Buenas Prácticas en las Administraciones Tributarias Municipales COOPERACION

Transcripción

1 Buenas Prácticas en las Administraciones Tributarias Municipales COOPERACION Programa Gobernabilidad e Inclusión

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3 Buenas Prácticas en las Administraciones Tributarias Municipales

4 Buenas Prácticas en las Administraciones Tributarias Municipales Derechos Reservados Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio total o parcialmente, sin permiso expreso del editor. Edición y coordinación: Cooperación Alemana al Desarrollo GTZ Programa Gobernabilidad e Inclusión de la Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Av. Los Incas 172, piso 6, El Olivar, San Isidro Teléfono: (51 1) Web: Elaboración de contenidos: Juan Carlos Fashbender Consultor GTZ Carlos Estuardo Albán Consultor GTZ Cuidado de edición: Renata Bregaglio Supervisión y coordinación: Carla Fosca, Hans Fuchs, Mariella García. Responsables de la contribución de GTZ: Hartmut Paulsen Director del Programa Gobernabilidad e Inclusión Mayra Ugarte Asesora Principal del Programa Gobernabilidad e Inclusión Diseño General: Realidades S.A. informes@realidades.org Impresión: Aleph Impresiones Jr. Bernardo Alcedo Lince Marzo, 2010 Tiraje: 2000 ejemplares, primera edición, 2010 Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº ISBN: Auspiciado por: Gesellschaft für Technische Zusammernarbeit (GTZ) GmbH por encargo del Ministerio Federal de Desarrollo y Cooperación Económica (BMZ) 2010, Programa Gobernabilidad e Inclusión La Cooperación Alemana al Desarrollo GTZ a través del Programa Gobernabilidad e Inclusión, apoya al Estado peruano en el desarrollo e implementación de reformas orientadas a la subsidiariedad, al fortalecimiento de la gestión financiera y, al control y supervisión de la acción del Estado.

5 Siglas FODA Análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas. FONCODES Fondo de Compensación y Desarrollo Social. GTZ Agencia alemana de cooperación técnica (por sus siglas en alemán). INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática. RENIEC Registro Nacional de Identificación y Estado Civil. SAT Servicio de Administración Tributaria. SISA Sistema Impositivo al Servicio Ambulatorio. SUNARP Superintendencia Nacional de Registros Públicos. SUNAT Superintendencia Nacional de Administración Tributaria. TIC Tecnología de la Información y Comunicaciones. TUPA Texto Único de Procedimientos Administrativos. 5

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7 Indice Presentación Resumen Ejecutivo Introducción Parte I Parte II Parte III Parte IV Metodología Modelo Funcional de una Administración Tributaria Factores clave de éxito de los Servicios de Administración Tributaria Buenas Prácticas Buenas Prácticas de Organización y Dirección Buenas Prácticas de Actualización Tributaria Buenas Prácticas de Operación Buenas Prácticas de Cobranza Coactiva Buenas Prácticas de Recursos Humanos Buenas Prácticas de Asesoría Legal Buenas Prácticas de Soporte de TIC Buenas Prácticas de Imagen Institucional 68 Parte V Conclusiones y recomendaciones 75 BIBLIOGRAFÍA 77

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9 Presentación La Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammemnarbeit (GTZ), a través del Programa Gobernabilidad e Inclusión, presenta el estudio Buenas Prácticas en Administraciones Tributarias Locales, con el objetivo de contribuir al proceso de mejoramiento de la gestión tributaria en las municipalidades del país. El Programa Gobernabilidad e Inclusión viene trabajando en la mejora de la recaudación tributaria en las municipalidades desde el año 2004, y en ese tiempo hemos sido testigos de los diversos esfuerzos que vienen articulando las administraciones tributarias locales, de manera dinámica, creativa e innovadora, por lo que hemos considerado oportuno elaborar este estudio, que inspire nuevas iniciativas. El diseño e implementación de estas Buenas Prácticas corresponde al esfuerzo de funcionarios municipales, que cotidianamente cumplen con su deber con dedicación e iniciativa. Nuestro aporte ha consistido en la identificación y sistematización de dichas Buenas Prácticas, para ponerlas a disposición de sus potenciales usuarios, reconociendo que son las mismas administraciones tributarias la mejor fuente de información y conocimiento para la mejora continúa de los procesos de recaudación tributaria. Como parte de las principales conclusiones de este estudio, hemos podido constatar que algunas administraciones tributarias cuentan con una alta concentración de profesionales, lo que contribuye al desarrollo de la organización, mientras que otras, pese a no contar con un equipo de profesionales amplio, desarrollan también Buenas Prácticas, porque la estrategia de la organización así lo permite. En este contexto sin duda, la creación de los Servicios de Administración Tributaria (SAT), cuya naturaleza los incita a la búsqueda constante de una mayor eficiencia, ha generado una sana competencia e intercambio de experiencias entre diferentes administraciones tributarias, tanto bajo el modelo tradicional, como bajo el modelo SAT, lo que se traduce en una revaloración de la actividad recaudadora municipal en general, promoviéndose un constante proceso de innovación y mejoramiento de estrategias y procesos. En este sentido, es la intención del Programa Gobernabilidad e Inclusión de la GTZ que el presente estudio sea una contribución útil y efectiva a los gobiernos locales, que aporte a un mejor desempeño de su gestión tributaria, y que permita fortalecerlos institucionalmente y responder a los desafíos del actual proceso de descentralización. Hartmut Paulsen Director Programa Gobernabilidad e Inclusión GTZ - Perú 9

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11 Resumen Ejecutivo Se identificaron veintitres (23) Buenas Prácticas, las que se clasificaron, según sus funciones, en ocho categorías. El resumen de las Buenas Prácticas corresponde a cada una de estas ocho funciones. Buenas Prácticas en Organización y Dirección Se promueve y aplica el liderazgo y trabajo en equipo, existiendo en algunos casos una fuerte orientación a la planificación y ejecución relacionada con indicadores; y en algunos otros, un desarrollo de una cultura enfocada a procesos. Buenas Prácticas de Actualización Tributaria Se identificó un trabajo de recojo de información sobre predios e infractores al impuesto vehicular, mediante formatos y funciones optimizadas. Buenas Prácticas de Operaciones Se encontró una atención eficiente con procesos óptimos, así como un apoyo de sistema informático, con automatización de consultas vía terminales de autoservicio y Web, y facilidades en cuanto a los lugares y medios de pago. Adicionalmente, se halló una buena práctica de notificación proactiva que orienta al contribuyente y lo compromete a un plan de pagos; un sistema de cobranza de los arbitrios por separado (según afecte al propietario o arrendatario); y en algunos casos, la mensualización de las cobranzas en los mercados. Asimismo, se ha logrado incorporar la cultura de planificación, seguimiento y retroalimentación de la gestión de cobranza por dependencias. Además, se han logrado establecer mecanismos para realizar la inducción e información personalizada mediante gestores de cobranza, y la notificación de recaudos y declaraciones juradas aprovechando al máximo la permanencia del administrado en la Gerencia de Gestión Tributaria. Buenas Prácticas de Cobranza Coactiva Se considera la cobranza coactiva como un estado más del proceso de cobranza; se hacen comunicados preventivos respecto al registro en centrales de riesgo; y se brinda información personalizada al contribuyente en torno a este proceso. Buenas Prácticas de Recursos Humanos Se han realizado reclutamientos de personal a través de la incorporación de practicas, lo que garantiza el conocimiento de las labores y temas trabajados por parte del nuevo personal contratado. Buenas Prácticas de Asesoría Legal Se ha logrado un soporte legal consolidado y transversal en todos los procesos. 11

12 Buenas Prácticas en las Administraciones Tributarias Municipales Buenas Prácticas de Soporte de TIC Se ha logrado un sistema informático sólido y que cuenta con múltiples funcionalidades. Buenas Prácticas en Imagen Institucional Se trabaja la imagen institucional de manera discreta, sobria y profesional; se realizan permanentes campañas de cultura tributaria; y se practica la difusión promoviendo el intercambio con otras instituciones. 12

13 Introducción El objetivo de este estudio es describir el contexto general en el que surgen las Buenas Prácticas en las administraciones tributarias locales, y desarrollar algunos de los elementos específicos de cada una de ellas, así como los aspectos relevantes en el proceso de aplicación, proponiendo algunas consideraciones para fortalecer el intercambio de experiencias entre las municipalidades, que les permitan aprovechar estas Buenas Prácticas. La utilidad del presente estudio se enmarca en dos perspectivas. Por un lado, la identificación e intercambio de la información en torno a las Buenas Prácticas existentes en materia de gestión tributaria local, que permita a aquellos encargados de tomar las decisiones, acceder a experiencias y procesos adecuados para lograr soluciones concretas y efectivas en una determinada realidad. En este sentido, se espera que la difusión de estas experiencias genere un proceso de imitación y réplica por parte de otros gobiernos locales, considerando los aspectos económicos, políticos y sociales de cada realidad en particular, y posibilitando un mejoramiento del desempeño en el conjunto de la Administración Tributaria a nivel nacional. Por otro lado, la posibilidad de mostrar el desarrollo de ciertos procesos o aplicaciones que han dado buenos resultados sirve a manera de reconocimiento social, que acredita y prestigia la gestión de recaudación tributaria municipal. El presente estudio está dividido en cuatro capítulos o partes: En la Parte I se presenta la metodología utilizada en los modelos de investigación, los instrumentos de investigación y la justificación de las administraciones tributarias elegidas para este estudio. En la Parte II se describe gráficamente el modelo funcional de una administración tributaria, para entender la manera cómo operan estas instituciones. En la Parte III se enumeran los factores claves de éxito de las administraciones tributarias en tres diferentes momentos, según fueron identificados por personas encargadas de implementar administraciones tributarias en el interior del país: el inicio de la gestión, el funcionamiento mismo, y el proceso de reingeniería recomendado al cabo de 3 años de gestión. Estos momentos han sido definidos por los funcionarios a través de un análisis retrospectivo de las actividades. Los funcionarios pertenecían tanto a las administraciones tributarias tradicionales 1, como a aquellas que funcionan bajo el modelo de SAT. Consideramos valiosa esta ubicación temporal, pues puede servir de guía respecto a las acciones a ejecutar por las administraciones tributarias que van a iniciar una nueva gestión, tanto bajo el modelo tradicional, como bajo el modelo SAT. 1 Para efectos del presente estudio las administraciones tributarias tradicionales son definidas como unidades orgánicas conformantes del gobierno local, con denominaciones como Gerencia de Rentas o Gerencia de Administraciones Tributarias. 13

14 Buenas Prácticas en las Administraciones Tributarias Municipales En la Parte IV se presentan y describen las Buenas Prácticas identificadas. Debido a que entre las diferentes administraciones tributarias existen algunas similitudes de Buenas Prácticas, estas han sido agrupadas, según sus funciones 2, en las siguientes categorías: Organización y dirección. Actualización tributaria. Operación. Cobranza coactiva. Recursos humanos. Asesoría legal. Soporte de TIC. Imagen institucional. Finalmente, en la Parte V presentamos las conclusiones de estudio y algunas recomendaciones al mismo. 2 Se ha optado por la clasificación según la función por considerarse la forma más sencilla para su comprensión.. 14

15 Parte I Metodología I.1. Sobre la metodología A efectos del presente estudio, se considerará Buena Práctica en las administraciones tributarias municipales al conjunto de actividades que componen procesos, funciones, modelos de trabajo y rasgos de la organización que son sostenibles en el tiempo, y que han mejorado la eficiencia y eficacia de la administración tributaria, en el sentido más amplio del término. Con la finalidad de identificar estas Buenas Prácticas, la metodología del presente estudio consistió en la aplicación de varios instrumentos de investigación que permitieran un recojo eficiente de información sobre las Buenas Prácticas en las administraciones tributarias municipales, considerando el corto tiempo disponible para la realización del estudio. Estos instrumentos permiten recoger información tanto del entorno externo donde se desenvuelve la Administración Tributaria, como del entorno interno; es decir la organización y sus diversas dimensiones. Asimismo, también se diseñaron algunos instrumentos para medir la percepción de los contribuyentes. De esta manera, la información se recogió mediante entrevistas a funcionarios de la Administración Tributaria y colaboradores; así como mediante la revisión de documentos e informes; observación de las instalaciones y operaciones; entrevistas y encuestas al público; y observación del entorno de la ciudad. Durante todo el proceso de investigación, se tuvo la mejor predisposición y colaboración de los funcionarios de las administraciones tributarias, quienes además se mostraron satisfechos con los logros obtenidos y el esfuerzo realizado. Los instrumentos utilizados definen dimensiones que permitieron comparar las administraciones tributarias de diferentes gobiernos locales, para determinar las características y prácticas de las administraciones tributarias: Actitud política del gobierno local con respecto a la gestión de la Administración Tributaria. Aplicación de las normas tributarias a los contribuyentes. Autonomía administrativa, presupuestal y financiera de la Administración Tributaria. Estructura de los principales sectores y funciones bajo el control de la Administración Tributaria (recaudación, fiscalización, asuntos técnicos y jurídicos, informática, administrativofinanciero, recursos humanos). Motivación, perfil y cualidades de los recursos humanos. Capacitación y adiestramiento del personal. Sistemas y procedimientos diseñados para generar riesgo para los evasores. Acciones de cobranza (motivacionales, informativas y coercitivas) de la Administración Tributaria dirigida a los contribuyentes. 15

16 Buenas Prácticas en las Administraciones Tributarias Municipales La percepción de la ciudadanía sobre el desempeño de las municipalidades y sus administraciones tributarias. Comunicación y coordinación interna entre los diferentes actores de la municipalidad con temas afines de la recaudación local. I.2. Modelo de la investigación Si bien es cierto que la investigación está orientada a la Administración Tributaria, al momento del levantamiento de información fue importante considerar diversos niveles: el entorno, el gobierno local, la Administración Tributaria propiamente dicha y la percepción de los contribuyentes (Cuadro N 1). Cuadro Nº1 Modelo de investigación Ítem Nivel Deseamos saber Enfoque de la investigación 1 Entorno Entorno en general. 2 3 Gobierno Local Administración Tributaria 4 Contribuyentes Política de rentas. Autonomía que brinda a la Administración Tributaria. Modalidad de vinculación con la administración tributaria. Modelo de organización que permite los resultados. Imagen y percepción de la Administración de Rentas. Medición del nivel de servicio. Revisión de fuentes secundarias externas: o Instituto Nacional de Estadística e Informática(INEI). o Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT). o Banco Central de Reserva del Perú (BCR). o Plan Estratégico del Gobierno Local. o Plan Estratégico de la Administración Tributaria. Entrevistas abiertas. Revisión de los documentos de gestión. Observación. Revisión de fuentes secundarias internas: o Plan Estratégico Institucional. o Plan Operativo Institucional. Análisis funcional. Análisis de recursos y capacidades. Análisis de las dimensiones contextuales. Análisis según modelo estructural. Análisis según modelo de capital intelectual. Análisis de procesos críticos. Conclusión vía FODA. Entrevistas. Encuestas. Tiempos y movimientos. 16

17 I.3. Instrumentos de Investigación Debido a que el modelo de investigación requería de varios niveles de análisis, se diseñaron diferentes instrumentos de investigación. Estos, además de servir para el recojo de información específica, permiten validarla, mediante el cruce de la información; y complementar los diferentes datos entre sí. Ello genera tener una visión más completa de lo que se está analizando. Los instrumentos de investigación diseñados son: A. Instrumento para recoger información del entorno del gobierno local. B. Instrumento para recoger información respecto a la vinculación de la Administración Tributaria con el gobierno local. C. Instrumentos para analizar la organización de la Administración Tributaria. a. Instrumento para el análisis funcional. b. Instrumento para medir las dimensiones contextuales de la Administración Tributaria. c. Instrumento para medir las dimensiones estructurales de la Administración Tributaria. d. Instrumento para el análisis de recursos y capacidades. e. Instrumento para medir el capital intelectual de la Administración Tributaria. f. Instrumento para la medición de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA). D. Instrumentos para medir la percepción de los contribuyentes. a. Modelo de encuesta a aplicar a contribuyentes en las instalaciones de la Administración Tributaria, respecto a sus servicios. b. Elementos a observar respecto al servicio. En la mayoría de instrumentos de investigación se utiliza un parámetro de puntaje de 1-5, lo que permite sistematizar de manera ordenada los resultados para luego, en el análisis de los mismos, afinar la puntuación. Así se configura como Buena Práctica aquella que en sus diversas mediciones por efectos transversales, tienda a cinco (5). Los instrumentos orientados a recoger información del entorno del gobierno local (A) y vinculación de la Administración Tributaria con el gobierno local (B), por su parte, dan una referencia de la organización respecto a sus posibilidades de desenvolverse en una ambiente externo, más o menos favorable. Ello resulta importante para valorar sus esfuerzos en generar Buenas Prácticas. Así, el instrumento A considera no sólo los aspectos económicos, sino que identifica, además, todas aquellas características relevantes del entorno; mientras que el instrumento B registra percepciones e impresiones, y las formalidades documentadas, para detectar y determinar el tipo de vinculación de la municipalidad con la Administración Tributaria. 17

18 Buenas Prácticas en las Administraciones Tributarias Municipales Por otro lado, los instrumentos de los grupos C y D permiten precisar las dimensiones de la organización y por tanto identificar las Buenas Prácticas. Así, el instrumento C permite conocer el nivel de performance de las diferentes funciones y sub funciones de la Administración Tributaria; mientras que el instrumento D mide la percepción de manera concreta que tienen los contribuyentes respecto a la Administración Tributaria, identificando aquellas Buenas Prácticas descubiertas por los propios contribuyentes. I.4. Justificación de la elección de las Administraciones Tributarias La historia de los impuestos es tan antigua como la sociedad misma. En la medida en que los grupos humanos se han organizado en comunidades independientes, han establecido diferentes tipos y formas de impuestos para cubrir las necesidades de la vida en comunidad, aunque esta acción de recaudar no siempre ha sido bien vista a lo largo del tiempo. En este sentido, recaudar tributos 3 es una función vital para cualquier municipio. Los gobiernos locales requieren contar con ingresos que les permitan cubrir sus necesidades de financiamiento. Estos ingresos deben ser suficientes y seguros. Suficientes en el sentido que tienen que permitir una adecuada y eficiente prestación de servicios en virtud de sus competencias delegadas por ley; y seguros en el sentido que su recaudación, captación y obtención 4, impliquen agenciarse de recursos en la forma, plazos y conforme a las normas establecidas y a las mejores prácticas de recaudación, captación y obtención que se puedan referenciar a nivel nacional. El presente estudio realiza una investigación para identificar las Buenas Prácticas de una muestra de diez (10) municipalidades del Perú, señalando aquellos instrumentos efectivos para la mejora de la calidad del Sistema Tributario Local, ya sea que provengan de una gestión tributaria local con SAT 5 o con centros de rentas ubicadas dentro de la estructura organizacional de los gobiernos locales. (3) De acuerdo con Héctor Villegas, el Tributo es una prestación de dinero que el Estado exige en el ejercicio de su poder de imperio sobre la base de la capacidad contributiva en virtud de una ley, y para cubrir los gastos que le demande el cumplimiento de sus fines. En: VILLEGAS, Héctor. Curso de Finanzas, Derecho Tributario y Financiero. Tomo I. Editorial Depalma, Buenos Aires, Por su parte, el Texto Único Ordenando del Código Tributario peruano, aprobado por Decreto Supremo No EF, establece que el término Tributo comprende impuestos, contribuciones y tasas. (4) En general los conceptos de recaudación y captación se refieren únicamente a tributos, mientras que el concepto de obtención se refiere tanto a ingresos provenientes del Gobierno Central como a aquéllos recursos financieros reembolsables y no reembolsables. (5) En el Perú existen 9 municipios provinciales con SAT: 5 ubicados en la Costa, 3 en la Sierra, y 1 ubicado en la Selva. Estos son los siguientes: Lima (que entró en operación en 1997), Trujillo (1999), Piura (2000), Chiclayo (2003), Ica (2003), Cajamarca (2003), Huancayo (2003), Tarapoto en el (2007) y Huamanga creado en el mes de junio del

19 Cabe recordar que los SATs a nivel nacional surgieron como una alternativa a la administración tributaria tradicional. En términos generales, se consideraba que los niveles de recaudación en estos órganos eran bajos y las tasas de morosidad elevadas. Además, se constataba, en algunos casos, la existencia de focos de corrupción que imposibilitaban un adecuado registro y la consiguiente fiscalización; mientras que los sistemas informáticos para la sistematización eran obsoletos o inexistentes. En este contexto, la creación de los SATs implicó la modernización drástica de estos sistemas y la incorporación de personal capacitado que tenga conocimientos técnicos y tributarios, al punto que hoy en día la eficiencia de los SATs se demuestra por los resultados obtenidos en cuanto al aumento sostenido de la recaudación tributaria local en los últimos diez años (Cuadro N 2). Cuadro Nº2 Recaudación de los SATs (en miles de Nuevos Soles) INSTITUCIÓN SAT Lima SAT Trujillo SAT Piura SAT Ica SAT Chiclayo SAT Cajamarca SAT Huancayo SAT Tarapoto SAT Huamanga Fuente: Elaboración Propia Para la elección de los SATs objeto del presente estudio, se han considerado tres variables. La primera de ellas es el porcentaje de incremento en la recaudación en el año 2007 respecto del año anterior; la segunda variable se basa en la relación de este incremento con el índice de carencia en cada uno de los SATs; y finalmente la tercera variable consiste en considerar en el análisis, a SATs de las tres macro regiones con que cuenta nuestro país: costa, sierra y selva. 19

20 Buenas Prácticas en las Administraciones Tributarias Municipales De la aplicación de estas variables, los SATs seleccionados son: En la Costa: SAT Trujillo y SAT Chiclayo. Ambos han obtenido, dentro de su macro región los mayores incrementos en recaudación en el año 2007 respecto del En relación con el SAT Trujillo se debe resaltar que si bien éste goza de autonomía, se ha generado una vinculación del SAT hacia la Municipalidad, pues el Jefe del SAT participa en varios comités del Gobierno Local, lo que le permite mantener una vinculación con entes técnicos como es la Gerencia de Planeamiento y la Gerencia de Finanzas de dicho gobierno. En la Sierra: SAT Cajamarca. Elegido por su sorprendente resultado en el año 2007, llegando a recaudar S/ , 988 (lo que significa un incremento del 71% respecto del año anterior), y por encontrarse en el primer lugar en el ranking de carencias de los SATs a nivel nacional. Asimismo, se ha estimado pertinente analizar el SAT de Huamanga para conocer los resultados que en el corto plazo viene alcanzando, y por encontrarse en el mismo quintil de pobreza que Cajamarca. En la Selva: SAT Tarapoto, ya que es el único que se ubica en la selva del Perú. Si bien la cultura tributaria municipal es bastante incipiente, pues el SAT tiene sólo un año de creación, en lo que va del segundo año de funcionamiento ha demostrado un importante crecimiento del 53% en su recaudación, en comparación con el año Por otro lado, con relación a los municipios que actualmente no cuentan con un SAT, se han seleccionado a aquellas administraciones tributarias que se encuentren en el mismo quintil de carencia o en quintiles inferiores a los municipios que cuentan con SATs a fin de hacerlos comparables. Así, los municipios que se detallan a continuación serán sujetos de análisis para realizar el presente estudio: En la Costa: Municipalidad Provincial de Tacna y Municipalidad Provincial de Talara. En la Sierra: Municipalidad Provincial de Huánuco y Municipalidad Provincial de Cusco. En la Selva: Municipalidad Provincial de Iquitos. 20

21 Parte II Modelo funcional de una Administración Tributaria Antes de pasar al detalle y análisis de las Buenas Prácticas identificadas en las administraciones tributarias, resulta oportuno dar a conocer el modelo funcional que opera en una organización de este tipo. Las estructuras organizacionales que se han encontrado en las diferentes administraciones tributarias son bastante similares entres sí 7. Todas operan bajo un ciclo de tres momentos : i) Determinación de deuda, ii) Notificación, y iii) Cobranza. Además, a lo largo de todo el proceso, se brinda atención al contribuyente. Asimismo, se han detectado funciones adicionales, como la asesoría y apoyo en la planificación, administración, aspectos legales, imagen, e informática. PROCESO DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Determinación de la Deuda Notificación Cobranza Declaraciones Juradas de Autoavalúo. Cruces de Información. Catastro. Registro tributario y no tributario. Cálculo de arbitrios. Fiscalización. Imposición de multas e infracciones. Emisiones masivas. Módulos de atención. Campaña de amnistías tributarias. Descuentos a los contribuyentes. Notificaciones preventivas y coercitivas. Segmentación de cartera. Pago voluntario. Pago disuasivo. Cobranza coactiva. Gestión personalizada. Atención al Contribuente Fuente: Elaboración propia. (7) En general, el modelo organizacional que siguen las administraciones tributarias estudiadas es el modelo tradicional de Mintzberg. En MINTZBERG y la dirección. Diaz de Santos: Madrid,

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23 Parte III Factores claves de éxito de los Servicios de Administración Tributaria Durante la investigación llevada a cabo en el marco del presente estudio, se invitó a los principales actores involucrados en la puesta en marcha de un SAT a hacer un análisis retrospectivo para que, de acuerdo a lo aprendido en esa experiencia, señalen los aspectos más importantes a tomar en cuenta para garantizar el éxito de un Servicio de Administración Tributaria, así como otras consideraciones resaltables. Como resultado de este ejercicio, se identificaron coincidencias en los análisis y en el reconocimiento de tres etapas del proceso (inicio, funcionamiento y reingeniería luego de tres años), con sus propias particularidades. A continuación se describen los diferentes aspectos a tomar en cuenta para asegurar el éxito de un Servicio de Administración Tributaria en cada una de estas etapas. III.1. Al inicio III.1.1. Decisión y respaldo político. Es importante que el Alcalde y la mayoría de los Regidores estén convencidos de las bondades del proyecto, conociendo además las dificultades, en especial aquéllas de tipo mediático y político que se van a presentar al inicio. No obstante la existencia de algunos obstáculos, resulta fundamental que las autoridades no presenten señal alguna de duda, pues el éxito o fracaso, o el tiempo de consolidación del proyecto, dependerá en gran medida de la percepción que tenga la población a través de ellos. III.1.2. Autonomía de gestión. El Alcalde debe tener confianza en el funcionario líder del proyecto, permitiéndosele desarrollar dicho proyecto de manera autónoma, ya que la mayoría de las decisiones vinculadas al mismo serán de carácter técnico. Es recomendable, a su vez, que el líder del proyecto se reúna semanalmente con el Alcalde para informarle los avances y dificultades. Es importante, asimismo, mantener la autonomía administrativa, económica, presupuestaria y financiera del proyecto para el cumplimiento de sus fines. III.1.3. Reclutamiento profesional. Por razones técnicas y de transparencia deben definirse cuidadosamente los perfiles profesionales requeridos, y sobre ello realizarse un concurso de méritos, promoviendo la contratación de los profesionales mejor capacitados y que sean conscientes de la importancia de la función para la cual están siendo contratados. Es importante que estos profesionales, además de contar con los conocimientos técnicos, estén en posibilidad de brindar una atención de calidad en el nivel que les corresponda. 23

24 Buenas Prácticas en las Administraciones Tributarias Municipales III.1.4. Entrenamiento previo en un SAT en funcionamiento. Es deseable que antes de poner en marcha un SAT, los miembros del proyecto realicen un entrenamiento previo de trabajo en algún SAT en funcionamiento. Este proceso de consolidación de conocimientos teóricos, así como de observación y participación directa en las operaciones, acorta en forma considerable la curva de aprendizaje y abona favorablemente al éxito del proyecto y su consolidación en menor tiempo. III.1.5. Transparencia en la gestión de recaudación. Debe informarse en forma permanente a la población, a través de los medios adecuados, sobre las razones, cálculos, factores, tasas, componentes y otros, que definen los montos de los tributos, para que no existan dudas al respecto entre la población. Asimismo, se deben explicar los mecanismos a ser usados en el proceso de la recaudación. III.1.6. Programas de sensibilización en cultura tributaria. Antes de iniciar las operaciones, es importante que se diseñe y ejecute, durante los primeros meses, una campaña de sensibilización en cultura tributaria. Debe informarse a la población las razones por las cuales existen los tributos municipales, los servicios que con ellos se cubren, la forma cómo se calculan, etc. Esto garantiza, que la población se informe y en lo posible, reaccione correctamente al cobro de tributos. El riesgo de no cumplir con un proceso de sensibilización adecuado es que los contribuyentes se informen mediante terceros que en realidad no brindan una información certera. III.1.7. Diseño adecuado de la organización. Antes de iniciar las operaciones, la Administración Tributaria debe formalizarse y tener el respaldo de este diseño en los documentos de gestión. El personal debe conocer de forma clara sus funciones y los procedimientos a través de los cuales debe cumplir los mismos, y los formatos, sistemas, programas, etc., que se utilizan en cada uno de ellos. III.1.8. Equidad en la gestión de la recaudación. Desde el inicio del funcionamiento de la Administración Tributaria se deben aplicar los cálculos y normas para todos por igual. Siempre existen críticas provenientes de sectores con menos posibilidades económicas, en el sentido de que a otros con mayores posibilidades económicas no se les cobra en la misma proporción; y viceversa. Por ello, deben planificarse y ejecutarse acciones orientadas a que la gestión recaudadora tenga características de equidad. 24

25 III.1.9. Importancia de la planificación estratégica y operativa. Una buena planificación estratégica y operativa asegura un ahorro de energía posterior y un mejor aprovechamiento de los recursos. El planeamiento además, da una guía de objetivos claros a los miembros de la Administración Tributaria, de tal manera que se perciba un ambiente de orden tanto por los funcionarios, como por parte de la población. III Definición clara y optimizada de procedimientos. Antes de iniciar las operaciones, los procedimientos tienen que estar normalizados. Ello, por un lado, evita que el público tenga respuestas diversas ante una misma consulta, que espere más tiempo del que se requiere, o que visite varias dependencias innecesariamente; y por otro lado, brinda a los colaboradores la seguridad de estar cumpliendo sus funciones correctamente. III Contar con un soporte informático de primer nivel. La precisión de los datos y la información oportuna, tanto operativa, como de gestión, son necesarios para el éxito de un proyecto de esta naturaleza. El registro ordenado y confiable de los datos de los contribuyentes y de sus obligaciones es uno de los factores clave que inciden en el éxito del proyecto, junto con un sistema informático robusto y un área de sistemas especializada. III Depuración de las bases de datos antes del inicio de operaciones. Al inicio del proyecto, el gobierno local transfiere la información de las bases de datos de los contribuyentes. No obstante, en la mayoría de los casos, estas bases de datos presentan inexactitudes (registros ingresados más de una vez, contribuyentes registrados más de una vez con diferente información, etc.). Por ello, antes de iniciar las operaciones se debe hacer una depuración de las bases de datos para evitar reclamos masivos o procesos de corrección en línea que toman tiempo y que debilitan el proyecto. III Nivel de excelencia en la orientación. Los miembros de la Administración Tributaria deben estar preparados para responder todo tipo de consultas por parte del público. Además, deben estar concientizados de que, al inicio, muchos de los contribuyentes se acercarán de manera alterada a indagar sobre sus obligaciones. Es importante entonces, para el impacto positivo de la puesta en marcha de las operaciones, mantener un servicio de orientación con un nivel de excelencia. 25

26 Buenas Prácticas en las Administraciones Tributarias Municipales III.2. Durante el funcionamiento III.2.1. Trabajo en equipo. Dados los pocos referentes y cursos especializados sobre tributación municipal existentes en nuestro país, y dadas las características sensibles de estas responsabilidades, resulta fundamental promover el trabajo en equipo, y permitir el intercambio de opiniones, ideas, y casos presentados. Ello permite sumar iniciativas y conocimientos, como una capacidad importante de la organización. El trabajo en equipo sirve, por ejemplo, para evitar que los funcionarios den respuestas diferentes a casuísticas comunes, lo que rápidamente genera un impacto negativo en los contribuyentes. III.2.2. Pensamiento estratégico Como una forma de generar una cultura de planeamiento estratégico, es importante que se promueva una cultura de pensamiento estratégico, donde los miembros de la organización no realizan acciones dispersas, sino alineadas con los objetivos de la recaudación y los lineamientos del planeamiento estratégico. Esto evita roces internos dentro de la organización, que muchas veces se perciben por los contribuyentes y afectan la prestancia que debe mantener el ente recaudador. III.2.3. Mejora continua de los procesos. Los procesos son las rutinas establecidas con las que se realizan las diferentes funciones. Durante la marcha de la organización debe fijarse siempre el objetivo de un plan de mejora continua, que permita la existencia de cada vez un mayor número de procesos. Esto genera agilidad en el servicio, disminución de costos y la posibilidad de liberar recursos de diversa índole para concentrarse en el objetivo principal de la Administración Tributaria, que es la recaudación. Es muy importante también que se considere la optimización permanente (mejora de la calidad) de los procesos internos de la administración, pues estos dan el soporte a las operaciones. III.2.4. Simplificación de trámites y facilidades de pago. En relación con lo anterior, se debe poner especial énfasis en el diseño de los procesos de pago. Es necesario que estos sean muy sencillos, eliminando requisitos, pasos y formatos innecesarios. Asimismo, debe preverse que si el contribuyente no puede pagar un tributo completo, pueda hacer pagos por adelantado (lo cual es diferente al fraccionamiento de la deuda), pues en algunos casos, no se acepta el pago cuando el monto que debe pagar el contribuyente no está completo. Cambiar de estrategia aseguraría que el 26

27 contribuyente que no puede cancelar el íntegro de la deuda, abone al menos una parte de la misma y no distraiga estos recursos financieros en otras obligaciones, desaprovechándose la oportunidad de cobro. III.2.5. Difusión de una imagen institucional sobria y discreta. La imagen institucional debe ser sobria y profesional. La difusión de dicha imagen institucional debe ser planificada y deben usarse los medios de difusión local reconocidos por la población como serios. Por otro lado, no debe caerse en el juego mediático y debe responderse a las dudas de la población con altura y argumentos técnicos, aunque explicados en forma sencilla. III.2.6. Excelente atención al público. El cobro de tributos es de por sí una responsabilidad bastante sensible y muchas veces poco comprendida. Si a esto sumamos que en general los contribuyentes tienen la idea previa de que la atención es deficiente en las instituciones públicas, resulta relevante que la institución haga todos los esfuerzos necesarios para brindar una atención excelente en todos los aspectos que se pueda considerar: infraestructura, comodidad física, ventilación, señalización, puestos de orientación, personal amable y preparado técnicamente, respuestas veraces y ágiles, y procesos sencillos, entre otros. III.2.7. Buen clima laboral. Como se ha indicado anteriormente, muchas veces la función recaudadora es poco grata, por lo que el estrés del personal puede ser mucho mayor que en otro tipo de organizaciones. Por esta razón, es importante que los funcionarios y todos los colaboradores en general hagan los mejores esfuerzos por mantener un adecuado clima laboral. Las reuniones y el trabajo en equipo son importantes, y las actividades extralaborales, como actividades deportivas, paseos campestres, se practican con éxito en algunas organizaciones. III.2.8. Diversos mecanismos de comunicación y medios de pago. Los contribuyentes desean que las características de modernidad encontradas en algunas empresas privadas estén presentes también en el organismo encargado de recaudar sus impuestos municipales. Por ello es importante considerar que la atención siempre debe ser de primer nivel y, de ser factible, no solamente en el local principal. Debe pensarse en otros medios de contacto o atención, como el teléfono, correo electrónico, formularios Web, visitas a domicilio, y cuando sea posible, mediante oficinas descentralizadas. Por otro lado, debe darse al contribuyente la posibilidad de utilizar los diversos medios de pago existentes, tales como el pago en banco comerciales, pagos vía Internet, con tarjeta de débito y crédito, etc. 27

28 Buenas Prácticas en las Administraciones Tributarias Municipales III.2.9. Facilidades de pago sin realizar amnistías. Existe coincidencia en torno a la efectividad de las amnistías. Se piensa que éstas, antes que dar buenos resultados, debilitan la opinión del público sobre la institución, generan molestia en los contribuyentes puntuales, promueven negativamente la cultura tributaria, afectan el planeamiento económico y generan un costo administrativo altísimo, no sólo verificable en recursos económicos y humanos, sino también organizativos, de procesos, de sistemas, de ambiente laboral, etc. III Campañas de reforzamiento en educación y cultura tributaria. En forma cotidiana se realizan diversas actividades para mantener vigente el concepto de Cultura Tributaria. Esto se hace a través de varios mecanismos, como entrevistas en los medios, publicidad de sostenimiento, ferias informativas, visitas a escuelas, institutos y universidades, entre otras actividades, donde se explica a los ciudadanos las razones por las cuales se cobran obligaciones municipales, así como los mecanismos de cobro. III Implementación de sanciones y cobro de multas. La seriedad que muestra la institución en su gestión abarca a los procedimientos de cobro de multas. Es importante para la percepción positiva de la población, mostrar que se trata de un organismo que cumple con sus obligaciones de recaudación. Ello genera un efecto positivo que la institución se preocupa en tener. III Relación sistémica entre catastro y rentas. El catastro es la herramienta por excelencia que puede incidir en una recaudación eficiente, justa y equitativa. La mayoría de administraciones tributarias iniciaron su gestión con un catastro desactualizado o sin la existencia de este, por lo que debieron hacer los esfuerzos necesarios para promover o encargarse directamente de su actualización permanente. Debe anotarse además, que la mayoría de administraciones tributarias ha indicado que se mantenían aún algunos conflictos funcionales respecto a la responsabilidad de la gestión del catastro. III Aplicar mecanismos coactivos y envío a centrales de riesgo. La mayoría de entrevistados indicó que el envío de cartas donde se advierte a los contribuyentes morosos su reporte a las centrales de riesgo en caso estos no cumplan con sus obligaciones tributarias, fue efectivo. Otros medios de coerción, como las llamadas telefónicas y visitas domiciliarias, donde se explica al contribuyente que debe cumplir sus obligaciones tributarias, también fueron consideradas efectivas. 28

29 III Ser pívot activo entre los requerimientos de los administrados por la prestación efectiva de los servicios municipales (arbitrios) y la oferta efectivamente brindada. Dar a los contribuyentes la posibilidad de exigir que se brinden los servicios correspondientes genera satisfacción y crea el espacio y motivación necesaria, a su vez, para exigir a los contribuyentes el cumplimiento de sus obligaciones. En varios casos, se recibían y gestionaban reclamos de servicios no percibidos, y en otros, los funcionarios eran miembros de comités donde tenían opción de colaborar en la planificación, o aunque sea opinar respecto a la prestación de los servicios. III Flexibilidad al cambio. Siendo la gestión tributaria municipal una materia relativamente nueva y poco conocida aún en muchas poblaciones del país, se tiene siempre que ser flexible a nivel individual y a nivel organizacional para adaptarse velozmente a los cambios que permitan mejorar la gestión. III.3. Proceso de reingeniería luego de tres años. Todos los agentes involucrados en la instalación de un SAT estuvieron de acuerdo en que luego de una etapa inicial de consolidación, calculada en aproximadamente tres años, hubiera sido deseable realizar un proceso de reingeniería para optimizar su funcionamiento y mejorar la calidad de atención. Esta etapa de reingeniería requeriría cumplir, entre otros, con los siguientes aspectos. III.3.1. Intercambio entre administraciones tributarias. Dado que las diversas administraciones tributarias han diseñado iniciativas, innovaciones y mejoras, sería deseable que todos tuvieran la oportunidad de conocer las experiencias de las otras administraciones tributarias para tener modelos de referencia y evitar consumir recursos y energías en iniciativas e innovaciones que otros ya han hecho. III.3.2. Definición de indicadores. Habiendo conocido el mercado en el que se desenvuelven y evaluando los resultados en los tres primeros años de funcionamiento, los actores consideran que es factible tener indicadores con valores realistas que les permita planificar, y además tener mecanismos de control para saber si lo planificado se está cumpliendo. 29

30 Buenas Prácticas en las Administraciones Tributarias Municipales III.3.3. Enfoque de procesos. La experiencia obtenida durante estos tres primeros años de inicio permitirá analizar detalladamente los procedimientos para su optimización. Se considera factible que todos los miembros de la organización se acostumbren a tener un enfoque de procesos, que consideren que estos son transversales a la organización, y que todos se encuentran vinculados. III.3.4. Sistema informático con soporte de Intranet. Partiendo de la premisa de que las operaciones se inician con un sistema informático con las suficientes prestaciones, en esta etapa se puede avanzar en la implementación de un sistema de Intranet que facilite el intercambio de información entre las diferentes áreas y colaboradores, orientado a brindar un mejor servicio a los contribuyentes. III.3.5. Cultura de mejora continua permanente. Habiéndose consolidado la organización, teniendo los procesos optimizados, el soporte informático adecuado y el personal con la suficiente experiencia, es recomendable promover la mejora continua, tanto organizacional, como una mejora del servicio y del desarrollo profesional del personal. III.3.6. CRM (Administración de Relaciones con Clientes). Contando luego de tres años, con un registro valioso de información en la base de datos, este se convierte ya en un Data Warehouse, desde donde se puede extraer información valiosa de gestión y de operación. La aplicación del CRM (Administración de Relaciones con Clientes por sus siglas en inglés) va a permitir que podamos destacar a aquellos contribuyentes puntuales, saber en qué momento y por qué medio realizan sus pagos, y otras tendencias que pueden resultar valiosas para la mejora de la gestión. III.3.7. Alto nivel de uso de las TIC s. Luego de tres años de servicio, debe considerarse necesario presupuestar una importante inversión en la implementación de sistemas que acompañen a este proceso de reingeniería, por lo que en este punto debe comenzar a contarse con una nueva generación de tecnología informática que optimice los resultados y ayude a brindar un mejor servicio. III.3.8. Generación de economías de escala mediante la centralización de la gestión tributaria. 30

31 Consolidada la organización y contando con un valioso conocimiento y especialización en la recaudación tributaria, como parte de este proceso de reingeniería es recomendable que la organización asuma todos los aspectos de gestión de los recursos directamente recaudados por la organización municipal, pues ello genera economías de escala y concentra experiencia, recursos y especialización en el tema de recaudación. En este sentido, todos los puntos captadores (cajas) deben ser asumidos por esta organización. Tal es el caso, por ejemplo, de los cobros de derecho por alquiler de puestos en el mercado, servicios higiénicos, SISA, derechos estipulados en el TUPA, etc. Debe considerarse que las cajas y los medios de pago no deben estar concentrados en el SAT, sino que pueden abrirse puntos de atención desconcentrados. 31

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33 Parte IV Buenas Prácticas A lo largo de la investigación, se encontraron veintitres (23) Buenas Prácticas, todas ellas de diversa índole, las mismas que fueron agrupadas en razón de su función. Cabe señalar que se tomó al enfoque organizacional como un elemento fundamental para la calificación de la Buena Práctica, por lo que fueron descartadas todas aquellas actividades de dimensión temporal. Resumen de Buenas Prácticas No Función Buena Práctica Referentes Regionales 1 2 Organización y Dirección Actualización Tributaria 3 Operación 1. Liderazgo y trabajo en equipo. 2. Orientación a la planificación y ejecución con indicadores. 3. Cultura enfocada a procesos. Trujillo. 1. Formatos y funciones optimizadas para recoger información de predios. 2. Sistema de observación para detectar infractores al impuesto vehicular. 1. Ambientes adecuados. 2. Diversidad de lugares y medios de pago. Huánuco, Huamanga, Chiclayo Tacna, Tarapoto y Trujillo. Chiclayo y Trujillo. Chiclayo, Cusco, Iquitos y Trujillo. Piura. Huánuco, Huamanga, Tarapoto y Trujillo. Chiclayo, Huánuco, Piura, Tarapoto y Trujillo. 3. Notificación proactiva. Cajamarca e Iquitos. 4. Arbitrios separados por propietario y arrendatario. 5. Mensualización de la cobranza en mercados. Piura. 6. Planificación, seguimiento y retroalimentación de la gestión de cobranza. 7. Inducción e información personalizada a los Principales Contribuyentes. Chiclayo, Piura y Trujillo. Chiclayo. 8. Notificación en la Administración Tributaria Tacna. Cajamarca, Chiclayo y Piura. 33

34 Buenas Prácticas en las Administraciones Tributarias Municipales No Función Buena Práctica Referentes Regionales 1. La cobranza coactiva como parte del proceso de cobranza. Chiclayo y Trujillo Cobranza Coactiva Recursos Humanos Asesoría Legal Soporte de TIC Imagen Institucional 2. Comunicados preventivos y registro en centrales de riesgo. 3. Educación personalizada al contribuyente moroso. 1. Reclutamiento de personal a través de la incorporación de practicantes. 1. Asesoría legal consolidada y transversal en todos los procesos. Chiclayo, Piura y Trujillo. Iquitos. Chiclayo y Trujillo. Chiclayo, Tacna y Trujillo. 1. Sistema informático operativo. Chiclayo y Trujillo. 1. Imagen discreta, sobria y profesional. Todas las administraciones. 2. Campaña permanente de cultura tributaria. Todas las administraciones. 3. Difusión por intercambio con otras instituciones. Piura y Trujillo. 4. Gestión Social. Huamanga. 34