RESUMEN EJECUTIVO - ESTUDIO EFECTOS EN LA GESTIÓN Y EN LAS FINANZAS MUNICIPALES DEL TRASPASO DE PROGRAMAS Y/O FUNCIONES A

Transcripción

1 División de Plíticas y Estudis Departament de Estudis y Evaluación RESUMEN EJECUTIVO ESTUDIO EFECTOS EN LA GESTIÓN Y FINANZAS MUNICIPALES DEL TRASPASO DE PROGRAMAS Y/O FUNCIONES A Presentación La Refrma Municipal es parte del esfuerz nacinal pr la mdernización del Estad, la mayr eficiencia de las plíticas públicas y la demcratización sustantiva del espaci lcal. Pne el fc en la institucinalidad municipal, de md tal de adecuar su estructura, reslver sus dificultades financieras y mejrar el víncul del municipi cn la cmunidad; per se precupa también de la cntribución del municipi al desarrll, en la medida en que entiende que dada su privilegiada psición de cercanía a ls habitantes del territri, el municipi está llamad a liderar y prmver ls prcess de articulación de iniciativas tendientes al desarrll lcal. En el marc de la Refrma, se plantea un prces de traspas de cmpetencias al nivel lcal, para l cual se cnsidera cm insum relevante el análisis de las características e impacts que han tenid prgramas diseñads y c-financiads pr el nivel central, per ejecutads pr el nivel lcal. Cóm han enfrentad las municipalidades ests prgramas ejecutads baj la mdalidad de cnvenis de pryects, cn dependencia administrativa municipal, per dependencia técnica sectrial, cnstituye un fenómen que puede arrjar luces para un eventual traspas de funcines a ls municipis. En ese marc, el estudi cuys resultads se presentan a cntinuación, respnde a la necesidad de cntar cn infrmación respect de ls efects que dichs prgramas han tenid en la gestión municipal, tant financiera cm rganizacinal. El estudi fue realizad pr el Prgrama de Plíticas Públicas de la Universidad Católica entre ls meses de may y ctubre del 2007 y abrdó una muestra de 16 cmunas urbanas y rurales de 8 regines del nrte, centr y sur del país. 1. Objetivs del estudi El estudi tuv cm bjetiv general Cncer el prces de transferencia de prgramas y/ funcines desde el nivel central del Estad a ls municipis, determinand su impact en las municipalidades en términs financiers y rganizacinales 1. Sus bjetivs específics fuern ls siguientes: a) Describir diferentes prcess de traspas de prgramas y/ funcines al nivel lcal. b) Establecer el impact financier y rganizacinal en ls municipis, del traspas de prgramas y/ funcines. 1 Se habla de prgramas y/ funcines debid a que si bien en la mayría de ls cass estudiads se trata de prgramas públics, diseñads y c-financiads desde el nivel central, y ejecutads en el nivel lcal, también se bservan mdalidades en las que se puede hablar más bien de una función que es ejecutada pr el municipi, tal es el cas de la prmción del emple, a través de la OMIL (Oficina Municipal de Intermediación Labral) y el de viviendas sciales, a través de las Unidades de Vivienda Municipales y las recientemente creadas Entidades de Gestión Inmbiliaria Scial (EGIS). 1

2 División de Plíticas y Estudis Departament de Estudis y Evaluación c) Identificar buenas prácticas de traspas de prgramas y/ funcines al nivel municipal, caracterizand ls elements clave para el lgr de prácticas virtusas y efects psitivs en la gestión municipal. d) Identificar ls principales nuds crítics de ls prcess de traspas de prgramas y/ funcines a ls municipis, en términs de la generación de dificultades de gestión del lgr de resultads deficientes, así cm de ls eventuales bstáculs en el prces de administración técnic-plítica. e) Elabrar prpuestas para el traspas sustentable de funcines y / prgramas al nivel lcal, cn el bjetiv de reducir sus eventuales impacts negativs en la gestión municipal. 2. Metdlgía Se seleccinarn 16 municipis a l larg del país en frma aleatria cnsiderand municipis urbans y rurales de las znas nrte, centr y sur del país. Asimism, se seleccinarn 8 prgramas ejecutads en el nivel lcal, cn diferentes mdalidades de relación cn ls servicis públics ministeris que ls generarn. Ls prgramas seleccinads crrespnden a iniciativas ejecutadas mediante Cnveni: Prgrama Puente, Cmuna Segura, Previene, OMIL (Oficina Municipal de Intermediación Labral); bien a través de Pryects: OPD (Oficina de prtección de Derechs de la Infancia), PMJH (Prgrama de mejramient de la Empleabilidad de las Mujeres Jefas de Hgar); PRODESAL (Prgrama de Desarrll Lcal), FSV (Fnd Slidari de Vivienda). En el cas de ls cnvenis, la institución del nivel central define una plítica, elige ls territris cmunas en que se debe implementar e invita a ls municipis a participar. Transfiere recurss cndicinads a la municipalidad, cn fuerte seguimient y cntrl. Les entrega un manual de instruccines y caja de herramientas, materiales, plazs y metas. En el cas de ls pryects, las institucines del nivel central definen términs de referencia bases de licitación y ls municipis pstulan cn un pryect prpi. El siguiente cuadr resume ls municipis pr región, tip y prgramas estudiads en cada municipi. En prmedi se seleccinó en cada municipi cuatr prgramas en ejecución durante el añ

3 División de Plíticas y Estudis Departament de Estudis y Evaluación Cuadr Nº 1: Muestra de municipis pr región, tip y prgramas estudiads Prgramas Cmuna Región Tip Omil Prdesal PMJH OP Cmuna Puent Previene D Segura e FSV Caldera Atacama Rural * * * * Dieg de Almagr Atacama Rural * * * * La Serena Cquimb Urban * * * Ovalle Cquimb Urban * * * * Andacll Cquimb Rural * * * Talagante Metrplitan a Urban * * * * Renca Metrplitan a Urban * * * * Independencia Metrplitan a Rural * * * Peñaflr Metrplitan a Rural * * * * Quilpue Valparaís Urban * * * * Mlina Maule Rural * * * Cltauc OHiggins Rural * * * * Ls Ángeles Bi-Bi Urban * * * * Cntulm Bi-Bi Rural * * * * San Ignaci Bi-Bi Rural * * * * Puert Mntt Ls Lags Urban * * * * Ttales El diseñ metdlógic cntempló la utilización de técnicas de reclección cualitativas, junt cn una ficha cuantitativa para recger infrmación financiera. Se recpiló infrmación primaria y secundaria, mediante el análisis de ls términs de referencia, bases técnicas y cnvenis, cm también la realización de entrevistas semi-estructuradas en ls niveles centrales y lcales de cada prgrama. En estas entrevistas se definiern ls csts declarads en ls diferentes cnvenis de clabración y se cmpararn cn la utilización real, de insums y recurss humans, reprtada en cada un de ls municipis y prgramas encuestads. Adicinalmente se cnsultó sbre ls cambis a la frma de trabajar que se generarn a partir de la nueva tarea a ejecutar. Se entrevistó a ls encargads nacinales de ls 8 Prgramas estudiads, a ls encargads cmunales de ls 16 municipis seleccinads y a sus superires jerárquics en ls municipis, generalmente ls directres de DIDECO. 3. Principales resultads En tds ls prgramas estudiads, desde el nivel central se espera que el municipi aprte cn infraestructura y equipamient para la ejecución, sin embarg, en la práctica dich aprte municipal es mayr al estimad pr el nivel central. En general se separa la dependencia técnica (nivel central) de la administrativa (municipi), l que hace difusa la respnsabilidad pr ls resultads. Desde el nivel central se visualiza a ls prgramas cm una psibilidad de instalar temas emergentes en ls municipis, a la vez que desde las municipalidades, se ls aprecia cm una frma de respnder a necesidades lcales que se enmarcan dentr de su ámbit de acción. 3

4 División de Plíticas y Estudis Departament de Estudis y Evaluación El principal impact rganizacinal es la sbrecarga de las DIDECO en relación a sus recurss humans y financiers. Dicha dirección asume ls nuevs prgramas sin cntar cn ls recurss y capacidades suficientes, implicand un desgaste extra. Además, ls prgramas implican una crdinación inter-departamental que sbrecarga a ls funcinaris. El principal impact financier es que en la práctica ls municipis gastan más de l presupuestad en ls cnvenis pryects respectivs. Ls municipis n cuentan cn un sistema de cntabilidad para cada prgrama, pr l que se suele subestimar ls csts de ejecución de ésts. Recnstruyend el cste, se evidencia que ls gasts en equipamient, infraestructura y recurss humans sn mayres a ls definids cm aprte municipal. Respect a diferencias entre municipis urbans y rurales, se cnstata que en general ls municipis rurales ejecutan ls prgramas cn una prprción mayr de aprtes del nivel central que ls municipis urbans. A cntinuación se desarrlla cada un de ests temas: 3.1. Evaluación general de la ejecución de ls prgramas A pesar de las dificultades señaladas relativas a la sbrecarga rganizacinal y financiera, la mayría de ls entrevistads en ls municipis califica cm psitiv el hech de que ls prgramas sean ejecutads pr el nivel lcal. Las raznes que se señalan sn las siguientes: Mejra la cercanía del municipi cn la gente. Psibilita respnder cn mayres recurss y capacidad de acción en el nivel lcal. Permite una mayr eficacia de la acción del Estad al trabajar a través de ls municipis. Mejra la fcalización, la identificación de ls usuaris y la integralidad de la intervención. Pr su parte, en el nivel central, n bstante hay interés en avanzar más en este prces de trabaj en cnjunt, se manifiestan aprensines sbre las capacidades técnicas (deficiencias de recurss humans) y utilización plítica de ls prgramas en el municipi (us clientelar de las iniciativas) Evaluación del Impact rganizacinal El impact rganizacinal de la ejecución de ls prgramas en el nivel lcal se abrdó a partir de tres dimensines: i) identificación de ls funcinaris respnsables de la ejecución; ii) ajustes institucinales realizads debid a la ejecución; y iii) relación entre el municipi y el nivel central. El primer impact general dice relación cn la recarga de trabaj de las Direccines de Desarrll Cmunitari (DIDECO), dnde recae la mayría de ls prgramas. Ahí se bserva una mayr carga de trabaj asciada a la dirección y crdinación de ls misms. En este últim punt, la ejecución de ls prgramas exige una mayr crdinación interdepartamental. 4

5 División de Plíticas y Estudis Departament de Estudis y Evaluación En cuant a la identificación de ls funcinaris, se aprecia que en general recncen a ls prgramas cm iniciativas de dependencia municipal, per cn una participación imprtante del nivel central en cuant a diseñ, evaluación y cntrl. En muchs cass, desde el municipi se cnsidera a ls funcinaris de ls prgramas cm n-municipales, l que dificulta la crdinación cn tras unidades. Punt aparte sn sus cndicines de trabaj, caracterizadas pr el cntrat a hnraris; esta es una de las raznes que explican la alta rtación funcinaria bservada en ls cass estudiads. En cuant a ls ajustes institucinales, pr un lad se bserva que ls municipis hacen una estimación errónea de l que implica la ejecución de ls prgramas en términs de us de infraestructura y equipamient, y en la práctica se ven sbre-exigids. El espaci físic y ls cmputadres se declaran cm insuficientes, dad que en general se cmparten cn trs prgramas departaments. Pr tra parte, ls requerimients de recurss financiers, humans y capacitación también sn subestimads en ls cnvenis, frente a una realidad municipal que en prmedi n cuenta cn prfesinales cn las capacidades requeridas. Ls cass más sensibles sn ls de Puente y OPD, dada la alta carga labral y su especificidad temática. Finalmente, respect de la relación entre el nivel central y el municipi, se aprecia que la dble dependencia de ls prgramas (administrativa del municipi y técnica del nivel central) deriva en que las respnsabilidades sbre la implementación y resultads pueden aparecer difusas, pues n quedan del td delimitads ls ámbits de respnsabilidad de cada un. En síntesis, ls prgramas tienen un alt impact en la rganización municipal, especialmente aquells que cnsideran una mayr cmplejidad perativa (materias específicas, atención de públic, trabaj en terren, etc.), tales cm OMIL, FSV, Previene Evaluación del Impact financier El impact financier de la ejecución de ls prgramas en el nivel lcal se abrdó a través del cnte de ls recurss invlucrads en la ejecución de ls prgramas, distinguiend ls recurss aprtads pr el nivel central, ls cmprmetids pr el municipi y ls recurss municipales n cmprmetids, per gastads en la práctica durante el añ La primera cnstatación es que ls municipis n tienen sistemas cntables para cada prgrama que ejecutan, sin que llevan la cntabilidad glbal pr centrs de respnsabilidad (departaments), l que en palabras simples significa que ls municipis n saben cuánt les cuesta ejecutar cada prgrama en frma desagregada. A partir de aquell, se realizó un ejercici de cnstrucción del presupuest efectivamente gastad, a través de la aplicación de un cuestinari a ls encargads municipales de cada prgrama, distinguiend ls gasts en infraestructura y equipamient, materiales de ficina y 2 En el inici se buscaba cnstruir series de tiemp financieras, per la infrmación dispnible n l permitió. 5

6 División de Plíticas y Estudis Departament de Estudis y Evaluación publicidad, recurss humans, transprte y trs gasts, l que se cmparó cn l señalad en ls respectivs cnvenis de clabración. Cm primer dat, se btuv que ls municipis gastan en la práctica más que l señalad en ls cnvenis, especialmente en infraestructura y recurss humans. Est, prque hay gasts que n sn cnsiderads al mment inicial que sí tienen lugar durante la ejecución. El aprte del nivel central se enfca casi en un 75% en recurss humans, y la infraestructura y el equipamient sn asumids primrdialmente pr ls municipis en frma subestimada. En términs generales, la ttalidad de prgramas estudiads gastó más recurss que ls cmprmetids pr el municipi y la institución del nivel central durante su ejecución Cuadr Nº 2: Prcentaje prmedi de aprtes del nivel central y municipal, pr prgrama y tip de municipi Municipis Urbans Municipis Rurales Aprte Otrs Aprte Aprte Aprte Otrs Prgrama municipal aprtes municipal nivel nivel aprtes cmprmetid municipale cmprmetid central central municipales s OMIL 1% 67% 30% 0% 36% 63% Cmuna Segura 46% 37% 17% 56% 35% 10% OPD 36% 9% 55% 70% 19% 11% Previene 41% 20% 39% 48% 12% 36% Prdesal 55% 10% 33% 41% 37% 21% Puente 49% 25% 26% 20% 16% 65% FSV 0% 23% 77% 0% 52% 48% Se bserva que ls prgramas dnde más aprte municipal hay es en OMIL y FSV, cass en ls que en la práctica el nivel central establece las directrices técnicas, per que en prpiedad se desarrllan cm ámbit prpi del municipi. Se aprecian diferencias entre cmunas urbanas y rurales, dnde en las primeras para el cas de OPD y Cmuna Segura existe menr aprte del nivel central que en las rurales. Asimism, ls prgramas cn mayr aprte municipal n cmprmetid sn OPD y FSV, mientras que en ls municipis rurales ests crrespnden a OMIL y Puente. Ls dats recabads permiten btener una relación entre el cst ttal de implementar el prgrama y ls diferentes aprtes en recurss para ell. Ls aprtes entregads pr ls niveles centrales en las cmunas urbanas crrespnden en prmedi entre el 36% y 55% de ls csts ttales reprtads en la ejecución del prgrama, cn la excepción de OMIL y Vivienda. Para el cas de las cmunas rurales este aprte es más variable y fluctúa entre el 20% y 70%. En términs de mnts, se bservan diferencias entre municipis urbans y rurales. En el cas de ls primers, ls prgramas cn mayr gast municipal sn Puente, Previene y OPD, y ls cn mayr gast municipal n cmprmetid sn OPD y Vivienda, cn cifras superires a ls $15 millnes. En ls municipis rurales, ls prgramas cn mayr gast municipal sn Cmuna Segura, Puente y Previene, y ls cn mayr gast municipal n cmprmetid sn Puente y Previene, cn mnts que brdean ls $15 millnes. 6

7 División de Plíticas y Estudis Departament de Estudis y Evaluación Cuadr Nº 3: Mnt de recurss utilizads (en $), pr prgrama y tip de municipi Municipis Urbans Municipis Rurales Aprte Otrs Aprte Aprte Aprte Otrs Prgrama municipal aprtes municipal nivel nivel aprtes cmprmetid municipale cmprmetid central central municipales s OMIL Cmuna Segura OPD Previene Prdesal Puente FSV En cuant a ls ámbits de gast, el ítem general que presenta mayr variación entre l cmprmetid y efectivamente gastad es la infraestructura y equipamient, l que se da en prácticamente tds ls prgramas. El siguiente ítem cn mayr aprte municipal sbre l cmprmetid es transprte, aún cuand su mnt relativ es cnsiderablemente menr al anterir. 4. Nuds crítics en la ejecución lcal de prgramas nacinales Ls siguientes sn aspects crítics identificads en ls prcess estudiads: Ls municipis en general ejecutan un númer imprtante de prgramas nacinales en frma paralela, l que deriva en un efect acumulativ que pne al límite sus capacidades de gestión, especialmente cnsiderand que las DIDECO cncentran ls prgramas. Un aspect que se indagó es la relación entre la ejecución de ests prgramas y ls Planes de Desarrll Cmunal (PLADECO), en cncret, la relación entre ls prgramas y las plíticas lcales. Se bserva que ls prgramas en sí misms n sn suficientes para instalar una plítica lcal, debid a que en alguns cass, cuand el prgrama n cntinúa, finalizan las accines municipales en el tema. Un tema central en este punt tiene que ver cn ls recurss aprtads pr el nivel central, per también cn las priridades de la autridad cmunal. Se bserva que ls distints prgramas implican diferentes capacidades técnicas, así cm recurss asciads a infraestructura, equipamient y transprte. Existen prgramas más cmplejs que trs, pr su especificidad e impact scial, tales cm el Prgrama Puente, OPD Previene. En este punt, se aprecia que en dichs cass n basta cn financiar un administradr de prgramas, sin que se requiere acmpañar el cnveni de un prces de frtalecimient institucinal integral. 7

8 División de Plíticas y Estudis Departament de Estudis y Evaluación 5. Buenas prácticas en la ejecución lcal de prgramas nacinales Ls siguientes sn aspects señalads pr ls entrevistads cm elements de buenas prácticas: Respnsabilidades y labres bien definidas. Recurss humans adecuads y cn redes de apy en el nivel nacinal (asistencia técnica). Cnsideración del municipi en la definición y características de ls prgramas a ejecutar. 6. Recmendacines para la ejecución lcal de prgramas nacinales Las siguientes sn recmendacines para una adecuada ejecución lcal de ls prgramas: Frtalecer a las DIDECO y capacitar a ls equips municipales para ls desempeñs específics que implican ls prgramas. Recncer y aprvechar al máxim ls cncimients y habilidades mutuas, cnjugand la expertisse técnica del nivel central cn la pertinencia de la mirada particular sbre la temática en la cmuna, del nivel lcal. Ptenciar una acción cnjunta entre el municipi y el nivel central en td el prces y, pr l tant, c-respnsable de ls resultads. Asegurar cndicines mínimas, tant materiales cm simbólicas para instalar e implementar ls prgramas (recurss y capacidades técnicas) Sistematizar ls csts/gasts asciads a la ejecución de cada prgrama, para un mejr ajuste de aprtes de las partes y una mejr implementación. Explicitar las crdinacines internas y extra-institucinales cm un cmpnente central de ls prgramas que se traspasan. Cnsiderar la hetergeneidad existente entre ls municipis en l que respecta a su capacidad burcrática. 8