Rasguña las piedras : El impacto fiscal de los recursos naturales no renovables en los países de América Latina y el Caribe

Transcripción

1 Rasguña las piedras : El impacto fiscal de los recursos naturales no renovables en los países de América Latina y el Caribe Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico Comisión Económica para América Latina y el Caribe Fifth LAC Tax Policy Forum 2015 Fiscal drivers for inclusive and sustainable growth San José, Costa Rica, 16 y 17 de junio de

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3 Contenido Regímenes fiscales sobre RRNNRR en AL Instrumentos fiscales sobre RRNNRR El manejo fiscal de los RRNNRR: Comportamiento e importancia de los ingresos fiscales vinculados a la explotación de RRNNRR (hidrocarburos y minerales) Los fondos de estabilización Subsidios a la energía Conclusiones y perspectivas para los países de la región 3

4 Instrumentos fiscales sobre industrias extractivas: alternativas Regalías (fijas y ad valorem) Bonos de signatura, de exploración y de producción Cargos, derechos, licencias e imp. sobre la tierra (Severance Tax) Impuestos sobre los ingresos (ISR empresas; sobretasas subnacionales) Instrumentos contingentes (regalías escalonadas e impuestos sobre precios extraordinarios windfall taxes ) Impuestos sobre renta económica (flujo de caja con deducciones por capital invertido) Contratos de producción compartida (muchas variantes) Participación del Estado en las utilidades de las empresas Otros (impuestos Com. Int., IVA, selectivos, etc.) 4

5 Instrumentos fiscales sobre ind. extractivas: selección óptima? Cada instrumento tiene sus ventajas y desventajas relativos en función de los objetivos señalados Generalmente, las ventajas de uno se transforman en desventajas de otro instrumento No existe un único instrumento que satisfaga todos los objetivos Diseño complejo del régimen fiscal sobre estos sectores Algunos instrumentos son específicos a las industrias extractivas (regalías fijas y escalonadas, impuestos sobre la renta económica de los recursos, bonos, contratos de producción compartida) Otros instrumentos son los mismos que se aplican a otras empresas (ISR, IVA, etc.) aunque suelen contemplar tratamientos especiales dadas las características de producción (altos costos hundidos, agotamiento de los recursos, inversiones de capital) que terminan afectando la carga fiscal efectiva resultante. 5

6 Neutralidad / Eficiencia Estabilidad / Riesgo Gobierno Evaluación de los instrumentos fiscales (múltiples trade-off) Costos administrativos / Cumplimiento Bonos de Signatura Bonos de Producción Cargos y Cuotas Fijas Impuestos s/ Comercio Internacional Imp. Consumo (IVA) e Importación Regalías Fijas (Producción) Regalías Fijas (Ad valorem) Impuesto s/ Renta de Sociedades Regalías Contingentes (Precios) Participación Accionaria del Estado Contratos Producción Compartida Impuestos Basados en Rentabilidad Progresividad / Flexibilidad / Equidad 6

7 El período de auge de precios, la crisis, la recuperación y la estabilización hasta ,00 250, Período Minerales Combustibles fósiles (petróleo, gas y carbón) Auge de precios productos primarios Recuperación CRISIS Estabilización / Declinación 200,00 150,00 100,00 50,00 0,00 7

8 ene 02, 2013 feb 02, 2013 mar 02, 2013 abr 02, 2013 may 02, 2013 jun 02, 2013 jul 02, 2013 ago 02, 2013 sep 02, 2013 oct 02, 2013 nov 02, 2013 dic 02, 2013 ene 02, 2014 feb 02, 2014 mar 02, 2014 abr 02, 2014 may 02, 2014 jun 02, 2014 jul 02, 2014 ago 02, 2014 sep 02, 2014 oct 02, 2014 nov 02, 2014 dic 02, 2014 ene 02, 2015 feb 02, 2015 mar 02, 2015 abr 02, 2015 may 02, 2015 El período reciente y las dudas sobre el futuro 120,00 jul 25, 2014 $ 105,23 100,00 80,00 may 29, 2015 $ 60,25 60,00 40,00 20,00 ene 28, 2015 $ 44,08 mar 17, 2015 $ 43,39 0,00 8

9 Reformas recientes en regímenes fiscales sobre RRNNRR de AL Nacionalización y re-estatización de empresas y yacimientos en concesión (ARG, BOL, ECU, VEN) Reformas a sistemas de regalías (BOL, ECU, COL, PER) Nuevos instrumentos tributarios ARG: Derechos de exportación BOL: Impuesto Directo sobre Hidrocarburos (IDH) CHI: Impuesto Específico a la Minería (sobre margen operacional) PER: Impuesto Especial a la Minería y Gravamen Especial a la Minería VEN: Aumento tasas de ISR y nuevos impuestos (incluye windfall tax) Conflictos por cláusulas de estabilidad tributaria (CHI y PER) Últimas reformas apuntan a favorecer la inversión privada MEX: Reforma Energética y apertura a inversión privada (2013) URU: Ley de Minería de Gran Porte (2013) extracción de hierro ECU: Reforma minera (2013) nuevos términos fiscales BRA y ARG: reformas para inversión en yacimientos no convencionales 9

10 Evolución anual de ingresos fiscales por producción de hidrocarburos (en porcentajes del PIB), ,0 Argentina Brasil Perú 1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 8, Colombia México Surinam Bolivia Ecuador Trinidad y Tobago Venezuela 7,0 2 6,0 5, ,0 3,0 2,0 1,0 0,

11 Evolución anual de ingresos fiscales por producción de minerales (en porcentajes del PIB), ,0 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Jamaica México Perú 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0, Fuente: Elaboración propia sobre la base de información oficial de los países, Banco Mundial (World Development Indicators ) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). 11

12 * Ingresos fiscales por RRNNRR América Latina (8 países): ingresos por RRNNNNRR, (En porcentajes del PIB) Minerales y metales (6 países) Hidrocarburos (7 países) Minerales y metales: Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú. Hidrocarburos: Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, México, Perú, Venezuela.

13 Ingresos por hidrocarburos Ingresos por hidrocarburos, (En porcentajes del PIB) (est.) Bolivia Brasil Colombia Ecuador México Perú Venezuela

14 Tendencias observadas en estos sectores a nivel regional En los últimos años se ha diversificado la gama de instrumentos aplicados en el sector de hidrocarburos (especialmente para favorecer la inversión privada), no así en la minería donde el ISR de empresas y las regalías aportan el grueso de los ingresos fiscales del sector. La relación entre ingresos tributarios / no tributarios aumentó en varios países productores de hidrocarburos y se redujo en la mayoría de los países mineros (fortalecimiento de las regalías) La existencia de empresas de bandera nacional es común en hidrocarburos no así en minería (excepto CODELCO en Chile) Los márgenes de apropiación estatal de la renta económica es mayor en hidrocarburos (30%-80%) que en minería (hasta 25% en ). Alta dependencia/vulnerabilidad fiscal de varios países respecto de estas fuentes de recursos (BOL, CHI, ECU, MEX, PER, TYT, VEN) 14

15 Fondos soberanos en América Latina Activos País Nombre Año de creación En millones de dólares En porcentaje del PBI Año último dato Relacionados con los recursos naturales Tipo de fondo Chile Chile Venezuela Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) de Chile Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) de Chile Fondo de Estabilización Macroeconómica de Venezuela (FEM) , Si Estabilización , Si Ahorro Si Estabilización México Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP) , Si Estabilización México Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) , Si Estabilización México Fondo de Estabilización para la Inversión en Infraestructura de Petróleos Mexicanos (FEIPEMEX) Si Estabilización México Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones (FARP) , Si Ahorro Brasil Fondo Soberano del Brasil (FSB) , No Estabilización Perú Fondo de Estabilización Fiscal de Perú (FEF) , No Ahorro Panamá Fondo de Ahorro de Panamá (FAP) , No Ahorro Fuente: Rossignolo (2015) 15

16 Subsidios a la energía Los subsidios a la energía están presentes en la mayoría de los países productores de hidrocarburos: Venezuela México Ecuador Argentina Colombia Los subsidios a la electricidad se destinan en mayor parte en los países de bajos ingresos: Haití Nicaragua Honduras (en menor medida)

17 Subsidios a la energía en AL Fuente: elaboración propia con datos provenientes de FMI (2015)

18 II. Conclusiones y perspectivas para los países de la región El auge de precios puso en evidencia algunas debilidades de los regímenes fiscales para captar una adecuada proporción de las rentas generadas. Sin embargo, la alta dependencia fiscal respecto de estas fuentes hace que los países hayan priorizado el objetivo recaudatorio por encima de eficiencia y equidad. La necesidad de inversión privada y la tendencia declinante en el precio internacional de estos productos (especialmente petróleo) agudizan esta situación y requiere encontrar un balance entre aprovechamiento óptimo de los RRNNRR y apropiación estatal de rentas para movilización de recursos. La sostenibilidad fiscal de estos países dependerá de su capacidad para compensar la merma de la recaudación mediante reformas tributarias que apunten a fortalecer impuestos que no dependan de la alta volatilidad de los precios de estos productos. 18

19 II. Conclusiones y perspectivas para los países de la región La alta volatilidad de este sector sumada a la agotabilidad de sus recursos hace necesario seguir fortaleciendo los instrumentos contraciclicos, especialmente en los países productores Adicionalmente, la caída en los precios de los hidrocarburos también puede significar una oportunidad para racionalizar los esquemas de subsidios al consumo de energía (principalmente combustibles), que han crecido en tamaño e impacto fiscal en los países productores de la región. 19

20 El impacto fiscal de los recursos naturales no renovables en los países de América Latina Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico Comisión Económica para América Latina y el Caribe Taller de trabajo Inversión, volatilidad y crecimiento Santiago de Chile, 17 y 18 de noviembre de

21 II. La asignación de recursos fiscales en gobiernos subnacionales Gran concentración geográfica de los yacimientos/base imponible Frecuentemente son zonas escasamente pobladas lo que amplifica los desequilibrios horizontales Las zonas escasamente pobladas tienen habitualmente un peso político menor. 21

22 Argumentos teóricos para la asignación y distribución entre niveles de gobierno A favor de la asignación a los GSN: Argumento patrimonial Reembolso de los costos Unidad nacional En contra de la asignación a los GSN: Consideraciones macroeconómicas Volatilidad e inestabilidad de los ingresos Desigualdad regional Equidad intergeneracional 22

23 Formas de asignar y distribuir la renta entre niveles de gobierno Separación de impuestos (distintas bases para distintos niveles) Concurrencia de impuestos (más de un nivel comparte la misma base) Coparticipación de ingresos Transferencias de compensación para evitar desigualdades regionales 23

24 I. El marco conceptual de los impuestos ambientales Externalidades y política tributaria (Pigou,1920) Impuestos como instrumentos para influir y modificar comportamientos nocivos sobre medio ambiente Potencial doble dividendo : protección ambiental + generación de ingresos fiscales o reducción / eliminación compensada de impuestos distorsivos (empleo, inversión). Importancia de la coordinación de políticas entre regiones y países (derrames de efectos y conflicto de intereses) Federalismo fiscal y federalismo ambiental Compensaciones ambientales intergubernamentales Instrumentos ambientales (tasas, cargos, impuestos) 24 24

25 II. La práctica internacional en materia de tributación ambiental Las reformas tributarias ambientales tomaron fuerza en países desarrollados del norte de Europa en los años 90. OECD y UE Impuestos relacionados con el medio ambiente: Energía (combustibles) Transporte (automotores) Polución (emisiones de gases contaminantes) Recursos Naturales (renovables -agua, madera, pesca- y no renovables -minerales e hidrocarburos-) Aportan promedios de 2,3% del PIB y 7% de la recaudación total (aunque el grueso lo constituyen energía y transporte ) Poco énfasis en el upstream generan escasa recaudación 25 25

26 Algunos ejemplos en países desarrollados y en la región EEUU, Canadá y Australia: Impuestos sobre la extracción de recursos con asignación exclusiva a los Estados (aplican impuestos adicionales sobre el uso de agua para producción) Severance taxes en la mayoría de los estados (EEUU) Contamination tax (Minnesota) Oil-field cleanup regulatory fee on oil & gas (Texas) Barrel Tax para financiar Oil Spill Liability Trust Fund (remediación de desastres naturales como sucedió con el Exxon Valdez y el Prestige) Países nórdicos: Impuestos sobre materias primas (DIN, FIN) América Latina: impuestos, cargos y regalías con asignación específica Brasil CFEM (regalías mineras) 2% se asigna a programas ambientales Perú Aporte por Regulación, para financiar políticas de fiscalización y control ambiental de la explotación minera 26 26

27 I. Regímenes fiscales sobre RRNNRR en AL Propiedad se define : El derecho a recibir la renta; La competencia para administrar, controlar y monitorear el uso de recursos; fundamentalmente a través de otorgamiento de concesiones para explotación. El poder de imposición permite a los gobiernos sin la propiedad, extraer parte o toda la renta a través de impuestos: Directamente relacionados con las rentas de los RRNNRR (regalías). No relacionados directamente con los recursos naturales (ISR, IVA). 27

28 Objetivos deseables en los regímenes fiscales sobre RRNNRR Movilización de recursos para políticas de desarrollo Eficiencia económica (efectos s/ inversión y producción) Equidad (vertical y horizontal) Flexibilidad y progresividad (en función de renta económica) Estabilidad de recursos fiscales Distribución de riesgos entre gobierno y empresas privadas Simplicidad administrativa y de cumplimiento tributario Competitividad internacional 28

29 Participación relativa del ISR de sociedades en ingresos fiscales por hidrocarburos (en porcentajes) 100, ,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Argentina Bolivia (Est. Plur. de) Brasil Colombia Perú Surinam Trinidad y Tobago Venezuela (Bol. Rep. de) 29

30 100,0 Participación relativa del ISR de sociedades en ingresos fiscales por minerales (en porcentajes) ,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Argentina Bolivia (Est. Plur. de) Brasil Chile Colombia Jamaica México Perú 30

31 Ingresos fiscales generados por la producción de hidrocarburos, (en porcentajes) Países En proporción al PIB total del país En proporción a la renta económica del sector En proporción a los ingresos fiscales Argentina 0,8 1,6 1,0 15,0 18,3 25,9 4,5 7,3 3,9 Bolivia 2,7 9,1 10,2 27,9 25,8 73,6 11,0 28,2 29,9 Brasil 0,8 1,3 0,9 37,3 37,8 35,5 2,7 4,1 3,1 Colombia 1,6 2,1 3,3 27,5 27,0 39,3 5,3 7,2 11,5 Ecuador 5,7 8,7 13,4 44,9 35,2 69,3 29,3 35,3 40,3 México 3,0 5,9 5,5 72,6 70,1 76,7 21,2 38,3 34,4 Perú 0,5 1,1 1,4 35,0 37,9 53,7 3,2 5,9 7,1 Surinam 3,6 5,5 6,0 20,7 25,3 Trinidad y Tobago 7,6 16,3 13,4 22,3 26,7 38,4 23,1 52,0 40,8 Venezuela 10,5 13,8 10,5 38,2 36,6 36,2 48,2 50,6 44,7 Fuente: Elaboración propia sobre la base de información oficial de los países, Banco Mundial (World Development Indicators) y CEPAL División de Desarollo Economico, Santiago de Chile). 31

32 Ingresos fiscales generados por la producción de minerales, (en porcentajes) Países En proporción al PIB total del país En proporción a la renta económica del sector En proporción a los ingresos fiscales Argentina 0,0 0,1 0,1 2,0 22,4 19,8 0,0 0,4 0,5 Bolivia (Est. Plur. de) 0,1 0,7 1,1 101,9 22,5 23,6 0,3 2,1 3,2 Brasil 0,0 0,2 0,2 2,1 5,8 8,6 0,1 0,5 0,7 Chile 0,8 6,9 3,4 12,6 36,6 20,3 4,0 27,7 15,3 CODELCO 0,7 4,2 1,8 10,1 22,6 11,1 3,2 17,1 8,3 Minería privada (GMP-10) 0,2 2,6 1,5 2,5 14,0 9,2 0,8 10,6 6,9 Colombia 0,2 0,5 0,4 58,5 21,6 15,9 0,6 1,6 1,3 Jamaica 0,5 0,6 0,1 33,0 31,2 4,5 2,1 2,1 0,4 México 0,0 0,1 0,2 71,8 31,3 16,3 0,3 0,8 1,0 Perú 0,2 2,1 1,5 43,3 22,1 14,9 1,0 10,6 7,4 Fuente: Elaboración propia sobre la base de información oficial de los países, Banco Mundial (World Development Indicators) y CEPAL División de Desarollo Economico, Santiago de Chile). 32