DIVISIÓN CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. 19 de marzo, 2013 DCA-0644

Transcripción

1 DIVISIÓN CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA Señor Héctor Chaves León Director General Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica Estimado señor: 19 de marzo, 2013 DCA-0644 Al contestar refiérase al oficio No Asunto: Se otorga autorización para llevar a cabo una modificación unilateral del contrato suscrito entre el Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica y la empresa Importaciones GM, Sociedad Anónima para la prestación de servicios de mantenimiento correctivo, preventivo y predictivo y compra de suministros para la flota vehicular, según los términos establecidos en los artículos 12, párrafo primero, de la Ley de Contratación Administrativa y 200 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Nos referimos a su oficio No. CBCR DGB-00061, recibido en fecha 31 de enero en esta Contraloría General de la República, mediante el cual consulta sobre la posibilidad de incorporar a un contrato en ejecución servicios adicionales. Mediante oficio No. CBCR DGB del 07 de marzo de 2013 se remitió información adicional. I. Antecedentes y justificación Menciona que con autorización concedida por este órgano contralor tramitaron un procedimiento de contratación directa concursada para los servicios de mantenimiento correctivo, preventivo, predictivo y para la compra de suministros para la flota vehicular del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica. Indica que en el reglón 1 refería al servicio de mantenimiento preventivo y correctivo de la flotilla vehicular estableciéndose en el Anexo I los distintos tipos de labores de mantenimiento requeridas. Asimismo, señala que se aplicó una evaluación de los oferentes para clasificar los talleres o empresas de la siguiente manera: Talleres clase A correspondería a talleres con capacidad para atender averías complejas incluyéndose un listado de referencia. También clasificaban en esa categoría los talleres que brindaran el servicio de lubricantes para servicio pesado. Los talleres clase B se definían como talleres con capacidad para atender las restantes averías. También se clasificaban en esa categoría los talleres que brindaran servicios de mecánica liviana. Para determinar dicha clasificación manifiesta que en el cartel se establecieron los parámetros de medición de acuerdo a la infraestructura, experiencia, personal calificado, equipo, libro de tiempos, repuestos y atención de averías en días no hábiles.

2 2 Agrega que únicamente se adjudicaron dos talleres para uno de los roles de asignación registrados como clase A, con la diferencia que uno de ellos ofreció desde la oferta todos los servicios descritos en el cartel, mientras que el otro taller no ofreció algunos de ellos, lo cual permitía el cartel. Sin embargo, señala que una vez iniciada la etapa de ejecución contractual, se detecta que el escenario no es el idóneo pues la mayoría de los trabajos por asignar se están recargando en el taller que sí ofreció todos los servicios, situación que resultaba completamente imprevisible para la Administración, toda vez que se le dio al concurso la mayor publicidad posible con el fin de obtener la mayor cantidad de ofertas elegibles para garantizar la adjudicación de varios talleres para cada rol. De forma que al haber un solo taller en esos servicios no se obtienen los beneficios de la rotación, y ocasiona un atraso en la atención de las reparaciones. Ahora bien, indica que posteriormente el contratista que no ofertó la totalidad de los servicios manifestó que había adquirido los equipos y realizado las adecuaciones necesarias con el fin de poder ofrecer al Cuerpo de Bomberos la prestación de todos los servicios indicados en el cartel. Sobre el particular, la Unidad de Mantenimiento Vehicular del Cuerpo Bomberos emitió el respectivo criterio técnico en el que señala que los servicios ofrecidos como adicionales estaban previstos en el cartel, habiéndose verificado que efectivamente la empresa ha realizado una expansión de su infraestructura y la apertura de una nueva área que está en capacidad de brindar tales servicios, contratando personal adicional. Menciona que se mantendría la misma tarifa por hora de trabajo por la cual se había adjudicado. Por otra parte, se indica que se estima que con la incorporación de esos servicios adicionales en la etapa de ejecución contractual no se le estaría brindando una ventaja indebida a la empresa, por cuanto ésta aún con las condiciones ofrecidas a la fecha de apertura, obtuvo la calificación de taller clase A, y además no se estarían afectando los intereses legítimos de terceros, pues se estableció una metodología de asignación por rol en la cual se debe respetar un orden entre los adjudicatarios. Así las cosas, menciona que la propuesta del adjudicatario podría enmarcarse como un recibo de objetos actualizados por cuanto se ofrece entregar a la Administración la prestación del servicio pactado en las mejores condiciones y actualizado a la necesidad del Cuerpo de Bomberos. II. Criterio de la División Tal y como se le indicó en nuestro oficio No. DCA-0506 del 01 de marzo de 2013, si bien su gestión se planteó como una solicitud de criterio en los términos establecidos por el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, visto el escenario descrito en su oficio este órgano contralor estimó que se estaba ante el supuesto regulado en el numeral 12 de la Ley de Contratación Administrativa (LCA) y 200 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA), respecto al caso de modificaciones contractuales que no se ajustan a las condiciones previstas en dichos artículos, y que por lo tanto requieren de la autorización de esta Contraloría General de la República. Así, en aras de no ocasionar un retraso innecesario en la tramitación de dicho asunto y en aplicación del principio de eficiencia este Despacho procedió a analizar su gestión como una solicitud de autorización para modificar el contrato en forma unilateral, solicitándole mediante el referido oficio aportar el expediente original de la contratación o en su defecto copia certificada, así como efectuar

3 3 una descripción en forma detallada las razones de interés público que en su criterio justifican la modificación unilateral del referido contrato. Como aspecto de primer orden, es menester aclarar que la situación descrita en su oficio no podría configurarse como un recibo de objetos actualizados en los términos del artículo 197 del RLCA, por cuanto no estamos frente a un cambio de la solución propuesta en la oferta por otra de igual naturaleza y funcionalidad que se plantee como una mejora, sino que estamos ante los mismos servicios que se requirieron desde el inicio del procedimiento concursal, siendo que lo que se estaría modificando es la cantidad de los servicios ofertados, por cuanto en un principio el contratista no ofertó para todos los servicios solicitados en el cartel. Ahora bien, de frente a una modificación contractual corresponde analizar lo dispuesto por los artículos 12 de la LCA y 200 del RLCA, los cuales señalan: Artículo 12. Derecho de modificación unilateral. Durante la ejecución del contrato, la Administración podrá modificar, disminuir o aumentar, hasta en un cincuenta por ciento (50%), el objeto de la contratación, cuando concurran circunstancias imprevisibles en el momento de iniciarse los procedimientos y esa sea la única forma de satisfacer plenamente el interés público perseguido, siempre que la suma de la contratación original y el incremento adicional no excedan del límite previsto, en el artículo 27 de esta Ley, para el procedimiento de contratación que se trate. La administración podrá recibir objetos actualizados respecto del bien adjudicado, en el tanto se cumplan las siguientes condiciones: a) Que los objetos sean de la misma naturaleza. b) Que se dé un cambio tecnológico que mejore el objeto. c) Que no se incremente el precio ofertado. d) Que se mantengan las demás condiciones que motivaron la adjudicación. En las contrataciones para la adquisición de equipos tecnológicos, el adjudicatario estará obligado a cumplir con la entrega de la última actualización tecnológica de los bienes adjudicados, siempre y cuando la administración lo haya dispuesto expresamente en el cartel. (Así adicionados los dos párrafos anteriores mediante el artículo 3 de la ley N 8511 del 16 de mayo del 2006). Artículo 200. Modificación unilateral del contrato. La Administración podrá modificar unilateralmente sus contratos tan pronto éstos se perfeccionen, aún antes de iniciar su ejecución y durante ésta, bajo las siguientes reglas: a) Que la modificación, aumento o disminución del objeto, no le cambie su naturaleza, ni tampoco le impida cumplir con su funcionalidad o fin inicialmente propuesto.

4 4 b) Que en caso de aumento se trate de bienes o servicios similares. c) Que no exceda el 50% del monto del contrato original, incluyendo reajustes o revisiones, según corresponda. d) Que se trate de causas imprevisibles al momento de iniciar el procedimiento, sea que la entidad no pudo conocerlas pese a haber adoptado las medidas técnicas y de planificación mínimas cuando definió el objeto. e) Que sea la mejor forma de satisfacer el interés público. f) Que la suma de la contratación original, incluyendo reajustes o revisiones de precio, y el incremento adicional no superen el límite previsto para el tipo de procedimiento tramitado. En contratos de prestación continua se podrá modificar tanto el objeto como el plazo. En este último supuesto el 50% aplicará sobre el plazo originalmente contratado, sin contemplar las prórrogas. Cuando el objeto esté compuesto por líneas independientes, el 50% se calculará sobre cada una de ellas y no sobre el monto general del contrato. El incremento o disminución en la remuneración se calculará en forma proporcional a las condiciones establecidas en el contrato original. En caso de disminución, el contratista tendrá derecho a que se le reconozcan los gastos en que haya incurrido para atender la ejecución total del contrato. En caso de contratos de obra, podrán ser objeto de incremento solo aspectos que no sean susceptibles de una contratación independiente sin alterar, perjudicar o entorpecer la uniformidad, la secuencia, la coordinación y otros intereses igualmente importantes. Modificaciones que no se ajusten a las condiciones previstas en este artículo, sólo serán posibles con la autorización de la Contraloría General de la República, la cual resolverá dentro del décimo día hábil posterior a la gestión, basada, entre otras cosas, en la naturaleza de la modificación, estado de ejecución y el interés público. La Contraloría General definirá reglamentariamente el procedimiento aplicable para lo previsto en este artículo. (Así reformado el párrafo anterior mediante el artículo 1 del decreto ejecutivo N del 2 de mayo de 2007) La Administración deberá revisar el monto de las garantías rendidas a efecto de disponer cualquier ajuste que resulte pertinente. Procede analizar si efectivamente nos encontramos ante el supuesto de modificaciones contractuales que no se ajustan a las condiciones previstas en el artículo 200 del RLCA a efectos de determinar nuestra competencia para analizar la solicitud de autorización planteada. En primer término, en el caso bajo análisis no estamos ante una causa imprevisible pues la necesidad que se pretende satisfacer es exactamente la misma que aquella que existía cuando dio inicio el concurso, siendo que no se logró adjudicar la totalidad del objeto contractual a dicho oferente, y posteriormente lo que cambia no es la necesidad propiamente dicha, sino más bien la capacidad del adjudicatario de responder ante esa necesidad de la Administración, procediendo entonces a ampliar la cantidad de los servicios a brindar.

5 5 Ahora bien, adicionalmente, la modificación en el objeto contractual resulta superior al parámetro del 50% establecido por la normativa. Así, es necesario tomar en consideración que el objeto del contrato consiste en la prestación de servicios de mantenimiento correctivo, preventivo y predictivo, bajo la modalidad de prestación según demanda por rol de asignación, con una tarifa fija de precios unitarios, ante lo cual la forma de calcular el referido parámetro del 50% es sobre los servicios originalmente contratados, entendido esto como líneas o ítems y no sobre una cantidad o monto, toda vez que en esencia en este tipo de contratos no se fijan cantidades ni montos definidos. Así, el contrato original suscrito entre el Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica y la empresa Importaciones GM, S.A. refería específicamente a los servicios de mantenimiento correctivo en mecánica automotriz en: 1. sistema de motor, 2. sistemas de inyección, 3. sistemas de combustible, 4. sistemas de suspensión, dirección y rodaje, 5. sistemas de enfriamiento, 6. Quinta Rueda, mientras que los servicios respecto de los cuales se pretende ampliar el contrato son: 1. caja de cambios, 2. transmisión de fuerza, ejes y diferenciales, 3. embragues de camiones tipo doble disco y de un solo disco, 4. sistema de frenos, 5. sistemas hidráulicos, 6. sistema de escape, 7. sistemas de dirección, 8. torno, soldadura y fresado, 9. electricidad automotriz, 10. electrónica automotriz, 11. aire acondicionado automotriz, 12. servicio de grúa, servicios de rescate en accidentes, remoción y traslado de equipos y 13. frenos auxiliares, por lo que es claro que la modificación sobrepasa el 50% de los servicios contratados originalmente. Ahora bien, una vez determinada la competencia de este órgano contralor corresponde analizar la procedencia de dicha solicitud atendiendo a las razones de interés público planteadas en su gestión. Así, según señala en su oficio de información adicional la principal motivación de la solicitud es ver disminuido el tiempo de espera que transcurre mientras se reparan las unidades, y consecuentemente aumentar la disponibilidad de la flotilla para la atención de las emergencias. Agrega que evidentemente la modificación a su vez tendría el efecto positivo de la rotación del servicio brindado por ambas empresas, lo que permite valorar de una manera más eficaz los tiempos de respuesta entre ambos proveedores, comparando la cantidad de horas de trabajo invertidas para trabajos de igual naturaleza y complejidad, que se traduce en el parámetro para el cálculo del costo del servicio. Adicionalmente, señala que la Administración se vería beneficiada ya que el contratista se encuentra ubicado en la categoría de taller clase A, lo cual implica su obligación de contar con el inventario de los repuestos originales para la flotilla institucional, por lo que se contaría con una mayor disponibilidad de repuestos para aplicar en los servicios ofrecidos. Para este órgano contralor resultan acreditadas las razones de interés público que justifican conceder la autorización requerida en orden a modificar el contrato original a efectos de ampliar la gama de servicios ofrecidos por la empresa GM, S.A., por cuanto es claro que un aspecto fundamental para que el Benemérito Cuerpo de Bomberos pueda cumplir eficientemente con su labor de brindar protección a la sociedad costarricense cuando se presenten incendios y situaciones de emergencias es que los vehículos utilizados para la oportuna atención de dichas emergencias se encuentren en óptimas condiciones, y consecuentemente se hace indispensable contar con servicios de mantenimiento y reparación de dicha flotilla que resulten ágiles y eficaces. Es de resaltar, que de acuerdo con la información proporcionada, la modificación contractual bajo análisis no se origina en virtud de una inadecuada planificación, pues al momento de promover el respectivo concurso se tenía planamente identificada la necesidad a satisfacer, sin embargo, por razones no imputables a la Administración no se logró adjudicar la totalidad de los servicios requeridos. Así, si posteriormente se presenta la oportunidad de contratar aquello que desde un principio se requería, en aplicación del principio de eficiencia lo que corresponde es echar mano del mecanismo de la modificación contractual con el fin de lograr obtener dichos servicios a la mayor

6 6 brevedad, máxime tratándose de una labor de tanta trascendencia como la que efectúa el Cuerpo de Bomberos. III. Condiciones bajo las que se otorga la autorización. No obstante que se ha concedido la autorización, este órgano contralor estima necesario que se deje condicionada a los siguientes aspectos: 1. La autorización que se concede es exclusivamente para la prestación de los servicios de: 1. caja de cambios, 2. transmisión de fuerza, ejes y diferenciales, 3. embragues de camiones tipo doble disco y de un solo disco, 4. sistema de frenos, 5. sistemas hidráulicos, 6. sistema de escape, 7. sistemas de dirección, 8. torno, soldadura y fresado, 9. electricidad automotriz, 10. electrónica automotriz, 11. aire acondicionado automotriz, 12. servicio de grúa, servicios de rescate en accidentes, remoción y traslado de equipos y 13. frenos auxiliares, por lo que no cubre otro tipo de modificaciones ajenas al planteamiento original de la Administración. 2. El monto máximo autorizado para cada una de estos servicios, es por el mismo costo unitario establecido en la oferta original por hora de trabajo y por hora de traslado, siendo responsabilidad absoluta de la Administración mantener los recursos presupuestarios suficientes para el cumplimiento de las erogaciones previstas en virtud de la modificación que por el presente oficio se autoriza. De igual manera queda bajo su responsabilidad, la disponibilidad y procedencia de la partida respectiva. 3. En el evento de requerirse otras modificaciones al objeto contractual, sólo será necesaria la autorización previa de este órgano contralor, si esa modificación se encontrare dentro del supuesto que establece el penúltimo párrafo del artículo 200 del RCA. 4. La razonabilidad del precio de este insumo, queda liberado a la responsabilidad absoluta de esa Administración, de manera que el criterio vertido en el presente oficio no implica una aceptación de los términos expuestos, los cuales se reitera, resultan del resorte exclusivo de esa organización. 5. Las restantes condiciones establecidas en la contratación original, resultarán de plena aplicación para esta ampliación, aspecto que la Administración deberá verificar por medio del personal calificado para ese efecto. 6. Es responsabilidad de esa Administración las razones expresadas que motivaron la autorización de la modificación en los términos indicados. 7. La modificación autorizada deberá formalizarse mediante adenda al contrato, la cual se encontrará sujeta únicamente a los trámites de aprobación interna institucional. 8. Deberá la Administración solicitar a la contratista el ajuste en la garantía de cumplimiento, de conformidad con los extremos solicitados cartelariamente, así como la proporción que corresponda por concepto de especies fiscales, al momento de cada requerimiento.

7 7 9. La autorización brindada surte sus efectos a partir de la fecha de comunicación del presente oficio, por lo que todo acto de ejecución de la modificación contractual con anterioridad a esa fecha, corre bajo responsabilidad de la institución solicitante. Se advierte que la verificación del cumplimiento de las condiciones antes indicadas será responsabilidad del señor Héctor Chaves León en su condición de Director General del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica o quien ejerza este cargo. En el caso de que tal verificación no recaiga dentro del ámbito de su competencia, será su responsabilidad instruir a la dependencia que corresponda ejercer el control sobre los condicionamientos señalados anteriormente. Atentamente, Elard Gonzalo Ortega Pérez Gerente Asociado Adriana Pacheco Vargas Fiscalizadora APV/chc Ci: Archivo Central NI: 2574, 5786 y 6030 NN: (DCA-0644) G: