Bancarización en el Paraguay: Evolución reciente y desafíos para su consolidación Consideraciones hacia una regulación equilibrada.

Transcripción

1 Bancarización en el Paraguay: Evolución reciente y desafíos para su consolidación Consideraciones hacia una regulación equilibrada Raúl Vera Bogado

2 Introducción Los últimos cinco años han reflejado probablemente el crecimiento más significativo de los niveles de intermediación financiera en el Paraguay en varias décadas, definiendo mejores fundamentos para un crecimiento económico inclusivo y sostenido a través del acceso al financiamiento, y coadyuvando para moderar una de las causas de la persistencia de la pobreza. Esta evolución reciente positiva define nuevos desafíos para que su impacto sea sostenible, y para ello deben preservarse fundamentos macroeconómicos e institucionales domésticos, así como encarar regulaciones que equilibren la necesidad de un crecimiento sostenible con inclusión financiera. Estas opiniones no comprometen la posición institucional del Banco Regional y son responsabilidad del autor.

3 Evolución reciente del sistema financiero, fundamentos e indicadores de bancarización El sistema financiero paraguayo goza de buena salud, tanto en términos de solvencia como de liquidez, y se ha caracterizado en años recientes en absorber eficientemente externalidades negativas derivadas de la crisis financiera global como también en responder eficazmente al aumento de la demanda agregada con un volumen de crédito sin precedentes, constituyéndose en uno de los motores del crecimiento económico. Para ello, la vigencia durante años de políticas macroeconómicas y del sistema financiero sólidas ha propiciado que el sector privado se constituya en el impulsor más importante del crecimiento económico en los últimos años. Si bien el sistema financiero goza de buena salud, con criterios de sostenibilidad las autoridades regulatorias están reforzando el marco de supervisión, aunque aún existen espacios de arbitrajes regulatorios por la segmentación en nuestro sistema. Esto actualmente ha generado un debate sobre el equilibrio adecuado entre fundamentos monetarios y financieros para el crecimiento económico, para cual es útil recordar que incentivos diferentes pueden surgir de una discusión entre cómo impulsar el crecimiento y cómo sostener el crecimiento.

4 Evolución reciente. Es ampliamente reconocida la importancia de los criterios y políticas de Regulación Prudencial para la estabilidad del Sistema Financiero, pero en cuanto a su contribución para el desarrollo económico son igualmente importantes las Estrategias de Inclusión Financiera. Numerosas fuentes en nuestro país indican la importancia de las PYMES en la estructura económica, tanto en lo que respecta al número de ellas en el sector privado como en la ocupación de la población económicamente activa. Sin embargo, aún existen desafíos para una adecuada cobertura de las PYMES y de los sectores de bajos ingresos históricamente excluidos en el acceso a servicios financieros.

5 Evolución reciente. Existen profusos indicadores que evidencian el avance dela intermediación financiera en el país, relativos a depósitos, a créditos, como también al volumen total de activos financieros con respecto al PIB (esto es en lo que respecta a indicadores de uso de servicios financieros ), como también al incremento de sucursales, puestos de atención, ATMs y dispositivos POS (relativo al acceso a servicios financieros ). Sin embargo, también existen otros indicadores que son importantes mencionar pues revelan los desafíos aún pendientes para que el mayor volumen de activos financieros (con respecto al PIB) contenga elementos de inclusión financiera o mayor acceso a servicios financieros, y con ello acelerar el ritmo de una participación más efectiva en la actividad económica de sectores sociales usualmente excluidos.

6 Evolución reciente. De acuerdo a un Estudio del CGAP y del Banco Mundial Financial Access 2010, en Paraguay las PYMES reciben sólo el 4% del PIB en líneas de crédito, y sólo alrededor del 25% de la población tiene cuentas bancarias. Luego de la crisis global, en Paraguay se redujo en 18.5% el valor promedio de los depósitos bancarios con respecto al PIB, aunque fue el país en América Latina con mayor crecimiento de cuentas con 35.74% en número por cada 1000 adultos. Ciertamente, estas cifras habrán aumentado considerablemente en los últimos 12 meses.

7 Evolución reciente. Si bien tenemos el menor ratio de penetración por depósitos bancarios de la región, tenemos el mayor ratio de volumen promedio de depósitos (lo cual indica un bajo acceso a servicios financieros). Sólo en el 2009, el número de cuentas de préstamos aumentó 33.64% (el segundo mayor crecimiento en la región luego de Brasil). Esta evolución con certeza se incrementó en el 2010.

8 Evolución reciente. La penetración de sucursales en Paraguay es aprox. el 50% del promedio de toda la región (considerando sólo bancos). De seis criterios de inclusión financiera, solo el relativo a protección al consumidor está explícitamente encarado en las políticas de supervisión financiera, en tanto deben realizarse o consolidarse esfuerzos sobre: promoción de las microfinanzas, educación financiera, promoción al ahorro, promoción financiera de las PYMES, y promoción de las finanzas rurales.

9 Porque es fundamental la inclusión financiera? Empresas MiPYMES El impacto positivo que genera el acceso al financiamiento en el desempeño de la empresa puede caracterizarse con diversas dimensiones: El acceso a los servicios formales de financiamiento puede reducir las limitaciones financieras, en particular para las empresas pequeñas y de otro tipo que tienen dificultades para autofinanciarse, como las que recién inician sus actividades. La inclusión financiera ayuda a las empresas involucradas a crecer y alcanzar el tamaño óptimo aprovechando las oportunidades de inversión. El acceso al financiamiento puede ayudar a las empresas a solventar la innovación en productos y procesos. El acceso al financiamiento permite a las empresas elegir estructuras organizativas más eficientes, por ejemplo, una sociedad.

10 Porque es fundamental la inclusión financiera? Individuos A través de qué canales influye el financiamiento en los sectores de bajos ingresos? Estudios recientes señalan que las consecuencias más importantes del acceso al financiamiento podrían ser los efectos secundarios relacionados con la presencia de mercados de productos y de mano deobra más eficientes. Por lo tanto, para mejorar el acceso al financiamiento de modo tal que beneficie especialmente a los pobres, se requiere una estrategia de inclusión que vaya mucho más allá del crédito a las familias: es importante ampliar los centros de atención para mejorar el acceso de todos los que en la actualidad están excluidos.

11 Desafíos: consideraciones para la regulación del sistema financiero vs. inclusión financiera. Es amplio el consenso en la literatura sobre el carácter esencial de sistemas financieros eficientes para sostener niveles de desarrollo económico adecuados. En tal sentido, el objetivo por años de las políticas financieras, particularmente en nuestra región, ha sido priorizar la solidez y eficiencia de los intermediarios, particularmente luego de los episodios de crisis financieras y cambiarias de las décadas pasadas. Sin embargo, con el crecimiento económico en América Latina, avances institucionales y una mayor integración con el resto del mundo a través del comercio exterior y de nuestros sistemas financieros, surge con acuciante legitimidad la promoción de mayores accesos a servicios financieros. Los beneficios del crecimiento económico sólo serán inclusivos en la medida que los sectores de bajos recursos y las pequeñas empresas tengan la posibilidad de acceder a recursos financieros para una mejor educación y para aprovechar las oportunidades de crecimiento derivadas de entornos económicos más favorables.

12 Desafíos: consideraciones para la regulación del sistema financiero vs. inclusión financiera. En la definición de un marco regulador adecuado, además de medir el financiamiento, es importante actuar sobre los dificultades que impiden que las agentes económicos claves (pequeñas empresas e individuos de bajos ingresos) accedan a los servicios financieros. Esto incluye no sólo a las dificultades de acceso a servicios, sino también a los determinantes del crédito financiero. Uso de servicios determinantes de crédito Exigibilidad decontratos decrédito Registros de historial decréditos Endeudamiento fiscal (crowding out) Competencia entre instituciones financieras Volatilidad del PIB Acceso a servicios Dificultades en el acceso físico a la sucursal o entidad bancaria más próxima; Falta de documentación adecuada, por ejemplo, documento de identidad, recibo de sueldo o datos fehacientes de residencia; Saldos mínimos de cuentas muy elevados, aranceles anuales costosos para abrir y mantener cuentas corrientes y cajas de ahorro.

13 Cómo ampliar el acceso a servicios financieros? Debemos reconocer que aún existen deficiencias en el mercado en cuanto a asimetrías de información, acciones colectivas, y eventualmente instituciones con poder de mercado que impiden pensar que el acceso a los servicios financieros es una cuestión que puede ser solucionada directamente por el mercado. Esto implica que, al menos en una etapa inicial, el involucramiento de losgobiernos para promover políticas de inclusión financiera es importante, sea para introducir fuentes de financiamiento preferenciales enfocadas a segmentos excluidos (tasas y plazos), o vehículos estructurados de financiamiento o bien con incentivos concretos para promoción de ahorros, cuentas básicas, entre otros. Imperfecciones del mercado requieren un involucramiento del Gobierno para corregir sus efectos, a través de un marco regulador adecuado, y con incentivos correctos. Pero, el rol del gobierno debe ser la promoción de mercados financieros más profundos y eficientes, mas no reemplazarlos. En consecuencia, en el mediano y largo plazo, es mejor enfocarse en la revisión de incentivos antes que en el financiamiento público de programas especiales.

14 Cómo ampliar el acceso a servicios financieros? En tal sentido, un aspecto esencial es que la competencia en el sistema financiero sea saludable, por cuanto crea los incentivos apropiados para que los diferentes agentes económicos puedan superar las dificultades de acceso a financiamiento. En efecto, la competencia alienta a las instituciones involucradas a buscar formas rentables de brindar servicios. También acelera el ritmo de incorporación de las nuevas tecnologías que mejoran el acceso al financiamiento. Es importante brindar al sector privado los incentivos apropiados, puesto que la competencia también puede dar lugar a una expansión improcedente si no va acompañada de un marco regulatorio y de supervisión adecuado. A medida que se imponen a los bancos normas internacionales cada vez más complejas como el Basilea II e incluso III destinadas a minimizar los riesgos que implican las insolvencias bancarias, es fundamental que se reconozca el potencial que existe en una cartera de préstamos destinados a MiPYMES para lograr una adecuada distribución del riesgo. De este modo, se evitará castigar inadvertidamente a los pequeños prestatarios.

15 Regulación vs. acceso a servicios financieros Un dilema? La Regulación Prudencial tiene usualmente dos dimensiones: Macro-prudencial, que se ocupa de la estabilidad del sistema financiero en su conjunto Micro-prudencial, se ocupa con la salud de cada entidad financiera individual Sin embargo, la conveniencia de regulaciones prudenciales no pueden ser justificadas sólo en estos argumentos, puesto que hay costos derivados de la regulación (tanto para el regulador como para las instituciones reguladas). Cualquier regulación prudencial particular debe ser justificada sobre la base que sus beneficios generales a la sociedad exceden sus costos.

16 Regulación vs. acceso a servicios financieros Un dilema? De acuerdo a la literatura, existen dos corrientes principales para una adecuada regulación vinculada a una mayor inclusión financiera: La primera de ellas sugiere que existan ventanas especiales para intermediarios financieros deescala menor, entre ellos microfinanzas. La segunda de ellas, sin embargo, indica que para una regulación financiera consistente y eficaz es mejor que se enfoque en actividades y funciones antes que en tipos de instituciones. En el campo de la regulación prudencial, las autoridades de supervisión enfrentan otro dilema: cómo salvaguardar la salud del sistema financiero al tiempo de promover el acceso a servicios financieros? Por ello, es vital que se reconozcan los estados de desarrollo relativos de los sistemas financieros para no incorporar regulaciones complejas a mercados simples. Muchos esfuerzos se han realizado para definir instrumentos efectivos de prevención de crisis, pero sería aún más eficiente establecer medidas orientadas a moderar indicadores de riesgo sistémicos antes que sólo concentrarse en riesgos que afectan a instituciones individualmente.

17 Regulación vs. acceso a servicios financieros Un dilema? La regulación a su vez genera un riesgo de falla de regulación, y de hecho muchas regulaciones pueden inhibir acceso a los pobres. La profundización financiera y la estabilidad son crecientemente reconocidas como contribuyentes a la reducción de la pobreza a través del crecimiento y la prevención de crisis, pero más allá de esto, podría argumentarse que una distribución más amplia de servicios financieros elevaría el bienestar y la productividad. La expansión de la oferta de servicios financieros a segmentos no atendidos de la sociedad pueden generar dificultades particulares para intermediarios financieros como los bancos, debido a información limitada, altos riesgos y altos costos unitarios. El desafío, consecuentemente, es identificar las medidas para expandir el acceso al tiempo de reconocer los riesgos y costos involucrados pero sugieran alternativas para mitigar su impacto.

18 Regulación vs. acceso a servicios financieros Un dilema? Los regímenes regulatorios deberían estimular el acceso a través de varias vías. En el sector bancario, por ejemplo, es vital la simplificación de procedimientos para la apertura de cuentas, la ampliación del alcance geográfico a través de corresponsales no-bancarios, y el establecimiento de cuentas básicas. En el mismo sentido, es importante la simplificación de procedimientos para la apertura de sucursales. Asimismo, deben promoverse la instalación de nuevos esquemas de reportes crediticios para reducir la asimetría de información, y particularmente, que todos los intermediarios que conforman el sistema financiero tengan requerimientos armonizados de información crediticia. Finalmente, tanto la educación judicial como la educación financiera son igualmente claves.

19 Regulación vs. acceso a servicios financieros Un dilema? Consecuentemente, en el campo de la regulación financiera existe un difícil equilibrio para alcanzar, pues si bien la regulación prudencial aspira a reducir el riesgos de las insolvencias financieras, aún sistemas regulatorios sólidos no pueden prevenir fraudes ni fallas financieras. Las economías se benefician de regulaciones prudenciales sólidas a través de sistemas financieros más profundos y seguros, y los depositantes se benefician a través de instituciones financieras más seguras.

20 Regulación vs. acceso a servicios financieros Un dilema? Sin embargo, toda regulación impone costos sobre las instituciones supervisadas: directamente, por ejemplo, a través de requerimientos mínimos de capital y de gestión de riesgos en exceso de lo que sería necesario, e indirectamente, al limitar o desincentivar innovaciones financieras. El resultado de la regulación prudencial bien puede ser, genuinamente un menor riesgo de fallas bancarias, pero debe evitarse con cuidado que sea a costa de excluir pequeños depositantes y ahorristas para quienes instituciones muy reguladas sería muy oneroso atender. Desde una perspectiva de acceso, la pregunta fundamental por tanto se reduce a cómo proteger los ahorros de los pobres, y su acceso a ahorros formales.

21 Conclusiones finales El análisis actual de políticas financieras parece estar muy influenciado por las preocupaciones (por cierto lógicas) de estabilidad del sistema financiero y esfuerzos de convergencia hacia estándares internacionales. Ciertamente no debe descalificarse dicho sesgo pues responde a responsabilidades institucionales de carácter constitucional, y a estándares internacionales de evaluación de los sistemas financieros. Sin embargo, debe alertarse que se discutan medidas equilibradas y graduales que eviten una concepción errónea que desarrollo financiero equivale a convergencia de estándares. En efecto, como lo indica un estudio del Banco Mundial, estándares basados en marcos institucionales de países desarrollados pueden tener efectos inesperados en economías emergentes. 21

22 Conclusiones finales El desafío es muy importante: cómo completar el marco regulador de los mercados financieros en economías pequeñas en un contexto de globalización financiera, dado que los estándares internacionales estuvieron en gran parte no relacionados a los nuevos desafíos que deben encarar los sistemas financieros en las economías emergentes. El punto principal es la necesidad de preservar una visión amplia para evaluar las medidas más adecuadas al grado de desarrollo relativo de nuestro sistema financiero y a las necesidades de expansión e inclusión financiera 22

23 Muchas gracias.

24 Bibliografía CGAP Banco Mundial, Financial Access 2010: The State of Financial Inclusion Through the Crisis, Septiembre 2010 CGAP, Estudio Mundial sobre la Evaluación de las Microfinanzas 2010, Estudio Especial No. 16, Marzo 2010 Jake Kendall, Nataliya Mylenko, Alejandro Ponce, Measuring Financial Access around the World, Banco Mundial, WPS 5253, Marzo 2010 FIA-Financial Access Initiative, Policy Framing Note 3: Prudential Regulation In Microfinance, Enero 2010 Banco Mundial, Finance for All?Policies and Pitfalls in Expanding Access, Policy Research Report, 2008 Thorsten Beck, Asli Demirguc-Kunt and Maria Soledad Martinez Peria, Bank Financing for SMEs around the World: Drivers, Obstacles, Business Models, and Lending Practices, Banco Mundial, WPS4785, Noviembre 2008 Augusto de la Torre, Juan Carlos Gozzi, Sergio Schmukler, Public-Led Structured Finance: Overcoming Coordination Failures?, Conference Access to Finance, Banco Mundial, Marzo 2007 Luigi Guiso, Paola Sapienza, Luigi Zingales, The Cost of Banking Regulation, CEPR, Febrero 2007 Thorsten Beck, Asli Demirguc-Kunt and Maria Soledad Martinez Peria, Reaching out: Access to and use of banking services across countries, Banco Mundial, WPS3754, Octubre 2005