22 de marzo de 2018 DCA-1155

Transcripción

1 22 de marzo de 2018 DCA-1155 Al contestar refiérase al oficio Nº Señor Ronald Araya Solís Alcalde Municipal MUNICIPALIDAD DE ZARCERO Estimado señor: Asunto: Se autoriza a la Municipalidad de Zarcero para realizar una contratación directa concursada, con fundamento en los artículos 2 bis inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa y 146 de su Reglamento, para la contratación de una empresa que realice la recolección, el transporte y la disposición final de los desechos sólidos del cantón, por un monto máximo de ,00 (doscientos cincuenta millones de colones), por un plazo de un año. Se deniega por no requerirse, autorización para dar inicio al procedimiento sin contar con el contenido presupuestario suficiente y disponible, con fundamento en el artículo 8 de la misma Ley. Nos referimos a su oficio MZ-AM recibido en fecha 8 de febrero de 2018 en esta Contraloría General de la República, mediante el cual solicita la autorización descrita en el asunto. Mediante los oficios Nro. MZ-AM del 26 de febrero, MZ-AM del 2 de marzo y MZ-AM del 7 de marzo todos del 2018, se brindó información adicional a requerimientos planteados por esta División, por medio de los oficios No (DCA-0710) del 21 de febrero de 2018 y (DCA-0895) del 5 de marzo de I. Antecedentes y justificación de la solicitud. Como motivos que sustentan la autorización que se requiere, la Administración señala los siguientes: 1. Que la Municipalidad de Zarcero es la encargada de brindar el servicio de recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos en la totalidad del cantón de Zarcero, dicha Municipalidad cuenta con un vertedero controlado que funciona desde hace más de dos décadas. 2. Que en el Decreto S, Reglamento sobre Rellenos Sanitarios, en el artículo 21 inciso c establece que todo relleno sanitario debe contar con Franja de protección de 50 metros entre el área de disposición final y el lindero de las

2 2 propiedades vecinas o vía pública, situación que no se logra cumplir a cabalidad debido a la poca capacidad con la que cuenta el vertedero. 3. Que a raíz de la poca capacidad del vertedero, el dueño de la finca colindante interpuso ante el Ministerio de Salud la denuncia DS-Z , como parte del seguimiento de esta denuncia se genera el documento CO-DARS-Z , en el cual se solicita Tomar todas la medidas necesarias para respetar la franja de protección de 50 metros entre la zona del vertedero y lindero colindante, propiedad del señor Joel Alfaro, de tal manera que no se disponga de residuos en ese sitio. 4. Que mediante la orden sanitaria DARS-Z se emiten una serie de actividades y plazos para un cierre técnico definitivo del vertedero para el año Que si bien el cierre técnico del vertedero será en el 2019, en este momento es necesario dejar de disponer residuos en dicho lugar para cumplir con lo establecido en la legislación existente y no generar más afectación a las fincas colindantes. 6. Que la Municipalidad de Zarcero pretende realizar el proceso de contratación directa concursada que permita contratar una empresa para que realice la recolección y disposición final de los desechos sólidos, con el fin de trabajar en la recuperación del vertedero y reducir el impacto ambiental en el cantón de Zarcero. 7. Que la Municipalidad cuenta con el contenido económico para suplir el egreso de la contratación del servicio, sin embargo en estos momentos los fondos son utilizados para pagar a los funcionarios, mantenimiento de los vehículos y otras obligaciones relacionadas con el servicio que brinda esa Administración, razón por la cual solicitan iniciar el procedimiento de contratación directa concursada sin contenido presupuestario amparado en el artículo 9 de la Ley de Contratación Administrativa. II. Criterio de la División. a) Sobre la autorización para realizar un procedimiento de contratación directa concursada Los procedimientos ordinarios de concurso, como derivación del artículo 182 de la Constitución Política, constituyen el mecanismo idóneo a través del cual la Administración debe, como tesis de principio, suplirse de los bienes, obras y servicios necesarios para cumplir con los objetivos y fines institucionales, y de ahí, para la satisfacción del interés público. Sin embargo estos mecanismos tradicionales de compras, no deben ser vistos como una barrera insuperable para la Administración en aquellos casos en que de utilizarlos, podría poner en riesgo el cumplimiento de esa finalidad pública.

3 3 Estas situaciones, por demás excepcionales y expresamente establecidas en la legislación, permiten a la Administración recurrir a mecanismos menos formales con el objetivo de solventar aquellas necesidades que requieran de una atención pronta y cuyo cumplimiento a través de un procedimiento ordinario en virtud de sus mayores formalidades-, no garantizaría la efectiva satisfacción del interés general en un plazo razonable, de frente a la naturaleza del bien, obra o servicio que requiera suplir una institución en un momento determinado. Así, el artículo 2 bis inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa, complementado a su vez por el artículo 146 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, contempla la posibilidad de separarse de los procedimientos ordinarios, en aquellos casos donde se acrediten suficientes razones para considerar que separarse de estos procedimientos es la única o mejor forma de alcanzar la debida satisfacción del interés general o de evitar daños o lesiones a los intereses públicos. En el caso bajo análisis, la Municipalidad acude a este órgano contralor a efecto que se autorice un procedimiento de excepción para contratar los servicios de recolección, transporte y disposición final de los desechos sólidos del cantón, en vista de que el vertedero con el que cuenta actualmente la Municipalidad se encuentra en proceso de cierre técnico debido a la poca capacidad que posee. Indica la Municipalidad que en la actualidad es la encargada de brindar el servicio de recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos en la totalidad del cantón de Zarcero, cuenta con tres rutas que abarcan el 100% de los distritos del cantón, que dichas rutas se recorren con una frecuencia de dos veces semanales para la recolección de residuos ordinarios y una vez para la recolección de residuos valorizables. Señala la Administración que en este momento enfrentan dificultades para continuar con el servicio de disposición final en el vertedero, por razones de espacio, de condiciones del cierre técnico y por afectación a terceros por la operación del vertedero. Agrega que en el seguimiento de la denuncia presentada por el dueño de una de las fincas colindantes se indicó que se deberían tomar las medidas necesarias para respetar la franja de protección de 50 metros entre la zona del vertedero y el lindero colindante, propiedad del señor Joel Alfaro, de tal manera que no se dispongan los residuos en ese sitio. Lo anterior con base en el Reglamento de Rellenos Sanitarios. Aunado a esto, indica que el sitio de disposición final tiene afectaciones por concepto de zonas de protección de nacientes, que a pesar de que en el año 2017 se realizaron estudios de calidad de agua en las nacientes y los mismos se encuentran dentro de los parámetros permitidos, el continuar depositando residuos en el sitio y generando movimiento de tierra significa un riesgo latente de contaminación de nacientes, y resulta de mayor importancia que dos de las nacientes son de uso para consumo humano.

4 4 Considera esta Contraloría General que utilizar el procedimiento ordinario (correspondiente en este caso a la Licitación Pública), podría poner en riesgo la salud de los habitantes de la zona al no contar el vertedero con la capacidad suficiente para la disposición final de los residuos sólidos, motivo por el cual, implementar una contratación directa concursada constituye la forma ideal de atender la necesidad de ese cantón. En este orden, queda claro que la vida útil del vertedero ya se encuentra en proceso de conclusión, lo cual genera la necesidad de procurar una solución en el menor tiempo posible al tema de la basura, que vaya de suyo indicar se convierte en un severo problema comunal cuando no se soluciona con la oportunidad, pues la imposibilidad de brindar un tratamiento adecuado a los desechos, provoca el riesgo latente de proliferación de plagas por ejemplo que colocaría en posición de riesgo a la población. Es por ello, que más allá de las causas por las cuales la Municipalidad no activó el procedimiento ordinario respectivo -lo cual corre bajo su absoluta responsabilidad-, es evidente la necesidad de implementar a la brevedad posible, el procedimiento de contratación directa concursada para la contratación de una empresa que brinde el servicio de recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos que permita -al amparo del artículo 146 del RLCA- satisfacer adecuadamente el interés general de los vecinos de Zarcero, evitando consecuencias mayores ya sea por la afectación de la propiedad privada colindante al vertedero actual, afectación de las condiciones de salud producto de la no adecuada disposición de los residuos, así como un posible impacto ambiental, motivo por el cual se configura el cuadro fáctico que permite a este Despacho brindar la autorización requerida. No omitimos señalar, que el tiempo requerido para implementar un procedimiento ordinario de contratación no resulta justificación para brindar este tipo de autorizaciones; no obstante la alta posibilidad de afectación directa de la salud pública así como un impacto ambiental considerable si se continúan depositando residuos en el vertedero utilizado actualmente, sí constituye una justificación suficiente a efectos de dotar a la Municipalidad de Zarcero de la autorización solicitada, ello sin dejar de lado el cumplimiento de las obligaciones que como gobierno local le corresponden a esa Municipalidad, derivado del artículo 169 de la Constitución Política, y a su vez, derivado del correcto funcionamiento del servicio público inmerso en el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública. Así las cosas, se autoriza una contratación directa concursada para la contratación de una empresa para brindar los servicios de recolección, transporte y disposición de los residuos sólidos del cantón de Zarcero, por un monto estimado de ,00 (doscientos cincuenta millones de colones), por un plazo de un año a partir contado a partir de la comunicación del presente oficio, con fundamento en los artículos 2 bis de la Ley de Contratación Administrativa y 146 de su Reglamento.

5 5 b) Sobre la autorización para iniciar el procedimiento de contratación sin contenido presupuestario. En primera instancia, para dar respuesta a la solicitud planteada por parte de la Municipalidad de Zarcero, resulta necesario hacer referencia a las normas que habilitan la competencia de este órgano contralor, para conocer sobre la autorización de inicio de un procedimiento de contratación sin contar con el debido contenido presupuestario. Al respecto, dispone el artículo 8 LCA, lo siguiente: Artículo 8.-Disponibilidad presupuestaria. Para iniciar el procedimiento de contratación administrativa, es necesario contar con recursos presupuestarios suficientes para enfrentar la erogación respectiva. En casos excepcionales y para atender una necesidad muy calificada, a juicio de la Administración y previa autorización de la Contraloría General de la República, podrán iniciarse los procedimientos de contratación administrativa, para lo cual se requiere la seguridad de que oportunamente se dispondrá de la asignación presupuestaria. En estas situaciones, la Administración advertirá, expresamente en el cartel, que la validez de la contratación queda sujeta a la existencia del contenido presupuestario. / En las contrataciones cuyo desarrollo se prolongue por más de un período presupuestario, deberán adoptarse las previsiones necesarias para garantizar el pago de las obligaciones. En esa misma línea, es preciso mencionar el artículo 9 RLCA, norma que desarrolla la anterior disposición, y que al respecto señala: Artículo 9.-Disponibilidad presupuestaria. Cuando se tenga certeza que el contrato se ejecutará en el período presupuestario siguiente a aquél en que dio inicio el procedimiento, o bien, éste se desarrolle por más de un período presupuestario, la Administración, deberá tomar las previsiones necesarias para garantizar, en los respectivos años presupuestarios el pago de las obligaciones. Cuando se incumpliere esta obligación, la Administración, deberá adoptar las medidas que correspondan en contra del funcionario responsable, de acuerdo con su régimen disciplinario interno. En ninguno de estos casos se requerirá autorización de la Contraloría General de la República para iniciar el procedimiento de selección del contratista respectivo. / Para atender una necesidad muy calificada en casos excepcionales, en los que el inicio del procedimiento y la ejecución del contrato puedan darse dentro de un mismo período presupuestario y no se cuente con la totalidad de los fondos, se podrá solicitar autorización a la Contraloría General de la República para dar inicio en esa condición. En estos casos, la Contraloría General de la República, dispondrá de un plazo de diez días hábiles para pronunciarse sobre el particular. En las bases del concurso se advertirá expresamente sobre esta circunstancia. En este supuesto no podrá dictarse el acto de adjudicación hasta tanto no se cuente con el disponible presupuestario. Ahora bien, tal como lo estipula el artículo 9 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, que desarrolla las disposiciones del artículo 8 de la Ley, se

6 6 establecen dos supuestos esenciales en los que se enmarca la gestión de un procedimiento de contratación administrativa sin contenido económico. Así tenemos que conforme el párrafo primero, el primer supuesto comprende aquellos casos en los que iniciado un procedimiento en un momento determinado, es conocido que la ejecución de su objeto se realizará en el período presupuestario siguiente o bien siguientes, es decir, se trata de los casos en los que inicio de procedimiento y ejecución de la contratación, no coinciden en un mismo ejercicio económico. En estos casos, la Administración debe únicamente garantizar la existencia de contenido económico para cumplir oportunamente con las erogaciones respectivas. En este mismo orden de ideas y en lo que al párrafo segundo del artículo 9 respecta, vemos que dicha premisa opera para el evento en que el inicio del procedimiento y la ejecución contractual se dan en un mismo período presupuestario, sólo que el inicio del proceso debe realizarse sin el contenido económico suficiente, contándose con la seguridad eso sí, que se contará con ellos al momento de la adjudicación, requiriéndose en estos casos, autorización expresa de la Contraloría General de la República. En el presente caso, la contratación que se pretende desarrollar, se refiere a la contratación de una empresa que brinde los servicios de recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos del cartón de Zarcero, debido a la poca capacidad con la que cuenta el actual vertedero, además del proceso de cierre técnico definitivo en el que se encuentra dicho lugar. En este orden de ideas, la Municipalidad de Zarcero requiere de este órgano contralor autorización con la finalidad de iniciar sin contenido presupuestario un procedimiento de contratación administrativa, debido a la urgencia que presenta para dicha localidad solventar la disposición final de los residuos sólidos en vista de la poca capacidad con la que cuenta el vertedero en el que actualmente se depositan estos residuos, además del riesgo de generar un impacto ambiental significativo de seguir utilizándolo. Ahora bien, teniendo en cuenta que el recurso presupuestario con el que debe disponer la Municipalidad, es precisamente para cubrir el servicio del contratista que surgirá del procedimiento concursal que ha autorizado este órgano contralor en el apartado anterior, y que el plazo por lo que ha sido otorgada dicha autorización es por el plazo de un año, queda claro entonces que el procedimiento respectivo y la ejecución contractual no serán realizadas o concluidas en el mismo período presupuestario, sino en períodos diferentes, pues es claro que la ejecución de la contratación en el evento de adjudicarse superará en plazo el presente ejercicio económico. Así las cosas, no se cumple con el supuesto normativo de los artículos 8 y 9 citados, que establece la competencia de este órgano contralor para autorizar el inicio de procedimientos sin contenido económico, cuando el procedimiento y la ejecución contractual -entendida en su totalidad- se den en el mismo período presupuestario, toda vez que en el presente caso, la ejecución contractual superaría o se trasladaría inclusive, al siguiente año.

7 7 Por lo expuesto, con fundamento en lo que dispone 8 de la Ley de Contratación Administrativa y 9 de su Reglamento, se deniega a la Municipalidad de Zarcero iniciar un procedimiento ordinario de contratación sin contar con el contenido presupuestario para ello, por no resultar necesario eso sí, a pesar de no corresponder a este Despacho la competencia para esta última autorización, la Municipalidad sí deberá procurar contar con los recursos necesarios al para el presente ejercicio económico de previo a la adjudicación del concurso. III. Condicionamientos bajo los que se otorga la autorización. 1. Se concede a la Municipalidad de Zarcero, con fundamento en el artículo 2 bis de la Ley de Contratación Administrativa y 146 de su Reglamento, autorización para promover un procedimiento de contratación directa concursada, para la contratación de una empresa que realice la recolección y disposición final de los desechos sólidos, por un monto máximo de ,00 (doscientos cincuenta millones de colones), por el plazo de un año contado a partir de la comunicación del presente oficio. 2. Se deniega por no requerirse, autorización para iniciar dicho procedimiento sin la totalidad del contenido presupuestario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 3. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, la Administración no podrá dictar el acto de adjudicación hasta tanto no se cuente con el disponible presupuestario suficiente y disponible para amparar la erogación para el presente ejercicio económico, aspecto que así deberá ser advertido en el respectivo cartel de la contratación. De igual forma, será responsabilidad de la Administración verificar que la partida respectiva pueda ser utilizada para el fin propuesto. 4. La Administración deberá invitar a un mínimo de tres proveedores idóneos para brindar el objeto requerido, debiendo en todo caso admitir y evaluar, las ofertas presentadas de aquellos proveedores que no hayan sido formalmente invitados. 5. La invitación al concurso deberá realizarse con una antelación a la apertura de ofertas, de al menos cinco días hábiles. 6. Deberá elaborarse un pliego de condiciones, el cual deberá contener las especificaciones legales, financieras y técnicas necesarias a fin de lograr claridad sobre el objeto de la contratación. De igual forma, el pliego cartelario deberá contar con un sistema de evaluación que permita escoger como ganadora del concurso aquella oferta que obtenga el máximo puntaje. 7. Contra el cartel del concurso procederá el recurso de objeción, el cual deberá ser presentado ante la Administración y resuelto por esta siguiendo las reglas

8 8 establecidas para la Licitación Abreviada. Contra el acto de adjudicación, el que declare desierto o infructuoso el concurso, cabrá recurso de revocatoria, el que deberá ser presentado ante la Administración y resuelto por esta conforme las reglas establecidas en el artículo 144 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Estas posibilidades recursivas deberán quedar claramente establecidas en el pliego de condiciones, indicando que estas se sustentan en el presente oficio, cuya copia igualmente deberá ser incorporada en el respectivo expediente. 8. El procedimiento deberá ser realizado y el acto final deberá ser dictado por quien ostente la competencia para ello. Queda bajo exclusiva responsabilidad de la Administración, la idoneidad técnica y financiera del contratista que se llegue a seleccionar, aspecto que deberá quedar acreditado en el expediente que se confeccione a esos efectos por parte de la Administración. 9. En igual sentido, también queda bajo responsabilidad de la Administración, verificar la razonabilidad del precio ofertado por el oferente que resulte adjudicatario. 10. La contratación que por el presente oficio se autoriza deberá formalizarse mediante contrato, el cual se encontrará sujeto únicamente a l refrendo interno institucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública. 11. La Administración deberá verificar y constatar que los oferentes no se encuentren afectados por el régimen de prohibiciones para contratar establecido en los artículos 22 y 22 bis de la Ley de Contratación Administrativa. Además, deberá verificar que los oferentes no presenten sanciones que les impida contratar con la Administración, para lo cual deberán requerirse las declaraciones juradas a los oferentes. 12. De igual forma, deberá velar que tanto los oferentes como la contratista, cumplan con las obligaciones obrero-patronales establecidas en el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y encontrarse al día además, en lo correspondiente a sus obligaciones con FODESAF. 13. La Administración deberá verificar que la eventual contratista se encuentre al día en el pago del impuesto a las personas jurídicas, de conformidad con la Ley 9024, si así corresponde. 14. Será responsabilidad de la Administración contar con el personal idóneo para la verificación de la debida ejecución del contrato. 15. La Municipalidad de Zarcero deberá levantar un expediente administrativo que contenga todo lo relativo al procedimiento de contratación derivado de la presente autorización, lo anterior para efectos de control posterior.

9 9 16. Las modificaciones en fase de ejecución contractual, incluyendo aumentos y disminuciones, se regirán únicamente por lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley de Contratación Administrativa y 208 de su Reglamento, sin que para el ejercicio de esa potestad se requiera autorización de esta Contraloría General. Lo anterior en el tanto se cumplan los supuestos establecidos en el artículo 208, puesto que en caso de no ser así, deberá estarse a lo indicado en el párrafo penúltimo de esa norma, al establecer que: Modificaciones que no se ajusten a las condiciones previstas en este artículo, sólo serán posibles con la autorización de la Contraloría General de la República (...). 17. Al ser un procedimiento excepcional, autorizado sobre la base de las explicaciones brindadas, no es viable aplicar una nueva contratación al amparo del artículo 209 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 18. La Administración deberá durante el plazo de ejecución de la contratación resultante del procedimiento que se autoriza, promover la licitación pública respectiva a efecto de hacerse con dichos servicios por un plazo mayor, y no afectar así la continuidad del servicio. 19. La Administración deberá brindar al procedimiento concursal autorizado por el presente oficio, la celeridad propia en atención a la necesidad pública que se desea cubrir, evitando durante su desarrollo dilaciones innecesarias que consuman tiempo efectivo en su satisfacción. Se advierte que la verificación del cumplimiento de las condiciones antes indicadas, será responsabilidad del señor Ronald Araya Solís, en su condición de Alcalde de la Municipalidad de Zarcero, o en su defecto, de la persona que ejerza ese cargo. En el caso de que tal verificación no recaiga dentro del ámbito de su competencia, será su responsabilidad instruir o comunicar a la dependencia que corresponda para ejercer el control sobre los condicionamientos señalados anteriormente. Atentamente, NSM/svc NI: 3399, 5733, 6380, 6713 Ci: Archivo central G: Edgar Herrera Loaiza Gerente Asociado