DIVISIÓN DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA. 26 de febrero de 2013 DCA-0461

Transcripción

1 DIVISIÓN DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA Al contestar refiérase al oficio No de febrero de 2013 DCA-0461 Señor Miguel A. Carabaguíaz Murillo Presidente Ejecutivo INCOFER Fax Estimado señor: Asunto: Se otorga autorización para realizar cuatro procedimientos de contratación directa con las sociedades anónimas laborales: Talleres y Transportes Incoservitran S.A.L., Desmantelamiento de la Catenaria S.A.L., Mantenimiento de Vías Férreas Manfer S.A.L y Mantenimiento de Vías y Estructuras Sector Atlántico S.A.L., para los servicios indispensables en el campo operativo de ese Instituto, por el plazo improrrogable de un año y por un monto total de hasta ,54. Nos referimos a su oficio No. P.E de fecha 14 de enero de 2013, recibido en este Despacho el 25 de enero de 2013, por medio del cual solicita la autorización de esta Contraloría General para realizar los procedimientos de contratación directa correspondientes, con las cuatro sociedades anónimas laborales que desde hace varios años vienen prestando los servicios que resultan indispensables para el cumplimiento del servicio público que por ley debe cumplir ese Instituto, al amparo de lo establecido en el artículo 2 bis inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa y 138 del Reglamento a dicha ley. Mediante nuestro oficio No. G: del 6 de febrero de 2013 se solicitó información adicional, la cual fue atendida por medio del oficio No. P.E de fecha 12 de febrero del año en curso. Sobre el particular, realizado el análisis de rigor, procede señalar: I. Justificación: 1. Indica la Administración que después del cese temporal de operaciones del ferrocarril la mayor parte de los servicios referidos al campo puramente operativo de la institución, han sido prestados por cuatro sociedades anónimas labores, conformadas por ex funcionarios de la institución con amplia experiencia en cada una de las funciones operativas que cumplen dichas sociedades.

2 2 2. Dichas contrataciones se realizaron al amparo de lo establecido en el artículo 12, incisos a), b) y d) de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales Nº 7407, que en lo que interesa en el presente caso, señala que la Administración contratante deberá otorgar prioridad a las sociedades anónimas laborales constituidas para tales fines e integradas preferiblemente por trabajadores que se encuentren prestando el servicio o la actividad en la institución, además que podrá concretar la negociación mediante el sistema de contratación directa por un plazo que no excederá de cinco años, pudiendo ser prorrogado por un segundo período igual si se llegare a determinar de manera fehaciente, que la prestación del servicio o la atención de la actividad transferida se ha producido dentro de los parámetros de eficiencia y costo pactados en el contrato respectivo y que a partir del vencimiento del plazo o la prórroga correspondiente, la contratación deberá efectuarse conforme a la legislación administrativa vigente. Cuando por el procedimiento de contratación y para garantizar la continuidad del servicio contratado ante situaciones que puedan surgir durante el desarrollo del procedimiento de contratación o después de él, seguirá prestando el servicio la empresa cuyo contrato finaliza y lo prestará hasta que recaiga en firme el acto adjudicatario. 3. En este sentido, indica la Administración que al cumplirse el plazo máximo de vigencia de los contratos (10 años) según la citada ley, los mismos vencieron el 31 de octubre de 2006, por lo que a partir del mes de noviembre del mismo año, la prestación del servicio se realiza a través de las correspondientes prórrogas o ampliaciones con cada uno de ellos, las cuales tienen como fecha próxima de vencimiento el 30 de abril del presente año. 4. En vista de lo anterior, la institución realizó los siguientes procedimientos de contratación administrativa: 1. Licitación Abreviada 2008LA Contratación de personal para la operación de trenes Sector Operativo Pacífico Oferente: TALLERES Y TRANSPORTES INCOSERVITRAN S.A.L. 2. Licitación Abreviada 2008LA Contratación de personal para la operación de trenes Sector Operativo del Caribe Oferente: DESMANTELAMIENTO DE LA CATENARIA S.A.L. 3. Licitación Abreviada 2008LA Contratación de servicios de mantenimiento de vías férreas Sector Operativo Pacífico Oferente: MANTENIMIENTO DE VIAS FERREAS MANFER S.A.L. 4. Licitación Abreviada 2008LA Contratación de servicios de mantenimiento de vías férreas Sector Operativo del Caribe Oferente: MANTENIMIENTO DE VIAS Y ESTRUCTURAS SECTOR ATLANTICO S.A.L. 5. Tal y como se señala en el oficio PROV de fecha 11 de diciembre de 2008, dirigido al señor Miguel Carabaguíaz Murillo, Presidente Ejecutivo, indica que para cada uno de los anteriores procedimientos de contratación, solo participó como único oferente la

3 3 sociedad anónima laboral señalada y que luego del estudio de ofertas la Comisión recomendó -salvo mejor criterio-, declarar desiertas las cuatro licitaciones, para someterlo a conocimiento de la Junta Directiva, la cual en Sesión Ordinaria de fecha 22 de diciembre de ese año, aprueba el Acuerdo No. 3085, donde se declaran desiertas las licitaciones abreviadas anteriormente señaladas, debido a que los montos son muy superiores a lo estimado. Lo anterior, debido a que en la primera, tercera y cuarta licitación los montos ofertados fueron superiores a los estimados y que el presupuesto de ese año no cubriría ni las licitaciones públicas, puesto que lo presupuestado para el año 2009 era de ,00 y solo los montos de las licitaciones de mantenimiento de vía superaban los ,00. Por otra parte, la segunda, además de presentar el mismo problema, también superaba los límites de una licitación abreviada. 6. Para efectos de garantizar la prestación de los servicios, se le dio continuidad a cada uno de los contratos de conformidad la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, por lo que actualmente se continua prestando el servicio, situación que tanto el Consejo Directivo como la Administración, tienen claro que deben concluir y realizarse las nuevas contrataciones de acuerdo a la legislación vigente en materia de contratación administrativa. 7. La Administración justifica la presente solicitud, señalando que los servicios prestados por estas sociedades están referidos a situaciones muy particulares de especialización, propios y exclusivos de la actividad ferroviaria, que sólo pueden ser cumplidos por ex trabajadores ferroviarios o que hayan laborado por muchos años para las SALES que operan en la Institución, es por tal razón que otra empresa que no sea de esa naturaleza, pueda contar con ese tipo de trabajador. 8. Indica que operativamente hablando, la actividad ferroviaria trabaja en 3 grandes áreas, que son complementarias entre sí, tan es así que se da una necesidad reciproca entre cada una de ellas y entre las 3, de tal forma que sin la concurrencia de alguna de ellas, las otras dos no podrían operar; estas áreas son: 1) Transportes 2) Mantenimiento de equipo ferroviario 3) Mantenimiento de vías y estructuras. En resumen cada una de ellas implica: 1) Área de transportes: La función de esta área es la de operar los trenes. De lograr que los trenes corran de manera eficiente y segura, cumpliendo con los itinerarios dados, tanto para el transporte de carga como de pasajeros. El personal que labora en esta área está constituido por la tripulación de los trenes (maquinistas, ayudantes de maquinista y brequeros) cuyas labores implican una gran responsabilidad ya que está en sus manos operar equipos de gran complejidad por su tecnología, características físicas y gran valor económico. Además está en sus manos la vida de los pasajeros y activos de gran valor.

4 4 2) Mantenimiento de equipo ferroviario: La función de esta área es la de mantener el equipo rodante, tanto tractivo como fraccionado, en las mejores condiciones de funcionamiento de tal forma que el servicio que prestan esos equipos tenga una alta seguridad de operación. Esto implica reducir al mínimo la posibilidad de que el equipo falle durante la prestación del servicio y que además el mismo este con un alto porcentaje de disponibilidad para dar el servicio y que no se vare. El personal lo constituyen los operarios de mantenimiento en diferentes áreas técnicas asociadas a la constitución de los equipos: electricidad, mecánica, electrónica, neumática, hidráulica, metalmecánica, ebanistería y carpintería, soldadura, laminado, mecanizado de metales (tomo, fres, cepillo etc.) hasta enderezado y pintura. Hoy día con la operación de los trenes Apolo, se han agregado dos áreas técnicas en el sentido apuntado: la automatización y el Aire Acondicionado. Por lo anterior, hay una serie de aspectos que le dan un matiz de gran especialización a la labor de mantenimiento de equipo ferroviario de ahí la importancia de contar con personal especializado en la reparación de este equipo y que además tenga experiencia en tal labor. 3) Mantenimiento de vías v estructuras: La función de esta área es la de mantener la vía férrea y las estructuras asociadas en buenas condiciones, de tal forma que el tren pueda circular con lo que se denomina una alta seguridad de paso. Esto implica minimizar al máximo la posibilidad de que el tren se descarrile durante la prestación del servicio, ya sea de transporte de pasajeros o de carga. La buena labor de esta área operativa es de gran importancia, por cuanto las consecuencias de un descarrilamiento pueden ser desde la muerte de personas y/o la pérdida de la carga transportada, en el peor de los casos. También, se pueden provocar atrasos económicamente costosos o el atraso en la llegada de los pasajeros a sus destinos, lo que afecta la imagen de la institución y un bajo nivel de satisfacción con respecto al servicio prestado. El personal de esta área está conformado por los operarios de manteniendo de vías, donde podemos también encontrar especializaciones: trabajadores de la vía, reparadores de puentes, mantenimiento de estaciones y andenes. Por su naturaleza es una labor también muy especializada, que conlleva años la formación en este campo. 9. Sobre las Sociedades Anónimas Laborales que actualmente prestan el servicio al INCOFER en las áreas operativas descritas, señala que tienen aproximadamente 15 años de experiencia tanto en el campo técnico, como experiencia empresarial de vital importancia para la concatenación que debe de darse entre la parte técnica y la administrativa en la gestión empresarial, lo cual es de suma importancia para la institución, en vista de que la buena labor desempeñada, está en función directa del buen servicio de transporte de pasajeros y carga por tren.

5 5 10. El plazo por el que se pretende llevar cabo las contrataciones es de un año, prorrogable por otro periodo igual y el monto estimado para cada una de las contrataciones se detalla en el siguiente cuadro suministrado por la institución. 11. Aporta para los efectos certificación de contenido presupuestario del presente periodo, con que cuenta la Administración para hacerle frente a la presente erogación. 12. Por último, señala la Administración que ha venido trabajando en un proceso de negociación con cada una de las sociedades mencionadas, sujeta a la aprobación de la presente solicitud y han concluido las negociaciones con las sociedades Mantenimiento de Vías Férreas Manfer S.A.L. y Mantenimiento de Vías y Estructuras del Sector Atlántico S.A.L., para lo cual adjunta los borradores de los contratos. También nos indica que la negociación con las otras dos sociedades está en una etapa avanzada y que el tiempo estimado para finiquitar la contratación directa es de 15 días hábiles para firmar los respectivos contratos, a partir del visto bueno de la presente gestión. II. Criterio de la División: Cuando la Administración requiera adquirir bienes o servicios la regla establecida es que debe realizar el procedimiento ordinario de licitación que por el monto corresponda, según la estimación que de la contratación hiciere, por lo que, para apartarse de esa regla de concurso, y realizar contrataciones de manera directa, la situación fáctica en que se encuentre debe enmarcarse dentro de alguno de los supuestos que la Ley de Contratación Administrativa o su Reglamento establecen a esos efectos. Dentro de las excepciones que establece la normativa referida para poder realizar contrataciones directas, se debe tener presente que el artículo 2 bis, inciso c), de la Ley de Contratación Administrativa, así como los artículos 138 y 139 de su Reglamento, permiten contratar directamente, normativa que resulta de aplicación cuando se compruebe que hay razones suficientes para considerar que el procedimiento de contratación directa es la mejor forma alcanzar la debida satisfacción del interés general o de evitar daños o lesiones a los intereses públicos.

6 6 En los supuestos referidos, el órgano contralor entraría a analizar las justificaciones o razones que enuncie la Administración solicitante, con la finalidad de determinar si se enmarcan dentro de los supuestos que menciona la norma, y por ende resultaría viable conceder la autorización de contratar obviando los procedimientos ordinarios. En el presente caso, la Administración ha hecho referencia a la necesidad que tiene de contratar los servicios enmarcados en el campo puramente operativo de la Institución, que fueron anteriormente detallados, así como ha enfatizado en la necesidad de contratar con las mismas sociedades anónimas labores que han prestado dichos servicios por más de 10 años, por razones de naturaleza, especialización y experiencia de las mismas, por ser conformadas por ex funcionarios del Incofer y que han prestado el servicio de manera satisfactoria para el interés público. Señala también que las contrataciones serán efectuadas por el periodo de un año, con posibilidad de prorrogarlas por un periodo igual y de acuerdo a los montos que fueron señalados anteriormente. Sin embargo, este Despacho es del criterio que se deben autorizar las contrataciones directas referidas solo por el periodo de un año, sin la posibilidad de prorrogarlos, en el entendido de que la Administración deberá prever el correspondiente procedimiento ordinario de contratación administrativa que por el monto corresponda. Procede entonces indicar, que este Despacho es conocedor de que efectivamente es necesario darle continuidad a los servicios referidos por medio de la contratación de dichas sociedades anónimas laborales, para evitar lesiones o daños al interés general. Por lo anterior, siendo que la actuación que la Administración pretende llevar a cabo a través de la solicitud que plantea, va muy de la mano con el artículo 4 de la Ley de Contratación Administrativa que en lo que interesa expone: Todos los actos relativos a la actividad de contratación administrativa deberán estar orientados al cumplimiento de los fines, las metas y los objetivos de la administración, con el propósito de garantizar la efectiva satisfacción del interés general a partir de un uso eficiente de los recursos institucionales y considerando que esa eficiencia podría no lograrse si se promueve el procedimiento ordinario que por el monto corresponda, como lo sucedido con los procedimientos de licitación que ya fueron elaborados y que resultaron desiertos. Está claro a este Despacho que el INCOFER a realizado concursos previos para los servicios que pretende contratar en esta ocasión y ha debido declararlos desiertos, quizás por la especialización del objeto. En aras de no afectar la prestación del servicio este Despacho concede la autorización para que se promuevan las cuatro contrataciones directas, al amparo del artículo 2 bis inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa en concordancia con el artículo 138 de su Reglamento, y se permite que se haga con las sociedades de cita, ello con fundamento en el hecho de que debe darse la continuidad de los servicios operativos de la institución y pueden ser prestados con la eficiencia y eficacia que se requiere por medio de las empresas en mención, lo cual tiene la ventaja de que al venir prestándolo, ya es conocedora de la forma en que se requiere hacerlo, ha prestado el servicio a satisfacción según lo informa el mismo Incofer, y está dispuesta a seguirlo brindado en las mismas

7 7 condiciones que lo ha venido haciendo, lo cual resulta beneficioso en pro de la satisfacción del interés públicos. Destacado lo anterior, procede indicar que la autorización se da considerando las condiciones que se expondrán en el apartado III de este oficio. Lo anterior, teniendo presente que la Administración debe iniciar paralelo a la autorización que aquí se está dando, el procedimiento ordinario que por el monto corresponda para contratar estos mismos servicios. III.- Condiciones bajo las que se otorga la presente autorización: 1. Se debe confeccionar un expediente administrativo en el cual consten todas las actuaciones que al tenor de la realización de la contratación se efectuaren. 2. La contratación se autoriza por un monto máximo de hasta ,54 y por un plazo de un año. De conformidad con lo señalado en el artículo 14 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, la Administración podrá adjudicar ofertas que superen ese monto hasta en un diez por ciento. Si la propuesta que se debe adjudicar supera ese porcentaje, deberá requerir autorización previa de esta Contraloría General. El monto autorizado según el desglose de montos que se presentó en el cuadro supracitado en este oficio. 3. Queda bajo exclusiva responsabilidad de la Administración las condiciones técnicas y administrativas de los servicios a contratar, así como la razonabilidad del precio de los servicios por adquirir, en cuyo caso, deberá dejar constancia dentro del expediente administrativo descrito, que el precio que se llegare a adjudicar es razonable según lo dispuesto en el artículo 30 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 4. Siendo que en el caso concreto la Administración no presenta cronograma con relación al tiempo de duración que puede implicar el realizar las contrataciones como las que aquí se autorizan y como lo ha venido señalando el señor Miguel Carabaguíaz Murillo, Presidente Ejecutivo, el proceso se encuentra en una etapa de negociación con dichas sociedades, que ya se tienen elaborados los respectivos borradores de los contratos a celebrar y que el tiempo estimado para finiquitar la contratación directa es de 15 días hábiles, se le indica al Incofer que debe ajustarse a lo dispuesto sobre el tema en el artículo 136 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 5. Las modificaciones en fase de ejecución contractual, incluyendo aumentos y disminuciones se regirán únicamente por lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley de Contratación Administrativa y 200 de su Reglamento, sin que para el ejercicio de esa potestad se requiera autorización de esta Contraloría General. Lo anterior en el tanto se cumplan los supuestos establecidos en el artículo 200, puesto que en caso de no ser así, deberá estarse a lo indicado en el párrafo penúltimo de esa norma, a saber: Modificaciones que no se ajusten a las condiciones previstas en este artículo, sólo serán posibles con la autorización de la Contraloría General de la República (...).

8 8 6. Se deja bajo la exclusiva responsabilidad de esa Administración verificar que las empresas no cuenten con prohibiciones para contratar con el Estado y que no se encuentren inhabilitadas para contratar con la Administración Pública. Además, es responsabilidad de esa Administración velar porque los eventuales contratistas se encuentren al día en el pago de obligaciones de seguridad social. 7. Por las especiales circunstancias que se destacan en este oficio y por la estimación del presente negocio se requiere del refrendo contralor, para los contratos que van a surgir de esta solicitud. Se advierte que la verificación del cumplimiento de las condiciones antes indicadas será responsabilidad del señor Miguel Carabaguíaz Murillo, en su condición de Presidente Ejecutivo del Incofer o quien ejerza este cargo. En el caso de que tal verificación no recaiga dentro del ámbito de su competencia, será su responsabilidad instruir a la dependencia que corresponda ejercer el control sobre los condicionamientos señalados anteriormente. Atentamente, German Brenes Roselló Gerente de División Rebeca Bejarano Ramírez Fiscalizadora Asociada Rbr/ymu NI: 2107, 3731 Ci: Archivo central G: