08 de febrero, 2018 DCA-0534

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1 08 de febrero, 2018 DCA-0534 Al contestar refiérase al oficio No Señora Ana Lucia Madrigal Faerron Alcaldesa MUNICIPALIDAD DE GOICOECHEA Estimada señora: Asunto: Se deniega autorización a la Municipalidad de Goicoechea para contratar de manera directa con la empresa Unisys de Centro América LL., la adquisición de hardware, software, migración y equipo para un ambiente de desarrollo para 96 usuarios, por un monto de $ ,00. Nos referimos a su oficio No. AG del 18 de diciembre de 2017, recibido en esta Contraloría General en la misma fecha, mediante el cual solicita la autorización indicada en el asunto. Mediante oficio No (DCA-0087) del 11 de enero de 2018, se requirió información adicional a la Administración, la que mediante oficio No. AG del 11 de enero de 2018 solicitó prórroga del plazo concedido; prórroga que se otorgó según oficio No. O0532 (DCA-0135) del 15 de enero último. Finalmente, la Administración remitió la información solicitada mediante oficio No. AG del 26 de enero del 2018, recibido en esta Contraloría en la misma fecha. I. Antecedentes y justificación Como antecedentes y justificaciones para fundamentar la solicitud, la Administración expone lo siguiente: 1. Que la Municipalidad utiliza en su sistema de cobro y catastro, un software desarrollado en lenguaje linc, alojado en equipo Unisys. 2. Que el hardware y software que soporta la ejecución de su sistema se adquirió en el año 1989 y fue hasta el año 2000 cuando se adquirió la última unidad para el sistema. 3. Que han pasado 17 años desde la última adquisición del equipo a dicha empresa, lo que origina un riesgo en la seguridad de datos, dado que no se cuenta con el respaldo de Unisys por la antigüedad de los equipos y no existen repuestos en el mercado.

2 2 4. Que del año 1997 al 2003, la Municipalidad tuvo mantenimiento preventivo y correctivo con la empresa Unisys, pero después de este período, se contrató un mantenimiento con un ingeniero totalmente certificado en equipos y sistemas Unisys. 5. Que en el año 2013 ese Municipio realizó una licitación pública para la actualización de la plataforma tecnológica, la cual buscaba la modernización del equipo y sistema integral de información municipal. No obstante, aunque se concluyó el procedimiento, resultando adjudicataria la empresa Asesores ISE de Costa Rica, S.A., la empresa incumplió con el contrato, por lo que actualmente se tramita un procedimiento contencioso. II. Que Criterio de la División Como regla de principio y de raigambre constitucional, las compras en que se utilicen fondos públicos deben observar los procedimientos ordinarios de contratación administrativa. Ello bajo el supuesto de que los procedimientos ordinarios, constituyen el mecanismo idóneo a través del cual la Administración debe adquirir los bienes, obras y servicios. Ahora bien, frente al interés público que reviste la materia de compras públicas, se han establecido normas de carácter legal y reglamentario que contemplan excepciones a la aplicación de los procedimientos ordinarios de contratación, para casos en que la aplicación del procedimiento ordinario no constituya una vía idónea para la satisfacción del interés público. Bajo esta lógica, el ordenamiento jurídico habilita la posibilidad de apartarse del procedimiento ordinario, según lo dispuesto en los artículos 2 bis de la Ley de Contratación Administrativa (LCA) y 146 de su reglamento. Este último numeral dispone, en lo que interesa, que la Contraloría General podrá autorizar la contratación directa o el uso de procedimientos sustitutivos a los ordinarios: cuando existan razones suficientes para considerar que es la mejor forma de alcanzar la debida satisfacción del interés general, o de evitar daños o lesiones a los intereses públicos. En estos casos, el órgano contralor debe hacer un análisis de las condiciones y razonamientos que la Administración señala, a efectos de determinar la existencia de motivos suficientes que justifiquen obviar los procedimientos de contratación ordinarios y determinar que ello se constituye como la mejor vía para la satisfacción del interés público. En el caso concreto, mediante el oficio No. AG del 18 de diciembre de 2017, la Administración expone lo siguiente: Debo indicar que esta Corporación Municipal el software de su sistema de cobro, catastro se encuentra desarrollado en lenguaje linc alojado en equipo unisys, que es el único hardware y software que soporta la ejecución de dicho sistema, situación que se da desde el año 1989, fecha en que se adquirió el equipo y hasta el año 2000 donde se adquirió la última unidad, para el sistema central arriba indicado, como se denota, el tener hoy día, prácticamente 17 años después de la última adquisición a esa misma empresa y con autorización de ese ente contralor origina un riesgo total en la seguridad de datos, su respaldo o cualquier fallo que pueda originar en virtud de que el mismo ya no tiene respaldo, ni repuestos de

3 3 mercado incluyendo la empresa Unisys de Centro América LL, lo cual puede originar, de fallar totalmente una serie de afectación en la gestión de cobro de munícipes (folio 01 del expediente de solicitud de autorización) Considerando lo anterior, y a fin de se ampliaran las razones por las cuales la Administración se decanta por la contratación expuesta, mediante el oficio No (DCA- 0087) del 11 de enero de 2018, este Despacho solicitó a esa Municipalidad que aportara: (...) los razonamientos técnicos por medio de los cuales el funcionario municipal responsable ha identificado la necesidad administrativa y ha valorado que la oferta de la empresa sea adecuada y proporcional a la necesidad de la Administración (folio 45 del expediente de solicitud de autorización). Al respecto, la Administración expone lo siguiente: En la actualidad, y desde hace aproximadamente, 30 años el sistema principal municipal, está sustentado en equipos marca Unisys, de los cuales la Municipalidad de Goicoechea, ha adquirido dos versiones, la primera del año 1988 a 1997 y la segunda de 1998 a la fecha, los sistemas están desarrollados, en herramientas LINC versión y sistema operativo de servidor virtual MCP versión , ambas, para ser utilizadas únicamente en equipos Unisys. / Ambas adquisiciones, fueron sustentadas en su tiempo, en aprobaciones, políticas. Del año 1997 al 2003, la Municipalidad tuvo mantenimiento preventivo y correctivo con la empresa Unisys, a partir del 2003, se contrató un mantenimiento, preventivo, con un ingeniero totalmente certificado en equipos y sistemas Unisys, aparte de venir fortaleciendo, otras áreas como equipos de comunicación y redes, para tener bases para cambios que ya desde entonces se venían planificando, en cuenta la posibilidad de poder migrar a otra plataformas más abiertas, y amigables. Dado la continuidad de negocio, y habiendo realizado incluso un proceso de Licitación, en el cual la mayor prioridad era la migración de la totalidad de la base de datos municipal, mas esta Licitación se encuentra en este momento en un proceso, Contencioso, el cual aún está en estudio, y el cual, también viene a estancar a la Municipalidad y dejarla indefensa, y haciéndole frente, a un equipo totalmente desactualizado, con un mantenimiento paliativo, con partes de hardware obsoletas, discos duros, memorias, unidades de respaldo, y con software, ya sin poder soportado por las casas matrices tal es el caso de Windows NT 4.0, y el software propietario de Unisys que tampoco ya tiene vigencia para que sea soportado, todo lo anterior, resumidamente, viene a dar pie a nuestro razonamiento técnico, lo cual también está fundamentado, en Estudio de Factibilidad para "Actualización de Plataforma Tecnológica" (se adjunta fotocopia del documento), realizado por la empresa S-COM, en el año A este informe el concejo municipal, en ese año le dio las debidas prioridades, así se puede constatar en documento adjunto oficio del despacho del Alcalde numero AM , mas este concejo en ese año terminaba su gestión en la municipalidad. Y con el cambio del concejo y Alcalde se dieron otras prioridades (subrayado propio, folios 61 y 62 del expediente de solicitud de autorización)

4 4 Siendo que, de conformidad con lo expuesto por la Administración, su razonamiento técnico también se fundamenta en un estudio de factibilidad realizado por la empresa S-COM, realizado en el 2006, es claro que tal documento sirve de apoyo para fundamentar su gestión y por ello resulta importante destacar lo siguiente: Una vez detectados los requerimientos se identificaron cuatro alternativas que puede seguir la Municipalidad, para la actualización de la plataforma tecnológica, estas son: / Renovar el equipo UNISYS: Esta alternativa requiere una inversión que ronda $350, Esta opción es de bajo impacto, pues los sistemas actuales permanecerían prácticamente invariables. Lo único que se obtendría es un cambio del servidor UNISYS por uno más moderno. / Migrar las aplicaciones de UNISYS LINC a C++: Esta alternativa requiere una inversión inicial que ronda los $100, y se llevaría a cabo en 4 meses. Esta opción es de bajo impacto, pues los sistemas actuales permanecerían prácticamente invariables. Esta alternativa permitiría trasladar los programas escritos en LINC a una plataforma abierta, pero estos mantendrían limitaciones. / Adquirir software especializado: Esta alternativa requiere una inversión inicial que ronda los $250, y se llevaría a cabo en 10 meses. Es una solución de alto impacto pues reemplazaría todos los sistemas que actualmente se utilizan por programas que ofrecen más funcionalidad y que operan de una forma totalmente integrada. La Municipalidad podría beneficiarse de la experiencia adquirida en otras Municipalidades que hacen uso de dicho software. / Adquirir software genérico y adaptarlo: Esta alternativa requiere una inversión inicial que ronda los $250, y se llevaría a cabo en 12 meses. Es una solución de alto impacto pues reemplazaría todos los sistemas que actualmente se utilizan por programas que ofrecen más funcionalidad y que operan de una forma totalmente integrada. La Municipalidad podría beneficiarse de la experiencia adquirida en otras instituciones públicas que usan dicho sistema. (folio 98 del expediente de solicitud de autorización, y páginas 06 y 07 del documento 03 S-COM) Aunado a lo anterior, destaca el hecho que en las recomendaciones del referido Estudio de Factibilidad para "Actualización de Plataforma Tecnológica, se consigna lo siguiente: Se determinó que en el Mercado existen soluciones de software, totalmente integradas, que ejecutan sobre plataformas abiertas, que pueden reemplazar todo el software administrativo que actualmente utiliza la Municipalidad, ampliando considerablemente los mecanismos de control, agilizando los procesos administrativos, compartiendo digitalmente datos entre los sistemas y abarcando nuevas áreas (Ej. Planillas). (...) El costo de actualizar el hardware y migrar las aplicaciones UNISYS LINC a un nuevo servidor iguala el costo de adquirir un software integrado que apoye los principales departamentos administrativos de la Municipalidad. / Es criterio de este consultor que no se justifica la inversión asociada en renovar el equipo UNISYS y por el contrario se obtendría un gran beneficio si la Municipalidad decide mover todos sus sistemas a una solución que se ejecute sobre una plataforma abierta, totalmente integrada, adaptada a las necesidades de la Municipalidad, que incluya el código fuente, que esté

5 5 desarrollada en la plataforma.net y utilice la base de datos de Microsoft SQL Server. (Destacado agregado) (folio 98 del expediente de solicitud de autorización, y página 55 del documento 03 S-COM) De frente a lo antes transcrito, donde se presentan diferentes alternativas para la actualización de la plataforma tecnológica y, muy especialmente, donde el criterio de un consultor señala expresamente que no se justifica la inversión asociada a renovar el equipo Unisys, es que se estima que esa Municipalidad no ha llegado a acreditar fehacientemente las razones de interés público que permitan otorgar la autorización solicitada, lo que se constituye en un motivo para su denegatoria. Por otra parte, llama la atención a este órgano contralor que según indica la Administración, desde 1989 el software de su sistema de cobro, catastro se encuentra desarrollado en lenguaje linc alojado en equipo unisys, por lo que deberá esa Municipalidad analizar las diferentes actuaciones a fin de determinar si se han observado las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias en cuanto promover los procedimientos ordinarios de concurso, valorando también si se hace necesario sentar algún tipo de responsabilidad. Por otra parte y sin perjuicio de lo anterior, se observa que en la respuesta a la solicitud de información formulada, esa Administración indicó: La certificación presupuestaria que se adjunta a la solicitud original presenta (sic), hace constar que los recursos que se hace constar se encuentran en ese momento disponibles y son suficientes para el objeto de la petición formulada, pero al cierre del periodo 2017, los mismos se liquidan. No obstante, la Administración ha presentado al Concejo Municipal el Presupuesto Extraordinario , donde se incorpora la suma de ,00 (doscientos doce millones de colones) para la finalización de la gestión sobre plataforma tecnológica, que se destinarán a la compra del equipo que se solícita autorización. Dicho documento se encuentra en estudio de la Comisión de Hacienda y Presupuesto, por lo cual se adjunta original de certificación de la Secretaria Municipal sobre el particular (destacado no es del original) (folio 64 del expediente de solicitud de autorización). Adicionalmente, aportó la certificación No donde expresamente se indica: En Sesión Ordinaria No , celebrada el 22 de enero de 2018, Artículo 5º, se conoce el oficio AG suscrito por la Alcaldesa Municipal donde remite el Presupuesto Extraordinario , donde en la Página P.E. 18 (Justificación de Egresos), consta lo siguiente: / Programa I Dirección y Administración General ( ) / Bienes Duraderos / Se incorporan recursos en la Unidad de Cómputo, para la definición sobre el cambio de la plataforma tecnológica de la Municipalidad, que se encuentra en análisis por parte de la Administración Municipal conjuntamente con el Concejo Municipal. / Total bienes duraderos ,00./ Dicho documento presupuestario se encuentra en la Comisión de Hacienda y Presupuesto para estudio y dictamen. (destacado es del original) (folio 89 del expediente de solicitud de autorización).

6 6 Con lo anterior no se logra determinar que la Administración cuente actualmente con los fondos suficientes para amparar la contratación, lo cual impide otorgar la autorización solicitada. Sobre el aspecto presupuestario, conviene citar lo indicado por este órgano contralor en el oficio No (DCA-0411) del 17 de febrero del 2015, donde señaló lo siguiente: Al respecto se ha de indicar que dentro de los requisitos previos de toda contratación está el deber de contar con los recursos presupuestarios suficientes y disponibles para amparar las erogaciones a que se obligue la Administración, según lo determina el artículo 8 de la Ley de Contratación Administrativa (LCA). / Lo anterior es desarrollado en el numeral 9 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA), que dispone: [ ] Como se ve, el inicio de los procedimientos sin contar con el contenido presupuestario debe responder a una situación excepcional y tal posibilidad se asocia a procedimientos concursales para que, a fin de no afectar el interés público, la Administración pueda dar inicio a las actuaciones propias de este tipo de procedimientos como por ejemplo, la elaboración del cartel, la invitación al concurso, la recepción de ofertas, sin que pueda dictarse el acto de adjudicación hasta tanto no se cuente con el disponible presupuestario. Así, la norma presenta una lógica para los procedimientos de concurso y pierde sustento en los casos de contratación con oferente determinado, ya que en ellos la negociación se realiza de manera directa, sin mediar concurso. (destacado agregado) En virtud de lo que viene dicho, se deniega la autorización solicitada, Atentamente, Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociada Rosaura Garro Vargas Fiscalizadora Suraye Zaglul Fiatt Fiscalizadora Asociada RGV/SZF/PCM/tsv Ci: Archivo Central NI: 33167, 706, 896, 2137 G: