Los desafíos de la política fiscal: asignación de responsabilidades entre niveles de gobierno en América Latina

Transcripción

1 Los desafíos de la política fiscal: asignación de responsabilidades entre niveles de gobierno en América Latina Juan Pablo Jiménez CEPAL Escuela de Verano sobre Economías Latinoamericanas, CEPAL Santiago, Agosto 2018

2 Contenido de la presentación 1. Algunas consideraciones teóricas 2. America Latina: alta heterogeneidad entre los países seleccionados 3. Algunos aspectos de la descentralización fiscal en América Latina 4. Asignación de gasto entre niveles de gobierno 5. El financiamiento de los gobiernos subnacionales a) Los ingresos tributarios: estructura y evolución b) Los ingresos no tributarios c) Transferencias intergubernamentales 6. El endeudamiento subnacional 7. Temas pendientes y desafíos futuros 8. Opciones de reformas para facilitar políticas subnacionales equitativos, sostenibles y no procíclicas

3 Algunas consideraciones Musgrave (1959): teóricas Asignación: provisión de bienes y servicios públicos Distribución: operaciones tanto del lado de los ingresos como del gasto, orientadas a modificar la distribución del ingreso Estabilización: ajustes en el nivel de ingresos y gastos con la finalidad de mantener el pleno empleo y la estabilidad de precios La función asignativa es responsabilidad de todas las instancias de gobierno, dependiendo siempre del bien público a suministrar y su alcance en cuanto a preferencias y necesidades locales. Las distributivas y de estabilización vendrían a ser responsabilidades del gobierno central

4 El rol de los gobiernos sub-nacionales en la función de estabilización de la política fiscal Las razones para este punto de vista La necesidad de coordinar la política de estabilización fiscal con otras políticas macro (monetaria, cambiaria), que son una función propia del gobierno central El riesgo de que los gobiernos sub-nacionales (GSNs) se involucren en una expansión contra cíclica a pesar de no tener adecuado espacio fiscal para ello, un riesgo aumentado por el problema de la common pool y por expectativas de posibles rescates (bailouts) por el GC

5 El rol de los gobiernos sub-nacionales en la función de estabilización de la política fiscal La probabilidad de externalidades (spillovers) positivos o negativos de políticas fiscales sub-nacionales dentro de un espacio (el territorio nacional) caracterizado por alta movilidad de bienes y factores de producción. Ejemplos de externalidades negativas: una competencia predatoria entre gobiernos regionales o locales en su política tributaria; el impacto del endeudamiento excesivo de un gobierno sub-nacional de tamaño significativo sobre las tasas de interés nacionales. Los GCs tienen mas amplio acceso al financiamiento y en mejores condiciones que los GSNs, y por lo tanto, están en mejor posición para financiar expansiones fiscales contra cíclicas durante periodos de recesión El gobierno central puede redistribuir recursos de manera de compensar a los GSN afectados por choques con impacto asimétrico entre regiones.

6 El rol de los gobiernos sub-nacionales en la función de estabilización de la política fiscal A pesar de la validez de los argumentos precedentes, hay también consideraciones opuestas: La descentralización está reduciendo la participación de los GCs sobre el gasto público total y concentrándola en categorías de gasto menos flexibles. Esto restringe la capacidad del GC de llevar a cabo la estabilización fiscal en muchos países. Las políticas contra-cíclicas de los gobiernos centrales pueden ser frustradas por políticas pro-cíclicas de los gobiernos sub-nacionales. El negar a los gobiernos sub-nacionales un rol en la estabilización mina sus incentivos a construir espacio fiscal y capacidad institucional para responder al ciclo y a los shocks externos. Las respuestas fiscales sub-nacionales a shocks asimétricos entre regiones pueden ser apropiadas si las respuestas de los gobiernos centrales no toman adecuadamente en cuenta estas asimetrías.

7 El rol de los gobiernos sub-nacionales en la función de estabilización de la política fiscal Una visión más equilibrada de los respectivos roles de los GCs y GSNs en el manejo macroeconómico se basaría en los siguientes principios: Por razones económicas tanto como sociales, es crucial evitar la prociclicidad en las políticas fiscales sub-nacionales. Se puede justificar que los gobiernos sub-nacionales tomen medidas contra cíclicas activas (discrecionales) para enfrentar shocks asimétricos, si el GC no toma adecuadamente en consideración aquellas asimetrías.

8 El rol de los gobiernos sub-nacionales en la función de estabilización de la política fiscal Las políticas contra cíclicas sub-nacionales (activas o pasivas) deben: Ser consistentes con la sostenibilidad fiscal de medio a largo plazo Ser simétricas a lo largo del ciclo (es decir, igualmente restrictivas durante los booms como expansionistas durante las recesiones) No estar en conflicto con la política fiscal del GC No imponer externalidades adversas sobre otras jurisdicciones sub-nacionales También es importante que los GSNs mejoren su capacidad para diseñar e implementar medidas activas contra cíclicas, incluyendo la posibilidad de ejecutar políticas contra cíclicas del GC, cuando apropiado.

9 El rol de los gobiernos sub-nacionales en la función redistribución América Latina : alta desigualdad en múltiples dimensiones Rol redistributivo de la política fiscal: reducido espacio fiscal y multiples demandas Dos dimensiones: territorial y personal Desarrollo paralelo, con recientes intentos de convergencia Sin consenso empírico respecto a los vínculos, la convergencia o divergencia, la existencia o no de una relación causal Diferencia en las variables e información analizada Diferente foco de análisis (p.e. efecto transferencias a familias vs programas de infraestructura) y horizonte temporal (corto vs largo plazo)

10 El rol de los gobiernos sub-nacionales en la función redistribución No es un tema nuevo Tocqueville (1835) ya lo discutió! Tema de relevancia en términos analíticos y crucial en la agenda de políticas: Si el desarrollo regional no se vincula con la distribución del ingreso personal, los gobiernos enfrentan dificultades para corregir ambas desigualdades a través de la política fiscal P.E, en la UE la cohesión regional se concibe como prerrequisito para lograr la cohesión social. Principal razon para reducir desigualdades regionales (Fondos de Cohesión)

11 El rol de los gobiernos sub-nacionales en la función redistribución Se han desarrollado de manera separada dos tipos de análisis relacionados con la desigualdad: Distribución del ingreso global (país) distribución del ingreso regional De hecho, no existe un nexo necesario entre las dos desigualdades: una región con un ingreso promedio alto puede tener una distribución personal altamente desigual, y viceversa; una región pobre, con ingresos medios bajos, puede tener una distribución personal bastante igual. Por otro lado, visto desde la metodología, la literatura tiende a evaluar los cambios en las disparidades regionales usando como unidad de análisis el PIB regional

12 El rol de los gobiernos sub-nacionales en la función redistribución Conflicto de objetivos que enfrentan los gobiernos cuando elaboran políticas de redistribución. Hay que sacrificar la convergencia regional si la prioridad está exclusivamente en la reducción de la desigualdad personal. Por otro lado, si la convergencia regional es el objetivo principal, su alcance puede reducir el impacto redistributivo sobre el ingreso personal Difícil, por ende, anticipar el impacto regional de una política nacional (o subnacional) redistributiva En definitiva, el marco conceptual del federalismo fiscal no da lineamientos conclusivos para la asignación de responsabilidades entre niveles de gobierno y el rol de los GSN. La distribución de las responsabilidades de gasto debe preceder a asignación de potestades tributarias y de financiamiento

13 América Latina: región altamente heterogénea Principales indicadores socio-económicos en países seleccionados País Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador México Perú Estructura 23 provincias, la Ciudad Autónoma de Bs. As. Y 2,171 municipios 9 departamentos y 339 municipios 26 estados, 1 DF y 5,564 municipios 15 regiones y 345 municipios 32 departamentos, 10 distritos y 1,096 municipios 7 provincias y 82 municipios 24 consejos provinciales y 221 municipios 31 entidades federativas, Ciudad de México y 2,446 municipios 24 regiones y 1,874 municipios Densidad población (hab/km2) (WPP, ONU 2017) PIB por habitante (CEPALST AT) IDH (PNUD, 2016) Gini (CEPAL, 2016) Carga tributaria (CEPAL, 2016) % Población urbana (WUP, ONU año 2014) Disparidades regionales: brecha del pib pc regional (estimaciones propias) , , , , , , , , ,

14 Algunos ejemplos de la heterogeneidad de casos Argentina, Brasil y México poseen sistemas federales de gobierno mientras que el resto corresponde a gobiernos unitarios o centralizados. La densidad de población es muy desigual (Bolivia 9 hab./km. y CR 91), y lo mismo aplica para las brechas de producto per cápita. Brasil tiene una presión tributaria global casi 3,5 veces mayor que la de México. Indicadores sociales como el IDH y el coeficiente de Gini arrojan resultados muy dispares entre países y entre regiones ricas y pobres de un mismo país, sobre todo a nivel municipal dada la multiplicidad de estos niveles de gobierno.

15 Disparidades entre regiones de un mismo país Desde hace varias décadas se ha demostrado que en América Latina existen profundas brechas de desarrollo entre territorios ricos y territorios pobres, lo que permite afirmar que el lugar de origen y residencia es determinante en la distribución de oportunidades y la calidad de vida de las personas Empíricamente, las brechas se demuestran en: El Producto Interno Bruto regional Los niveles de pobreza Las capacidades fiscales de los gobiernos sub-nacionales: intermedios y locales La provisión de bienes y servicios públicos: salud, educación, agua potable, alumbrado público

16 América Latina y OCDE (países seleccionados): Brechas del PIB per cápita entre la región mas rica y la región mas pobre, alrededor del 2015 Fuente: elaboración propia con datos provenientes de las cuentas nacionales de los países y de OECD.Stat

17 Algunas características comunes de la descentralización Organización de gobierno muy diversificada entre países Nivel de gobierno objetivo de la descentralización, muy variable entre países (gobiernos intermedios, locales, regiones) Descentralización de responsabilidades sesgada al gasto público Escasa autonomía tributaria Elevada asimetría vertical: significativa importancia de las transferencias intergubernamentales Transferencias intergubernamentales: alta utilización de las asignaciones específicas (earmarking) Elevada incidencia de los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales

18 Tendencias de la descentralización fiscal en América Latina En las últimas décadas, se ha observado en América Latina el afianzamiento de una gradual tendencia hacia la descentralización desde el gobierno central hacia niveles inferiores de gobierno. Esta tendencia podría dividirse en diferentes períodos u olas, con características bastante diferenciadas. A partir de los ochenta, fuerte énfasis que puede caracterizarse por: Implementación de reformas constitucionales, Reasignación de responsabilidades de gasto (gasto social) Aumento de los recursos subnacionales a través de las transferencias Débiles mecanismos de coordinación macroeconómica, sectoriales y de rendición de cuentas. Justificación conceptual de esta ola: federalismo fiscal La descentralización mejora la eficiencia asignativa

19 Pautas de la descentralización fiscal en América Latina A partir de mediados de los 90, fuerte aumento de deuda SN. Rescates de parte de los GC, con armado de programas de coordinación de endeudamiento. Irrupción de las reglas macro fiscales Impacto de la descentralización en la función de estabilización macro

20 Pautas de la descentralización fiscal en América Latina (cont.) Este proceso, en sus diferentes olas o períodos, se dio principalmente vía gasto público (educación, salud, infraestructura), siendo la situación final bastante heterogénea. En términos generales, Argentina y Brasil han alcanzado los mayores niveles de descentralización fiscal, tanto si se mide en términos del gasto como de los ingresos, seguidos de Colombia y Bolivia. Un hecho interesante no suficientemente resaltado es que AL tiene uno de los niveles más altos de descentralización electoral cuando se compara con otras regiones del mundo (Treisman 2002)

21 Grado de descentralización del gasto público (En % del gasto público de los gobiernos sub-nacionales sobre el total) Fuente: Decentralization and Reform in LA, CEPAL 2012.

22 Pautas de la descentralización fiscal en América Latina: Asignación de gasto No solo el nivel de gasto descentralizado ha sido altamente heterogéneo. También las funciones del gasto que se descentralizaron han sido bien diferentes entre países Los países más descentralizados de la región (Argentina, Brasil y en parte México) han descentralizado salud, educación y parte de su gasto en infraestructura El caso de la educación en Chile resulta paradójico, tomando en cuenta su alta centralización fiscal. En un reciente trabajo (Jiménez y Ruelas, 2017) se analizó las responsabilidades de gasto en las principales metrópolis en la región.

23 . Responsabilidades de gasto Gobiernos locales Principales ciudades de América Latina Funciones Buenos Aires Bogotá Ciudad de México Lima Santiago São Paulo Transporte M M M M MNC MC Agua potable MC CM M M P MC Educación CN C CN MN MNC MC Salud C CM CN MN MNC IM Seguridad NC CM MN MN MN I Vivienda C CN CN M MN IMC Medio Ambiente C C M M MN MC a M: Metropolitano; C: Ciudad (gobierno local); N: Nacional; I: Intermedio; P: Privado. Fuente: Jiménez y Ruelas (2017)

24 Pautas de la descentralización fiscal en América Latina: financiamiento de los GSN El financiamiento de las responsabilidades de gasto asignadas a los gobiernos sub-nacionales ha sido logrado mediante tres modalidades según los países: Generación de recursos propios (tributarios y no tributarios) Transferencias intergubernamentales Endeudamiento Así, los ingresos fiscales totales de estos gobiernos han crecido considerablemente en los últimos diez años. Sin embargo, y en muchos casos esto se ha debido a la importancia creciente que han tenido las transferencias provenientes desde los gobiernos centrales y no por el incremento de los recursos tributarios propios de los niveles intermedios y locales.

25 Evolución de la estructura de los ingresos totales en gobiernos subnacionales (En % del PIB) Fuente: elaboración con cifras oficiales de CEPAL.

26 El financiamiento de los gobiernos subnacionales Como ha sido bien documentado en la literatura (Ambrosanio y Bordignon, 2006), esta tendencia asimétrica es generalizada en los procesos de descentralización alrededor del mundo pero especialmente importante en AL, reflejando una serie de factores: Por motivos de EP puede pasar que ambos niveles de gobierno tiendan a favorecer una mayor centralización: el GC de manera de mantener control sobre las bases tributarias y proveer recursos a través de transferencias; los GSN prefieren evitar los costos de recaudar impuestos de sus votantes, pudiendo culpar al GC cuando falten los recursos.

27 El financiamiento de los gobiernos subnacionales El alcance de la descentralización de poderes tributarios está restringida por factores económicos, como la alta movilidad de los bienes y de los factores de la producción, siendo más alta dentro que fuera de las fronteras de los países. Esto es uno de los factores que le da sustento a que la principal fuente de financiamiento SN sea el impuesto predial. En la medida en que las bases tributarias estén distribuidas en forma muy desigual (especialmente en países especializados en RRNN), puede resultar necesario mantener altos niveles de desigualdad vertical de manera de poder facilitar una redistribución horizontal de estos recursos a través de transferencias de igualación.

28 El financiamiento de los gobiernos subnacionales En la mayoría de los países se destaca la alta dependencia de los gobiernos subnacionales respecto del sistema de transferencias que cada gobierno central implementa para complementar el financiamiento de sus responsabilidades de gastos. Argentina, Bolivia y México estos aportan más del 7% del PIB, respectivamente, en concepto de transferencias.

29 Valor de las transferencias de los Gobiernos centrales a los gobiernos subnacionales, (En % del PIB) Fuente: elaboración con cifras oficiales de CEPAL.

30 Estructura de los Ingresos Totales de los Gobiernos Subnacionales Año 2015 (En % del PIB y del total) Países Recursos propios a Transferencias del Gobierno central Otros Ingresos b Ingresos Totales PIB Total PIB Total PIB Total PIB Argentina 6,38 42,04 8,80 57,96 0,0 0,00 15,2 Bolivia (Estado Plurinacional de) c 4,84 37,02 8,23 62,98 0,0 0,00 13,1 Brasil 10,72 79,28 2,80 20,72 0,0 0,00 13,5 Chile 2,36 61,38 1,48 38,51 0,004 0,11 3,8 Colombia 6,72 57,17 5,03 42,83 0,0 0,00 11,8 Costa Rica 1,15 99,91 0,001 0,09 0,0 0,00 1,1 Ecuador d 1,0 31,48 2,28 68,52 0,0 0,00 3,3 Mexico 1,36 14,46 8,03 85,54 0,0 0,00 9,4 Perú 1,1 28,21 2,6 66,67 0,2 5,13 3,9 Uruguay 1,99 63,83 1,13 36,17 0,0 0,00 3,12 Fuente: elaboración con cifras oficiales de CEPAL.

31 Los ingresos tributarios: estructura y evolución Se observa una dispar y mayoritariamente escasa participación de los gobiernos subnacionales en la generación de la presión tributaria nacional. La excepción la constituye Brasil, en el que los estados y los municipios poseen conjuntamente el 30% de la recaudación total. En un segundo escalafón de países se encuentran Argentina y Colombia donde los niveles inferiores de gobierno aportan alrededor de 15% de la recaudación total. Sin embargo, en el resto de los países, los gobiernos centrales no han avanzado de manera significativa en la descentralización de los recursos tributarios. De este modo, en estos países la recaudación tributaria subnacional representa, en promedio (sin Argentina y Brasil), alrededor de 3%- 4% de los ingresos tributarios totales de cada país.

32 Ingresos tributarios según nivel de gobierno Año 2015 (En % del total) Fuente: elaboración con cifras oficiales de CEPAL.

33 América Latina (4 países): rango de importancia de los ingresos propios respecto a los ingresos totales de los gobiernos subnacionales, 2003, 2008 y alrededor de 2015 (En %) Fuente: elaboración con cifras oficiales de CEPAL.

34 Los ingresos tributarios: estructura y evolución (cont.) Se mencionó que los ingresos tributarios propios de los gobiernos subnacionales han permanecido estancados durante los últimos años y esta pobre evolución se relaciona con la debilidad en el nivel y la estructura de la imposición subnacional, lo que a su vez tiene relación con las bases tributarias disponibles por parte de estos niveles de gobierno. Los impuestos que recaudan los gobiernos intermedios y locales son en general aquellos que gravan los patrimonios, básicamente el impuesto a la propiedad inmueble y a la propiedad de vehículos automotores.

35 Los ingresos tributarios: estructura y evolución (cont.) Adicionalmente, en países más descentralizados existen algunos impuestos generales al consumo, Tales son los casos del ICMS en los estados de Brasil, el impuesto sobre los servicios (ISS) en sus municipios, en Argentina el Impuesto a los Ingresos Brutos y, en Colombia, los impuestos específicos al consumo a nivel departamental y el impuesto de industria y comercio que recaudan los municipios. La baja recaudación de impuestos propios es un problema central de la autonomía de los GSN y ello tiene dos vertientes: las escasas bases disponibles, el bajo esfuerzo tributario y las dificultades de los mismos para aprovechar las potestades tributarias ya transferidas, como por ejemplo se observa en los magros ingresos generados por el impuesto predial en los países de América Latina.

36 Estructura de los principales impuestos de los gobiernos subnacionales en América Latina Año 2015 (En % del PIB y del total) País Propiedad inmobiliaria (4100) Sobre la actividad económica (5100) Sobre el uso de bienes y contribuciones de mejora (5200) Otros Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador México Perú Uruguay En % de los ingresos totales País Propiedad inmobiliaria (4100) Sobre la actividad económica (5100) Sobre el uso de bienes y contribuciones de mejora (5200) Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador México Perú Uruguay Fuente: elaboración con cifras oficiales de CEPAL. O tros Total Total

37 Impuesto predial (propiedad inmueble) En términos recaudatorios generan entre el 0,8 y el 0,1% del PIB. En Chile, Costa Rica y Perú generan más del 40% de la recaudación propia. En general las tasas, las valuaciones y las normas son fijadas a nivel central y ello resta autonomía a los GSN. Los problemas centrales están en torno a los catastros incompletos y las valuaciones desactualizadas. Una alternativa poco aprovechada son las contribuciones de mejoras, aún cuando existe consenso sobre las ventajas que presenta Fomento de la participación ciudadana, apoyo brindado a comunidades mediante proyectos de beneficio social e incremento de la plusvalía inmobiliaria.

38 Impuestos sobre actividades económicas Salvo Brasil que aplica el ICMS a nivel estadual, varios países aplican modalidades de impuestos acumulativos (ingresos brutos, patentes, ventas) que en general resultan distorsivos. El grado de autonomía tributaria difiere entre países y según la libertad para fijar las tasas, las bases y las normas de administración. En Argentina, Brasil y Costa Rica producen más del 50% del total de los ingresos tributarios propios.

39 Impuestos a los automotores En los países de la región existen diversas alternativas para gravar los vehículos automotores de los contribuyentes pudiendo recaer sobre: i) la tenencia o propiedad de un automotor; ii) la utilización para circular en la vía pública ( derechos de circulación ); iii) la transferencia de los vehículos entre sus ciudadanos. El impuesto sobre automotores está presente en varios países latinoamericanos aunque sólo en algunos resulta moderadamente significativo en la recaudación tributaria subnacional, como sería el caso de Chile Depende en gran parte del grado de urbanización y nivel de ingreso per cápita de cada jurisdicción.

40 Comprenden una amplia gama de instrumentos fiscales en la que se incluyen tasas por prestación de servicios y derechos de uso, explotación y circulación, rentas de la actividad empresarial, rentas patrimoniales y regalías por explotación de recursos naturales como los hidrocarburos. Ecuador, México, Perú y Bolivia son precisamente aquellos donde la extracción y comercialización de productos primarios básicos resulta ser una fuente cuantiosa de ingresos subnacionales. Los ingresos no tributarios: tasas, derechos y regalías

41 Los ingresos no tributarios: tasas, derechos y regalías Argentina: regalías sólo para provincias productoras En la mayoría de los casos, la predominancia de este tipo de recurso fiscal dentro de las finanzas públicas de los niveles inferiores de gobierno conlleva a un aumento en la volatilidad de los ingresos y a la presencia de mayores disparidades interregionales en función de la dotación existente de recursos no renovables dentro de cada jurisdicción subnacional.

42 Recursos Tributarios y No Tributarios Propios de los gobiernos subnacionales, cerca del 2013 (En % del PIB y % del total)

43 La desigualdad territorial como desafío de las RFI en países productores de RN País Instrumento % de los ingresos totales Gini, ingresos totales Gini, RNNR Parte que los RNNR explican la desigualdad de ingresos totales, como % Argentina Regalías Bolivia IDH Colombia (Departamentos ) Colombia (Municipios) SGR SGR Perú Canon Fuente: Brosio y Jiménez (2016)

44 Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: transferencias intergubernamentales Esta brecha refleja la inevitable tensión entre las numerosas (y crecientes) demandas de gasto local y la escasez de instrumentos tributarios subnacionales. CARACTERÍSTICAS DE LOS SISTEMAS DE TRANSFERENCIAS EN AMÉRICA LATINA (77 sistemas analizados) Origen de los fondos Número de sistemas Porcentaje de impuestos nacionales 40 Monto fijo 3 Monto variable (por costo de servicio) 5 Partida presupuestaria 15 Otros 14 Mecanismo de transferencias Discrecional 29 Automático 48 Tipo de asignación Libre disponibilidad 38 Asignación sectorial 39 Destino Gobiernos intermedio 37 Gobiernos locales 44

45 Transferencias intergubernamentales Repartos entre el gobierno central y gobiernos intermedios (Argentina, Venezuela) Repartos entre el gobierno central y diferentes niveles de gobierno subnacional (Brasil) Sistemas que incluyen recursos provenientes de recursos naturales (Bolivia, México, Perú) Sistemas con excepciones (Municipios con puerto en Honduras) Reparto horizontal (Chile) Reparto que incorpora destinos diferentes a los gobiernos subnacionales (Universidades en Bolivia)

46 Transferencias intergubernamentales: criterios de distribución Coeficientes fijos (Argentina) Según indicadores generales con diferente grado de complejidad (México, Guatemala, Perú, Honduras) Según indicadores sectoriales (Colombia) De transición (Nicaragua, Colombia)

47 Transferencias intergubernamentales: condicionalidad Condicionalidades generales (Bolivia, El Salvador, Uruguay) Condicionalidades específicas (Brasil, Argentina, Guatemala) Sistema general de transferencias con uso condicionado (Colombia, México) Incentivos específico (Fondo Hondureño de Inversión Social, Plan Nacer Argentina)

48 El endeudamiento sub-nacional: Evolución en los últimos años Desde mediados de los años 90 a la fecha se observan dos períodos (deuda en términos del PIB): fuerte crecimiento hasta el año 2002 en los 5 casos observados y posterior descenso debido a mayor tasa de crecimiento de la región y mayores controles. Argentina y Brasil han liderado esta evolución, y es especialmente en el primero de ellos donde el endeudamiento subnacional más que se duplicó entre 1996 y A la fecha, aún los niveles de Argentina y Brasil continúan siendo elevados (9% y 13% del PIB) y, respecto a la deuda del Sector Público, representan el 16% y el 30% respectivamente.

49 América Latina (5 países): Deuda pública de los gobiernos subnacionales (En %del PIB y de los ingresos) Fuente: elaboración con cifras oficiales de CEPAL.

50 América Latina (5 países): Deuda pública de los gobiernos subnacionales (En % del PIB) Fuente: elaboración con cifras oficiales de CEPAL.

51 América Latina (5 países): Composición de la deuda subnacional (En %) Fuente: elaboración con cifras oficiales de CEPAL.

52 El endeudamiento subnacional: El marco normativo A mediados de los años noventa, el endeudamiento excesivo de los gobiernos subnacionales propició un paulatino consenso para discutir y reforzar los posibles mecanismos de coordinación y control. Como primera respuesta, los gobiernos centrales han intentado ejercer un control directo sobre las jurisdicciones subnacionales imponiendo restricciones administrativas sobre sus posibilidades de endeudamiento. Sin embargo, se observaron los tradicionales inconvenientes que suele predecir la teoría (selección adversa, riesgo moral y falta de transparencia en el otorgamiento de préstamos), relativizando sus efectos sobre los niveles de endeudamiento subnacional.

53 El endeudamiento subnacional: El marco normativo En los años recientes casi todos los países (con la excepción de Chile) han dirigido sus esfuerzos al establecimiento de reglas y normas legales comúnmente aceptadas en el marco de una Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF). Estas normativas (que suelen abarcar tanto normas de procedimiento como reglas numéricas sobre el stock o los servicios de deuda) han sido aplicadas tanto en países unitarios como federales. Se han observado importantes logros cuantitativos (sobre indicadores fiscales) y cualitativos (sobre procedimientos administrativos) en Brasil, Colombia, México y Perú, mientras que en los demás países los resultados han sido dispares.

54 Temas pendientes y desafíos futuros 1. El marco conceptual no da claros lineamientos respecto a la asignación de responsabilidades entre niveles de gobierno 2. Los países de la región observan una gran heterogeneidad en su organización institucional asi como en sus estructuras económicas y sociales 3. El proceso de descentralización en AL altamente heterogeneo y enfocado al gasto 4. La reasignación de funciones no ha avanzado en base a la cesión de potestades tributarias ni al fortalecimiento de los servicios de rentas subnacionales sino fundamentalmente en base a la transferencia de funciones de gastos a los GL. 5. Un proceso eficiente requeriría un mix de las distintas fuentes de financiamiento de forma tal que no sólo se transfieran fondos, sino potestades para la obtención de los recursos de manera coordinada entre los GL y el GC. 6. La gran disparidad entre los niveles de ingresos propios de los gobiernos locales y el gobierno central ha sido la norma. 7. También se observan fuertes disparidades dentro de los propios GL de cada país, caso de ciudad de Buenos Aires, San Pablo, Distrito Federal y Bogotá que concentran la mayor parte de los recursos de cada país.

55 Temas pendientes y desafíos futuros 6. Siendo los impuestos patrimoniales los más aptos para ser utilizados a nivel local, los niveles actuales de recaudación son aún muy exiguos y requerirán de una evaluación especial que permita fortalecerlos. 7. También se observa la existencia de instrumentos no utilizados como son las contribuciones de mejoras. 8. Los impuestos sobre actividades productivas son las fuentes a las que han recurrido los GSN con mayor frecuencia, no obstante los complejos problemas de coordinación, eficiencia y desbalances que ellos pueden generar. 9. La baja recaudación del impuesto a la renta personal de los países en AL no ha facilitado la aplicación de sobretasas sobre los mismos.

56 Temas pendientes y desafíos futuros 10. En gran parte de los países de la región, se observa una gran debilidad institucional de los GSN para aumentar el nivel de los recursos propios, tanto por la falta de capital físico y humano, así como por la renuencia de los cuerpos políticos para lograr ese objetivo. 11. Por supuesto que vale aclarar que a esta situación no se ha arribado sólo por insuficiencias financieras propias de los GSN, sino que también los GC influyeron en este resultado al transferir funciones de gastos sin los necesarios recursos para su financiamiento.

57 Opciones de reformas para facilitar políticas subnacionales equitativas, sostenibles y no pro-cíclicas

58 Principales retos para la política fiscal subnacional en AL El contexto macro-económico actual: La región se está recuperando (a velocidades diferentes en diferentes países y no sin riesgos) Continúan presiones inflacionarias en algunos de los países Es muy importante asegurar que el aumento de los recursos tributarios sea aprovechado para mejorar las finanzas publicas Dado el peso creciente de los GSN, es fundamental asegurar su contribución al proceso de consolidación fiscal Las estrategias apropiadas para cada país dependen de sus condiciones iniciales (económicas, institucionales y políticas) Se necesitan diferentes combinaciones de políticas y reformas institucionales en los diferentes países

59 Reformas en las reglas fiscales y otros tipos de control al endeudamiento subnacional Se necesita fortalecer los mecanismos de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno Reformas en las reglas fiscales deberían reducir su pro-ciclicidad: Ventajas y desventajas de reglas de balance estructural (dificultades técnicas de calculo; posibles restricciones de financiamiento) Creación de fondos de estabilización al nivel sub-nacional Adopción de reglas de gasto para los GSN

60 Reformas en los gastos subnacionales Opciones para aumentar el espacio fiscal, mejorando la calidad de los gastos sub-nacionales y moderando su crecimiento: Delimitar claramente las responsabilidades de gastos de los diferentes niveles de gobierno y reducir duplicaciones Asignar al GC la responsabilidad para gastos especialmente sensibles al ciclo (p.e. seguro de desempleo) Reducir rigideces en el empleo publico Minimizar asignaciones especificas de recursos (earmarking) Fortalecer mecanismos de coordinación intergubernamental de los gastos sociales (salud, educación) e infraestructura Mejorar impacto redistributivo de los subsidios para servicios públicos básicos Continuar esfuerzos para mejorar los sistemas de gestión presupuestaria sub-nacional

61 Reformas en los ingresos propios de los GSN Principales objetivos: Movilización de recursos adicionales Reducción de su elasticidad al ciclo Reducción de distorsiones (p.ej. efecto cascada; competencia predatoria) Fortalecimiento de las administraciones tributarias locales y reducción de los costes de cumplimiento para los contribuyentes

62 Reformas en los recursos propios de los GSN Recargos a los impuestos a las ganancias Fortalecimiento de los impuestos a la propiedad Reducir la importancia de los impuestos sobre recursos naturales en el total SN, ya que sus yacimientos son muy concentrados y sus precios muy volátiles Mejorar la cooperación entre administraciones tributarias nacionales y sub-nacionales Para aumentar los incentivos a los GSN a recaudar mas, se necesitan también reformas en los sistemas de transferencias intergubernamentales

63 Reformas en las transferencias intergubernamentales Esquemas de coparticipación de impuestos nacionales facilitan la transmisión de la ciclicidad de estos tributos a los GSN y dificultan el uso de los impuestos nacionales como instrumento de estabilización Posibles reformas en los sistemas de coparticipación: Uso de medias móviles Basar las transferencias en los recursos estructurales del GC; o cambiar simétricamente los coeficientes de coparticipación a lo largo del ciclo Compensación del impacto sobre recursos coparticipados de medidas tributarias tomadas por el GC Decidir el nivel de las transferencias discrecionales con referencia a la fase del ciclo económico

64 Los desafíos de la política fiscal: asignación de responsabilidades entre niveles de gobierno en América Latina Juan Pablo Jiménez CEPAL Escuela de Verano sobre Economías Latinoamericanas, CEPAL Santiago, Agosto 2018

65 Aproximaciones a la autonomía fiscal de los gobiernos locales e intermedios Por simplicidad se ha tendido a medir la autonomía fiscal a través de la suma de los ingresos propios, definido como propio subnacional en la medida en que sea ese nivel de gobierno quien lo administre y disponga de los recursos que el tributo pueda generar Sin embargo, recientemente se ha propuesto evaluar el grado de libertad con el que los gobiernos locales e intermedios pueden crear o abolir nuevos impuestos locales, definir bases fiscales o incluso otorgar exenciones tributarias a personas naturales y empresas Se propone además incorporar el análisis de los distintos sistemas de coparticipación de impuestos debido principalmente a: Las altas asimetrías verticales existentes Diferencias que existen en cuanto al poder negociador de los gobiernos al momento de decidir la distribución de los ingresos coparticipables

66 Aproximaciones a la autonomía fiscal de los gobiernos intermedios Fuente: elaboración con cifras oficiales de CEPAL.

67 Aproximaciones a la autonomía fiscal de los gobiernos locales Fuente: elaboración con cifras oficiales de CEPAL.