Tendencias de la Gestión Pública en América Latina

Tendencias de la Gestión Pública en América Latina Juan Cristóbal Bonnefoy Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social ILPES-CEPAL Noviembre 2004

Estructura de la Presentación 1. Contexto en que surge la Nueva Gerencia Pública 2. Visión comparada de los Modelos de Gestión Pública 3. Nueva Gerencia Pública: Principales Aspectos y Perspectivas Críticas 4. Una visión holística de la interdependencia de las innovaciones presupuestarias 2

Pilares del Modelo de Gestión Burocrático-Tradicional control de los insumos (número de funcionarios, gastos autorizados, etc.) cumplimiento detallado de normas y procedimientos definidos centralmente logro de productos (número de inspecciones, viviendas o atenciones) 3

Crisis del Estado que obliga a revisar el paradigma burocrático en AL Reformas Consenso Washington Democratización y Demanda Social Apertura Comercial y Globalización Inflación crónica Factores Demográficos Incrementalismo Fiscal y Deuda Pública 4

La Discusión del Modelo de Gestión Pública Problema Financiero (disciplina fiscal) Problema Económico (Globalización y CE) Problema Social (Inseguridad y Cohesión) Problema Político (Gobernabilidad y desligitimación del E para lograr valor público) 5

Evolución de la Pobreza y del Gasto Público Social 1990-2001 en América Latina % de personas en situación de pobreza 49 48 47 46 45 44 43 42 41 40 48.3 10.1 12.1 43.5 13.3 43.8 13.8 42.5 43.2 44.0 Gasto Social como % del PIB 1990 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Fuente: Panorama Social de América Latina del año respectivo, CEPAL. 44.2 43.2 16 14 12 10 8 6 4 2 0 6

Estructura de la Presentación 1. Contexto en que surge la Nueva Gerencia Pública 2. Visión comparada de los Modelos de Gestión Pública 3. Nueva Gerencia Pública: Principales Aspectos y Perspectivas Críticas 4. Una visión holística de la interdependencia de las innovaciones presupuestarias 7

De dónde surge la Nueva Gerencia Pública? (New Public Management) 1991, Christopher Hood: visualiza en forma restringida a la NGP como la unión de dos diferentes corrientes de ideas: una corriente derivada de la nueva economía institucional, con nuevos principios administrativos como la contestabilidad, la elección del usuario, la transparencia y una fuerte focalización en la estructura de incentivos; la segunda corriente surge de la aplicación de los principios gerenciales del sector empresarial privado al sector público; esta visión tiene énfasis en la gerencia de contratos, la introducción de mecanismos de mercado en el sector público y la vinculación del pago con el desempeño (NZ, UK y DN) 8

De dónde surge la Nueva Gerencia Pública? (New Public Management) 1992, Michael Barzelay: resumió el paradigma burocrático en una serie de principios normativos: las organizaciones burocráticas están más enfocadas en sus propias necesidades y perspectivas, así como en los roles y responsabilidades de sus partes; se define a sí misma por la cantidad de recursos que controla y por las tareas que desempeña; se asienta en la rutina; lucha por posiciones de poder; insiste en seguir procedimientos estandarizados; anuncia políticas y planes; presenta una separación entre la tarea del pensar de aquella 9 del hacer.

De dónde surge la Nueva Gerencia Pública? (New Public Management) 1992, David Osborne y Ted Gaebler: las organizaciones públicas están obsesionadas con el control: la preocupación por cómo hacer las cosas ha llevado a ignorar los resultados y los impactos; la regulación de los procesos, el control de los insumos y el logro de productos han predominado en el accionar público; el gobierno burocrático fue apropiado para las condiciones que prevalecieron hasta los 60s y 70s, pero en los 90s esas condiciones han desaparecido y nuevas formas de gobernabilidad 10 han emergido.

A partir de la experiencia, en qué consiste Nueva Gerencia Pública? (New Public Management) La Nueva Gerencia Pública busca trasladar la cultura de orientación a los resultados de las empresas del sector privado a las organizaciones del sector público mediante la introducción de algunas reformas estructurales en la gestión. 11

Cuáles son las reformas estructurales de la Nueva Gerencia Pública? 1. Devolver autoridad, otorgar flexibilidad; 2. Asegurar el desempeño, el control y la rendición de cuentas; 3. Desarrollar la competencia y la elección; 4. Proveer servicios adecuados y amigables a los ciudadanos; 5. Mejorar la gerencia de los recursos humanos; 6. Optimizar las tecnologías de la información; 7. Mejorar la calidad de la regulación; 8. Fortalecer las funciones de gobierno en el 12 centro.

Transición de Modelos de Gestión Pública: Dónde están los énfasis? Modelo Burocrático- Tradicional los insumos del proceso Modelo Gestión por Resultados los impactos de la acción pública control externo y procedimientos metas, resultados, indicadores de desempeño y estándares comparativos de rendimiento 13

Modelo de Gestión por Resultados Principales Aspectos 1. Medición de Resultados 2. Participación Ciudadana y Transparencia 3. Dimensiones Cualitativas de la Gestión 4. Se asume que ciudadanos pueden evaluar la calidad, cantidad y oportunidad de los bienes y servicios recibidos 14

Cambio del Paradigma en el Ambito del Presupuesto Presupuestación Tradicional Proceso presupuestario Reglas Insumos Cumplimiento formal Control centralizado Opacidad burocrática Nueva Gestión Financiera Políticas e instituciones presupuestarias Incentivos Resultados/ Impacto Desempeño Responsabilidad descentralizada Transparencia y rendición de cuentas

Proceso Presupuestario Discusión Aprobación Formulación Ejecución Evaluación 16

Estructura de la Presentación 1. Contexto en que surge la Nueva Gerencia Pública 2. Visión comparada de los Modelos de Gestión Pública 3. Nueva Gerencia Pública: Principales Aspectos y Perspectivas Críticas 4. Una visión holística de la interdependencia de las innovaciones presupuestarias 17

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Modelo de Gestión por Resultados Problemas Prácticos 1. La transición a la gestión por resultados no es sólo un problema de medición, sino de cambio de mentalidad. 2. Problemas en medir la evaluación de impactos de las actividades públicas (relaciones de causa-efecto). 19

Estableciendo relaciones de causa-efecto entre los insumos y los resultados: integración de la programación y la ejecución Programación del Gasto Público Insumo Eficiencia Productividad Producto Eficacia Calidad Economía Eficacia Resultado Impacto Ejecución del Gasto Público Insumo Eficiencia Productividad Producto Eficacia Calidad 20

Modelo de Gestión por Resultados Problemas Prácticos 1. La transición a la gestión por resultados no es sólo un problema de medición, sino de cambio de mentalidad. 2. Problemas en medir la evaluación de impactos de las actividades públicas (relaciones de causa-efecto). 3. Sesgo eficientista versus enfoque centrado en la gente. 21

El gobierno de Nueva Zelanda ha reconocido en una evaluación del año 2001 que el enfoque de sus reformas públicas han tenido un foco excesivo hacia la eficiencia y no tanto en la efectividad, con ausencia de vínculos claros hacia las políticas. De esta manera, no existe una prueba incuestionable que las reformas hayan implicado beneficios para la sociedad neocelandesa y sus ciudadanos. New Zealand Treasury (2001), Review of Evidence on Broad Outcome of Public Sector Management Regime, Treasury Working Paper 01/06, preparado por Murray Petrie y David Webber. 22

Críticas al New Public Management 1. Visión simplista, centrada en la eficiencia; 2. No incorpora las diferencias entre el sector público y privado, especialmente la dimensión constitucional del estado de derecho y no los mecanismos de mercado (realpolitik). 23

Pero el problema no es tan simple... 24

Críticas al New Public Management 3. Ignora el rol del gobierno en resolver conflictos, definir metas nacionales, controlar el uso de la fuerza e invertir en el futuro de la nación; 4. No integra la búsqueda de valores societales y objetivos de políticas que poco tienen que ver con el servicio o con satisfacer a los consumidores. 5. Convierte al ciudadano en un consumidor con poca responsabilidad por la comunidad. 25

Estructura de la Presentación 1. Contexto en que surge la Nueva Gerencia Pública 2. Visión comparada de los Modelos de Gestión Pública 3. Nueva Gerencia Pública: Principales Aspectos y Perspectivas Críticas 4. Una visión holística de la interdependencia de las innovaciones presupuestarias 26

Dinámica fiscal obliga a examinar la interdependencia de los objetivos de la gestión presupuestaria CUÁNTO: Preservar la solvencia del SP y estabilizar la Demanda Agregada. QUÉ: Asignar recursos de acuerdo a las prioridades gubernamentales (eficiencia distributiva). CÓMO: Promover la eficiencia técnica en la entrega de los servicios. 27

Herramientas adecuadas para Problemas Diversos. Tarde Borracho Lápiz Labial 28

Mapa Conceptual de las Innovaciones Presupuestarias Objetivos Estratégicos Objetivos Básicos Instrumentos Objetivos Macroeconómicos Preservar la solvencia del Sector Público Estabilizar la Demanda Agregada Marco de Programación Plurianual/ Evaluación de Riesgos Fiscales Tipos de innovaciones según los objetivos Objetivos de Políticas Desempeño Operacional y Accountability Eficiencia Distributiva: asignar recursos de acuerdo con las prioridades gubernamentales Promover la eficiencia técnica con Participación Ciudadana Medición de Resultados/ Evaluación de Programas Indicadores de Desempeño/ Convenios de Gestión/ Externalización 29

Evolución del Presupuesto Participativo en Brasil Ciudad de Porto Alegre inicia su proceso 140 ciudades lo practican 1989 1996 2000 2003 Se extiende el PP a 40 ciudades 200 ciudades, incluyendo megalópolis como Sao Paulo 30

Otras experiencias de Presupuesto Participativo en Latinoamérica Pasto, Samaniego y Depto. de Nariño (COL) Ley 28.056 de Presupuesto Participativo, 8/8/2003 (PER) Cuenca y Macas (EC) Río Cuarto, Buenos Aires y Rosario (AR) 31

Chile: Evaluación del Desempeño y Monitoreo PAGO POR DESEMPEÑO PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTION PROCESO PRESUPUESTARIO INDICADORES DE DESEMPEÑO EVALUACIÓN DE PROGRAMAS CUENTA PÚBLICA BALANCE DE GESTIÓN INTEGRAL FONDO CONCURSABLE 32

Conclusiones Todas las instituciones públicas en América Latina se mueven en la misma dirección Pero parten de puntos de partida diferentes y con velocidades diferentes Tomará más tiempo en las instituciones que son más reacias al cambio y/o que tienen una tradición burocrática enraizada Los beneficios del cambio son significativos 33