DICTAMEN Nº. 211/2009, de 14 de octubre. *

Transcripción

1 DICTAMEN 211 DICTAMEN Nº. 211/2009, de 14 de octubre. * Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública a instancia de D.ª X, por los daños sufridos por el vehículo M, de su propiedad, tras el accidente acaecido el 17 de junio de 2007 en la carretera CM-401. ANTECEDENTES Con fecha 25 de febrero de 2008 tuvo entrada en el registro de la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por D.ª X por los daños sufridos en el vehículo de su propiedad tras el accidente acaecido el 17 de junio de 2007 en el punto kilométrico 41 de la carretera CM-401 en dirección a Navahermosa (Toledo). Cuantificaba la indemnización requerida en euros. Describía los hechos indicando que [...] el día , a las 13,15 horas aproximadamente, en la carretera autonómica CM-401, km. 41 en dirección hacia Navahermosa (Toledo), conduciendo mi marido Z [...] el vehículo. [...] y estando presentes tanto yo como mi hijo, sufrimos un accidente al empezar la curva que hay en el km.41 citado, provocándose un deslizamiento del vehículo hacia el lado contrario, y acabando en la cuneta, cayendo por la parte trasera del coche. Añadía que la Guardia Civil levantó atestado sobre tal siniestro, recogiendo que el accidente fue debido única y exclusivamente a una mancha de aceite existente en la calzada. Manifestaba que los daños del vehículo fueron de tal envergadura (fue declarado siniestro total) que era más costoso el arreglo que el valor de los bienes, [...] Ante esta situación tuve que optar por dar de baja el vehículo, [...] Por último opté por comprar un nuevo vehículo [...]. Concluía solicitando que se dictara resolución en la que se acordara el abono de dicha suma a la interesada. Asimismo, solicitó la práctica de los siguientes medios de prueba: - Atestado Policial de la Comandancia de la Guardia Civil de Navahermosa. - Partes de Vigilancia preventiva del servicio de mantenimiento de carreteras de la Delegación Provincial de Ordenación del Territorio y Vivienda de la provincia de Toledo, realizados en la semana previa al accidente en la carretera autonómica CM-401, km Informe de la citada Delegación Provincial sobre las frecuencias de tiempo sobre las que se hacen controles en la carretera señalada para detectar posibles objetos en las carreteras de la provincia de Toledo. A la reclamación descrita se acompañaron los siguientes documentos: - Presupuesto aproximado de reparación del vehículo, por importe de euros, de fecha 19 de junio de * Ponente: Enrique Belda Pérez-Pedrero 1

2 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha Permiso de conducción de D. Z. - Certificado de destrucción del vehículo, de fecha 9 de julio de DNI de la reclamante. Instruido el correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial se propuso la estimación parcial de la reclamación planteada, al estimar que existió relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de mantenimiento de carreteras y el daño producido, y reconociendo el derecho al cobro de una indemnización de euros más la actualización correspondiente. EXTRACTO DE LA DOCTRINA En cuanto a la relación de causalidad existente entre el daño patrimonial aludido y el funcionamiento del servicio público de conservación y explotación de carreteras, cuya prueba corresponde al reclamante, ésta alude al atestado policial, donde se indica a que la causa del accidente fue debida única y exclusivamente a una mancha de aceite en la calzada, que la Administración autonómica no limpió como era su obligación. Al haberse producido los hechos en una infraestructura viaria de titularidad de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, se hace preciso examinar la conexión del daño con la obligación que tiene la Administración Autonómica titular de la carretera de mantener ésta libre de todo obstáculo que dificulte o haga peligroso el tránsito por la misma, manteniéndola abierta a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes la utilicen quede normalmente garantizada. Tales deberes inherentes al funcionamiento del servicio de conservación y mantenimiento de carreteras quedan genéricamente plasmados en el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprobó el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y su concordante artículo 139 del Reglamento General de Circulación, aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, que establecen: Corresponde al titular de la vía la responsabilidad del mantenimiento de la misma en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación y la instalación y conservación en ella de las adecuadas señales y marcas viales. Por su parte, el artículo 20 bis de la Ley 9/1990, de 28 de diciembre, de Carreteras y Caminos de Castilla-La Mancha -agregado por el artículo único, apartado 3, de Ley 7/2002, de 9 mayo, de modificación de la anterior-, concreta el alcance de las funciones de gestión y explotación residenciadas en los titulares de las carreteras sometidas a su ámbito de aplicación, señalando que 1. La explotación de las carreteras comprende las operaciones de conservación y mantenimiento, las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, incluyendo las referentes a señalización, ordenación de accesos, y uso de las zonas de dominio público, de servidumbres y de afección. [...] 2. Las operaciones de conservación y mantenimiento incluyen todas las actuaciones necesarias para preservar en el mejor estado posible el patrimonio viario. Las actuaciones de defensa de la carretera incluyen las necesarias para evitar actividades que perjudiquen a la misma, a su función o la de sus zonas de influencia. Las actuaciones encaminadas al mejor uso de la carretera incluyen las destinadas a facilitar su utilización en condiciones de seguridad, fluidez y comodidad adecuadas. 2

3 DICTAMEN 211 Atendiendo a la documentación que obra en el expediente, en especial el informe emitido por la Guardia Civil a instancia del instructor, cabe estimar acreditado que el origen del siniestro se produjo a consecuencia de la salida de la vía del vehículo siendo muy posible que el aceite fuese la causa del accidente. Respecto al origen de las manchas, en este mismo informe se indica que eran de procedencia desconocida. La Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de junio de 2005 (RJ 2005, 6227), dictada en un recurso de casación para la unificación de doctrina, completa su doctrina anterior sobre la carga de la prueba que debe pesar sobre la Administración en estos casos, indicando que Cuando el daño se imputa a una omisión pura de la Administración -no relacionada con la creación anterior de una situación de riesgo- es menester para integrar este elemento causal determinar si, dentro de las pautas de funcionamiento de la actividad de servicio público a su cargo, se incluye la actuación necesaria para evitar el menoscabo. Para sentar una conclusión en cada caso hay que atender no sólo al contenido de las obligaciones explícita o implícitamente impuestas a la Administración competente por las normas reguladoras del servicio, sino también a una valoración del rendimiento objetivamente exigible en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actuación administrativa. Parece obvio que la intensidad de las labores de vigilancia tiene que estar en relación con el número de los usuarios de la vía, y que no es lo mismo una autopista, una autovía, una carretera de gran capacidad o la travesía de una zona urbana, que una carretera con un tráfico mucho menor. Esta posición se ha mantenido por otros Tribunales inferiores en sus pronunciamientos, de los que cabe citar, sin ánimo exhaustivo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 29 de diciembre de 2006 (JUR 2007, ) y la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 15 de marzo de 2007 (JUR 2007, ). En un supuesto similar al que constituye objeto de la presente consulta, el Consejo de Estado en su dictamen 2.488/2002, de 5 de diciembre, expresó que los daños producidos a resultas de la existencia de objetos caídos en la calzada únicamente son indemnizables cuando ha mediado un lapso de tiempo prolongado entre la caída y el accidente. Y, es que, si bien es cierto que este Consejo ha entendido, con carácter general, que el resultado dañoso no puede atribuirse directamente al funcionamiento del servicio público, ya que el deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito, también ha reconocido que exceden sin embargo ese límite los casos en que la omisión de la debida vigilancia excediere de un lapso de tiempo instantáneo o inmediato. Reitera tal doctrina en numerosos dictámenes posteriores (entre otros muchos, los números 651/2006, de 27 de abril; 749/2006, de 11 de mayo; 863/2006, de 25 de mayo; 673/2007, de 26 de abril; 870/2007, de 3 de mayo; 978/2007, de 30 de mayo; 982/2007, de 24 de mayo; 793/2008, de 5 de junio; 801/2008, de 17 de julio; 804/2008, de 5 de junio; 912/2008, de 17 de julio; 996/2008, de 11 de septiembre). Aplicando la doctrina transcrita, resulta obligado hacer un examen del supuesto concreto, al objeto de determinar si resulta adecuada, en función del tipo de vía y de la intensidad de tráfico que soporta, la periodicidad en la prestación del servicio de conservación de carreteras. 3

4 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha En los informes emitidos por Servicio correspondiente de la Delegación Provincial se manifestaba que la intensidad media diaria de tráfico en el tramo de carretera en el que sucedió el siniestro [...] y a través de la estación de aforo TO-164 es de 2439 vehículos diarios, siendo el 90% de vehículos ligeros y el 10% de vehículos pesados. [] Que la brigada de vigilancia de carreteras no pasó por ese tramo durante esa semana. Y que la periodicidad habitual de vigilancia llevada a cabo en el tramo de carretera donde se produjo el siniestro varía entre dos y tres días. Si bien la semana del siniestro la pareja de vigilancia de carreteras no hizo su recorrido de servicio por encontrarse su vehículo averiado. Puede por tanto concluirse que hubo un funcionamiento anormal en la prestación del servicio público de mantenimiento de las carreteras en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación. Es doctrina generalmente admitida que de un funcionamiento anormal no se deriva directamente la responsabilidad de la Administración, sino de que haya relación de causalidad eficiente con el daño producido. Está acreditado en el expediente que la causa del accidente fue la mancha de aceite, lo que motiva el sentido estimatorio de la reclamación que formula la propuesta de resolución. Resulta necesario insistir en que el incumplimiento del estándar no conlleva por sí solo la responsabilidad de la Administración para añadir que, en el caso concreto, aun cuando sea debatida la funcionalidad del estándar en relación a las manchas de aceite, no puede afirmarse que si éste se hubiera cumplido, el accidente hubiera sido evitado, pero sí que, al menos, con la actividad exigible a la Administración se reducen los riesgos, de modo que si, como en el caso, este riesgo (accidente por mancha de aceite) se materializa, la Administración contrae responsabilidad derivada de ese incumplimiento, cuando no puede imputarse al tercero causante del riesgo (el vertido) y del daño, por resultar desconocido. DICTAMEN Que existiendo relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de conservación y mantenimiento de carreteras, de titularidad autonómica, y los perjuicios económicos reclamados por D.ª X, por daños derivados del accidente de circulación acaecido el día 17 de junio de 2007 en el punto kilométrico 41 de la carretera CM-401, procede dictar resolución reconociendo a la interesada una indemnización de euros. 4

5 DICTAMEN 211 VOTO PARTICULAR QUE FORMULA LA CONSEJERA D.ª LUCIA RUANO RO- DRÍGUEZ AL DICTAMEN 211/2009, DE 14 DE OCTUBRE DE ESTE CONSEJO Discrepando respetuosamente del parecer de la mayoría en el dictamen de referencia, favorable a la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por D.ª X, frente a la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda por daños en vehículo de su propiedad, formulo Voto Particular expresando mi parecer desfavorable al sentido del dictamen porque considero que las circunstancias de hecho que resultan del expediente ponen de manifiesto que el resultado dañoso es ajeno a la actuación o intervención del servicio público de conservación o mantenimiento de la carretera. De acuerdo con la hipótesis que refiere el informe de la Guardia Civil del Puesto de Navahermosa, cuando dice que es muy posible que el aceite fuese la causa del accidente (salida de la vía), siendo la causa inmediata del accidente la existencia de una mancha de aceite o grasa en la calzada, la intervención del servicio público poco o nada podría haber hecho para impedir el accidente, tal como en otras ocasiones ha dictaminado este Consejo, ante reclamaciones de responsabilidad patrimonial con el mismo fundamento y en similares circunstancias de hecho. El Consejo ha venido negando el nexo causal con el servicio público en el caso de otros accidentes de circulación ocasionados por la existencia de manchas de aceite en la calzada, provenientes de otros vehículos, esto es, debidas a la acción de un tercero, siendo esa la línea seguida de forma homogénea en los dictámenes 115/2001, de 23 de octubre; 178/2007, de 10 de octubre; 210/2007, de 10 de octubre; 65/2008, y 66/2008, de 2 de abril; 76/2008 y 80/2008, de 16 de abril. En todos estos casos lo que el Consejo ha afirmado siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina del Consejo de Estado, es que por extremas que sean las medidas de vigilancia adoptadas por una Administración, la inmediatez con que puede acontecer un accidente tras la producción de un vertido sobre la calzada hacen inviable responsabilizar a aquélla de los accidentes acaecidos por tal causa, salvo que se acredite que entre la producción del derramamiento y la intervención del servicio de mantenimiento de la vía haya mediado un espacio de tiempo realmente inapropiado. Para llegar a una conclusión desestimatoria en reclamaciones similares a la del dictamen hemos partido de considerar, con la doctrina y la jurisprudencia que Dentro de los posibles factores de riesgo en una carretera cabe distinguir aquellos inherentes al propio servicio de conservación y mantenimiento, como el trazado y la señalización de las vías o la existencia de riesgos dentro del propio dominio público de la carretera, de aquellos, como el presente, derivados de actuaciones dolosas o culposas de terceros o de sucesos de carácter fortuito. En estos casos, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo al enjuiciar pretensiones de indemnización planteadas por víctimas de accidentes similares, rechaza las reclamaciones formuladas, afirmando que la intervención en el hecho causante 5

6 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha del accidente de un tercero desconocido pero ajeno a la Administración que ocasionó consciente o inadvertidamente la situación de peligro generadora del daño [...] rompe ese preciso carácter directo entre el actuar administrativo y el perjuicio ocasionado [...] y sólo queda como vía de posible responsabilidad de aquélla, la omisión de la vigilancia debida a la carretera [...], y sobre esto se ha de decir, que si bien es cometido del organismo correspondiente la vigilancia de las carreteras para mantenerlas útiles y libres de obstáculos de todo tipo que impidan o dificulten su uso con las debidas garantías de seguridad y conste en el expediente que tal función de policía se realizaba en aquella zona en la forma habitual, la naturaleza indicada del factor causante del accidente y la posibilidad de que se hubiera producido poco antes de ocasionarse aquél, hace que por muy estricto concepto que se tenga de esa función de vigilancia, no quepa imputar a la Administración en el caso de autos incumplimiento de aquélla o cumplimiento defectuoso de la misma, por no eliminar perentoriamente y con toda urgencia una mancha de aceite, que en un momento determinado se puede producir de forma tan repentina como impensable y de consiguiente, falta ese nexo causal preciso entre el daño ocasionado y el actuar de la Administración en el mantenimiento del servicio público de carreteras... -Sentencias de Tribunal Supremo de 8 de octubre de 1986, Ar. RJ 5663, y de 11 de febrero de 1987, Ar. RJ En una línea doctrinal concordante con lo expuesto, el Consejo de Estado rechaza también, en casos análogos, la imputación de responsabilidad a la Administración encargada del mantenimiento de las vías públicas, declarando que no se da el nexo de causalidad requerido para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Y ello por cuanto la causa directa del accidente fue la existencia de una sustancia deslizante (en concreto, una mancha de gasoil) en la calzada de la carretera, existencia fortuita, que implica la intervención de un tercero ajeno al servicio público, en concreto un vehículo sin identificar, del que debió derramarse dicha sustancia deslizante, añadiendo que, no es de apreciar culpa in vigilando de los servicios de conservación de la Demarcación de Carreteras y, en todo caso, no es razonable exigir una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito. De esta doctrina se ha apartado el dictamen, para lo que se ha tenido en cuenta una circunstancia de hecho que ciertamente no se daba en la mayoría de las reclamaciones precedentes sobre las que el Consejo ha dictaminado, cual es que según el informe del servicio de carreteras, (...) la semana del siniestro la pareja de vigilancia de carreteras no hizo su recorrido de servicio por encontrarse su vehículo averiado. La vigilancia que se suele llevar a cabo en el tramo de carretera donde se produjo el siniestro varía entre dos y tres días, según se nos dice en el citado informe. En mi opinión, la anterior circunstancia aunque revela un deficiente funcionamiento del servicio, no ofrece fundamento suficiente para apartarse del criterio que el Consejo ha seguido hasta la fecha en estos casos. Compartiendo la afirmación del dictamen de que el incumplimiento del estándar no conlleva por sí solo la responsabilidad de la Administración, como también que puede ser debatida la funcionalidad del estándar en relación a las manchas de aceite, y que no puede afirmarse que si el estándar se hubiera cumplido, el accidente hubiera sido evitado, no comparto la conclusión a que se llega de que al menos, con la actividad exigible a la Administración se reducen los riesgos, de modo que si, como en el caso, este riesgo (acci- 6

7 DICTAMEN 211 dente por mancha de aceite) se materializa, la Administración contrae responsabilidad derivada de ese incumplimiento, cuando no puede imputarse al tercero causante del riesgo (el vertido) y del daño, por resultar desconocido. Es este razonamiento el que me parece se aparta de la doctrina antes citada y de la contenida en los dictámenes del Consejo de Estado que se cita en el propio dictamen, relativa a accidentes causados por objetos sólidos y no líquidos, como en este caso. Después de observar que en ambos casos la doctrina examinada, se signo contrario al reconocimiento de la responsabilidad patrimonial, parte de la premisa de que se cumplían los estándares de vigilancia de las vías y carreteras de circulación que se consideran ordinarios o habituales; también se observa que en relación a los mismos -tipo vigilancia, regularidad, horarios, etc.- no existe una norma de carácter general ni particular que establezca la medida de la vigilancia que se ha de prestar en función de las características de la carretera. Ateniéndonos a la normativa aplicable que se cita en el dictamen, la vigilancia consistirá en las actuaciones necesarias para preservar en el mejor estado posible el patrimonio viario. Las actuaciones de defensa de la carretera incluyen las necesarias para evitar actividades que perjudiquen a la misma, a su función o la de sus zonas de influencia. Las actuaciones encaminadas al mejor uso de la carretera incluyen las destinadas a facilitar su utilización en condiciones de seguridad, fluidez y comodidad adecuadas (artículo 20 bis de la Ley 9/1990, de 28 de diciembre, de Carreteras y Caminos de Castilla-La Mancha). Pese a las referencias habituales al cumplimiento de estándares de vigilancia que encontramos en los dictámenes que han tratado este tipo de asuntos, la ratio decidendi en todos estos casos es la inmediatez entre el vertido o caída del objeto y el siniestro, lo que impide la actuación del servicio para evitarlo. Por ello hemos venido afirmando que el deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, sin que comprenda, por tanto, el supuesto de caída de sustancias de vehículos, que ocasionen perjuicios a los vehículos que sigan en el tráfico normal de la carretera (Dictámenes antes citados y en el mismo sentido, Dictámenes del Consejo de Estado 1131/2002 de 30 de mayo, 2458/2001, de 4 de octubre y 1177/2001, de 31 de mayo y 842/2006, de 19 de julio). Será el análisis de cada caso el que dará la pauta sobre si la intervención del servicio de vigilancia pudo haber evitado el daño. En el presente caso, además de la hora del día -las 13:30 horas- la intensidad media diaria de tráfico de vehículos, que según los informes emitidos por el Servicio correspondiente de la Delegación Provincial de Tráfico, en el tramo de carretera en el que sucedió el siniestro [...] a través de la estación de aforo TO-164 es de 2439 vehículos diarios, siendo el 90% de vehículos ligeros y el 10% de vehículos pesados, junto a la circunstancia de que se trataba de una curva y de que no consta la existencia previa de otros accidentes, permite razonablemente pensar que no pudo transcurrir mucho tiempo entre el vertido y el accidente. Esta razonable conclusión se alcanza al considerar que de lo contrario, a esa hora del día y dada la intensidad media diaria de paso de vehículos, se habrían producido otros accidentes en la misma curva. En suma, en mi opinión el estudio de la relación causal no precisa pivotar sobre la determinación de unos estándares genéricos y apriorísticos de vigilancia, cuidado y conservación de las vías, por otra parte, siempre difíciles de precisar en el caso concreto, y que son exigibles legalmente a las Administraciones titulares de dichas vías, cuando los hechos permiten excluir a priori la relación causal entre dichos estándares y el resultado dañoso. Y 7

8 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha así sucede cuando se constata que, por muy extremada que hubiera sido la vigilancia, ésta no hubiera podido prever ni evitar el vertido y que la Administración tampoco podría haber procedido a su limpieza antes de que tuviera lugar el deslizamiento del vehículo de la reclamante, por la inmediatez entre el vertido y el deslizamiento, que se presume por la propia naturaleza del aceite y porque en una carretera con la intensidad de tráfico que ha sido informada tendrían que haberse producido previamente otros accidentes de los que no existe constancia. De todo lo anterior cabe concluir que, al ser la causa del accidente una mancha de aceite, en una carretera de tráfico frecuente, sin que exista constancia de que se hubieran producido otros accidentes en el mismo lugar a lo largo de la mañana, que en tal caso de haber mediado tiempo entre ellos sin proceder a la limpieza hubieran llevado a examinar y, en su caso estimar una eventual falta de diligencia de los servicios de conservación y mantenimiento no puede establecerse nexo causal entre el servicio público y el accidente, lo que exime a la Administración de responsabilidad en la producción de los daños. 8