtual y un centro de recursos 42