DE QUIÉNES, PARA QUIÉNES Y PARA QUÉ? LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL URUGUAY DEL SIGLO XX

Transcripción

1 Pol Azr - Mgdlen Bertino - Reto Bertoni Sebstián Fleits - Ulises Grcí Repetto Cludi Snguinetti Mrin Sienr- Milton Torrelli DE QUIÉNES, PARA QUIÉNES Y PARA QUÉ? LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL URUGUAY DEL SIGLO XX FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y DE ADMINISTRACIÓN UNIVERSIDAD DE LA REPÚBLICA INSTITUTO DE ECONOMÍA

2 ÍNDICE PRESENTACIÓN... 3 Cpítulo I EL MARCO ANALÍTICO: FINANZAS PÚBLICAS Y REGÍMENES FISCALES... 6 I.1. UNA ESTRATEGIA PARA LA IDENTIFICACIÓN DE REGÍMENES FISCALES... 6 I.2. LAS IDEAS FUERZA EN LAS FINANZAS PÚBLICAS: TENDENCIAS GLOBALES Y EXPERIENCIA NACIONAL... 9 I.3. ESCENARIOS EN QUE SE DESENVUELVE LA FISCALIDAD I.4. LOS REGÍMENES FISCALES I.4.1. Primer Régimen Fiscl: Estdo Socil... pero subordindo l equilibrio fiscl Segundo Régimen Fiscl: l fisclidd como instrumento de desrrollo y redistribución I.4.3. Tercer Régimen Fiscl: l responsbilidd fiscl como piedr ngulr X. 5 REFLEXIONES FINALES... LOS REGÍMENES FISCALES EN EL URUGUAY DEL SIGLO XX... Tributri... Primer régimen fiscl... Segundo régimen fiscl... Tercer régimen fiscl... 6

3 PRESENTACIÓN Est obr propone un explorción de ls finnzs públics uruguys en el lrgo plzo. L investigción que le dio origen y el nálisis de histori económic que se ofrece l lector, fueron encrdos de cuerdo tres convicciones básics. Por un ldo, que l economí es un ctividd resultnte de relciones sociles, lo que otorg los fenómenos involucrdos un dinámic que sólo puede comprenderse sumiendo el tiempo histórico como elemento fundmentl. El comportmiento de los gentes económicos dej entonces de ser el resultdo de l rcionlidd sustntiv y prece como efecto de l prticulr rticulción entre los intereses individules y ls condicionntes sociles y polítics en ls que se ctú. Se entiende que los fenómenos sociles, y entre ellos los fenómenos económicos, emergen de l intercción entre individuos e instituciones en determinds circunstncis histórics. En segundo término, que l interpretción de los fenómenos económicos requiere de un mird mpli desde ls ciencis sociles. Por ello, en este trbjo convergen l menos l Economí, l Histori Económic y l Cienci Polític. Finlmente, que mnteniendo el rigor nlítico operr con portes teóricometodológicos diversos, permite identificr los instrumentos más decudos pr prehender el objeto de estudio. Así, desde el punto de vist metodológico, se h sometido de mner sistemátic el enfoque teórico l evidenci gestd en los vnces de l reconstrucción empíric y reconstruir/deconstruir el mrco nlítico tods ls veces que fuer necesrio, pr conseguir vnces sucesivos hci l explicción de los fenómenos reles. L investigción prtió de un definición del Estdo como orgnizción que cumple sus funciones en líne con ls fuerzs polítics y económics dominntes, legitimds en consensos sociles y de cuerdo con los prdigms ideológicos, económicos y/o culturles de su époc. Medinte los instrumentos que tiene su disposición, el Estdo expres relciones de poder y dominción en l orgnizción socil, que tiende mntener y reproducir. En consecuenci, es prte y puede contribuir l desrrollo económico-socil del sistem económico predominnte en momentos y lugres específicos. Ls finnzs públics son un de ls mnifestciones de l ctividd económic y finncier del Estdo; constituyen, por tnto, uno de los instrumentos con que cuent el sector público pr ejercer su influenci sobre l economí y l sociedd. Su nturlez y lcnce pueden tener un contenido diferente según ls circunstncis histórics en que se desenvuelve l cción esttl y según los fines que se propone. Este estudio de ls finnzs públics de Uruguy en el siglo XX h procurdo identificr diferentes regímenes fiscles, cuyo desrrollo se encuentr innegblemente ligdo l régimen de cumulción y l modo de regulción vigentes en cd etp históric. L evidenci reunid fue interpeld l luz de tres interrogntes: de quiénes se obtienen los recursos, quiénes benefici el gsto y cuál es su finlidd. Ests pregunts permitieron orientr el trbjo y rticulr el relto histórico. 3

4 Este libro no pretende ser un obr cbd, sino un síntesis de l investigción llevd delnte en el Áre de Histori Económic del Instituto de Economí cerc del contenido centrl de ls finnzs públics del Estdo uruguyo en el lrgo plzo. En este sentido, más que cerrr discusiones, spir brirls, tomndo como punto de prtid l evidenci cumuld hst el momento y procurndo desvelr mteris, episodios y tendencis de lrg durción que puedn ser objeto de nálisis futuros por prte de l histori, l economí y, por supuesto, de l propi histori económic. L relevnci del nálisis del Estdo y de l incidenci de sus finnzs en l economí fue reconocid por los investigdores del Áre desde su fundción en 1988 y se dvierte en l relevnci concedid l tem en los tres volúmenes editdos de l Histori Económic del Uruguy 1. L investigción que d origen est obr se desrrolló durnte los últimos cinco ños y ún no h concluido. Fue posible grcis l poyo de l Comisión Sectoril de Investigción Científic (CSIC) de l Universidd de l Repúblic (UdelR), que finnció tres proyectos de Investigción y Desrrollo (I+D) elbordos por un equipo de investigdores integrntes del Áre de Histori Económic. Los proyectos que se sucedieron fueron: De quiénes, pr quiénes y pr qué: ls finnzs públics en el Uruguy ( ), continudo por Ls finnzs públics uruguys en el siglo XX y el ppel redistributivo del Estdo, que culmin en el proyecto en curso Modelos de Bienestr en el Uruguy: estructur tributri y gsto público socil en el siglo XX. Est enumerción muestr dos tendencis: l de direccionr grdulmente l investigción hci el lrgo plzo, en el convencimiento que como historidores económicos es l mejor contribución que podemos relizr pr l comprensión de l sociedd contemporáne, y l de hondr en el ppel distributivo del Estdo, en especil el sumido medinte el gsto socil. Los utores de est obr hn integrdo, lgunos en diferentes momentos, el equipo de Finnzs Públics del Áre, coordindo por Mgdlen Bertino y Reto Bertoni. Se trt pues de un obr colectiv, que unó los esfuerzos de investigdores provenientes de l Histori (Bertino, Bertoni, Grcí Repetto) y de l Economí (Azr, Fleits, Snguinetti, Sienr y Torrelli) y que hn convergido en l Histori Económic. Est impront multidisciplinri h crcterizdo l lbor del Áre de Histori Económic del Instituto de Economí desde su creción. Además, los utores hn procesdo l cumulción en el cmpo de l investigción con l formción disciplinri en Histori Económic, grcis l incorporción de vrios de los integrntes del equipo, como lumnos y tmbién como docentes, l Mestrí en Histori Económic que se desrroll en l Fcultd de Ciencis Sociles (UdelR). Vris de ls secciones que formn prte de este libro, en sus versiones primris, hn sido discutids en seminrios y congresos, permitiéndonos dilogr con nuestros colegs ncionles y extrnjeros. A todos grdecemos sus comentrios, crítics y sugerencis. Tmbién grdecemos l Decno de l Fcultd de Ciencis Económics y de Administrción, el Cr. Wlter Rossi, por su poyo nuestr lbor. Nuestro especil grdecimiento es hci CSIC, sin cuyo poyo durnte vrios ños nuestr investigción y l edición de est obr no hbrín sido posibles. L estructur 1 Millot, Julio y Bertino, Mgdlen: volumen I Desde los orígenes hst 1860 (1991) y volumen II Histori Económic del Uruguy (1996) y Bertino, Mgdlen;.Bertoni, Reto; Tjm, Héctor y Yffé, Jime: L economí del btllismo y de los ños veinte (2005). 4

5 del libro tiene el siguiente orden: el Cpítulo I present el mrco nlítico y l estrtegi pr l definición e identificción de los regímenes fiscles; el Cpítulo II trt, desde un enfoque mcroeconómico, el desempeño de los resultdos fiscles, derivdos de l evolución conjunt de los egresos e ingresos y de ls forms en que los gobiernos lo hn finncido. El Cpítulo III ofrece un mird seculr l comportmiento de un de ess fuentes de finncimiento: l deud públic. Los dos siguientes se refieren los ingresos tributrios: su evolución, nivel y estructur (Cpítulo IV) y l impuesto cmbirio estblecido medinte el Fondo de Diferencis Cmbiris (Cpítulo V). Continún cutro cpítulos que se centrn en el gsto público: los regímenes presupuestles y los presupuestos (Cpítulo VI), el gsto del Gobierno Centrl en su evolución, nivel y estructur (Cpítulo VII), el gsto socil (cpítulo VIII) y dentro de éste un estudio prticulr de l seguridd socil (Cpítulo IX). El Cpítulo X trt de l expnsión del funcionrido público y sus cuss. En ls conclusiones se recogen los hllzgos relizdos en cd cpítulo y su porte pr l definición de los regímenes fiscles. 5

6 Cpítulo I. EL MARCO ANALÍTICO: FINANZAS PÚBLICAS Y REGÍMENES FISCALES I.1. UNA ESTRATEGIA PARA LA IDENTIFICACIÓN DE REGÍMENES FISCALES Ls finnzs públics comprenden un conjunto prticulr de decisiones de polític y de instrumentos, medinte ls cules el Estdo interctú (incide y recibe influencis) con l orgnizción de l sociedd y con los procesos económicos. Al definir de quiénes se obtienen los recursos, quiénes benefici el gsto y cuál es su finlidd, fect los procesos de cumulción de cpitl y de distribución del ingreso, l tiempo que segur su propi supervivenci. A trvés de los impuestos el Estdo se propi de prte del ingreso de ls fmilis y de ls empress, incidiendo en su restricción presupuestri y en los costos de mner direct y conformndo un determind estructur de incentivos. Así mismo, medinte el gsto público prticip como un gente decisivo en l demnd de bienes y servicios y de fuerz de trbjo ví el empleo público. Pero, demás, ofrece servicios que pueden interpretrse como forms de slrio indirecto (educción, slud, subsidios bienes de primer necesidd, etc.); reliz trnsferencis hci determindos sectores sociles y ctú como productor trvés de ls empress públics. Finlmente, el mnejo de los resultdos fiscles se constituye en un fctor de tensión por su incidenci en los equilibrios mcroeconómicos y oblig, en cso de instlrse el déficit, decidir sobre ls fuentes más decuds de finncimiento. En cd un de ests cciones vinculds l gsto público, los tributos, l equilibrio fiscl o l endeudmiento, el Estdo reflej relciones de poder y dominción histórics y complejs, que intentn preservrse. Pero l vez, es portdor de tensiones y conflictos que pueden dr form e influir en l trnsformción de los procesos en curso. L combinción finl de estos fctores expres el modo en que l sociedd y los ctores políticos resuelven, en cd período histórico, l pugn de intereses en torno l rol del Estdo en l economí y en l sociedd. Es prticulr rticulción de instrumentos, objetivos y resultdos drá origen distintos regímenes fiscles. L nturlez y el lcnce de ls finnzs públics pueden tener un contenido diferente según ls circunstncis histórics en que se desenvuelve l cción esttl y según los fines que se propone, de cuerdo con ls fuerzs polítics que predominn. En l prioridd otorgd dichos cometidos o funciones, inciden tmbién ls ides predominntes o los prdigms ideológicos o culturles (Jrch, 1978: 45-49). En definitiv, el régimen fiscl se encuentr determindo por fctores de crácter histórico, socil, económico e ideológico. Por ello, este enfoque, unque prte de un mird sobre el gsto público y su finncimiento, trsciende el objetivo contble y pretende contribuir l discusión de sus determinntes y los impctos económicos y sociles de es cción finncier del Estdo. L identificción y crcterizción de regímenes fiscles requirió construir un mrco nlítico, con un nclje importnte en lgunos de los desrrollos teóricos de l Escuel de l Regulción frnces y de cierts corrientes institucionlists (Azr-Bertoni, 2007). 6

7 Los principles portes recogidos tienen que ver con el mnejo que reliz l primer de lguns ctegorís nlítics tles como régimen de cumulción, modo de regulción y forms institucionles, que resultn útiles pr discutir l nturlez de los regímenes fiscles 2. L ctegorí régimen de cumulción lude l conjunto de regulriddes que permiten l cumulción de cpitl medinte l orgnizción de l producción y l relción de los slridos con los medios de producción, un horizonte de expecttivs de vlorizción del cpitl, un distribución del vlor gregdo que permit l reproducción de ls clses o grupos sociles; un volumen y un composición de l demnd socil que vlide ls cpciddes de producción y un modlidd de rticulción entre el modo de producción dominnte y ls forms no cpitlists de producción. El modo de regulción refiere l resultdo de l rticulción de cinco forms institucionles que segurn l reproducción de ls relciones sociles básics en ls que se poy el régimen de cumulción. Se trt de l moned, l relción slril, ls forms de competenci, l inserción interncionl y el Estdo (Boyer, 1989). El enfoque de l Escuel de l Regulción ofrece importntes elementos pr ubicr l Estdo en el funcionmiento del modo de desrrollo (entendido como l prticulr mner en que se rticuln el régimen de cumulción y el modo de regulción pr segurr un proceso de crecimiento sostenido) y bordr su función económicofinncier en un mrco más mplio que el mero procedimiento de rticulr ls cuents públics. El crácter multidisciplinrio con que est corriente se proxim l dinámic del proceso económico y socil define un mrco nlítico que le permite lejrse del reduccionismo, l tiempo que ofrece estrtegis pr bordr l complejidd propi de los procesos sociles inmnentes en los fenómenos económicos. L form institucionl estdo dquiere en este enfoque tod su multidimensionlidd y el nálisis de ls finnzs públics puede trducirl. Por su prte, ls corrientes institucionlists permiten entender l configurción de ls gends polítics y sociles, l delimitción de ls forms e intensidd de l cción colectiv (y de l protest socil), ls modliddes de rticulción de los grupos de interés y, en definitiv, l definición de polítics públics medinte l noción de cpcidd estructurnte del Estdo y rreglos institucionles (Evns- Rueschemeyer-Skocpol, 1985 y Evns, 1995). Esto es, se concibe un Estdo con utonomí reltiv que, expresndo relciones sociles específics, puede ctur con rreglo determindos fines y mnejndo instrumentos que corresponden su órbit. En bse estos enfoques teóricos, l propuest nlític spir crcterizr ls finnzs públics y su dinámic lo lrgo del siglo XX en Uruguy, vliéndose de ls siguientes dimensiones de nálisis: (I) L mgnitud de l fisclidd. L polític fiscl, como prte del conjunto de polítics económics, h tenido un relevnci cmbinte lo lrgo de l histori. De l 2 Así, por ejemplo, l form institucionl estdo prece crcterizd como un Estdo que se insert en l economí, sume responsbiliddes como codificdor y grnte de compromisos institucionlizdos y procur l coordinción del conjunto de polítics económics (Neff, 1998:51). 7

8 mgnitud de l fisclidd depende en grn medid- el grdo de l cción esttl pr provocr recciones o influir sobre ls uniddes económics. Es cierto que, junto l cción fiscl strictu sensu, l utoridd esttl interviene en diversos mercdos trvés de regulciones específics. Pero, los efectos de este trbjo, se consider solmente l intervención fiscl propimente dich. El nivel de los ingresos y gstos públicos permite precir el grdo con que l cción esttl influye en los fenómenos económicos. Los siguientes indicdores contribuyen proximr el peso del Estdo en l economí, en términos de l cntidd de recursos que moviliz y de su relción con l riquez generd: Presión tributri (Ingresos fiscles sin considerr portes l seguridd socil/pbi) Gsto Público del Gobierno Centrl / PBI Gsto en Seguridd Socil / PBI Funcionrios Públicos / Poblción Económicmente Activ (II) L gestión fiscl. Prtiendo de los dtos sobre finnzs públics y de su conjugción con ls prioriddes y orientciones de polític económic en cd etp, es posible determinr en qué medid l preocupción por l estbilidd fiscl y los equilibrios signó el comportmiento de ls finnzs o, por el contrrio, quedó subordind otros objetivos de polític. En prticulr, cuál fue el mnejo mcroeconómico más difundido en cd etp del siglo y cuáles ls lterntivs de polític que de llí emnbn? Est preocupción motivó un esfuerzo por identificr ls ides predominntes desde el punto de vist del funcionmiento económico y el ppel signdo l Estdo y, prticulrmente, l fisclidd en es perspectiv. Est proximción culittiv l gestión fiscl, permitió definir escenrios en que l restricción presupuestri y el mnejo de los resultdos fiscles cturon fuertemente. Como l mgnitud y finncición del déficit incorporn un fctor que incide en el nivel y l estructur del gsto público, el nálisis del impcto mcroeconómico del resultdo de ls cuents públics constituye un specto relevnte. L proximción est dimensión, en cd etp, se relizó en bse indicdores sobre: Resultdos fiscles / PBI Resultdos corrientes / PBI Resultdos primrios / PBI Mecnismos de Finncimiento del déficit: deud públic y señoreje (III) El ppel distributivo del Estdo. Un form de proximrse este fenómeno es indgndo de quiénes se obtienen los recursos y quiénes se destin el gsto. Al entrñr un form de intervención en l signción de recursos estblecid por el mercdo, los gstos públicos y los impuestos tienen siempre un impcto distributivo. Aunque l informción disponible no permite un proximción riguros l impcto distributivo de ls finnzs públics lo lrgo del siglo, fue posible identificr el sentido y l finlidd de los gstos públicos, qué ctividdes o sectores se busc promover y/o proteger, sí como l incidenci ntes de culquier trslción- de l crg tributri. Pr evlur en qué medid puede sistirse cmbios en est dimensión se trbjó en función de los siguientes indicdores: Estructur del gsto 8

9 Prioridd Fiscl Composición del Gsto Público Socil Cobertur de ls psividdes de l Seguridd Socil Estructur tributri y otrs fuentes de ingreso (IV) Ls huells de compromisos institucionlizdos. L form en que se recud y l mgnitud, el sentido y l dirección del gsto, reflejn un determind resolución de los conflictos por l signción de recursos por medio del Estdo. Por ello, l crcterizción de los compromisos que dieron lugr es prticulr rticulción es fundmentl pr explicr el régimen fiscl. Un nálisis de economí polític como el que se desprende de dich pretensión no h sido encrdo de mner explícit en este libro. No obstnte, se reliz un esfuerzo por cpturr mnifestciones de los compromisos que florron l suceder histórico y permiten crcterizr, en cierts coyunturs, el tipo de rreglos institucionles lcnzdos. En este sentido, es que se lude huells de compromisos institucionlizdos. En correspondenci con ests preocupciones se mnej como indicdores de crácter culittivo los siguientes: El rol del presupuesto, cmbios y continuiddes en el tiempo Ls propuests y ensyos de reforms tributris Ls propuests y ensyos de reforms de gestión y orientción del gsto Cmbios en el prto del estdo L rticulción y l discusión de este conjunto de indicdores dn cuent de un bordje de ls finnzs públics que supone un fuerte énfsis en l complejidd del fenómeno nlizdo, l tiempo que ofrece l posibilidd de construir hechos estilizdos, que representn un herrmient muy útil pr el nálisis e interpretción de l dinámic históric. A trvés de ellos se pueden encontrr ls regulriddes y quiebres que permiten l identificción de regímenes fiscles en el siglo XX. I.2. LAS IDEAS FUERZA EN LAS FINANZAS PÚBLICAS: TENDENCIAS GLOBALES Y EXPERIENCIA NACIONAL L dinámic evolución del concepto de ls finnzs públics y su ppel como instrumento de polític económic constituye un elemento imprescindible en el nálisis y l interpretción de l fisclidd uruguy en el siglo XX. No prece discutible que los ños treint y setent del psdo siglo constituyn momentos de quiebre en l histori económic mundil y, l mismo tiempo, escenrios de ruptur en ls ides económics dominntes. L Grn Depresión y el fin de l edd de oro del cpitlismo mrcron fuego dos generciones de políticos e intelectules, cuestionron el sentido común en l disciplin económic y presionron un cmbio de rumbo en ls polítics. Uno de los tems que polrizó l luch entre lo viejo y lo nuevo escl globl, en mbs coyunturs, fue el ppel del Estdo y ls finnzs públics. Si l resolución del conflicto se dirimió fvor del keynesinismo en el primer escenrio, l victori de l contrrrevolución neoclásic hbrí crcterizdo el fin del enfrentmiento de los ños setent. 9

10 Así, bjo l utoridd de l Teorí Generl de Keynes (1936), prácticmente no se discutió lo lrgo de cutro décds el ppel protgónico que correspondí l Estdo como ctor decisivo en l conformción de l demnd gregd. Pero, más importnte ún, como un rticuldor y proveedor fundmentl en l conquist de myores niveles de bienestr por prte de ls socieddes occidentles. El ocso de este prdigm y, con él, el del estdo providente vino de l mno de ls dificultdes que mostrron ls ides dominntes pr explicr y pr enfrentr l grn enfermedd que sufrieron ls economís cpitlists vnzds l finlizr los ños sesent: l estnflción. El monetrismo ofreció entonces, más que un superción del problem, un explicción plusible de ls distorsiones que se gestbn por l intervención del Estdo en l economí. L polític fiscl fue ubicd en el centro de ls crítics. Ests tendencis globles determinron, en grn medid, los cmbios en ls polítics económics y, en prticulr en l polític fiscl, nivel mundil. No obstnte, l dinámic con que se operron los cmbios vrió de un pís otro, por lo que, l tiempo de reconocer l incidenci de ess tendencis globles, es necesrio no descuidr l especificidd históric de los procesos ncionles. Es innegble que en l ríz de ls trnsformciones de l fisclidd uruguy operron ests tendencis, que incidieron en l construcción de los consensos nivel cdémico y político sobre el mnejo de ls vribles fiscles. A continución se reliz un breve presentción de ls ides fuerz que predominron lo lrgo del siglo XX en l mteri. Hst 1930 l polític fiscl precí como el conjunto de medids tendientes finncir l cción del Estdo, predominndo un concepción de ls finnzs públics ortodox, de cuño decimonónico, en función de l cul l neutrlidd fiscl precí como un objetivo básico. En función de ests ides, l gobierno le correspondí un ctitud psiv en el libre juego de ls uniddes económics, que utomáticmente debín mntenerse equilibrds. Ls norms finnciers debín perseguir el objetivo de cubrir ls necesiddes primris del Estdo, sin cer en l excción fiscl. De est mner, los prticulres podrín gstr un prte considerble de sus ingresos en consumo o inversión, según lo estimrn más conveniente. Si bien en el Uruguy de ls últims décds del siglo XIX se comenzó cuestionr lgunos de estos principios liberles, l concepción de l neutrlidd fiscl del Estdo predominb ún l comenzr el siglo XX. Es posible firmr, pues, que hst los ños treint predominó entre intelectules y políticos l concepción de ls finnzs públics como un rm de l dministrción o l contbilidd, cuy especificidd derivb del crácter público de est ctividd finncier. L concepción de que el Estdo debí intervenir sólo en ámbitos muy específicos como lo er l producción de lgunos bienes públicos, reducí el ppel de l fisclidd l diseño de un ndmije institucionl pr cptr recursos por l ví tributri con l precución de no generr myores distorsiones l funcionmiento de los mercdos. 10

11 Este prdigm fue cuestiondo sólo prcilmente por el btllismo. Est corriente reformist definió con myor mplitud el ámbito de lo público y justificó l intervención esttl con rgumentos que trscendín el enfoque económico. No obstnte, l igul que en el plno monetrio, l polític fiscl del btllismo se mnejó con pego ls ides dominntes en l mteri. Es posible firmr que llí rdicó un de ls contrdicciones básics del modelo btllist : no er posible construir el estdo socil en ncs de polítics inspirds en l ortodoxi liberl. Hbrí que esperr l demolición del viejo orden, mnos de l crisis finncier y l Grn Depresión de los ños treint, pr que l polític fiscl tuvier otro significdo como instrumento de polític económic. L revolución keynesin fue gnndo deptos y l finlizr l Segund Guerr Mundil emergió como l concepción dominnte respecto l ppel del Estdo y su ctividd finncier. El nuevo consenso en l cienci económic otorgó l mnejo de ls vribles fiscles un rol fundmentl en l resolución de los desequilibrios resultntes del libre juego de l ofert y l demnd. En los primeros ños de l décd del treint, tnto en Uruguy como en otros píses se pusieron en juego diverss medids prgmátics, de corte heterodoxo, pr hcer frente l crisis. Alguns de ells reflejbn un cmbio culittivo en el mnejo del gsto público y en l selección de los instrumentos pr enjugr el déficit. Estos primeros ensyos encontrron respldo teórico luego de l difusión de l Teorí Generl de Keynes y, desde entonces, l polític económic incorporó de mner sistemátic los instrumentos fiscles en el diseño de ls estrtegis tendientes promover l cumulción y en quells que perseguín objetivos de redistribución. Si bien el rol tribuido l fisclidd encontró en Uruguy un fuerte consenso, que contribuyó l expnsión del gsto público, no ocurrió lo mismo con respecto los instrumentos idóneos pr finncirl. L resistenci un incremento de l presión tributri y ensyr cmbios en l bse impositiv de los impuestos indirectos los impuestos directos teniendo en cuent l cpcidd contributiv de los ciuddnos, se constituyeron en un obstáculo l consolidción del modelo. L inestbilidd del mismo se puso de mnifiesto ntes de que el consenso keynesino fuer cuestiondo severmente escl globl. En los últimos ños de l décd del cincuent, ls controversis en el ámbito cdémico y ls discusiones en el político dn cuent de un generl instisfcción con el estdo de ls finnzs públics. Proliferron los nálisis, los dignósticos y ls propuests como ls del Instituto de Hciend Públic de l Fcultd de Ciencis Económics y de Administrción, l Comisión de Inversiones y Desrrollo Económico (CIDE), junto definiciones progrmátics en fils de los prtidos políticos. Pero, como en el plno más mplio de l polític económic, no fue posible construir consensos. Los ños sesent constituyen un décd pródig en nufrgios en mteri de inicitivs de reform fiscl. Cundo el fin de l edd de oro del cpitlismo occidentl puso en entredicho l mnejo keynesino de ls finnzs públics y engendró l denomind contrrrevolución neoclásic, Uruguy llevb más de un décd de desconcierto respecto l mnejo de l fisclidd. L solución utoritri puso fin l impsse. Un retorno l principio de neutrlidd y l obsesión por conseguir el equilibrio fiscl putron el modelo de finnzs públics promovido desde l cdemi y los orgnismos 11

12 interncionles, e implementdo por l dictdur. Si el segundo er un objetivo fundmentl pr dr sustento culquier proyecto de reform fiscl, el primero definió el sentido de ls polítics redistributivs. En los ños ochent emergió un nuevo consenso nivel globl y ls recomendciones en mteri fiscl encontrron un lugr destcdo en el denomindo Consenso de Wshington, l nuev ortodoxi. En Uruguy, pese un muy centudo predominio de estos conceptos en los rtículos cdémicos y un en el discurso político, el diseño y ls formulciones concrets de ls reforms denotn un mrcdo eclecticismo. Este fenómeno, reflejo de un prticulr conceptulizción del ppel del Estdo en l sociedd uruguy, condicionó ls crcterístics que doptó el consenso neoliberl en el pís. I.3. ESCENARIOS EN QUE SE DESENVUELVE LA FISCALIDAD L economí uruguy creció en form dinámic hst promedir el siglo. Entre 1900 y 1957, l riquez, medid en relción l Producto Bruto Interno (PBI), se expndió un ts medi cumultiv nul de 3,3%, pese l impcto de dos guerrs mundiles y l crisis más profund vivid por el cpitlismo (1929). En contrposición, entre 1957 y 1998 el producto creció l modesto ritmo de 1,9% nul (Bertino y Tjm, 1999). De llí en delnte, el siglo se cerrrí con un profund recesión y un crisis que se extenderín hst 2003 (Gráfico 1). L voltilidd del crecimiento put un comportmiento cíclico que ltern escenrios de frnco crecimiento como los consttdos entre , , , y , con severs crisis (1913, 1931, 1982 y 1999). Un fenómeno excepcionl está constituido por el prolongdo estncmiento que crcteriz l economí uruguy entre 1957 y Gráfico 1. EVOLUCIÓN DEL PRODUCTO BRUTO INTERNO DE URUGUAY (millones de pesos de 1997) Fuentes: Bertino y Tjm (1999) y Bnco Centrl del Uruguy (BCU) 3 En términos per cpit l ts de crecimiento fue negtivo en ese período. 12

13 L primer fse expnsiv de l economí uruguy, motorizd por el buen desempeño exportdor, se interrumpió con l desrticulción de l economí mundil en l que hbí logrdo un reltivmente exitos inserción desde fines del siglo XIX. L Primer Guerr Mundil puso fin l primer globlizción, destruyó los rreglos institucionles que hbín hecho posible l vigenci del ptrón oro y promovió cmbios decisivos en l hegemoní mundil. L recuperción de los niveles de preguerr en los primeros ños veinte dio lugr un nuev fse expnsiv hst 1930, en un contexto de optimismo interno y eufori especultiv en el nuevo centro finnciero interncionl. No obstnte, cundo se nlizn ls crcterístics del crecimiento en este período, es posible detectr, como fenómeno emergente, un importnte desequilibrio de l blnz de pgos, que se ib constituir en un fctor de crisis en el momento en que los mercdos finncieros interncionles colpsron después del jueves negro de El ño 1930 instl un quiebre entre dos épocs en l evolución económic del Uruguy. Allí culminó un fse expnsiv y comenzó un depresión que no se revirtió - de mner firme- hst el finl de l Segund Guerr Mundil, cundo el pís ingresó en otr fse de grn crecimiento, l más importnte del siglo XX (Bertino et ál., 2001). El modelo de crecimiento introvertido, o modelo de industrilizción por sustitución de importciones, gestó niveles de bienestr sin precedentes, en el mrco de polítics ctivs de redistribución. Trs el estncmiento de los ños sesent, l décd siguiente verificó un rectivción, en el mrco del gobierno dicttoril, que terminó con l profund crisis de En delnte, y resturd l democrci, desde mitd de los ños ochent l economí volvió dinmizrse, lcnzándose l recuperción de los niveles de pre-crisis hci inicios de los novent. Desde entonces, el producto crecerí (unque con fluctuciones) hst l crisis y recesión que crcterizron el cmbio de siglo. Como resultdo de este comportmiento, hst promedir el siglo XX el pís logró disimulr l desventj reltiv respecto los píses líderes de l economí mundil, evitndo un mplición significtiv de l brech con ellos e incluso, en circunstncis especiles, cortndo distncis. En cmbio, en ls cutro últims décds del siglo, el estncmiento primero y l voltilidd del crecimiento después gestron un persistente proceso de divergenci (Bertino et. ál., 2001). L brevísim relción que ntecede constituye el telón de fondo pr el desempeño de ls finnzs públics. Cd uno de los modos de desrrollo que subycen los comportmientos de ls vribles nlizds se fund, en términos regulcionists, en un régimen de cumulción específico, rticuldo por un modo de regulción propio. De l correspondenci entre ls necesiddes de l cumulción y ls forms institucionles trvés de ls cules de reliz, depende l consistenci del modelo. L form institucionl Estdo cumple un ppel fundmentl en l legitimción y eficci de l regulción. Ls finnzs públics constituyen uno de los instrumentos privilegidos con que cuent pr tl fin. En este trbjo no se discute en profundidd los componentes básicos de cd régimen de cumulción ni ls prticulriddes de ls forms institucionles que hcen l modo 13

14 de regulción. Su objeto de estudio son ls finnzs públics y se refiere dichos componentes prtir de otros trbjos que hn definido modelos o estilos de desrrollo de Uruguy en el lrgo plzo. I.4. LOS REGÍMENES FISCALES A título de resumen y delnto de lo que son ls conclusiones ls que rribó el proceso de investigción llevdo cbo, se ofrece continución un presentción de los spectos sustntivos que definen los tres regímenes fiscles que fueron identificdos. I.4.1. Primer Régimen Fiscl: Estdo Socil... pero subordindo l equilibrio fiscl El régimen de cumulción propio del modelo groexportdor hereddo del siglo XIX, es puesto en reform por el btllismo, en el mrco del segundo impulso modernizdor del pís. El objetivo er modernizr, diversificr y ncionlizr l economí uruguy l mismo tiempo que expndir el bienestr socil (Bertino et ál, 2001:14). En lo económico, significb modernizr l producción gnder e impulsr el desrrollo grícol, industril y de servicios. En lo socil suponí no sólo reconocer los derechos lborles, sino tmbién umentr los ingresos de los trbjdores y desrrollr servicios sociles que repercutiern en el mejormiento de ls condiciones de vid pr el sector de menores recursos. Este movimiento político intentó bndonr l concepción del Estdo Juez y Gendrme, substituyéndol por un nuevo prdigm donde el poder esttl intervinier en l economí y promovier los primeros mecnismos de redistribución del ingreso de mner de reducir l desiguldd. Este nuevo concepto y visión del ccionr del Estdo se encuentr en l génesis del Estdo socil en el Uruguy. El proyecto del btllismo, entró en contrdicción con lgunos de los principios de l ortodoxi fiscl. Pero el frcso de su reform fiscl hizo que l mplición de ls funciones y del gsto socil del Estdo fuer limitd y, un sí, bsd en el endeudmiento. Serí el impcto de l crisis del 29 el que terminrí con un régimen fiscl hereddo del siglo XIX. L crisis determinó el frcso definitivo de l teorí clásic y subryó el ncimiento de un nuev concepción, pr l cul l polític económic y -dentro de ell- l fiscl, resultbn fundmentles pr promover el bienestr colectivo Segundo Régimen Fiscl: l fisclidd como instrumento de desrrollo y redistribución Los efectos del Crck de 1929 se percibieron en el pís, en tod su dimensión, en el ño Este fenómeno represent un prte gus en l histori económic del Uruguy. El régimen de cumulción hereddo del siglo XIX, ml herido por l desrticulción económic interncionl ocurrid prtir de 1914, vivió su crisis terminl. Un nuevo modelo introvertido sobrevino como lterntiv l contgios ond de depresión origind en los píses cpitlists centrles. L incertidumbre y ls presiones originds en el escenrio de crisis que sobrevino en los ños treint concretron y fortlecieron linzs, diferentes ls que crcterizron 14

15 el período nterior y que gestron nuevs forms institucionles pr intentr regulr el proceso de cumulción. En ese mrco, se institucionlizron nuevos compromisos, que ibn mterilizr un prticulr rticulción de l polític económic medinte instrumentos monetrios, cmbirios y fiscles. En ese contexto, ls finnzs públics psron ocupr un lugr destcdo en l gend de discusión y, extremndo l interpretción de ls nuevs orientciones en l cienci económic, se definieron objetivos e instrumentos que expresron un cmbio culittivo respecto l período nterior. Aunque, desde el punto de vist económico, es posible referir un modelo introvertido socido l proceso de industrilizción dirigid por el Estdo o -como trdicionlmente se lo h denomindo- modelo de industrilizción sustitutiv de importciones (ISI), se pueden identificr tres etps, clrmente diferencids, tendiendo los centos y los tiempos del proceso de industrilizción, l ppel del Estdo en este proceso y ls condiciones polítics interns y externs. L primer cubre los ños treint y comienzos de los curent. Desde el punto de vist de l polític económic, ls medids doptds se orientron contener los efectos de l crisis interncionl, defender l rentbilidd del sector gro-exportdor, equilibrr l ecución fiscl (ingresos/egresos) que comenzb cumulr déficit, y umentr l protección l industri posibilitndo su cpitlizción con l contención de los slrios, reprimiendo culquier protest socil. L segund, comprenderí los ños Durnte ést, puede firmrse con propiedd que el Uruguy ingresó, decididmente, en el modelo de desrrollo ISI, llevdo delnte por el neo-btlismo. Este grupo político colordo finzó l concepción del estdo de bienestr grcis l dirigismo, e instrumentó un polític de trnsferenci de excedentes del sector primrio gndero l sector industril y grícol y los trbjdores formles urbnos. L últim etp se inició con el gobierno del Prtido Ncionl ( ), por primer vez en el poder trs 93 ños. L tónic del ccionr del gobierno fue l de desrticulr todo el prto de protección orgnizdo lrededor de l industrilizción sustitutiv, de mner de sentr ls bses pr l vuelt un modelo de desrrollo que se bsr en ls ventjs comprtivs de l producción gropecuri y su industrilizción, fijndo l mercdo como mecnismo eficiente de signción de recursos. Pese estos diferentes estdios, entre 1930 y 1973 predominó no sin sufrir crisis de hegemoní l ide de que l polític fiscl debí utilizrse con fines cd vez más mplios de polític económic y socil. En ese mrco, el gsto público dquirió un vlor estrtégico y obligó encontrr mecnismos pr finncirlo. Todo un ndmije institucionl l servicio de l regulción económic compsó entonces l mplición de ls funciones del Estdo y el gsto, segurndo ls trnsferencis de ingreso necesris pr sostener el crecimiento hci dentro. Tod l cción polític que benefició l gricultur y l industri en perjuicio del sector gndero y redistribuyó el ingreso fvor de los trbjdores y jubildos, ví incrementos de hberes o slrio indirecto, er l expresión de nuevos rreglos institucionles. Estos nuevos compromisos institucionlizdos significron posibilitr l 15

16 cumulción de cpitl en el sector de l industri y l gro-industri, consiguiendo el elenco político neo-btllist el decidido poyo de los primeros y l férre oposición de los gnderos, que cturon como grupos de presión por medio de ls distints orgnizciones 4. El sector trbjdor y l clse medi poyron decididmente este nuevo orden de coss en l medid en que l polític instrumentd medinte distintos rreglos institucionles (Consejos de Slrios, Asignciones Fmilires, Cjs de Jubilciones, Dirección de Subsistencis, etc.) significb el mejormiento de sus ingresos y de sus condiciones de vid en generl. Ls dificultdes que el modelo introvertido encontró en un pís pequeño como Uruguy, indujeron que el Estdo subsidir, por múltiples vís, l estrtegi de desrrollo sumid. L solución pr obtener fondos los efectos de tender ess necesiddes crecientes del Estdo estb en l mplición del sistem impositivo, pero un cmbio en l estructur del sistem tributrio presentb limitciones de crácter político y económico. El gotmiento del segundo régimen fiscl en el siglo XX vino de l mno de ls dificultdes pr finncir el edificio de redistribución montdo en los ños curent y cincuent. El pís vivió un situción de estncmiento con inflción, desde medidos de l décd del cincuent, que repercutió negtivmente en l distribución del ingreso (CIDE, 1965). Fue este proceso el responsble de l cíd del consumo y de los slrios, en tnto los precios se justbn l lz. Ello llevó que l ecución fiscl no cerrr, debido que los ingresos se deprimín por efecto de l reducción del consumo y l inflción mientrs que los gstos continubn incrementándose y, l postre, est situción llevó un umento del endeudmiento. En l segund mitd de los ños sesent, l situción económic continuó deteriorándose, en tnto que los déficits en ls cuents públics se cumulbn. Y, mientrs esto se procesb, los distintos ctores sociles (trbjdores, productores gropecurios, industriles, rentists, burocrci esttl) se enfrentbn en procur de umentr o siquier mntener su prticipción en el ingreso. En este conflicto, diferenci de lo sucedido en el psdo, el Estdo se mostró inopernte pr concilir los intereses contrpuestos. Finlmente, l solución est contrdicción básic subycente (IECON, 2001:92) comienz gestrse medidos de 1968 y se concretrá el 27 de junio de 1973, cundo se produzc el quiebre institucionl. I.4.3. Tercer Régimen Fiscl: l responsbilidd fiscl como piedr ngulr El último curto del siglo XX puede crcterizrse, desde el punto de vist de ls finnzs públics, como un nuevo régimen fiscl. Lo interesnte es que los compromisos institucionlizdos que dieron lugr este régimen trscendieron ls forms polítics específics que doptó el estdo uruguyo. Con dictdur ( ) 4 El sector pecurio se encontrb orgnizdo en tres grndes instituciones: l Asocición Rurl del Uruguy (1871) que representb los grndes productores; l Federción Rurl (1915), gremil que pretendió erigirse como representnte de todos los productores; l Lig Federl de Acción Rurlist (1951), muy ctiv en l décd del 50 bjo el liderzgo de Benito Nrdone ( Chico-Tzo ) que buscó nucler l pequeño y medino productor pero pr l cción polític bndonndo l crcterístic de grupo de presión de ls otrs dos orgnizciones. 16

17 y con democrci ( ) el equilibrio fiscl, l neutrlidd del sistem tributrio y l reconsiderción del ppel del estdo, putron ls polítics económics. Al juste fiscl pr crecer que crcterizó l intervencionismo reestructurdor de l dictdur, siguió el juste pr hcer frente l crisis, que sobrevino como resultdo de ls distorsiones generds en el funcionmiento económico por el liberlismo estbilizdor, entre 1979 y L dictdur ofreció el mrco institucionl decudo pr imponer el postergdo cmbio en el régimen de cumulción cpitlist en Uruguy. Ls condiciones polítics emergentes (o resultntes) del golpe de estdo de 1973 vibilizron l imposición utoritri de cmbios sustntivos en l polític económic. L cción del intervencionismo reestructurdor lcnzó ls finnzs públics, diseñndo un polític fiscl funcionl l régimen de cumulción emergente. L intervención del Estdo no disminuyó y su rol redistributivo se mntuvo, unque vrió el signo de ls trnsferencis. L nuev estructur tributri y l nuev orientción del gsto público complementron otrs medids tendientes umentr l rentbilidd medi de l economí y los ingresos públicos. L importnte trnsferenci de ingresos fue orientd por diversos mecnismos e instrumentos los grupos empresriles de tods ls ctividdes económics, en prticulr del sector finnciero, que emergió con fuerz desde los ños sesent y se volvió dominnte en este período. El cmbio fue relevnte en lo que respect de quiénes se obtenín los recursos públicos y pr quiénes y pr qué se destinb el gsto. L reinstitucionlizción democrátic, prtir de 1985, constituyó un proceso medido por los cuerdos en l Concertción Ncionl Progrmátic (CONAPRO) y condiciondo por los compromisos interncionles contrídos pr hcer frente l psivo generdo pr enfrentr l crisis de l tblit. 6 En ese contexto, fue inevitble que surgiern tensiones muy fuertes entre l preocupción por mostrr los creedores y uditores externos que el resultdo fiscl mejorb progresivmente y l necesidd de stisfcer ls postergds demnds sociles. El resultdo fue que se mntuvier un severo control sobre el gsto público, tendiendo ls situciones más urgentes, pero imponiendo como norm que dichs erogciones debín contr con fuentes de finncimiento específics pr ser hbilitds. Pr l superción de los desequilibrios que hbín crcterizdo l economí uruguy desde medidos de los ños cincuent, el mnejo de los demás instrumentos fiscles debí quedr subordindo l objetivo del equilibrio de ls cuents públics. A l motivción intern por l estbilidd y l posibilidd de mnejr mecnismos de finncición sustentbles debió sumrse en el mnejo del déficit l necesidd de demostrr disciplin fiscl los orgnismos interncionles de crédito, medinte el mntenimiento de superávit primrio. El concepto de responsbilidd fiscl, imbricdo en un nuev concepción del mnejo mcroeconómico, constituyó un de ls clves del último régimen fiscl del siglo. 5 Intervencionismo reestructurdor y liberlismo estbilizdor son los términos utilizdos por Notro (1984) pr definir l polític económic de l dictdur en quellos ños. 6 Así se denominó l instrumento de polític cmbiri utilizdo en el período, consistente en el tipo de cmbio prenuncido. 17

18 L discusión de l presenci de tres regímenes, como expresión de disímiles forms de rticulción de los instrumentos fiscles, será retomd en ls conclusiones de este libro. Pr ello, en los siguientes cpítulos se nliz el desempeño de diferentes vribles fiscles, buscndo desentrñr l lógic de ls polítics impulsds y los fctores económicos, políticos y sociles que contribuyen explicr los resultdos obtenidos. L informción obtenid con ese bordje gener los insumos que nutren los indicdores definidos en el mrco nlítico. 18

19 X. 5 REFLEXIONES FINALES Ests reflexiones ensyn un respuest l pregunt formuld l comienzo de est obr: Expnsión de ls funciones o burocrtizción?, l mismo tiempo que procurn relcionr l evolución del empleo público con los regímenes fiscles que se hn señldo. Se entiende que lo lrgo del siglo mbs respuests son corrects. No cbe dud de que el Estdo fue expndiendo y complejizndo sus funciones; tmbién es indudble que l permnenci de un estructur económic, bsd en l producción pecuri extensiv y en l grn propiedd, determinó l continu expulsión de l poblción del cmpo y el desempleo estructurl. Ests circunstncis determinron que el empleo público siempre fuer un opción vleder en el Uruguy. Por otr prte, el ppel clientelístico tmbién operó en tod l histori del pís. El énfsis que dquirieron mbos spectos, el Estdo mortigudor del desempleo estructurl y el ppel clientelístico del empleo público, vrió en los diferentes escenrios de l histori del pís. Como se h observdo reiterdmente nlizndo ls distints vribles, durnte el primer régimen fiscl el umento del empleo público compsó el crecimiento del prto esttl con l culminción del rmdo de ls ctividdes primris y el comienzo de ls secundris. En el trnscurso del segundo régimen se encuentrn dos escenrios diferentes. Durnte l etp de crecimiento económico, y en prlelo con éste, culmin el rmdo de l regulción de l economí y de l creción de un Estdo de Bienestr, l tiempo que el crecimiento del empleo compñb el incremento del ccionr del Estdo. A prtir del estncmiento son pocs ls ctividdes esttles que se siguen expndiendo, pero un sí el empleo público sigue creciendo reltivmente inflexible l detención del crecimiento económico. En este escenrio, el ppel empledor del Estdo se potenci. Por otr prte, l función clientelístic podrí hber dquirido un myor dimensión nte l pérdid del poder del prtido político que lo hbí poseído durnte 93 ños, y l sucesiv sunción del poder de ls dos principles frcciones de l oposición. El giro que se produce en el último régimen fiscl, con l pertur extern y l pérdid de importnci del mercdo interno, tre prejd l búsqued de l reducción del Estdo y de su costo un Estdo brto, l que se proces en dos escenrios. Durnte l dictdur militr el intento de reducir el empleo público no se logró debido ls necesiddes y los intereses de l represión. En los ños novent, en cmbio, con l profundizción de l pertur económic se vnz considerblemente en el chique del Estdo y del empleo público. 19

20 LOS REGÍMENES FISCALES EN EL URUGUAY DEL SIGLO XX Al concluir est revisión sobre el comportmiento de ls finnzs públics uruguys lo lrgo del siglo XX, es tiempo de rticulr el mrco nlítico presentdo l inicio con l evidenci reunid. En el Cpítulo I, mner de síntesis pr el lector, se delntó un descripción de ls crcterístics de los tres regímenes fiscles identificdos en el proceso de investigción. Aquí se expone el resultdo del mnejo que se relizó de ls vribles e indicdores pr descubrir regulriddes y quiebres en el lrgo plzo. L estrtegi de nálisis se fundó en ls cutro dimensiones definids en el Cpítulo I: l mgnitud de l fisclidd, l gestión fiscl, el rol distributivo del Estdo y ls huells de los compromisos institucionlizdos. En función de cd un de ells se presentn continución cutro digrms donde se puede precir el comportmiento consttdo de los indicdores definidos como relevntes. Con ests referencis es que se describen y explicn, en l sección siguiente, los fenómenos crcterísticos de cd régimen fiscl. Es indiscutible que, lo lrgo del siglo XX, ls finnzs públics ocupron un espcio creciente en l economí uruguy. Es clr est tendenci, si se observ l evolución del gsto y de los ingresos del Gobierno Centrl en relción l producto. Sujeto discusiones y diferentes vlorciones, el umento de l plntill de funcionrios h compñdo est tryectori, pero sólo hst el último curto del siglo. Por su prte, l mplición fue constnte en el cso del gsto en prestciones l seguridd socil; en prticulr, del componente de psividdes. Tl permnenci, en un pís donde l trnsición demográfic se dio temprnmente, d cuent, en principio, de un compromiso fuerte y consistente de ls finnzs públics con un prte considerble de l protección socil. No obstnte, de los nálisis relizdos, tmbién surge con nitidez l presenci de estdios diferentes durnte el período (Cudro 1). Cudro 1. LA MAGNITUD DE LA FISCALIDAD 1er. régimen fiscl 2do. régimen fiscl 3er. régimen fiscl Presión Tributri Recursos / PBI Promedio: 11% (fluctunte) : 12% : 9% : 11% 12% 13% (fluctunte) 14% 18% (creciente) Gsto Gobierno Centrl / PBI Promedio < 10% (fluctunte) De 12 17% (creciente) Fluctuciones: de 20% 16% y 22% l finl del período Funcionrios Públicos / PEA Gobierno Centrl 6% 8% 9% 23% (creciente) 22% 15% (decreciente) Prestciones psivos/ PBI Entre 1 y 2% (Creciente en l trnsición l Segundo Reg.Fiscl) 4% 10% (creciente) 4% (30-40s), 6% (50s), 8% (60s) 10 14% 20

21 El desequilibrio fiscl tmbién fue un crcterístic permnente. Más llá de los resultdos corrientes y primrios, l recurrente tendenci l déficit totl, no resuelt por los diferentes justes fiscles relizdos, implicó un presión frecuente sobre ls fuentes de finncimiento. Pese est regulridd, el cmbio en los énfsis concedidos l equilibrio de ls cuents públics, l mgnitud de los déficits y de los instrumentos utilizdos pr hcerles frente, mostrron vriciones importntes lo lrgo del siglo, permitiendo crcterizr distintos escenrios (Cudro 2). Cudro 2. LA GESTIÓN FISCAL Ides-fuerz Resultdos Fiscles / PBI Resultdos Corrientes / PBI Resultdos Primrios / PBI Finncimiento 1er. régimen fiscl 2do. régimen fiscl 3er. régimen fiscl Equilibrio y neutrlidd fiscl en pugn con rol distributivo Polític fiscl y regulción. Prioridd fiscl (PF) creciente del GPS y cuestionmientos l nivel y l estructur tributri. En los sesent permnenci del gsto, pese estncmiento con inflción Responsbilidd fiscl, preocupción por l sostenibilidd, rcionlizción y neutrlidd impositiv PF en cíd durnte l dictdur y recuperción en los novent Déficit 1% promedio Déficit 2% promedio Déficit 2% promedio Tendenci l equilibrio Déficit Alternnci de superávit y déficit (éstos socidos crisis) Superávit (excepto crisis 13 y PGM) Déficit (creciente en los 60) Equilibrio (excepto crisis 1982) Deud Deud extern e intern subsidiri Deud intern (hst los 50) y emppelmiento Desde los 60, deud extern con orgnismos finncieros interncionles Deud extern e intern Señoreje Menor l promedio histórico Myor l promedio histórico Igul l promedio histórico (tendenci decreciente) Asimismo, l incidenci de ls finnzs públics en los fenómenos distributivos h sido innegble. Si bien qued mucho cmino por recorrer en l investigción en torno l tem en el lrgo plzo, el nálisis de l estructur del gsto rroj luz sobre disímiles objetivos en l signción de los recursos esttles. L estructur de los ingresos públicos, por su prte, permite dr cuent de lguns tendencis de lrg durción, especilmente en lo que respect l imposibilidd de 21