DISEÑO DE UNA ESTRATEGIA DE GRADUACIÓN DIFERENCIADA DE LOS HOGARES BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA JUNTOS OCTUBRE 2010 LORENA ALCAZAR

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1 DISEÑO DE UNA ESTRATEGIA DE GRADUACIÓN DIFERENCIADA DE LOS HOGARES BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA JUNTOS OCTUBRE 2010 LORENA ALCAZAR

2 I. Introducción Los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (CCT por sus siglas en inglés) son programas en los que se ofrece una cantidad de dinero en efectivo a familias pobres a cambio de que se comprometan a invertir en factores como la salud, nutrición y educación de sus hijos, es decir, a cambio de que las familias se comprometan a invertir en capital humano. La implementación de estos programas ha sido recomendada como la alternativa más eficiente para combatir la desnutrición infantil, la deserción escolar y, a largo plazo, para romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza 1 (Fiszbein y Schady, 2008). En la última década, este tipo de programas están siendo adaptados por numerosos países de la región. El ritmo de avance de los mismos es prodigioso, al punto de que en países como Brasil, México y Ecuador, los CCT atienden a millones de familias y se posicionan como los programas más importantes. Se espera que mediante su implementación se logre reducir la inequidad tan presente en los países de América Latina y que las familias beneficiarias puedan escapar del círculo vicioso de la pobreza mediante el desarrollo de las capacidades de sus hijos. En este contexto, el gobierno peruano inició a finales del 2005 la implementación de JUNTOS, un Programa de Transferencia Condicionada dirigido al desarrollo del capital humano mediante la mejora de salud, educación y nutrición de los niños y niñas de las comunidades más pobres del país. JUNTOS, desde su creación, ha apoyado a 420,491 hogares de extrema pobreza en 638 distritos rurales de 14 departamentos de todo el país 2. El programa, diseñado en base de otras experiencias de CCT como OPORTUNIDADES de México o Bolsa de Familia de Brasil, cuenta con un esquema básico que consiste en otorgar un incentivo monetario de cien soles a las madres de cada hogar participante para su libre uso a cambio de que se cumplan con ciertas condicionalidades relacionadas a la nutrición, salud y educación de sus hijos. JUNTOS, al igual que la mayoría de CCTs, cuenta con retos importantes a superar tanto en su diseño como en su implementación. Un reto clave que se presenta para el éxito de este tipo de programas es contar con una estrategia de salida o graduación del mismo que responda a los objetivos planteados. Esta estrategia debe englobar una serie de criterios y reglamentos operacionales que definan cuando las familias deben dejar de ser beneficiarias y cuál será su tratamiento una vez terminado su tiempo de permanencia. La mayoría de programas en funcionamiento no cuenta con una estrategia de salida claramente establecida y, en algunos casos en que existe, no es coherente con lo que se busca alcanzar. En general, a diferencia de varios otros aspectos de los CCT el tema no ha sido estudiado y no existe un consenso respecto a la alternativa más adecuada: Hasta qué edad se debe invertir en el capital humano de los niños? En qué factores 1 Por ejemplo, Nancy Birdsall, presidenta del Centro para el Desarrollo Global, dijo lo siguiente sobre los CCTs: Creo que estos programas son lo más cercano que se ha tenido a una bala mágica para el desarrollo. Estos crean incentivos para que las familias inviertan en el futuro de sus propios hijos. Cada década más o menos, nosotros vemos algo que realmente puede hacer una diferencia, y este tipo de programas es una de esas cosas (New York Times, 2004). 2 Portal de JUNTOS:

3 debería basarse el tiempo de permanencia en el programa? Qué tipo de protección social debería darse a los ex beneficiarios del mismo? En el caso de JUNTOS, el programa planteó originalmente un tiempo de permanencia de cuatro años consecutivos, pudiendo extenderse hasta por cuatro años más con pagos escalonados y decrecientes (20% menos cada año) siempre y cuando el beneficiario se encuentre aún en una condición de pobreza extrema 3. Esta estrategia cuenta con importantes limitaciones dado que el tiempo de permanencia no se encuentra atado a condiciones del beneficiario sino a un horizonte temporal, por lo que no toma en cuenta la vulnerabilidad de las familias a shocks que puedan revertir el progreso alcanzado a través de los años dentro del programa, ni establece ningún apoyo para la familias pobres luego de concluido el periodo de permanencia. Por esto, la estrategia de graduación está redefiniéndose en el marco del nuevo Manual de Operaciones del Programa con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo. En el contexto anterior, el objetivo del presente estudio es elaborar y sustentar una estrategia de graduación viable, sostenible y acorde con los objetivos del programa sobre la base de la información existente, estudios de caso y la información cualitativa proveniente de un trabajo de campo. Se pretende que la propuesta de graduación sea diferenciada y que contemple características de las familias beneficiarias al tiempo que contemple mecanismos para la migración total o parcial de beneficiarios a otros programas o intervenciones estatales. Para la elaboración del documento, primero se realizó una revisión de los estudios realizados en la primera etapa del estudio Propuestas de salida y Caracterización de los Hogares JUNTOS. Las principales actividades realizadas durante ésta etapa fueron las siguientes: Una primera recopilación de información sobre estrategias de salida en otros países. La caracterización socioeconómica descriptiva cuantitativa de hogares beneficiarios de JUNTOS sobre la base de información secundaria Una propuesta de un método de clasificación de hogares en base a un análisis factorial. Esta última actividad -la propuesta de un método de clasificación de hogares en base a un análisis factorial- buscó poder distinguir grupos de hogares según su capacidad de generación futura de empleo e ingresos, para así determinar su nivel de vulnerabilidad. Esta clasificación resulta importante al momento de elaborar el producto final: una estrategia de graduación diferenciada. El presente informe, entonces, forma parte de una segunda etapa de este estudio. Dado que este avance es una versión preliminar, se presentan los siguientes puntos: Un análisis conceptual de la salida o graduación de Programas de Transferencias Condicionadas en general y de JUNTOS en particular La revisión y análisis de experiencias internacionales 3 Términos de Referencia: Diseño de una Estrategia de Graduación Diferenciada de los Hogares Graduados del Programa JUNTOS. SEGUNDA ETAPA.

4 La presentación de los resultados de un trabajo de campo cualitativo realizado con el fin de proveer información real sobre los beneficiarios y sus comunidades en cuatro regiones en las que se inició la implementación de JUNTOS (Huancavelica, Ayacucho, Apurímac y Huánuco). En cada una de esas regiones se seleccionó un distrito, buscando abarcar diferentes niveles de ruralidad. Debe recordarse que en el informe a presentar como producto final, se incluirán también los siguientes componentes: Una revisión y análisis de la información existente y sistematizada del menú de programas sociales que operan en las regiones de análisis. La presentación de una propuesta de estrategia de graduación de JUNTOS.

5 II. Elementos claves del diseño de los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas en general y de JUNTOS en particular Los CCTs son definidos comúnmente como programas en los que las transferencias de efectivo a los hogares pobres se encuentran condicionadas sobre la realización de inversiones preespecificadas en el capital humano de sus hijos (Fiszbein y Schady, 2008). Estos son considerados innovadores principalmente porque cuentan con mecanismos novedosos de identificación de beneficiarios, porque los beneficiarios reciben efectivo en lugar de víveres y porque estas transferencias de efectivo se condicionan a acciones específicas de los beneficiarios asociadas a la acumulación de capital humano (Hailu y Veras Soares, 2008). El diseño de los mismos se basa en el incremento del capital humano, lo cual se logra mediante el establecimiento de condicionalidades enfocadas en mejorar el rendimiento de la siguiente generación y de esa manera romper la transmisión intergeneracional de la pobreza. Las condiciones más comunes de salud y nutrición incluyen frecuentemente la asistencia a controles de salud y talla, la vacunación de niños menores de 5 años y controles pre-natales para las madres. Por otro lado, las condiciones de educación incluyen usualmente la matrícula y un porcentaje mínimo de asistencia a la escuela (primaria y/o secundaria según el diseño del programa). Algunos programas también requieren que los beneficiarios asistan a charlas informativas o que los niños alcancen un rendimiento mínimo en las escuelas. El uso de transferencias de efectivo atadas a este tipo de condiciones se incluye para que el dinero entregado otorgue incentivos al hogar para invertir en el capital humano de sus hijos, además de aliviar la pobreza del hogar en le corto plazo. Este incentivo extra se considera necesario ya que la inversión en capital humano de los hogares que se realizaría sin la transferencia de efectivo podría ser menor al óptimo. Según Fiszbein y Schady (2008), existen tres motivos principales por los que el proceso de optimización de las familias puede resultar en un nivel de inversión en salud, nutrición o educación menor a la deseada: (i) la familia puede no tener pleno conocimiento de los retornos de este tipo de inversión, (ii) puede existir un altruismo incompleto entre padres e hijos, (i.e. en algunos casos los padres tienden a valorar (con mayor frecuencia que las madres) su bienestar por sobre el de sus hijos) o (iii) puede existir algún tipo de externalidad que no se considera dentro del proceso de optimización individual de los hogares. Si la sociedad valora las externalidades positivas de la educación o salud de los más pobres (traducidas en un mayor desarrollo futuro) entonces el estado debe intervenir para que estos niveles aumenten. La razón más común e importante como justificación de los CCTs es la primera. Esto es, se asume que las familias puedan no tener en cuenta que tan beneficioso es para ellos el invertir en el futuro de sus hijos, puede considerarse como una falta de información o como una miopía que distorsiona el proceso de optimización. Si una familia percibe los retornos de la inversión como más bajos de lo que realmente son, puede que considere que el tiempo de sus hijos está mejor empleado si es que, por ejemplo, en lugar de atender a la escuela secundaria su hijo trabaja en casa. Una solución para este tipo de problema sería el brindar información respecto a los retornos de la educación, salud o nutrición para que se interiorice la importancia de este tipo de prácticas y así se incrementen los niveles de inversión. Sin embargo, debe considerarse que este proceso puede ser también costoso y que no toda la información recibida es siempre interiorizada dados factores como el bajo nivel educativo de los padres. Los CCTs si bien no necesariamente incrementan la

6 información de los padres sobre la inversión en capital humano, tienen un resultado inmediato en los indicadores de salud, nutrición y educación ya que afectan el retorno de la inversión social al reducir el costo de oportunidad de ir a la escuela o a un control médico. Un punto clave para el diseño y correcto funcionamiento de estos programas es que se mantenga en claro que los CCTs no son simplemente donaciones a los más pobres sino un instrumento para incrementar la inversión social. Si es que esto no se considera como esencia del CCT, surge una tensión entre las metas de alivio de pobreza a corto plazo y la acumulación de capital humano a largo plazo. La tensión entre objetivos es especialmente importante al momento de definir el mecanismo de identificación de beneficiarios y los mecanismos de salida del programa. De este modo, la estrategia de salida escogida y el modo en que se elijan a los potenciales beneficiarios varía si es que el programa cuenta con un enfoque puramente de acumulación de capital humano o si el objetivo es alcanzar un esquema de mínimo ingreso, así como si este es mejorar la capacidad de los adultos potenciales para generar ingresos e incentivar la graduación del programa. La solución de estos temas, en especial el correspondiente a contar con una estrategia de salida del programa que se adecúe a los objetivos del mismo, deben ser solucionados para que los resultados percibidos por los programas sean perdurables en el tiempo. Las evaluaciones de impacto de diversos CCTs muestran resultados prometedores. Existen evidencias importantes del impacto positivo que las transferencias condicionadas tienen sobre los indicadores de salud y educación, así como en indicadores de nutrición (especialmente cuando están acompañados de suplementos alimenticios). Además, en programas de gran escala, existe evidencia de que estos incluso han sido exitosos en reducir la inequidad y han tenido un tenido un impacto positivo sobre los indicadores de pobreza (Hailu y Veras Soares, 2008). Siguiendo el modelo de otros CCTS, el gobierno peruano inició el programa JUNTOS a finales del 2005 con el fin de contribuir a la reducción de la pobreza y romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza extrema. 4 Como se mencionó, el programa otorga un incentivo monetario de 100 soles a las madres de cada hogar participante para su libre uso a cambio de que se cumplan con ciertas condicionalidades relacionadas a la nutrición, salud, educación e identidad de sus hijos. El objetivo del programa es, entonces, contribuir al desarrollo de capital humano a largo plazo y el apoyo al consumo diario a corto plazo. El primero y principal objetivo, el desarrollo de capital humano de largo plazo está dirigido al principal grupo beneficiario del programa: niños y niñas de entre 0 y 19 años de edad. El segundo, el apoyo al consumo diario, es un objetivo que puede alcanzar toda la familia de los beneficiarios. Desde su creación, JUNTOS ha apoyado a 420,491 hogares de extrema pobreza en 638 distritos rurales de 14 departamentos de todo el país 5. El programa cuenta con dos componentes principales. El primero busca garantizar la oferta de un paquete de servicios de salud, nutrición y educación de acuerdo al ciclo de vida de los beneficiarios, en correspondencia con los sectores respectivos del 4 Portal de JUNTOS: 5 Portal de JUNTOS:

7 Gobierno Nacional, Regional y Local mientras que el segundo se encarga de entregar transferencias monetarias a hogares incorporados que cumplen con sus correspondencias 6. Según la evaluación rápida de impacto del programa elaborada por el Banco Mundial en Marzo del 2009, JUNTOS ha tenido un impacto positivo en varias áreas. En primer lugar, se puede considerar un impacto positivo sobre la pobreza, ingreso y consumo. También existe un impacto significativo en las áreas de nutrición y salud, traducido en un aumento en el uso de servicios de salud, así como en un mayor gasto en alimentos de mejor calidad nutritiva. El impacto en educación es especialmente importante en los años de transición hacia la escuela secundaria dado que ex ante ya se contaba con importantes tasas de asistencia en educación primaria. En lo correspondiente a comportamientos no deseados asociados a programas de este tipo, se encontró que JUNTOS no afecta considerablemente la tasa de fecundidad o la tasa laboral en adultos. Tampoco se encontraron efectos significativos en el mal uso del dinero (compra de alcohol). A pesar de todos estos progresos, la evaluación final del programa no encontró aún impactos en indicadores finales, resultado consistente con lo encontrado en otros países posiblemente por lo corto de la existencia del programa al momento de la evaluación y /o dado que este progreso debe ser acompañado con mejores prácticas por el lado de la oferta. JUNTOS, al igual que la mayoría de CCTs, cuenta con retos importantes a superar tanto en diseño como en implementación. Su propósito final, siguiendo la línea de otros programas de transferencias condicionadas de efectivo, es romper el círculo vicioso de la pobreza. Como se mencionó anteriormente, este cuenta con dos efectos: el desarrollo del capital humano (a largo plazo) y el apoyo al consumo diario (a corto plazo). Es importante que el diseño del programa contemple ambos pero sin perder de vista que el fin último del mismo es acabar con la transmisión intergeneracional de la pobreza, mediante la inversión en el capital humano de la nueva generación. De lo contrario, la tensión entre objetivos puede generar complicaciones que pongan en peligro la consistencia entre el diseño y los objetivos de JUNTOS. Esta tensión entre objetivos de corto y largo plazo se plasmó en el diseño original de una estrategia de salida con importantes limitaciones que hubiesen presentado un peligro para la continuidad de los progresos de la población beneficiaria una vez terminado el tiempo de permanencia en el programa. La propuesta de graduación original consistía en reglamentar un tiempo de permanencia de cuatro años consecutivos, pudiendo extenderse hasta por cuatro años más con pagos escalonados y decrecientes (20% menos cada año) siempre y cuando el beneficiario se encuentre en una condición de pobreza extrema 7. Esta estrategia se está redefiniendo dado que el tiempo de permanencia debe encontrarse atado a condiciones del beneficiario: este horizonte temporal debe tomar en cuenta la vulnerabilidad de las familias a shocks que puedan revertir el progreso alcanzado a través de los años dentro del programa. Bajo esta premisa, se tiene que los criterios y consideraciones en base a las que se diseñe esta estrategia deben contemplar la necesidad de que las inversiones en capital humano realizadas a lo largo del programa sean perdurables. Se tiene entonces, como requerimiento mínimo al diseño de 6 Idem. 7 Términos de Referencia: Diseño de una Estrategia de Graduación Diferenciada de los Hogares Graduados del Programa JUNTOS. SEGUNDA ETAPA.

8 las condiciones de salida, que el último hijo debe haber culminado el último año de educación secundaria antes de dejar el programa ya que solo de esta manera se garantizaría que los niños accedan a un mayor número de años de educación y que estos culminen el ciclo educativo. Esto es importante dado que la educación es un componente básico en el desarrollo del capital humano y la educación secundaria es la que cuenta con menor cobertura a nivel nacional. Al incluir a la educación secundaria dentro de las condicionalidades del programa se atacan directamente fenómenos como la deserción y atraso escolar, al tiempo que se asegura que el beneficiario culmine el tiempo de permanencia en el programa con un nivel educativo sólido. Actualmente, el nuevo manual de operaciones de JUNTOS toma en cuenta esta consideración y contempla que una familia objetivo que siga siendo pobre extremo pierda la condición de elegibilidad una vez el miembro objetivo (i) termine su ciclo de estudios secundarios, (ii) sobrepase la edad límite establecida por el programa (19 años) o (iii) fallezca. Sin embargo, en el caso de pobres no extremos, el tiempo máximo de permanencia en el programa es de ocho años (4 años de permanencia y 4 años de salida gradual) mientras que aquellos hogares calificados como no pobres se gradúan inmediatamente del programa. Este manual también establece que el proceso de graduación tiene como objetivo facilitar que los hogares pobres extremos y pobres no extremos sin miembros objetivo, sea porque renuncian voluntariamente o porque ya cumplieron la edad límite de 19 años de edad, se conecten con otros Programas, si así lo desean, que estén relacionados con temas de empleo, microempresas, educación, capacitación, etc. 8 8 Nuevo Manual de Operaciones de JUNTOS.

9 III. La estrategia de graduación de los CCTs y sus complicaciones Una estrategia de graduación es necesaria debido a que permite revertir la dependencia de las familias y beneficiarios objetivos al programa así como asegurar que solo las familias que mantienen criterios de elegibilidad se mantengan dentro del mismo. Una estrategia de graduación es además importante dado que permite que el programa pueda beneficiar a otras familias que no podría atender de otra manera debido a restricciones de alcance o presupuesto (Yaschine y Dávila 2008). Un reto clave que se presenta para el éxito de los CCTs es contar con una estrategia de graduación de los mismos que responda a los objetivos planteados. Esta estrategia debe englobar una serie de criterios o reglamentos operacionales que definan cuando las familias deben dejar de ser beneficiarias y cuál será su tratamiento una vez terminado su tiempo de permanencia. La mayoría de programas en funcionamiento no cuenta con una estrategia de salida claramente establecida y, en algunos casos en los que esta existe, no es coherente con lo que se busca alcanzar. Un gran número de CCTs que cuentan con una estrategia de salida explícita no respetan la correspondencia de la misma con las metas de su programa pues consideran condiciones atadas a niveles de ingreso o periodos de tiempo fijos para la permanencia del beneficiario. Este tipo de políticas se encuentran en conflicto con los supuestos objetivos de desarrollo de capital humano a largo plazo de los programas. A pesar de que en países con altos niveles de pobreza puede resultar difícil acompañar al beneficiario hasta que culmine el ciclo educativo, esta aparece como la única solución lógica para alcanzar el objetivo final del programa (Johannsen, Tejerina y Glassman, 2009). La estrategia de graduación debe variar según el enfoque de cada programa, lo que implica que será distinta si es que el programa cuenta con un enfoque puramente de acumulación de capital humano o si el objetivo es alcanzar un esquema de mínimo ingreso. Así, la definición de un enfoque es necesaria para evitar la dualidad de objetivos que pueda generar conflictos al momento de diseñar esta estrategia. Así, un programa que apunte a aliviar la pobreza de corto plazo debe graduar al beneficiario de acuerdo con este objetivo, es decir, una vez éste ya no sea pobre, supere una línea de pobreza o culmine un periodo determinado para evitar la dependencia mientras que un programa enfocado en el desarrollo de capital humano entre los más pobres debe apoyar a la familia hasta que se culmine el ciclo de desarrollo principal de este capital, es decir, hasta un nivel de estudios específico. La graduación en este último caso sería automática y coincidiría con el término del ciclo de desarrollo del niño. Así, queda claro que la temporalidad del programa debe responder al objetivo principal del programa: la formación del capital humano (atado a condicionalidades). Por tanto, se debe promover la culminación de la educación primaria y secundaria de los niños y niñas. Se hace énfasis en la necesidad de mantener las condicionalidades a través de la educación secundaria dado que es durante esta etapa que se presentan los niveles más preocupantes de atraso, retiro y deserción, especialmente en el ámbito rural. El programa debe servir como incentivo para que los jóvenes logren culminar los estudios secundarios y puedan así recibir apoyo complementario al cesar su estado de beneficiarios para emprender algún tipo de estudio superior o educación técnica. Además, dado el objetivo de alivio de la pobreza, la permanencia en el programa debe ser suficiente

10 como para poder dar a las familias un empuje para subir sus ingresos autónomos y, al mismo tiempo, la permanencia no debe ser demasiado larga como para desincentivar los impulsos laborales o de auto-ayuda de las familias. Dado que JUNTOS no es un programa de apoyo para la generación de recursos de las familias y no debe trabajar con familias que no incluyen beneficiarios objetivo, actuaría como puente a otros programas que se encarguen de brindar algún tipo de apoyo o formación para permitir a las familias graduadas la salida de la pobreza. Es importante que no se caiga en la tentación de asignar más componentes al programa de los que corresponden a su marco conceptual y que se asegure la migración de los beneficiarios a programas que respondan directamente a los objetivos del JUNTOS y a las características los graduados. Otra consideración de suma importancia al momento de diseñar una estrategia de salida exitosa es considerar la necesidad de que se cuente con una estrategia diferenciada según categorías de beneficiarios. La propuesta actual que se incluye en el nuevo Manual de Operaciones de JUNTOS contempla a los siguientes grupos: pobres extremos con población objetivo, pobres extremos sin población objetivo, pobres no extremos con población objetivo, pobres no extremos sin población objetivo y los no pobres. Al respecto, es necesario analizar si esta diferenciación es adecuada y suficiente para los beneficiarios del programa. En el nuevo manual de operaciones del programa se plantea, de manera general, una estrategia de graduación que busca actuar de manera acorde con los objetivos del mismo. En la misma, se establece que una vez pasados 4 años, se realiza un primer proceso de re certificación en el cual se identifica si la familia debe permanecer o no en el programa: Los hogares pobres extremos o pobres que aún tengan hijos pertenecientes a la población objetivo (menores a 19 años que aún no terminen los estudios secundarios) permanecen en el programa por cuatro años más. Los hogares pobres extremos o pobres que ya no cuenten con población objetivo dejan el programa de forma gradual (siguiendo el esquema inicialmente planteado por el programa). Los hogares que dejan de ser pobres dejan de inmediato el programa. Una vez pasados 4 años más, se realiza un nuevo proceso de re certificación en el que se gradúa un nuevo grupo de beneficiarios: Si el hogar es pobre extremo y aún tiene hijos pertenecientes a la población objetivo, permanece en el programa hasta que sus hijos terminen la escuela secundaria o alcancen los 19 años. Si el hogar es pobre no extremo y aún tiene hijos pertenecientes a la población objetivo este deja el programa de forma gradual. Si el hogar es pobre extremo o no extremo sin población objetivo, este deja el programa de forma gradual. Si el hogar deja de ser pobre este deja el programa de forma inmediata.

11 Esta estrategia cuenta con importantes mejoras en el caso de las familias pobres extremas ya que se mantiene su permanencia en el programa hasta el momento en que la población objetivo culmina el ciclo educativo, sin embargo, se perciben los errores antes mencionados al analizar el caso de las familias pobres no extremas dado que el horizonte temporal no guarda relación con el objetivo de desarrollo de largo plazo del capital humano. Las familias que dejan el programa de forma gradual deben hacerlo cuando exista algún tipo de indicador de la perdurabilidad de los avances realizados a lo largo de los años de permanencia en el programa. De esta forma, el reto se encuentra en determinar cuándo es que el beneficiario se encuentra en una situación que le permita sostener su posición de bienestar en el tiempo, especialmente en lo correspondiente al nivel nutricional de sus hijos y la asistencia a las escuelas, sin la necesidad de incentivos económicos. Por otro lado, surge el problema de cómo atender a las familias que ya no cuentan con población objetivo. Un debate importante sobre este punto es que tanto es responsabilidad de JUNTOS el tratar con esta población cuándo su apoyo ya no se encuentra dentro de los alcances del programa.

12 IV. Experiencias Internacionales de estrategias de graduación de CCTs en América Latina. Los Programas de Transferencias Condicionadas en América Latina se encuentran poco preparados para la graduación de sus beneficiarios ya que, en su mayoría, no cuentan con estrategias de salida orientadas a cumplir con sus objetivos finales. Nicaragua y El Salvador, por ejemplo, gradúan a sus beneficiarios tras un periodo temporal fijo mientras que Colombia, Brasil y México identifican a las familias listas para la graduación en base a límites de edad de su población beneficiaria. Otros programas incluso se encuentran en una posición en la que no cuentan con una estrategia de salida establecida ya que no han alcanzado una etapa en su desarrollo en la que tengan que enfrentarse a posibles graduados. Antes de presentar brevemente algunas de las experiencias más relevantes de la región, es importante enfatizar que el sustento conceptual de las diversas estrategias de graduación que implica que las políticas utilizadas se deben centrar en graduar a los beneficiarios del programa de la pobreza (Lindert, Linder, Hobbs y Briere, 2007). Las políticas solo centradas en la graduación del programa buscan eliminar factores como la dependencia e incentivar la productividad del beneficiario mientras que aquellas centradas en la graduación de la pobreza buscan asegurar el desarrollo del capital humano. Una estrategia de salida eficiente y completa debe combinar ambos tipos de política para así respetar el fin último del programa (el desarrollo del capital humano), mientras que se incentiva que el beneficiario busque ser productivo de manera independiente. Es importante además considerar los posible trade-offs (intercambios) que se pueden generar entre ambos tipos de políticas. Los ejemplos más claros de políticas centradas en graduar a los beneficiarios del programa son: Establecer periodos máximos de permanencia dentro del programa, Establecer un nivel máximo de ingreso para que las familias permanezcan dentro del programa y establecer reducciones paulatinas en el incentivo económico (éstas también pueden establecerse en el caso anterior). Estos mecanismos incentivan al beneficiario a ser productivo por cuenta propia ya que establecen un periodo específico de ayuda que permite que la familia planifique el uso de los fondos que recibe y, busque utilizar los fondos y su tiempo de manera que pueda optimizar el flujo de beneficios. Así también, una reducción paulatina de beneficios puede tener el efecto extra de concientizar a las familias respecto a que tanto tiempo les queda dentro del programa. Por otro lado, las políticas enfocadas en la graduación del beneficiario de la pobreza son principalmente aquellas relacionadas con la reducción de la vulnerabilidad del mismo. Algunas de las más importantes son: Establecer condiciones educativas que busquen potenciar el rendimiento de los alumnos (p.ej. bonos por completar grados o por alcanzar un cierto nivel de rendimiento). Establecer límites de edad que contemplen el ciclo educativo completo del niño,

13 Apoyar a los beneficiarios mediante proyectos de asistencia social que ataquen problemas específicos de la familia (p.ej. proyectos que traten la violencia familiar). Potenciar el CCT de modo que actúe como puente a otros programas relacionados a ampliar las oportunidades laborales del beneficiario tanto durante el tiempo que permanece dentro del programa como cuando culmina el ciclo educativo básico. Este tipo de políticas buscan que el beneficiario cuente con más herramientas de modo que, cuando deje el programa, este sea capaz de valerse por sí mismo, de modo que la transferencia ya no sea necesaria. De este modo, debe quedar claro que el utilizar políticas centradas únicamente en graduar al beneficiario del programa puede resultar sumamente perjudicial para alcanzar los objetivos del mismo ya que el momento establecido puede no guardar relación con que tan vulnerable es el beneficiario y concluir el esfuerzo de lograr el objetivo de formación de capital humano. Esta falta de consistencia, existente en algunos programas de la región, se hace especialmente evidente una vez que estos alcanzan un nivel de madurez en el que tienen que enfrentarse al cumplimiento de ciertas condiciones preestablecidas para la graduación de un número importante de beneficiarios. Es en estos momentos en que los programas que cuentan con límites temporales de alrededor de cuatro años para la graduación de beneficiarios - como los que se encuentran en Perú, Nicaragua y El Salvador- tienden a redefinir sus normas de salida de modo que incluyan políticas orientadas a la graduación de la pobreza. A continuación, se exponen las experiencias de tres de los programas más importantes de la región: Bolsa de Familia de Brasil, OPORTUNIDADES de México y Chile Solidario de Chile. Para realizar esta selección se tomaron en cuenta criterios como el nivel de madurez del programa, el impacto positivo que el programa ha tenido sobre sus beneficiarios y el desarrollo de su estrategia de graduación. Bolsa de Familia, por ejemplo, es el CCT con mayor número de beneficiarios a nivel mundial mientras que OPORTUNIDADES es uno de los programas más estudiados por aquellos que desarrollan programas de transferencias condicionadas. La elección de Chile Solidario, por otro lado, se basó en que este es tal vez el único programa de la región que cuenta con una estrategia claramente establecida que a la vez guarda consistencia con sus objetivos. Sin embargo, a pesar de las buenas experiencias con las que este programa cuenta, su estrategia no es aplicable a un CCT como JUNTOS dado que la estructura del programa es bastante distinta. Aún así, se presentan puntos básicos haciendo énfasis en el rol del programa como puente, debido a su potencial relevancia para el proceso de reestructuración de la estrategia de salida de JUNTOS. Luego, al finalizar la sección, se comentan brevemente las experiencias de otros programas de la región y se presenta un cuadro resumen con las principales estrategias de graduación de CCTs en América Latina.

14 BRASIL - Bolsa de Familia 9 Bolsa de Familia es el Programa de Transferencias Condicionadas más grande a nivel mundial. Actualmente alcanza a 11.1 millones de familias en todo Brasil y provee dos tipos de beneficios: una transferencia básica (completamente incondicional) que se brinda a las familias en pobreza extrema y una transferencia que varía según el número de hijos menores a 17 años de cada familia. Esta última transferencia se encuentra atada a condiciones que buscan el desarrollo de los niños tales como la asistencia a la escuela, la vacunación infantil y la asistencia de las madres a controles prenatales. Bolsa de Familia sigue la lógica del resto de CCTs de la región al mantener como objetivo el desarrollo del capital humano, sin embargo, el programa también se enfoca en proveer a las familias de un ingreso mínimo, por lo que existe cierta controversia respecto a si este es un CCT convencional o si es que se trata de un primer paso hacia un esquema de ingreso básico universal. Esta primera distinción respecto al resto de programas de la región es determinante al momento de analizar su estrategia de graduación. En un inicio, el programa se diseñó con el fin de poder apoyar al beneficiario hasta el punto de que este se encuentre en las condiciones de emanciparse de la transferencia, es decir, hasta el momento en que ya no se encuentre en una situación en que la necesite. A pesar de que este enfoque no se ha dejado del todo de lado, parece haber perdido importancia dado que algunos sectores consideran que el tiempo necesario para que los beneficiarios se independicen es bastante largo, por lo que la propuesta incluye acompañar al beneficiario a través del ciclo educativo básico, más no espera a que se cumpla la graduación estricta de la pobreza. Actualmente, el programa propone una estrategia de graduación que consiste en la recertificación de hogares cada dos años (según el nivel de pobreza del hogar) hasta el momento en que los niños alcancen los 17 años (dependiendo de la asistencia a la escuela), sin embargo, esta estrategia aún puede ser mejorada de manera significativa mediante la incorporación de políticas que apoyen a que la graduación se dé en un momento en que el beneficiario sea menos vulnerable. Bolsa de Familia apunta a la graduación del programa a través de la independencia del beneficiario, lo que implica enfocarse en políticas de graduación de la pobreza. Según un documento de discusión publicado por el Banco Mundial en el 2007, existen reformas tanto dentro como fuera del programa que pueden realizarse para impulsar de manera más eficiente este objetivo. A nivel interno, la principal recomendación -la ampliación del límite de edad para que contemple la educación secundaria dentro de los requerimientos del programa- ya fue implementada en Marzo del 2008, sin embargo, aún quedan dos recomendaciones a considerar: implementar una disminución paulatina de los beneficios otorgados y la redefinición de transferencias educativas de modo que contemplen el mayor costo de oportunidad al que se enfrenta un estudiante conforme avanza en el proceso educativo. 9 La información en base a la que se elaboró este apartado se puede encontrar en: Lindert, Linder, Hobbs y Briere, The Nuts and Bolts of Brazil s Bolsa Família Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context. World Bank; Britto, Tatiana y Federal Senate, Brazil s Bolsa Família: Understanding Its Origins and Challenges. IPC.

15 El segundo grupo de recomendaciones enfocadas a las reformas que pueden realizarse fuera del programa contemplan la función de Bolsa de Familia como identificador de beneficiarios para programas de asistencia social y como puente para programas enfocados a la ampliación de oportunidades laborales. El primer punto busca utilizar al programa para ubicar a aquellas familias que presentan vulnerabilidades específicas que no permitan su correcto desarrollo como la violencia familiar o la presencia de alguna limitación física de forma que, con la ayuda tanto del apoyo social como de la transferencia, el beneficiario cuente con más capacidades al momento de dejar el programa. El segundo punto presenta una idea similar ya que se enfoca en que las personas que ya han terminado los estudios secundarios (y, por tanto, dejan de ser beneficiarios de la transferencia condicionada del programa) puedan permanecer en un programa que vele por el incremento de sus posibilidades de trabajo. Nótese que este grupo de recomendaciones limitan el papel de Bolsa de Familia al de programa intermediario en la búsqueda de la graduación de la pobreza y no buscan ampliar su campo de intervención directa. Cabe resaltar que el Ministerio de Desarrollo Social de Brasil ya cuenta con experiencias importantes en el campo de asistencia social y que ha demostrado ser capaz de unir a los beneficiarios de Bolsa de Familia con programas enfocados a la ampliación de posibilidades de trabajo. En el año 2007, a pesar de que la mayor cantidad de familias que atendían a los centros de asistencia social lo hacían por autoselección, ya se encontraba en planeamiento el priorizar a los beneficiarios del programa de forma que se puede identificar de la mejor manera posible a aquellas familias que requerían este tipo de asistencia. Así, se identifica a un beneficiario especialmente vulnerable de Bolsa de Familia si se dan algunas de estas dos situaciones: (i) si las familias beneficiarias comienzan a incumplir con las condicionalidades o (ii) si el diagnóstico inicial de las familias las cataloga como extremadamente vulnerables. De este modo, la asistencia social actuaría como una forma de respaldar el progreso del beneficiario y así permitirle graduarse cuando se encuentre listo para hacerlo. Actualmente, el paso de beneficiarios de Bolsa de Familia a programas que buscan incrementar las opciones laborales los mismos es un tema priorizado. En lo que se refiere a experiencias, el programa ha forjado alianzas con numerosos programas enfocados en la generación de ingresos de manera que estos prioricen la inserción de sus beneficiarios. La elección de que beneficiario debería acceder a cada servicio se realiza a través del registro Cadastro Único, el que cuenta con información multidimensional de los beneficiarios. El Cadastro Único, a modo de ejemplo, ha servido para priorizar beneficiarios en el caso de programas de asistencia a agricultores, programas de entrenamiento de jóvenes en actividades productivas, etc. Finalmente, cabe mencionar que, a pesar de la evolución de la estrategia de salida del programa y los avances que se han ido realizando en busca de hacer a los beneficiarios más independientes y menos vulnerables, cabe preguntarse si la experiencia de Bolsa de Familia es replicable en el caso de JUNTOS por cuanto Bolsa Familia tiene muchas características de programa de ingreso mínimo al cuál le corresponde una estrategia de salida totalmente distinta. Como se mencionó anteriormente, la delimitación del objetivo del programa es necesaria al momento de establecer la estrategia de graduación aplicable.

16 MÉXICO - OPORTUNIDADES 10 OPORTUNIDADES es uno de los Programas de Transferencias Condicionadas más estudiado a nivel mundial. Las experiencias del mismo, tanto en diseño como en implementación, han sido de gran ayuda para numerosas instituciones en el proceso de aprendizaje continuo que se requiere para el diseño de otros CCTs. Actualmente, el programa cuenta con 5 millones de beneficiarios en áreas rurales y urbanas de todo México. El programa nació con el nombre de PROGRESA en 1997 con el fin de acabar con la transmisión intergeneracional de la pobreza a través del incremento del capital humano entre los más pobres. Para esto, el programa utiliza a modo de incentivo la provisión condicionada de transferencias de beneficios. Estos beneficios incluyen: una transferencia de efectivo para el consumo de alimentos; suplementos nutricionales para los niños pequeños, mujeres embarazadas y mujeres en etapa de lactancia; acceso a servicios de salud primarios; becas para la educación desde tercer año hasta el fin de la secundaria; incentivos económicos adicionales para la culminación de la educación secundaria y para la transición entre educación secundaria y educación superior; y transferencias de efectivo para beneficiarios de edad. El acceso a estos beneficios se encuentra atado a un nivel de asistencia de los niños a la escuela así como a la asistencia a controles y charlas de salud. Como en todos los CCTs de la región, la estrategia de graduación a utilizar se planteó como un problema desde los inicios del programa. En un primer momento, la estrategia planteada fue graduar beneficiarios únicamente cuando estos dejen de poder ser calificados como elegibles. Esto se decidiría en base al estado socioeconómico de la familia en una reevaluación efectuada cada tres años. Luego, se aumentó una condición para así presentar un segundo esquema diferenciado. De este modo, las familias cuyos ingresos excedieran el ingreso máximo para admisión más el monto correspondiente a una transferencia mensual para alimentos serían transferidas a un segundo esquema, el que consiste en el beneficio original menos la transferencia en efectivo para alimentos y la beca para la educación primaria (se asume que el beneficiario ahora puede cubrir estos gastos). Las familias trasladadas a este último esquema permanecerían dentro del mismo por tres años tras los cuales abandonarían el programa. Esta estrategia diferenciada fue diseñada como una política enfocada en la graduación de beneficiarios ya que tuvo como principal fin reducir la dependencia del programa. La estrategia de salida, entonces, se centra en que sólo aquellas familias que cuenten con un ingreso que las califique como elegibles permanezcan dentro del programa, lo que permite que, una vez las familias con un ingreso mayor al establecido se gradúen, OPORTUNIDADES pueda incorporar a nuevos beneficiarios que antes no podía apoyar debido a su restricción presupuestaria. Sin embargo, a pesar de los beneficios de este tipo de estrategia, se debe recordar que utilizar estrategias enfocadas en la 10 La información en base a la que se elaboró este apartado se puede encontrar en: Yaschine, Iliana y Laura Dávila, Why, When and How should beneficiaries leave a CCT porgramme? IPC. Fiszbein y Schady, Conditional Cash Transfers: Reducing Present and Future Poverty. World Bank.

17 graduación del programa y no de la pobreza puede ocasionar que muchos de los graduados mantengan un nivel de vulnerabilidad que no les permita mantener los objetivos del programa. En el año 2003, las primeras familias fueron trasladadas al segundo esquema lo que permitió que se realizaran diversos estudios para así identificar ajustes que pudiesen hacerse a la estrategia de graduación de OPORTUNIDADES. En base a esto, se encontró que tras los primeros tres años eran muy pocas las familias que superaban la barrera de ingresos establecida, por lo que el impacto del programa sobre los ingresos no es corto plazo y requiere de un periodo más prolongado para tener un efecto significativo. Tras seis años dentro del programa, el 20% de las familias pasaban al segundo esquema, sin embargo, algunas de estas encontraban difícil mantener sus inversiones en capital humano (educación primaria y alimentos), en especial aquellas que contaban con miembros de alta edad o con algún tipo de discapacidad. Finalmente, se encontró que sólo el 4% de las familias que habían cruzado el umbral propuesto fueron capaces de mantener este nivel de ingresos. Estos resultados expusieron varias de las fallas de la estrategia utilizada, por esta razón, a través del periodo , OPORTUNIDADES ajustó su estrategia de graduación para contemplar algunos de estos puntos. La nueva estrategia contempla un nuevo periodo de evaluación de seis años (antes este periodo era de tres años) tras el cual, en caso la familia cruce la línea de ingresos establecida, la familia permanece por seis años más en el programa, tras los que deja de ser beneficiaria. En el caso la familia no logre cruzar la línea de ingresos tras la primera evaluación, esta permanece en el esquema regular del programa hasta una segunda evaluación realizada a los ocho o nueve años de haber ingresado al programa. Si es que la familia cruza la línea de ingresos establecida, esta es transmitida de manera inmediata al segundo esquema por tres años, tras los cuales deja de ser beneficiaria. Otros cambios realizados fueron establecer un único periodo de evaluación sin diferenciar entre beneficiarios en área rural o urbana, limitar la estrategia de salida a aquellos beneficiarios que no fueran de edad avanzada y, finalmente, permitir que las familias que habían dejado el programa puedan retornar a él si su calidad de vida se ve afectada. De este modo, el principal reto del criterio de graduación finalmente establecido es determinar si los beneficiarios trasladados al nuevo esquema son capaces de mantener el incremento en el ingreso registrado a través del tiempo, así como si son capaces de mantener las prácticas enfocadas en potenciar el capital humano sin el incentivo económico. Una de las discusiones principales respecto al tema se centra en si las familias deben salir del programa basándose en indicadores de pobreza cuando el objetivo del programa es el desarrollo de capital humano. Así, quienes defienden la graduación en base a indicadores de capital humano se centran en que un aumento de ingresos no asegura que se mantengan las inversiones en educación, salud y nutrición que apuntan a acabar con la transmisión intergeneracional de la pobreza y que una estrategia de graduación como la utilizada actualmente está aún enfocada en un objetivo de eliminación de la pobreza de corto plazo.

18 CHILE Chile Solidario 11 El programa Chile Solidario fue creado en el año 2002 como parte de una estrategia gubernamental orientada a superar la pobreza extrema mediante el desarrollo de capital humano. Su modo de acción es bastante distinto al del resto de programas analizados, ya que, a pesar de brindar también transferencias condicionadas de efectivo, estas no buscan acompañar al beneficiario a lo largo de su desarrollo, sino actúan como un incentivo para que el beneficiario logre ser transferido a programas que puedan atender sus necesidades de manera más específica. Así, Chile Solidario actúa mediante la articulación de diversos programas y servicios sociales de la red pública de forma que pueda asegurar que los mismos sean utilizados preferentemente por sus beneficiarios, quienes constituyen la población más vulnerable del país. El programa cuenta con tres componentes principales: (i) un componente de apoyo familiar y transferencias condicionadas (Programa Puente), (ii) un componente de subsidios monetarios y (iii) un componente que se encarga de asegurar el acceso preferente de los beneficiarios a otros programas de atención social. El Programa Puente, componente de Chile Solidario orientado a la atención de familias extremadamente pobres o vulnerables, es uno ejemplos más populares de programas enfocados en actuar como puentes entre sus beneficiarios y aquellos programas o servicios que pueden atender de manera más efectiva los requerimientos de los mismos. Este componente tiene como objetivo primordial la superación de la exclusión de los más pobres a través de la promoción de la asistencia y protección social. Para lograr sus objetivos, el programa cuenta con una serie de elementos que contribuyen con su efectividad. Los cinco principales son los siguientes: Un mecanismo adecuado de identificación de beneficiarios que requieran la asistencia de algunos de los programas de la red pública. Esto se logra a través de la Ficha de Protección Social (Ficha CAS) la que cuenta con información multidimensional del beneficiario. Transferencias de efectivo por un periodo limitado de dos años. Este Bono de Protección Familiar, que comienza en una suma aproximada de US$15 y decrece gradualmente a lo largo del periodo de acción intensiva del programa (24 meses), actúa como incentivo a la asistencia al resto de componentes del programa. Atención psicosocial brindada por especialistas durante una serie de reuniones. Estas son de suma importancia para el éxito de la iniciativa ya que a lo largo de las mimas se busca construir, de manera conjunta con el beneficiario, una estrategia de desarrollo para la familia basada en: salud, trabajo, educación, dinámica familiar, identificación o documentación, vivienda e ingreso. Vínculos entre el beneficiario y otros programas que puedan atender de manera más específica sus necesidades. El programa conecta a los beneficiarios, en base a la 11 La información en base a la que se elaboró este apartado se puede encontrar en: Lindert, Linder, Hobbs y Briere, The Nuts and Bolts of Brazil s Bolsa Família Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context. World Bank. Johannsen, Tejerina y Glassman, Conditional Cash Transfers in Latin America: Problems and Opportunities. Request for proposal: Improving the efficiency of Conditional Cash Transfer Programs, IDB.

19 información recolectada durante las reuniones de atención psicosocial, con otros programas tanto de asistencia social, impulso laboral o de transferencias que sean adecuados para que el desarrollo de estas personas sea sostenible y eficiente. Mecanismos de control y de monitoreo de resultados que permiten el continuo mejoramiento del programa. De este modo, la efectividad de Chile Solidario radica en la coordinación de estos elementos, por lo que durante un periodo de dos años, este se dedica a atender de manera intensiva a sus beneficiarios de forma que pueda diagnosticar sus principales problemas y así pueda ayudarlos de la manera más adecuada. El incentivo económico, de esta forma, es utilizado para condicionar la asistencia al programa y a sus componentes, por lo que es efectivo que cuente con un periodo de duración fijo. El mecanismo de graduación del programa, en términos generales, no es estrictamente comparable con el utilizable por programas que sigan el esquema de JUNTOS ya que Chile Solidario contempla un periodo de intervención de dos años seguido por una etapa de salida de tres años consistentes con su objetivo de servir como puente a otros programas. Así, las experiencias de Chile Solidario deben ser tomadas en cuenta dada su efectividad como programa puente y las potencialidades que el contar con un componente de este tipo podría tener sobre el desarrollo del capital humano una vez los beneficiarios se gradúen del programa JUNTOS.

20 Otras experiencias 12 Los programas de transferencias condicionadas en América Latina se encuentran, en su mayoría, en un proceso de continuo rediseño, pues aún se enfrentan con numerosos obstáculos por superar. A diferencia del caso Chileno, los programas de la región cuentan con una estructura bastante similar a la de JUNTOS y se encuentran también con estrategias de salida que requieren ser reestructuradas. Así, por ejemplo, programas como los que se encuentran en El Salvador o Perú cuentan con una estrategia de graduación establecida en un límite temporal fijo que no responde a los objetivos del programa, razón por la cual se enfrentan con la necesidad de replantearla. Colombia, por otro lado, cuenta con un periodo inicial de cuatro años el cual se prolonga si es que el beneficiario se mantiene elegible, es decir, siempre y cuando este se encuentre dentro de los rangos de edad establecidos (menor a los 18 años). Esta estrategia funciona de manera bastante similar a la utilizada en Brasil. Un último caso que resulta interesante mencionar es el de Jamaica, el que, a pesar de contar con un rango de beneficiarios más amplio que JUNTOS ya que también contempla a personas de edad avanzada, con discapacidades, mujeres lactantes y adultos pobres, cuenta con una estrategia de graduación de niños aplicable en el caso peruano. El programa, de este modo, gradúa a las familias de las transferencias enfocadas a los niños una vez estos terminan la educación secundaria, lo que toma en cuenta el ciclo de desarrollo educativo del capital humano. Cuadro 1: Estrategias de Graduación de Programas de Transferencias Condicionadas Brasil México Chile Colombia Recertificación cada 2 años (según el nivel de pobreza) hasta que el beneficiario alcanza los 17 años. Reevaluación de la condición socioeconómica de la familia cada 6 años. Salida paulatina del programa si los ingresos de la familia exceden a un monto dado. Salida del programa tras un periodo fijo (2 años). Fase de salida de 3 años. Permanencia hasta que el beneficiario alcance los 18 años. Evaluación a los 4 años. Nicaragua Periodo fijo (3 años). Acceso a servicios de salud y educación por 2 años más. El Salvador Periodo fijo (3 años). Jamaica Salida del programa una vez que el niño culmine la educación secundaria. 12 La información en base a la que se elaboró este apartado se puede encontrar en: Johannsen, Tejerina y Glassman, Conditional Cash Transfers in Latin America: Problems and Opportunities. Request for proposal: Improving the efficiency of Conditional Cash Transfer Programs, IDB. Vásquez, Enrique. Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños en pobreza extrema?, 2005.