DIVISIÓN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. 8 de agosto, 2012 DCA-1836

Transcripción

1 DIVISIÓN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA Al contestar refiérase al oficio No MAE Manuel Párraga Sáenz Gerente General Banco Hipotecario de la Vivienda Estimado señor: 8 de agosto, 2012 DCA-1836 Asunto: Se concede autorización para la degradación del procedimiento de licitación pública al haber sido declarada ésta infructuosa, y proceder con la aplicación del procedimiento de licitación abreviada para la contratación para la realización del proyecto de readecuación estructural del edificio del Banco Hipotecario de la Vivienda, de conformidad con los numerales 30 y 15 de la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, respectivamente. Damos respuesta a su oficio No. GG-OF de fecha 2 de julio de 2012 y recibido en este Despacho el 4 de julio de 2012, mediante el cual solicita autorización a esta Contraloría General para contratar a una empresa que realice el proyecto de readecuación estructural del edificio del Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI) a través del procedimiento de licitación abreviada, con base en los artículos 30 de la Ley de Contratación Administrativa (LCA) y 15 de su reglamento (RLCA). Por medio del oficio No. GG-OF de fecha 23 de julio de 2012 se brindó por parte de la Administración información adicional, producto de un requerimiento efectuado por parte de este Despacho. I.- Antecedentes y justificaciones. Dentro de los antecedentes y/o justificaciones brindadas por la Administración para proceder con lo pretendido, resaltan las siguientes: 1. Que con motivo del evento sísmico de enero de 2009 con epicentro en la zona de Cinchona, el Instituto Nacional de Seguros mediante el informe No R emitió una evaluación de daños del edificio del BANHVI, que dentro de sus observaciones señala que producto del sismo fueron afectadas paredes, vigas, pisos, repellos, entre otros; y que pese a que no se observan daños estructurales significativos, remienda la contratación de un ingeniero estructural a fin de realizar un análisis detallado del inmueble. 2. Que en atención a la recomendación técnica del Instituto Nacional de Seguros se contrata a

2 2 la empresa Heriel S.A. para la realización de un estudio estructural de la edificación. 3. Que el BANHVI a partir del Informe de Vulnerabilidad Sísmica presentado por la empresa Heriel S.A. optó por la construcción de muros de concreto, reforzamiento de algunas vigas de acople de muro, y elementos de fachada, ampliación de muros, entre otras actividades. 4. Que ante el grado de complejidad del proyecto y por recomendación emitida por el Departamento Técnico del BANHVI mediante memorando DF-DT-ME del 11 de marzo del 2011, se decidió contratar a la empresa Heriel S.A para la elaboración especializada del cartel, así como el análisis y valoración de las ofertas que eventualmente se estarían presentando dentro del procedimiento de contratación. 5. Que se realizó un primer procedimiento de contratación mediante invitación a la Licitación Pública No. 2011LN , publicada en el Diario Oficial La Gaceta el 30 de junio del Que a concurso se presentó una única oferta, por parte de la empresa Estructuras S.A., recomendándose la no adjudicación por no ser de conveniencia para la Administración, aparte de existir insuficiencia presupuestaria, por lo que se declaró infructuoso el procedimiento. 7. Que se inició un segundo procedimiento de licitación pública para el cual se efectuó la respectiva publicación en el Diario Oficial La Gaceta y se estableció como fecha de aperturas el 13 de abril del Que a la hora y fecha señalada para apertura de ofertas, el BANHVI no recibió ofertas, pese a que existen comprobantes que evidencian el retiro del cartel por parte de 22 empresas. II.- Criterio de la División. a. Sobre la procedencia del conocimiento de la solicitud por parte de este Despacho. Vista la solicitud presentada por el Banco Hipotecario de la Vivienda (en adelante BANHVI) se tiene que lo pretendido por la Administración es que se le autorice a contratar a una empresa para que realice el proyecto de readecuación estructural del edificio del BANHVI, mediante la aplicación del procedimiento de licitación abreviada, habiendo realizado para ello con anterioridad, dos procedimientos de licitación pública que resultaron infructuosos. Al respecto, conviene señalar que la Ley de Contratación Administrativa (LCA) dispone en su numeral 30, en lo que interesa, lo siguiente: Si se produce una licitación pública infructuosa, la administración podrá utilizar en el nuevo concurso el procedimiento de licitación abreviada ( ) En los casos anteriormente citados, deberá mediar autorización de la Contraloría General de la República ( ) Así las cosas, a partir de la norma citada se encuentra habilitado este Despacho para

3 3 conocer de la procedencia de la propuesta planteada por la entidad bancaria. b. Sobre la procedencia de la autorización para aplicar la degradación del procedimiento de licitación pública en licitación abreviada. Como se indicó líneas atrás, la LCA dispone la posibilidad de que en caso de que se produzca una licitación pública infructuosa, la Administración pueda utilizar el procedimiento de licitación abreviada para el nuevo concurso. Lo anterior, es retomado por el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA) en su numeral 15 referido a la variación del procedimiento infructuoso, y ante lo cual dispone: La licitación y el remate se considerarán infructuosos cuando no hubiere habido oferentes o los que se hubieren presentado hayan formulado sus ofertas en términos que contravinieren el cartel o resultaren inaceptables para la Administración. / Si se produce una licitación pública infructuosa, la Administración podrá utilizar el procedimiento de licitación abreviada en el nuevo concurso. No obstante, tal proceder no es de carácter inmediato, sino que requiere necesariamente de un análisis previo de esta Contraloría General para lo cual debe valorar las circunstancias que concurrieron para que el negocio haya resultado infructuoso. Al respecto, la citada norma reglamentaria contempla la posibilidad de denegar la autorización si las causas del procedimiento fallido se encuentran en las propias actuaciones u omisiones de la Administración, tales como la falta de claridad del cartel, el retardo en la calificación de las ofertas, la ausencia de publicidad del concurso, según corresponda. Si bien tales circunstancias no se brindan a modo de lista taxativa, lo cierto es que debe observarse de modo general un ajuste del procedimiento llevado a cabo a los elementos esenciales del procedimiento que corresponda, en el caso particular, de la licitación pública. Esto conduce a tomar en consideración, que como regla de principio, los procesos de compras en que medien fondos públicos deben realizarse a través del procedimiento ordinario que corresponda en razón del monto, en el caso puntual, a través del procedimiento de licitación pública a fin de contratar la adecuación estructural del edificio del BANHVI. No obstante, tanto a nivel legal como reglamentario -como fue expuesto- el legislador ha planteado una atenuación de lo anterior de cara a la satisfacción del interés público que media en los procedimientos de contratación administrativa y faculta el empleo de un procedimiento ordinario menos riguroso o garantista, como bien lo es el procedimiento de licitación abreviada. Bajo esta línea se observa lo expuesto por la Sala Constitucional Sentencia 998 de las 11:30 horas del 16 de febrero de 1998, refiriéndose a la figura degradación del procedimiento, en particular al remate, pero que bien resulta aplicable al caso que nos ocupa: Lo que la norma impugnada permite es "aliviar" los procedimientos licitatorios en la contratación administrativa, lo que no la convierte en inconstitucional, ya que aunque se ha

4 4 indicado que la licitación constituye un "procedimiento de garantía del interés público", como mecanismo más apto para el control de los fondos públicos -Hacienda Pública-, en el cual se garantizan los principios constitucionales derivados del artículo 182 de la Constitución Política, tales como la libre concurrencia, igualdad de trato entre todos los oferentes, publicidad, legalidad, seguridad jurídica, formalismo de los procedimientos licitatorios, equilibrio de intereses, principio de buena fe, mutualidad del contrato, equilibrio financiero, transparencia de los procedimientos y control de los mismos, no parece lógico sujetar a la Administración para que reitere un procedimiento determinado, cuando por motivos a ella ajenos -como lo podrían ser la falta de participación o de presentación de ofertas-, el mismo resulta infructuoso. Ahora bien, precisamente en atención a la naturaleza de la licitación (como procedimiento de garantía del interés público, se reitera), es que esta "degradación" en la rigurosidad de los procedimientos licitatorios en la contratación administración debe siempre ir precedida de la debida autorización de la Contraloría General de la República ( ) Ahora bien, dicho lo anterior, del contenido de la solicitud destaca que fueron realizados dos procedimientos de contratación, la Licitación Pública No. 2011LN y No. 2012LN para la contratación de la construcción de la adecuación estructural del edificio del BANHVI. Tales procedimientos se derivan de la realización especializada del cartel y realización del análisis y valoración de ofertas por parte de una empresa contratada al efecto, empresa Heriel S.A. quien entregó los planos de construcción de la adecuación estructural, especificaciones técnicas y presupuesto detallados de las obras, a fin de que se diera inicio al procedimiento de contratación correspondiente. Sobre el primero de los procedimientos de licitación pública que tramitó afirma la Administración: Como requisito para participar se señala la asistencia obligatoria a una visita guiada al edificio según fecha programada y publicada en dicho oficio. El día de la apertura sólo se recibió oferta de la empresa Estructuras S.A. quien presentó el precio de 377, 000, 000. El BANHVI para dicha licitación contaba con un presupuesto de 200,000,000 ( ) Según estudio de la oferta realizado por la empresa Heriel S.A. ( ) en lo concerniente a los costos del proyecto, debido a que solamente se presentó una oferta no hubo posibilidad de realizar una comparación entre ofertas, de ahí que el presupuesto elaborado por Heriel S.A. en octubre del 2010 se utilizó para el análisis respectivo. El informe presentado por Heriel S.A. señala que una vez realizada la investigación de los precios se encontraron diferencias considerables en algunos de los materiales a cotizar ( ) igualmente se encontraron diferencias en los costos por demoliciones, muros y vigas ( ) que resultaron excesivos ( ) presenta un porcentaje de imprevistos muy alto,, así como un porcentaje de utilidad muy elevados, de ahí que recomiendan la no adjudicación de la licitación por no ser de conveniencia para la Administración, aparte de existir insuficiencia presupuestaria, razón por la cual se decidió declarar infructuoso el procedimiento (Oficio No. GG-OF ) En cuanto al segundo procedimiento llevado a cabo afirma la entidad bancaria: ( ) partiendo de esa primera experiencia de contratación, para sacar adelante el proyecto de readecuación estructural, se solicitó una revisión y actualización del presupuesto a la empresa Heriel S.A., a fin de iniciar nuevamente otro procedimiento de licitación pública. Para esta ocasión se contó con un presupuesto de 265, 595,

5 5 827, se hizo la publicación respectiva en el Diario Oficial La Gaceta y se estableció como fecha de apertura de ofertas el viernes 13 de abril del ( )A la hora y fecha señalada para la apertura de ofertas, el BANHVI no se recibió ninguna aún y cuando existen comprobantes que evidencian que hubo 22 empresas que retirarlo (sic) el material del cartel y 11 que acudieron a la visita guiada (Oficio No. GG-OF ) Así las cosas, enfoca este Despacho su análisis en el segundo procedimiento ordinario realizado -el último en orden cronológico-, a saber, el tramitado mediante Licitación Pública No. 2012LN denominada Contratación de la adecuación estructural del Edificio del BANHVI ; ello por cuanto la esencia de la posibilidad contemplada en los numerales 30 y 15 de la LCA y RLCA respectivamente, es que una vez cumplidas todas las formalidades y garantías inherentes al procedimiento ordinario, si éste resulta infructuoso, se habilite a la Administración para que emplee un procedimiento menos riguroso, no resultando necesario un análisis de todos los procedimientos llevados a cabo por la Administración licitante y las particularidades o inconstancias de cada uno de ellos. A partir de lo anterior, conviene remitir al contenido del artículo 92 referido a la publicación en el procedimiento de licitación pública el cual dispone que La invitación a participar, las modificaciones al cartel y el acto de adjudicación, se publicarán en el Diario Oficial La Gaceta y en los medios electrónicos habilitados por la Administración. Al respecto, se observa a folio 89 del expediente de la licitación, la publicación en el Diario Oficial La Gaceta No. 63 del 28 de marzo del 2012, en el cual se fijó como fecha y hora para recibir ofertas, el 11 de mayo de 2012 al ser las 10:00 horas. Posteriormente, consta el acta de apertura de ofertas visible a folio 113 del expediente administrativo-, en donde se consigna que no se recibieron ofertas de las empresas, así como la resolución de declaratoria de infructuoso del procedimiento, de las doce horas del veintitrés de mayo de dos mil doce. Finalmente, se observa que en el Diario Oficial La Gaceta No. 106 del 1 de junio del 2012 se publicó la declaratoria de infructuoso del referido procedimiento. Ante tales circunstancias, bajo los términos expuestos y la normativa señalada, analizado el expediente del concurso No. 2012LN , se determina en ajuste o cumplimiento a las reglas del procedimiento de licitación pública, en particular la publicación de la invitación a participar y la declaratoria de infructuoso. Dado que no se aprecia lesión alguna a los principios que alimentan la materia de contratación administrativa o un vicio grosero en el procedimiento llevado a cabo, se habillita tramitar un procedimiento menos riguroso en cuanto a plazos y formalidades, y degradar el procedimiento de licitación pública ya realizado- en licitación abreviada a fin de potenciar la participación de eventuales oferentes idóneos y procurar atender y satisfacer adecuada y oportunamente la necesidad que enfrenta el BANHVI en cuanto a la situación estructural de su edificio.

6 6 Sin detrimento de lo expuesto, conviene referirse a lo expuesto por la Administración en cuanto a que realizó un sondeo con las empresas que asistieron a la visita a fin de determinar las posibles causas de falta de participación al segundo concurso, a partir de las cuales y ante consulta formulada por este Despacho señaló en oficio No. GG-OF lo siguiente: Respecto a las razones dadas por algunas empresas en relación con la falta de participación dentro del procedimiento de contratación, esta Administración estaría flexibilizando los requisitos planteados en el cartel del concurso a fin de captar la mayor afluencia de participantes posible Sobre el particular, conviene decir que la Administración deberá dirigir su actuar a la consecución del interés público que pretende solventar, debiendo asegurar a través de los requerimientos del cartel la calidad de las obras a realizar en razón de la especial naturaleza del objeto, así como tomar las medidas necesarias para promover la mayor participación e igualdad entre oferentes, debiendo ajustarse a las requisitos, principios y garantías exigidas por el ordenamiento para el procedimiento a utilizar. III.- Condicionamientos bajo los cuales se otorga la presente autorización. No obstante que se autoriza la degradación de procedimiento solicitada, ésta se deja condicionada a los aspectos que se indican seguidamente, cuya verificación será responsabilidad del señor Manuel Párraga Sáenz, en calidad de Gerente General del BANHVI, o de quien ejerza tal cargo. En caso de que dicha verificación no recaiga dentro del ámbito de sus competencias, deberá instruir o comunicar a las dependencias y/o funcionarios que correspondan, para la verificación de los condicionamientos que consisten en los siguientes: 1. La Administración deberá valorar la conveniencia de utilizar otros mecanismos de publicidad distintos a la invitación dispuesta en el artículo 98 del RLCA, como podría serlo la publicación en un diario de circulación nacional o bien en el propio Diario Oficial La Gaceta, con el fin de propiciar una mayor participación de oferentes interesados y evitar una nueva declaratoria de infructuoso del procedimiento con el consecuente detrimento del interés público, máxime que se pretende una flexibilización de los requerimientos. 2. Deberá levantarse un expediente en el que consten todas y cada una las actuaciones del procedimiento que se lleve a cabo, para efectos de control posterior 3. Deberán atenderse plenamente las formalidades y requisitos dispuestos para el procedimiento de licitación abreviada. Atentamente, MJIV/chc Ni: 12288, Nn.08101(DCA-1836) G: Elard Gonzalo Ortega Pérez Gerente Asociado María Jesús Induni Vizcaíno Fiscalizadora Asociada