DICTAMEN Nº. 12/2008, de 22 de enero. * Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública a instancia de D. X, por los daños derivados del padecimiento de un trastorno psiquiátrico atribuido a una situación conceptuable como accidente de trabajo vinculado a la falta de medidas de seguridad e higiene. ANTECEDENTES El procedimiento objeto de dictamen tiene origen en una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración presentada por D. X, funcionario de la Administración Regional, en virtud de la cual insta el pago de una indemnización, cifrada primero en 39.939,51 euros y luego en 36.939,51 euros, que le compense de los perjuicios económicos sufridos como consecuencia de la situación laboral soportada en ejercicio de sus funciones, conceptuada como accidente de trabajo. Alega el reclamante que, por causa de una larga sucesión de conflictos y desavenencias surgidas en el desempeño de los cometidos propios de su puesto, sufrió un trastorno psíquico obsesivo con ideas fluctuantes sobre el trabajo que lo mantuvo en situación de incapacitación laboral durante cierto tiempo, proceso que ha sido calificada con origen en accidente de trabajo mediante Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha. Considera el accionante que por parte de la Administración empleadora se han producido incumplimientos reiterados que constituyen vulneración de lo previsto en los artículos 16 (evaluación inicial de riesgos), 18 y 19 (información y formación) de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, con transgresión del deber empresarial de proporcionar protección a sus empleados, de tal manera que la empresa, pese a conocer el síndrome ansioso depresivo por estrés laboral que padecía le sometió a una exigencia implacable de productividad, dando lugar al proceso que motivó su baja laboral. Ultimada la instrucción del expediente se ha ofrecido trámite de audiencia al reclamante, tras lo cual fue redactada la correspondiente propuesta de resolución, de signo desestimatorio, que ha sido informada en sentido coincidente por el Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades. EXTRACTO DE LA DOCTRINA La admisibilidad de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial planteadas por empleados de la propia Administración imputada es cuestión que ya ha sido tratada en diversas ocasiones por este Consejo -v. gr., dictámenes 28/2000, de 18 de abril; 52/2002, de 9 de abril; 32/2004, de 30 de marzo, 52/2005, de 13 de abril; o 68/2006, de 10 de mayo-, aceptándose que dentro del concepto particulares utilizado para la configuración normativa de dicho instituto jurídico -artículo 106 de la Constitución y 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre- cabe encuadrar a los propios empleados de la Administración ante la que se reclama que han sufrido daños con ocasión de su prestación de servicios. En el caso * Ponente: Salvador Jiménez Ibáñez 1
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2008 aquí analizado los efectos lesivos por los que se pretende compensación dimanan o se asocian a una situación que ha recibido la calificación de accidente laboral, circunstancia ésta que ha venido planteando ciertas dudas, en relación con el grado de compatibilidad de las compensaciones procedentes de ambas vías: las prestaciones inherentes al sistema de cobertura de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social y la eventual indemnización correspondiente al instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. La titubeante trayectoria seguida en el pasado por nuestra jurisprudencia respecto a dicha problemática ha sido corregida posteriormente con nitidez, entre otras en la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 1998 -Ar. RJ 1998,4956-, en la que se dilucidaba la procedencia de una reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por una funcionaria a causa de una caída sufrida en su centro de trabajo, afirmando: basta citar la consolidada doctrina de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, establecida, entre otras, en sus Sentencias de 2 de marzo, 20 de mayo y 28 de noviembre de 1985, 27 de marzo y 17 de abril de 1998, que siguen idéntico criterio [...] según la cual las prestaciones devengadas por aplicación del ordenamiento sectorial son compatibles con las indemnizaciones derivadas de la responsabilidad patrimonial de la Administración por tener su causa en títulos diferentes y ser exigencia de ésta la plena indemnidad de la víctima, que no se alcanzaría con el percibo de las prestaciones prefijadas en las invocadas normas sectoriales, de manera que la minoritaria y aislada orientación jurisprudencial de las Sentencias, citadas como infringidas, de 9 de febrero de 1987, 26 de enero de 1988 y 21 de marzo de 1989 ha sido abandonada y corregida por la constante y uniforme jurisprudencia de esta Sala que, como doctrina legal, tiene el valor normativo complementario que le otorga el artículo 1. 6 del Código Civil. Se precisa también en dicha sentencia que la compatibilidad jurisprudencial declarada, [...] resulta más evidente, si cabe, cuando de indemnizaciones o pensiones contributivas se trata, ya que éstas no son sino la contraprestación de lo cotizado o pagado para asegurar los riesgos derivados de determinadas situaciones o actividades. Sentada, por tanto, la compatibilidad de las dos vías de reparación indicadas, la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo ha avanzado también en la determinación del grado de interconexión de ambos institutos, decantándose por afirmar su complementariedad, como proclaman numerosos fallos recaídos ante exigencias de responsabilidad patrimonial ligadas a daños producidos en actos de servicio del personal militar o de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, y por accidentes laborales o enfermedades profesionales de empleados de la Administración. En este sentido, cabe hacer referencia a la constante doctrina enunciada por el alto tribunal, que aboga nítidamente por la complementariedad de las compensaciones señaladas a través de los instrumentos de reparación analizados -Sentencias de 5 de febrero de 2000 (Ar. RJ 2000,2171), 2 de marzo de 2000 (Ar. RJ 2000,2455), 17 de noviembre de 2000 (Ar. RJ 2000,9122), 29 de junio de 2002 (Ar. RJ 2002,8799), 23 de octubre de 2002 (Ar. 2003,259), 29 de enero de 2004 (Ar. RJ 2004,572) o 2 de julio de 2004 (Ar. RJ 2004,6035)-, de las que cabe extraer como criterio consolidado de modulación de la indemnización de responsabilidad patrimonial que en los supuestos en que concurran ambas [...] no cabe hacer abstracción de las cantidades percibidas por las diferentes vías, sin perjuicio del carácter compatible de unas y otras, dado el principio que rige este instituto de la plena indemnidad o de la reparación integral. Por ultimo, dentro de esta misma corriente doctrinal de complementariedad de ambas instituciones es obligada una última referencia a la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2003 (RJ 2003,2358), secundada por otras varias -como las de 14 de octubre (RJ 2
2004,6749) y 3 de noviembre de 2004 (RJ 2005,557), o de 6 de julio de 2005 (RJ 2005,5207)-, en cuanto que introducen la exigencia de un rasgo de anormalidad en el funcionamiento del servicio como factor condicionante de la antijuridicidad del daño acaecido. La citada regla singular de prescripción, como la general formulada previamente en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, han de interpretarse en sintonía con lo establecido en el artículo 1.969 del Código Civil, el cual determina que el tiempo para la prescripción de toda clase de acciones, cuando no hay disposición especial que otra cosa determine, se contará desde el día en que pudieron ejercitarse ; criterio éste que ha venido a cristalizar en la jurisprudencia del Tribunal Supremo como el principio general de la actio nata, en virtud del cual el plazo para poder ejercitar la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad -por todas, Sentencias de 19 de septiembre de 1989 (Ar. RJ 1989\6417; de 4 de julio de 1990 (Ar. RJ 1990\7937) o de 6 de julio de 1999 (Ar. RJ 1999\6536)-. A tenor de lo dicho, para la configuración de la relación causal alegada por el reclamante, pieza capital de su acción, deviene determinante la condición de accidente de trabajo del agente causal de la enfermedad sufrida, al ser presentado por éste como enlace determinante entre el actuar de la Administración y los daños alegados. Tal condición laboral de su estado incapacitante, calificado inicialmente como enfermedad común -tanto por el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), como por el Juzgado de lo Social de Cuenca en Sentencia de 18 de febrero de 2004-, no ha sido declarada de manera firme hasta el reconocimiento expresado en la Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha nº 1844, de 30 de diciembre de 2005, por lo que estima el Consejo que dicho elemento completivo de la acción no se ha manifestado como tal hasta la citada fecha; dies a quo que es, por otro lado, el que mejor se compadece con aquellos principios que excluyen una interpretación rigorista del plazo de prescripción, por tratarse ésta de una institución que, al no fundarse en la justicia intrínseca sino en la seguridad, debe merecer un tratamiento restrictivo y una interpretación en favor del administrado. En el informe del Jefe de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Cuenca de 23 de febrero de 2007, emitido en relación con la solicitud del reclamante para reconocimiento del aludido recargo de prestaciones, se indica que no ha encontrado constancia o evidencia alguna que pueda demostrar de forma indubitada o fehaciente la falta de medidas de seguridad relacionada con las circunstancias en las que pudo producirse el accidente de referencia, mediando incluso un expediente disciplinario que afectó al trabajador citado, cuya dolencia de origen psíquico dificulta todavía más, si cabe, un pronunciamiento correcto y adecuado sobre los hechos, lejanos en el tiempo, para una correcta investigación de los mismos. En la resolución de 25 de mayo de 2007 del Director Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) de Cuenca, con base en el informe de la Inspección de Trabajo antedicho y en el emitido por el Equipo de Valoración de Incapacidades (EVI) competente, ambos de sentido concordante, se deniega la petición formulada por el trabajador, dada la inexistencia de falta de medidas de seguridad que hayan podido influir en el accidente acaecido. En la Sentencia recaída en el Juzgado de lo Social nº 1 de dicha capital a 17 de octubre de 2007, mediante la cual se desestima la demanda presentada por el Sr. X contra la 3
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2008 citada resolución de la Dirección Provincial del INSS de 25 de mayo de 2007, se argumenta sobre la problemática laboral que afectó al trabajador que: se trataría de tensiones propias de la relación de trabajo, aún violentas o incluso eventualmente lesivas de la psique del actor, por la frustración o desánimo de las respuestas denegatorias o de rechazo que obtiene (pero siempre en contestación a previas peticiones o denuncias del actor, de forma razonada y razonable) le puede provocar; sin embargo, ello no significa que al actor se le esté sometiendo a acoso o a una presión psicológica con intencionalidad lesiva, sino que estamos a presencia de una situación de constantes disputas entre las partes de una relación laboral. A mayor abundamiento, en las descritas circunstancias fácticas no se advierte qué concretas medidas de seguridad que sean exigibles a la empleadora se vulneran, ni se aprecia incumplimiento empresarial alguno de normativa concreta y exigible que, por su omisión, sea la causante del accidente de trabajo. También debe tenerse presente que la referida Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha de 30 de diciembre de 2005 (nº 1844), conociendo en suplicación del recurso promovido contra la desestimación de la demanda formulada por el Sr. X ante el Juzgado de lo Social de Cuenca frente el INSS, la Tesorería General de la Seguridad Social, Q y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, imputando a ésta última un episodio de acoso moral en el trabajo, muestra un visible empeño en desvincular el reconocimiento del origen laboral de la patología de cualquier tipo de responsabilidad empresarial, significando en su fundamento de derecho cuarto que: los expertos, médicos y psicólogos, entienden que el origen de la situación de perturbación tanto física como psicológica que padece el recurrente tiene origen laboral, es decir, en el trabajo, y con origen en años anteriores. Conclusión clínica esta que debe de conducir a que se deba de mantener el claro origen laboral de su situación -sin que ello comporte nada que vaya más allá de esa calificación, en cuanto que ello no tiene una repercusión sobre eventuales responsabilidades concretas de agentes externos, sobre lo que nada procede declarar ni resolver, pues no se cuestiona la índole de la dolencia, sino su conexión con el trabajo-. El historial de conflictividad laboral descrito por el reclamante en su solicitud y plasmado con mayor amplitud y objetividad en la relación de hechos probados transcrita en el antecedente segundo de la tan citada Sentencia de 30 de diciembre de 2005, permite entrever que lo que subyace en la presente reclamación es un largo cúmulo de discrepancias sobre la forma de desempeñar sus cometidos profesionales entre un trabajador y su empleador, surgidas dentro de un contexto de franca confrontación, ante las que la Administración parece haber actuado de manera razonable y sin transgresiones jurídicas contrastadas que hayan merecido tal reconocimiento administrativo o jurisdiccional, resultando significativo que, siendo tantas las cuestiones litigiosas suscitadas por el reclamante a lo largo de los últimos años -así las referidas concretamente en su escrito de reclamación, como otras muchas de las que se hace reseña en la citada Sentencia-, ninguna de ellas haya dado lugar a un pronunciamiento judicial condenatorio de la Administración y declarativo de la ilicitud de su conducta -circunstancia ineludible para apreciar la antijuridicidad de los daños- que, de haberse producido, habría sido lógicamente invocado por el interesado. Corolario de todo lo anterior es que no se advierte la relación causal aducida por el reclamante entre el actuar de los servicios administrativos imputados y los daños de trascendencia patrimonial por los que pretende compensación. 4
DICTAMEN Que no existiendo relación causal entre el funcionamiento de los servicios públicos de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Rural y los daños reclamados por D. X, ligados al padecimiento de un trastorno psiquiátrico atribuido a una situación conceptuable como accidente de trabajo vinculado a la falta de medidas de seguridad e higiene en el trabajo, procede dictar resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial examinada. 5
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