Gestión Pública: Es Eficiente?

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1 Temas Públicos Nº de Enero de 2007 ISSN Gestión Pública: Es Eficiente? Cuando se trata de evaluar la gestión pública es importante mirar no sólo el tamaño del Estado sino también su eficiencia en el uso de los recursos, que son de todos los chilenos. Por eso es importante que se hagan bien las cosas. Al hablar del Estado debemos considerar tanto las decisiones de inversión que se toman en la administración de las empresas públicas, como en el gobierno general. Ha sido eficiente la gestión pública del Gobierno en los últimos años? Lamentablemente, algunos signos nos indican que no lo ha sido. Por un lado tenemos que el tamaño del Estado en la economía ha aumentado en el último tiempo, lo cual es signo de que está, crecientemente desarrollando actividades que son propias del ámbito privado. Por otra parte, existen antecedentes que indican que en el sector público las cosas no se están desarrollando en forma más adecuada. Es decir, que el Estado no está siendo eficiente en el desempeño de su labor. Ha existido una prioridad política antes que técnica en la evaluación de los proyectos. Algunos ejemplos emblemáticos son el ya descartado proyecto de un puente para Chiloé, sobre el Canal de Chacao. Asimismo, se ha Los Estados no son omniscientes, generosos, y guardianes sociales del bien común de la sociedad y su intervención no es gratuita, como se pensaba en la década de los sesenta. En general, el objetivo político lo aleja del bien común. No podemos pensar que en el sector privado los individuos actúan motivados por su propio interés y en el sector público no. Los intereses del sector público son sobrevivir en el puesto, re elegirse, obtener promoción o reconocimiento público. hecho un uso político de algunas obras y proyectos como el de Transantiago. Finalmente, la calidad profesional del Estado muchas veces no es la óptima, lo cual repercute en la gestión, por ejemplo, de las empresas públicas. En este sentido, el ejemplo más emblemático es Ferrocarriles del Estado. El Ámbito de Acción y Tamaño del Estado El Estado tiene funciones propias, que están en su naturaleza y origen. Es difícil sustituirlo en la provisión de bienes públicos como la Defensa Nacional, la Justicia, la seguridad pública y ciertas obras de infraestructura. Sin embargo, vemos que el Estado está presente en muchas actividades empresariales y existen riesgos y errores del Estado Empresario, y la historia de Chile así lo demuestra. Los Estados no son omniscientes, generosos, y guardianes sociales del bien común de la sociedad y su intervención no es gratuita, como se pensaba en la década de los sesenta. En general, el objetivo político lo aleja del bien común. No podemos pensar que en el sector privado los individuos actúan motivados por su propio interés y en el sector público no. Los intereses del sector público son sobrevivir En esta edición: Gestión Pública: Es Eficiente? En esta edición: Gestión Pública: Autogestión Es de Eficiente? Hospitales: Retrocesos y Metas Incumplidas Autogestión de Hospitales: Retrocesos y Metas Incumplidas 1

2 Cuadro Nº 1 TAMAÑO DEL GOBIERNO Valores expresados como porcentaje del producto 2005 Gastos del gobierno general 21,8 Cotización obligatoria AFP 2,6 Cotización obligatoria Isapres 1,0 Cotizaciones seguro desempleo 0,2 Subtotal cotizaciones obligatorias 3,7 Gastos de EEPP netas transferencias 9,6 TOTAL 35,1 Fuente: Elaboración propia a partir de Dipres y boletines de la Superintendencia de Isapres, Seguridad Social y AFPs. en el puesto, reelegirse, obtener promoción o reconocimiento público, entre otros. Los problemas de un Estado empresario son conocidos: falta de accountability, problemas de incentivos entre lo que es la maximización de las utilidades de la empresa o del negocio y la maximización de intereses políticos, problemas de competencia desleal, ya que la empresa estatal siempre puede contar con el Estado como aval y finalmente, un mal uso de los recursos públicos, es decir, una gestión ineficiente de la labor que realmente le compete. El criterio para definir las áreas en que el Estado debe participar está dado por el Rol Subsidiario del Estado. El principio de subsidiariedad del Estado establece que el Estado no debe participar en todas aquellas actividades y áreas que el sector privado y/o las sociedades intermedias pueden desarrollar por sí mismas. Este principio no anula el rol del Estado, por el contrario, lo circunscribe. Es más, el principio establece que el Estado debe participar y llevar a cabo aquellas actividades que el sector privado y/o las sociedades intermedias no pueden desarrollar. Al incrementar su rol como empresario el Estado no sólo está pecando por acción, sino también por omisión, pues está dejando de cumplir bien sus roles principales. La capacidad de supervisión que tiene un Gobierno sobre las acciones de los distintos órganos del Estado es limitada y la evidencia indica que a veces falla en lo más importante. La delincuencia, por ejemplo, es reconocida en todas las encuestas (incluyendo la última del CEP) como uno de los problemas a los que el Gobierno debiera dedicar más atención. Cuando se discute el tamaño del Estado, se menciona a veces que en Chile no es tan grande comparado con estándares internacionales Qué tan grande es el tamaño del Estado en Chile? Algunos cálculos nos permiten estimar un proxy de tamaño del Estado. Así, podemos afirmar que, para el año 2005, representa al menos un 35% del PIB, ya que el gasto del Estado, al corregirlo por el factor pensiones (justamente para hacerlo comparable internacionalmente), se acerca a dicho porcentaje, tal como se observa en el Cuadro Nº 1. Pero para hacer comparaciones válidas internacionalmente sobre el tamaño del Estado y su eficiencia, habría que hacer dos ajustes adicionales. El primero está dado por el hecho que el Estado en Chile ha dejado de tener a su cargo el gasto en buena parte de la infraestructura pública, que ahora financian los propios usuarios a través de las concesiones, y pese a ello no ha disminuido su tamaño. El segundo ajuste es por calidad. Otra forma de aproximarse al problema, entonces, es la eficiencia del gasto público. Gestión Ineficiente Algunos ejemplos de errores del Gobierno, nos muestran además que la gestión no ha sido eficiente. 2

3 Puente Chiloé En términos de inversión pública, el ejemplo más significativo fue el estudio del proyecto del Puente de Chiloé, sobre el Canal de Chacao. La evaluación inicial del proyecto que hizo Libertad y Desarrollo en el año 2001 ya indicaba que se trataba de un proyecto que no era rentable 1. Se requería una inversión total aproximada de US$ 400 millones. Posteriormente dicha estimación subió e incluso en el Congreso Nacional los parlamentarios debían decidir si el Estado se comprometía con una garantía estatal, para el período de construcción del puente que se estimaba en 5 años, de aproximadamente US$ 623 millones. No obstante, los últimos estudios arrojaron que el costo real del proyecto era de alrededor de US$ 923 millones de dólares, y el concesionario solicitó al Estado una garantía adicional por los 300 millones de dólares de sobre precio de la obra. En consecuencia, se trataba de una obra de casi mil millones de dólares que tenía que financiar el Estado. Lamentablemente algunos signos nos indican que no ha sido tan eficiente la gestión pública. En efecto, el tamaño del Estado Empresario ha aumentado, para el año 2005, a un 35% del PIB, lo cual es signo de que el Estado está, cada vez más, desarrollando actividades que son propias del ámbito privado. Las cifras indicaban claramente que el proyecto no era rentable en ese momento. Cabe recordar que en la actualidad la demanda promedio diaria alcanza a pasadas en épocas normales y a vehículos en épocas de alta demanda 2 y el costo actual del viaje para un automóvil de tamaño medio es de alrededor de US$ Si el costo real del proyecto es de US$ 932 millones y consideramos un 10% como tasa de descuento social, se podría estimar que el valor capitalizado de lo que debiera rendir dicha inversión en régimen (y sobretodo el primer año) es de alrededor de US$ 95 millones. Bajo estas condiciones, el valor de la tarifa subiría a cerca de US$ 130 por vehículo (casi 9 veces más de lo que se paga en la actualidad) si suponemos un flujo promedio diario de vehículos. Si quisiéramos conservar la tarifa actual de US$ 15 por cada vehículo, entonces la demanda debiera crecer a más de 17 mil autos diarios. Ambos escenarios reflejan que no era el momento óptimo para llevar a cabo una obra de esta envergadura. No obstante la decisión final de las autoridades fue la acertada, cabe preguntarse por qué no se realizó un análisis o una evaluación del proyecto más exhaustiva en una etapa previa y, por el contrario, se ilusionó a muchos con un proyecto que a todas luces no era rentable. Dado este escenario la decisión del Ministro de OO.PP, Eduardo Bitrán nos pareció la más acertada. Nuestro país tiene otras prioridades más urgentes que atender. No obstante, es legítimo preguntarse qué sucedió con la evaluación del proyecto que debió realizar el Estado en su momento. Transantiago En términos de gestión pública otro ejemplo significativo ha sido el desarrollo del plan Transantiago. Desde el inicio del Transantiago hemos sido testigos de una serie de errores e improvisaciones del Gobierno, lo que muestra cada vez con mayor claridad el incumplimiento de los objetivos iniciales del Plan: autofinanciamiento, mayor comodidad, disminución de tiempos de viaje y todo sin aumentar la tarifa. No se entiende cómo puede ser tan grande el error en la estimación de la de- 3

4 demanda. Se trata de una licitación a 12 años, en consecuencia, se debió prever una tasa de crecimiento de la demanda razonable. Las estimaciones iniciales eran de 1,7% de aumento de la demanda anual, luego, la autoridad anunció que sería finalmente de un 7% para transporte de superficie y de un 14% para el metro. Ello no deja de sorprender, considerando que los modelos de demanda se calculan proyectándola a largo plazo, sobre la base de aumento de población, valor absolutamente predecible y que no presenta cambios importantes en el plazo de 2 años (del 2004 al 2006). Algunos ejemplos de errores del Estado son, en términos de mala decisión de inversión, el proyecto de construir un Puente para Chiloé; en términos de una mala gestión del Gobierno, el Plan Transantiago y respecto de una mala gestión de empresas públicas, la labor de la Empresa de Ferrocarriles del Estado. En este caso, o bien se arrastró un error desde el inicio de los cálculos del sistema, o se desea mitigar las posibles consecuencias de la puesta en marcha de un sistema que se diseñó para operar a máxima capacidad en su inicio. Ello significa que los buses siempre irán copados y en horas valle ( baja demanda) la frecuencia disminuirá en forma importante respecto de la situación actual. Ambos errores no son gratis. La autoridad ya anunció la necesidad de aumentar la oferta (flota de buses) y la incorporación de un subsidio para financiar la operación de 500 buses nuevos hasta fines de julio. Según las autoridades, el subsidio permitirá mantener estable la tarifa a cobrar a los usuarios hasta mayo del 2007 y pagar a los operadores el aumento de demanda respecto de lo estimado. Posteriormente, sólo cabe esperar aumentos de la tarifa, de lo contrario, el Estado deberá entregar más subsidios. A lo anterior habría que sumarle los costos que significa el mayor número de trasbordos que deberán hacer para llegar a su destino, el aumento de los niveles de ocupación de los buses y las menores frecuencias, todo lo cual se traducirá en viajes más largos y más incómodos. Ferrocarriles del Estado La operación de esta empresa es un ejemplo de Estado Empresario ineficiente 4. En efecto, EFE no sólo tiene negocios en transporte de pasajeros y de transporte de carga. Es dueña de Invia, empresa inmobiliaria que explota comercialmente los inmuebles de la compañía; Desarrollo Inmobiliario San Bernardo, que explota comercialmente la Maestranza Central de San Bernardo y de la ISAPRE Ferrosalud. Además, tiene participación minoritaria en Paseo Estación, FEPASA, y otros negocios. Respecto del negocio que le es propio, el transporte de pasajeros, no es eficiente. Las pérdidas anuales promedio de EFE alcanza a $ millones y además el aporte anual del Estado es de $ millones durante los últimos 2 años. Las pérdidas operacionales de EFE en los últimos 5 años alcanzan a $ millones. Adicionalmente se han detectado estafas y existe poca claridad respecto de los costos de cada tramo y servicio. Qué Debemos Hacer? Los ejemplos presentados muestran algunos de los errores del gobierno en su rol de Estado Empresario. Existen otros, sin embargo, los mencionados nos dan luces respecto de lo que debiéramos hacer como país en términos de políticas públicas. Es importante preocuparnos de contar con un buen sistema de evaluación de proyectos que sea óptimo desde el punto de vista técnico, que deje fuera consideraciones políticas para lo cual se requiere transparencia: las 4

5 evaluaciones debieran ser públicas. Asimismo, debiéramos profesionalizar todos los niveles del Gobierno, el 1er, 2º y 3º nivel de profesionales debieran ser elegidos sin consideraciones políticas y al menos los de 1er y 2º nivel ser elegidos por el sistema de Alta Dirección Pública, el cual considera sus méritos y nivel profesional. Respecto de las empresas estatales, nada justifica que no se pueda incorporar capital privado en ellas. Aún reconociendo, que quizás algunas de ellas pueden haber tenido buena gestión, podríamos avanzar en eliminar riesgos de corrupción si ellas estuvieran en manos privadas. Al menos habría que avanzar en transformarlas en sociedades anónimas y vender un 30% de sus acciones al sector privado, que por cierto podría incluir a trabajadores de las mismas empresas con alguna fórmula de capitalismo popular 1 Véase Tema Público Nº 556 del 23 de noviembre del Según estudios de flujo realizados en Alrededor de $ Para más detalle véase Tema Público Nº 800 del 7 de diciembre del