5 de junio del 2015 DCA-1273

Transcripción

1 Al contestar refiérase al oficio No de junio del 2015 DCA-1273 Ingeniero Walter Muñoz Caravaca Director, Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo Ministerio de Educación Pública Estimado señor: Asunto: Se deniega al Ministerio de Educación Pública por no requerirse, autorización para ampliar el contrato derivado de la Licitación Abreviada 2013LA , Contratación de servicios profesionales en ingeniería estructural, electromecánica, presupuestos detallados y dibujo arquitectónico para el desarrollo de planos constructivos prototipo de edificaciones escolares ; con fundamento en el artículo 200 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Nos referimos a su oficio No. DIEE , recibido en fecha 29 de abril en esta Contraloría General de la República, mediante el cual solicita la autorización descrita en el asunto. Mediante oficio (DCA-1088) del 13 de mayo del 2015, este Despacho solicitó información adicional a la Administración, la cual fue atendida por el oficio No.DIEE , recibido en fecha 22 de igual mes y año. I.-Antecedentes y justificación de la solicitud. En el oficio de su solicitud DIEE , se indica que en virtud de los argumentos expuestos en el oficio DIEE-DEI , se considera la ampliación al contrato derivado de la Licitación Abreviada 2013LA , como la mejor forma de satisfacer el interés público, la cual consiste en ampliar los servicios de diseño de planos constructivos prototipo inicialmente contratados, por un incremento equivalente a ,92 (cuarenta y ocho millones ochocientos veintinueve mil ochocientos dieciséis colones con noventa y dos céntimos).

2 2 Entre las razones que se exponen en el oficio DIEE-DEI , suscrito respectivamente por el Jefe y el Coordinador del Proyecto del Departamento de Investigación de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo del MEP, están las siguientes: 1. Que la Unidad de Fideicomiso del Ministerio de Educación Pública (MEP), solicitó a la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE), incorporar nuevos modelos prototipo necesarios para sus fines y propósitos específicos, lo anterior con base en el Contrato , Contrato de Fideicomiso para el Financiamiento del Proyecto de Construcción y Equipamiento de Infraestructura Educativa del MEP a Nivel Nacional, en cuya Cláusula Quinta inciso m), se indica: CLÁUSULA QUINTA - Obligaciones, derechos, facultades y límites de responsabilidad del fiduciario.- ( ) m. Contratar el diseño y la construcción de la infraestructura para lo cual deberá ajustarse a los prototipos aportados por el MEP como parte del patrimonio fideicometido y que se incluyen en el Anexo 3 de este contrato. En caso de que existan prototipos específicos, el diseño particular debe ser elaborado por el MEP de acuerdo con las especificaciones técnicas que brinde la Unidad Supervisora del MEP. Para tales propósitos el Fiduciario, siguiendo los principios de la contratación administrativa según lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley del Proyecto, adjudicará y suscribirá los contratos que estime pertinentes. ( ). (Página 10 Contrato , cuya copia se adjuntó al oficio No. DIEE ). 2. Que a partir de lo anterior, se indica en el oficio DIEE-DEI , que existe una diferencia técnica entre los conceptos de plano prototipo y planos general de la obra. Los primeros (prototipo) corresponden a planos constructivos de cada módulo espacial de un centro educativo, tales como un comedor, un aula académica, una administración, una biblioteca, un taller, una batería sanitaria, entre otros; este tipo de modelo es genérico y se utiliza de forma repetitiva en la mayoría de los proyectos ; mientras que el segundo (general), corresponde al diseño global de cada centro educativo, conformado por una serie de planos prototipo, pero además conformado con otro tipo de obras complementarias necesarias para el buen funcionamiento del centro educativo; el plano general, contrario a los prototipos es único para cada centro educativo. 3. Que de esta forma se indica, que la DIEE debe aportar los planos prototipo que requiere el Fideicomiso para la elaboración de los planos maestros a utilizar en los centros educativos. 4. Que la empresa con la que actualmente se ejecuta el contrato ha desarrollado efectivamente y de forma satisfactoria los avances de trabajo, alcanzando una curva de aprendizaje importante, tanto en términos técnicos como en materia de interacción con la DIEE.

3 3 5. Que la modificación pretendida, se trata de un aumento en los servicios contratados, de forma tal que refiere a una ampliación de servicios similares, cuyo costo estimado no implica que se supere el 50% del monto original, ni supera el límite del procedimiento inicialmente tramitado (Licitación Abreviada). 6. Que las causas que generaron la necesidad de realizar esta modificación fueron imprevisibles a la hora de definir el objeto de la contratación, pues la justificación y solicitud de pedido de la Licitación Abreviada 2013LA se inició en la DIEE en junio 2013, siendo que el refrendo del Contrato de Fideicomiso para el Financiamiento del Proyecto de Construcción y Equipamiento de Infraestructura Educativa del MEP a Nivel Nacional, se realizó en julio 2013, habiéndose nombrado su director ejecutivo en mayo de La adjudicación al Consorcio IDG Arquigraf, conformado por IDG Consultotres Integrados S.A. y Estudio Arquigraf S.A. se dio el 2 de mayo de 2014 y el 19 de junio de 2014, se dieron las primeras aproximaciones concretas entre la DIEE y los profesionales encargados del área de arquitectura del Fideicomiso, habiéndose solicitado a la DIEE incorporar nuevos modelos prototipo, siendo que en enero de 2015 se aportó un manual de especificación de los espacios solicitados para varios centros educativos de enseñanza especial. 7. Que sobre este mismo punto, en el oficio USP-LEY , suscrito por el Director de la Unidad Supervisora del Proyecto de Fideicomiso Ley N 9124, Despacho Viceministra Administrativa, se indica: ( ) A partir 19 de junio de 2014, se dan las primeras aproximaciones concretas entre la DIEE y los profesionales encargados del área de arquitectura del Fideicomiso, mediante las cuales se le solicita a la DIEE incorporar nuevos modelos prototipo, necesarios para sus fines y propósitos específicos. Ya que los paquetes a desarrollar incluyen: escuelas de enseñanza especial, educación técnica y colegios deportivos, entre otros. / Por lo anterior descrito, era materialmente imposible conocer los nuevos requerimientos técnicos (lista de necesidades de cada centro educativo) antes de que la DIEE realizara la Licitación Abreviada N 2013LA , para servicios profesionales en ingeniería estructural, electromecánica, presupuestación y dibujo arquitectónico para el desarrollo de planos constructivos prototipo de edificaciones escolares. La adjudicación de la empresa IDG empresa consultora contratada por la DIEE para la ejecución del contrato de marras, se concreta el día 2 de mayo de Por lo que se solicita a la DIEE incorporar nuevos modelos prototipo, necesarios para sus fines y propósitos específicos. 8. Que los modelos a contratar constituyen elementos de mejora para la infraestructura educativa, siendo además que los proyectos del Fideicomiso son del mayor interés para el Despacho de la Ministra de Educación, quien solicitó a la DIEE, colaboración para dicha dependencia.

4 4 9. Que los nuevos modelos (prototipo) además de ser usados por el Fideicomiso, podrán seguir siendo utilizados en el quehacer cotidiano de la DIEE. 10. Que a partir del 13 de abril de 2015, quedó en firme la readjudicación de la empresa ejecutora del fideicomiso, siendo que se requiere aportar los planos prototipo a la mayor brevedad posible, como insumo para realizar los planes maestros de los diferentes centros educativos inscritos dentro del Fideicomiso. 11. Que un nuevo procedimiento implicaría un elevado gasto en tiempo adicional (del cual se indica no se dispone), recursos humanos y logísticos para la realización de un nuevo proceso de contratación con los mismos atributos y especificaciones técnicas. II.-Criterio de la División. La modificación unilateral de las contrataciones, ha sido dispuesta a favor de la Administración, como un mecanismo propio de su potestad de imperio, para realizar en aquellos contratos pendientes de ejecución o durante ésta, ajustes en su contenido esencial con la finalidad de adecuarlo a las particularidades o necesidades que ese acuerdo de voluntades requiera, de frente al interés público a satisfacer. Modificaciones que pueden consistir en un aumento, disminución o simplemente una variación del objeto, o de otros elementos igual de importantes como precio y plazo. Es por ello que el artículo 12 de la Ley de Contratación Administrativa y 200 de su Reglamento, establecen los supuestos en los que la utilización de este instrumento puede resultar procedente, debiendo cumplirse para ello lo siguiente: 1. Que el aumento, disminución o modificación -tratándose del objeto- no le cambie su naturaleza ni le impida cumplir con el fin propuesto al momento de su contratación. 2. Si se trata de un aumento, debe tratarse de bienes de la misma naturaleza. 3. Que no se exceda el 50% de la contratación original, incluyendo reajustes o revisiones del precio. 4. Que el hecho que origina la modificación, se trate de una situación imprevisible al momento de realizar la contratación original. 5. Que dicha modificación constituya la mejor forma de satisfacer el interés público y, 6. Que la suma de la contratación original, incluyendo las revisiones de precio, más el incremento adicional (aumento) no superen el límite máximo permitido, para la utilización del procedimiento de contratación seguido originalmente.

5 5 En los supuestos comentados, es la misma Administración la que en uso de su facultad de modificación unilateral, puede llevar a cabo directamente y sin autorización previa de ninguna otra entidad, los ajustes respectivos en la contratación que se trate. Sin embargo, pueden darse situaciones, en las que uno o varios de los supuestos comentados no se encuentran presentes y aun así la modificación contractual resulta importante para los intereses de la Administración. Para estos casos, el mismo artículo 200 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa ha dispuesto la solución correspondiente, señalando en su penúltimo párrafo en lo que interesa, lo siguiente: ( ) Modificaciones que no se ajusten a las condiciones previstas en este artículo, sólo serán posibles con la autorización de la Contraloría General de la República, la cual resolverá dentro del décimo día hábil posterior a la gestión, basada entre otras cosas, en la naturaleza de la modificación, estado de ejecución y el interés público.( ) Bajo este escenario resulta fundamental determinar entonces, si la modificación contractual pretendida por el Ministerio de Educación Pública, se encuentra integralmente dentro de los supuestos previstos en los primeros párrafos del artículo 200 ya citado, o si por el contrario, de forma excluyente se sitúa fuera de alguno de ellos, para así determinar la competencia de este órgano contralor para extender la autorización solicitada. Ahora bien, la presente solicitud de autorización se gestiona al amparo de esta norma, indicándose en el oficio de solicitud DIEE , que la razón de su presentación antes este órgano contralor, es porque la Proveeduría de ese Ministerio considera que no se cumple con el requisito de imprevisibilidad. No obstante lo anterior, en el oficio DIEE-DEI , punto 3.4 (página 3), expresamente se indica: Las causas que generaron la necesidad de realizar esta modificación fueron imprevisibles a la hora de definir el objeto de la contratación, lo anterior debido a los siguientes aspectos: ( ) (Subrayado y negrita no corresponden al original), exponiéndose de seguido que la Licitación Abreviada 2013LA se inició en la DIEE en junio 2013, siendo que el refrendo al Contrato de Fideicomiso para el Financiamiento del Proyecto de Construcción y Equipamiento de Infraestructura Educativa del MEP a Nivel Nacional se realizó en julio 2013, habiéndose nombrado su director ejecutivo en mayo Además, que la adjudicación al Consorcio IDG Arquigraf, conformado por IDG Consultores Integrados S.A. y Estudio Arquigraf S.A. se dio el 2 de mayo de 2014 y el 19 de junio de 2014 se dieron las primeras aproximaciones concretas entre la DIEE y los profesionales encargados del área de arquitectura del Fideicomiso, habiéndose solicitado a la DIEE incorporar nuevos modelos prototipoo, siendo que en enero de 2015 se aportó un manual de especificación de los espacios solicitados para varios centros educativos de enseñanza especial, justificación que es también presentada en el oficio USP-LEY

6 6 Ahora bien, del contenido del oficio D.PROV.I. F.C , suscrito por la Dirección de la Proveeduría Institucional, al cual entiende este Despacho se está haciendo referencia en el oficio DIEE , al señalar que la Proveeduría considera que no se cumple con el requisito de imprevisibilidad contemplado en el artículo 200 pre citado, se observa que en ninguna parte de su contenido se señala tal afirmación, es decir, que no hay mención alguna al tema de imprevisibilidad como se indica en su solicitud. Lo que sí se observa es que la Proveeduría consideró improcedente e ilegal la convergencia de elementos objeto de contratación administrativa, con los que establece el fideicomiso mismo, en otras palabras, consideró que el objeto de la contratación que se propone ampliar es incongruente con los alcances del Contrato de Fideicomiso para el Financiamiento del Proyecto de Construcción y Equipamiento de Infraestructura Educativa del MEP a Nivel Nacional. En este contexto se tiene, que aún cuando esa Dirección manifiesta tanto en el oficio DIEE como en el oficio DIEE , que la Proveeduría cuestionó el requisito de imprevisibilidad preceptuado en el numeral 200 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, lo cierto del caso es como fue indicado, que dicho cuestionamiento no se observa presente en dichos documentos, antes bien, incluso se han aportado los oficios DIEE-DEI y USP-LEY , en los cuales más bien se reconoce tal imprevisibilidad. Siendo así las cosas, y con respecto al resto de requisitos que establece el artículo 200 de repetida cita, la Administración remitió el oficio DIEE-DEI , en el cual se detalla puntualmente el cumplimiento de cada uno, a saber: - Que la naturaleza del objeto de la adenda propuesta es la misma que la del contrato original, habiendo el contratista hasta ahora cumplido; - Que se trata de servicios similares al contrato original; - Que no excede el 50% del monto del contrato original; - Que se trata de causas imprevisibles al momento de iniciar el procedimiento, sin que la entidad las haya podido conocer; - Que es la mejor forma de satisfacer el interés público, siendo que los modelos a contratar se constituyen elementos de mejora para la infraestructura educativa, y además que los proyectos del Contrato de Fideicomiso referido, son del mayor interés para el Despacho de la Ministra de Educación, quien solicitó a la DIEE colaboración para dicha dependencia; y que se requiere aportar los planos prototipo al Fideicomiso a la brevedad posible, para que la empresa ejecutora del mismo, pueda realizar los planos maestros de los diferentes centros educativos; y - Que la suma de la contratación original, incluyendo reajustes o revisiones de precio, y el incremento adicional propuesto, no supera el límite previsto para el tipo de procedimiento tramitado. Así las cosas, al reconocer la misma Administración el cumplimiento de cada uno de los requisitos establecidos por el artículo 200 de previa cita, no se genera el hecho que habilita la

7 7 competencia de esta Contraloría General, de conformidad con lo que dicta el párrafo penúltimo de dicha norma. Lo anterior, en el tanto la modificación propuesta se acompaña a su vez de documentos que respaldan el cumplimiento de cada uno de los requisitos establecidos por el numeral 200, por lo que bien puede la Administración efectuar por ella misma, la modificación pretendida. Bajo este escenario, será esa Administración la única responsable de proceder con dicho trámite, sea ampliar el contrato en los términos solicitados, al amparo del artículo 200 citado. Sin perjuicio de lo anterior, considera importante esta Contraloría General efectuar las siguientes observaciones: Si bien es cierto en los oficios DIEE y DIEE , se indica que el requisito del artículo 200 pre citado que no se cumple es la imprevisibilidad, lo cierto es que tal y como se indicó no consta de la información remitida por la Proveeduría Institucional, que esta se haya pronunciado sobre dicho aspecto, sino que en su lugar cuestionó el objeto del contrato y su adenda propuesta, en relación con el contenido del Contrato de Fideicomiso ya citado. Por lo que bajo este contexto, queda bajo la responsabilidad de esa Administración la tramitación efectuada de la Licitación Abreviada 2013LA , así como la ampliación propuesta, junto con la verificación de los supuestos exigidos por el numeral 200. De forma tal que los términos del presente oficio no implica una validación de lo actuado por la Administración, precisamente por no resultar competente para conocer de la modificación propuesta. En este sentido, en el oficio DIEE-DEI se reconoce expresamente, que en el oficio D.PROV.I.F.C emitido por la Proveeduría Institucional del MEP, en realidad no se indica el inciso del artículo 200 que se incumple, siendo que la razón por la cual se acude a este órgano contralor, es por el cuestionamiento citado líneas atrás, en relación con el objeto del contrato que se propone ampliar y el alcance de la Ley 9124, que respalda el Contrato de Fideicomiso ya mencionado. Por lo que en función de lo expuesto resulta necesario advertir a esa Administración, que al amparo del artículo 200 de repetida cita, no se genera ante esta Contraloría General un espacio para que la misma se pronuncie sobre la legalidad de actuaciones previas de la Administración o bien la validación de criterios realizados a lo interno del MEP, siendo que más bien nuestra competencia se habilita cuando la Administración mediante la documentación respectiva logre efectivamente verificar, que uno o varios de los supuestos de la norma en cuestión no se cumplen, siendo por ello necesario recurrir a su penúltimo párrafo, situación que por las razones antes apuntadas no se observa se dio en este caso.

8 8 Por otra parte, no obvia esta Contraloría General que en el oficio USP LEY , suscrito por el Director de la Unidad Supervisora del Proyecto de Fideicomiso Ley N 9124, Despacho Viceministra Administrativa, se hizo referencia al acercamiento entre la DIEE y los profesionales encargados del área de arquitectura del Fideicomiso, mediante los cuales se solicitó a la DIEE incorporar nuevos modelos prototipo, necesarios para sus fines y propósitos específicos. Mientras que en el oficio USP LEY , suscrito por la misma persona se señala entre otros puntos que para la continuación del proceso de gestión del fideicomiso, este se alimentará de los prototipos que al efecto el Ministerio de Educación Pública, a través de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo-DIEE- debe mantener para la gestión de los procesos constructivos de centros educativos. /( ) El fideicomiso no es parte activa en el proceso sustentado en el artículo 200 del Reglamento de Contratación Administrativa (sic), para solicitar la ampliación del contrato de licitación abreviada. Si bien es muy cierto que de los prototipos que se incluyan en la ampliación, se verán beneficiados de forma directa los centros educativos fideicometidos, que se construyan durante la vigencia de dicha Ley, esto no implica en lo absoluto que la ampliación se realiza por necesidad de los fines del Fideicomiso, la ampliación se realiza por los fundamentos y criterios de oportunidad y justificables, que la DIEE expuso para lograr obtener una actualización de los prototipos o modelos constructivos que debe poseer la Administración para el desarrollo de los futuros-inmediatos-centros de enseñanza (...)" Sobre el particular, resulta claro el señalamiento que hace la Unidad Supervisora del Proyecto de Fideicomiso Ley N 9124, Despacho Viceministra Administrativa, en cuanto a que la gestión que se ampara al artículo 200 no está a su cargo, sino que es promovida por la DIEE, misma Dirección que como se ya se indicó describió en el oficio DIEE-DEI , el cumplimiento de cada uno de los requisitos establecidos en la referida norma. En otro orden, en el oficio DIEE-DEI se indica que la línea 4 de la Licitación Abreviada 2013LA , correspondiente a servicios de dibujo arquitectónico para el desarrollo de planos constructivos prototipo de edificaciones escolares, fue inicialmente declarada infructuosa. Por lo que dichos servicios fueron contratados luego con el mismo Consorcio, mediante la Contratación Directa 2014CD , motivo por el cual no resultó claro de la gestión que por el presente oficio se conoce, si la ampliación contractual requerida se relaciona únicamente con el contrato o en su defecto respecto a las dos contrataciones (Licitación Abreviada 2013LA y Contratación Directa 2014CD ). Lo anterior, por cuanto de ser esto último cierto, esa Administración debe tener claro que se trata de ampliaciones independientes, precisamente por tratarse de procedimientos concursales distintos. Finalmente, el oficio DIEE se presentó sin firmar. Sobre este tema, aún cuando se observa en este el sello de una firma digital, al haberse aportado el documento de manera física y no digital, no resultó posible la verificación de la existencia y autenticidad de la firma, consideración a tener en cuenta para futuras gestiones.

9 9 Así las cosas y por las razones antes expuestas, se deniega la solicitud presentada por no corresponder a la competencia de este órgano contralor su conocimiento. Atentamente, Edgar Herrera Loaiza Gerente Asociado Carolina Cubero Fernández Fiscalizadora CCF/yhg Ci: Archivo Central NI: 10941, G: