COMO SE CALCULA EL DEFICIT ESTRUCURAL? UNA PROPUESTA PARA EL CASO DE MEXICO

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1 CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, A.C. COMO SE CALCULA EL DEFICIT ESTRUCURAL? UNA PROPUESTA PARA EL CASO DE MEXICO TESINA QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE LICENCIADO EN ECONOMÍA PRESENTA DAMIÁN ROZO MUÑOZ DIRECTOR: Dr. ALEJANDRO VILLAGOMÉZ AMEZCUA MÉXICO, D.F., ENERO DE 2004

2 Para mi madre Amalia y mi hermana Ana Paola Por esar siempre en mi corazón y en mis pensamienos una dedicaoria especial para Ursula Guerra por acompañarme y creer en mi ambién a Alejandro Villagomez por odo su apoyo

3 Índice I. Inroducción... 3 II. Marco Teórico... 5 II.1 Meodología del FMI... 7 II.1.1 Produco Poencial... 8 II.1.2 Componenes Cíclicos del Gaso y los Ingresos II.1.3 Défici Esrucural II.2 Meodología de la OCDE II.2.1 Produco Poencial II.2.2 Elasicidades II.2.3 Défici Esrucural III. Experiencia Inernacional III.1 El caso de Chile III.2 El caso de España IV. Propuesa para México IV.1 Un cálculo preliminar V. Conclusión VI. Bibliografía

4 I. Inroducción La visión económica sobre las finanzas públicas ha experimenado cambios significaivos durane la úlima década, desacándose la creciene imporancia asignada a su dimensión ineremporal y a sus efecos de mediano plazo. Por su pare, la ransformación de los Bancos Cenrales en organismos auónomos del ejecuivo, en un conexo de aperura comercial y financiera, ha dejado a la políica fiscal como el principal insrumeno de políica macroeconómico con que cuenan los gobiernos (Marcel, 2001a). Por esa razón y debido a un acceso limiado a los mercados de capiales exernos los gobiernos en América Laina, sin ser México la excepción, han recurrido al ajuse fiscal para esabilizar sus economías ane choques negaivos y durane recesiones. El problema es que la políica fiscal discrecional implemenada para conrarresar los desequilibrios económicos no ha conseguido su objeivo. Por el conrario, esa políica ha enido un desempeño procíclico aumenando la volailidad macroeconómica en esos países al ampliar las flucuaciones de los ciclos económicos lo cual ha implicado grandes cosos en el bienesar social al reducir las asas de crecimieno del produco (Fiess, 2002). Al acepar que la políica fiscal discrecional afeca la esabilidad macroeconómica al incurrir en déficis fiscales y/o grandes deudas, ese rabajo planea el uso de un indicador de políica fiscal que permia guiar ésa políica y con ello superar las presiones políicas o la enación de discrecionalidad en su implemenación. Ese indicador es el défici esrucural, el cual puede ser uilizado para definir una regla de políica que foralezca la responsabilidad fiscal y ayude a generar políicas conracíclicas que suavicen los ciclos 3

5 económicos y que al manener el produco cerca de su nivel poencial incenive el crecimieno 1. El défici esrucural es la diferencia enre el défici realizado y el défici que se hubiera enido si la economía esuviera en su nivel de pleno empleo. En ese senido, la imporancia del défici esrucural radica en res elemenos. El primero es que permie descomponer el gaso fiscal en un componene cíclico y oro esrucural, permiiendo diferenciar mediane un concepo objeivo el gaso discrecional del gaso necesario para responder ane choques esrucurales en la economía. Además, el défici esrucural permie ener un mayor gaso durane recesiones para regresar a la economía a su nivel de pleno empleo. Ese objeivo no es saisfecho por oras reglas de políica fiscal. Un ejemplo de ello es el objeivo de défici realizado para el cual sería necesario ener un menor gaso o recores en el presupueso eviando suavizar el ciclo. Por úlimo, al uilizar el défici esrucural los esabilizadores auomáicos 2 pueden funcionar mas eficienemene y, con ello, generar mejores resulados. La presenación de esa propuesa se desarrolla en la siguiene forma. En la sección II se describen las dos meodologías base, la del Fondo Moneario Inernacional (FMI) y la de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OECD), y se discuen las venajas y desvenajas meodológicas de cada una. En la sección III, el propósio es ilusrar 1 Un número creciene de países ha ido adopando el méodo de reglas en los úlimos años, siendo el caso más conocido el de las reglas de convergencia fiscal del Traado de Maasrich. En ellas se esableció un límie máximo al défici fiscal y al amaño de la deuda pública para los países que inenaban perenecer a la Unión Monearia Europea (Marcel, 2001b). 2 Los esabilizadores fiscales auomáicos se definen como aquellos ingresos o gasos que esán direcamene sujeos al ciclo económico. Son elemenos de la políica fiscal que inenan miigar las flucuaciones del produco sin una acción explicia del gobierno. Los esabilizadores auomáicos incluyen cualquier componene del presupueso que permian eliminar flucuaciones de la demanda reduciendo los impuesos o aumenado el gaso gubernamenal en una recesión y acuando de manera conraria durane una expansión. En ese senido, un esabilizador auomáico se acciona cuando un choque hace que la acividad economía se incremene o se deenga. El objeivo final es afecar el consumo de una manera deseada (Budnevich, 2002). Cambios en impuesos y gaso afecan la demanda agregada pero los auomáicos son más predecibles y acúan más rápido que los discrecionales. 4

6 la aplicación de ese enfoque y los ajuses que deben ser realizados en la meodología base según las condiciones económicas de cada país para lo cual se examinan las experiencias de Chile y España al implemenar el défici esrucural como regla de políica fiscal. En la sección IV, se adelanan elemenos de una propuesa para el caso de México y, finalmene, la sección V presena las consideraciones finales. II. Marco Teórico El défici esrucural, como indicador de discrecionalidad 3, se basa en la noción de que los balances fiscales esán consiuidos por diversos componenes. Un componene incluye las decisiones y opciones discrecionales de las auoridades, mienras que el componene resane es más esrucural al incluir el efeco de facores de arrasre y la endencia de largo plazo, la incidencia de facores exógenos 4 sobre los gasos e ingresos fiscales y las flucuaciones irregulares en las cuenas fiscales. Para que esos indicadores sean úiles dicha separación debe expresarse de forma simple y comprensible para el público en general (Marcel, 2001a). El défici esrucural 5 es equivalene a la diferencia enre el défici efecivo y el défici que el gobierno endría si el produco esuviera en su nivel poencial (Budnevich, 2002). De esa manera se puede descomponer el défici esrucural de manera simple como: 3 Exisen disinos indicadores de políica fiscal según los objeivos que se preenden cumplir. Tales objeivos pueden agruparse en cinco caegorías: (i) idenificar la políica fiscal, (ii) evaluar el impaco macroeconómico de la políica fiscal, (iii) eviar un sesgo procíclico en el manejo de las finanzas públicas, (iv) reforzar la disciplina fiscal, y (v) asegurar la coninuidad y esabilidad en el manejo de las finanzas públicas (Marcel, 2001a). 4 Como los precios del peróleo, la inflación y el ipo de cambio. 5 Conviene no confundir ese indicador con el concepo de impulso fiscal adopado por algunos años por el FMI y abandonado en años recienes por el de défici esrucural. El impulso fiscal es un indicador de neuralidad y pone su aención en el impaco de los cambios en los agregados fiscales sobre la economía, más 5

7 défici esrucural = componene esrucural + componene cíclico Un cambio en el défici público iene un carácer cíclico cuando el cambio se debe a la diferencia enre el produco acual y el poencial, es decir, a las oscilaciones ransiorias del nivel de acividad. Hay que desacar que el presupueso cíclico y esrucural no son direcamene observables por lo que ienen que ser esimados uilizando algún crierio de descomposición y debe uilizarse una referencia para crear un indicador de discrecionalidad, en el caso del défici esrucural esa referencia es el produco poencial 6. El cálculo del défici esrucural se basa en el supueso de que el produco real flucúa a ravés del iempo alrededor de un nivel de produco cuya endencia refleja el crecimieno poencial de largo plazo de la economía. Si es posible cuanificar el amaño de la desviación enre el produco acual y el poencial y la sensibilidad cíclica del gaso público y el ingreso a dicha desviación enonces es écnicamene posible esimar la proporción del presupueso que se aribuye a la condición favorable o desfavorable de la economía. Así, al susraer el componene cíclico del presupueso realizado se obendrá el défici esrucural. La variación en los componenes esrucurales de recaudación y gaso suelen inerprearse como un indicador de discrecionalidad de la políica fiscal. Esa inerpreación se deriva de la posibilidad de descomponer la variación del componene esrucural en variaciones por decisiones de políica. Así, en el coro plazo, el défici esrucural puede ser que en el carácer discrecional o exógeno de esos y coniene un ineludible sesgo normaivo. El impulso fiscal se puede uilizar para capurar el cambio de la políica fiscal o el amaño del esimulo de la demanda y puede ser equivalene al cambio del défici esrucural. Para una mayor discusión véase Chalk (2002). 6 El cálculo del produco poencial iene como inención seguir el parón de endencia del produco si no exisieran divergencias cíclicas enre la ofera agregada y la demanda agregada (Price, 1984). 6

8 inerpreado como un indicador de políica discrecional en el senido de idenificar cambios en el défici como una causa, y no un efeco, de las variaciones de la acividad económica (Price, 1984). En el mediano plazo, el curso del gaso público y los impuesos pueden ser conrolados más eficienemene. A coninuación, se describen las dos meodologías base para obener el défici esrucural. Poseriormene se discuen algunas venajas y desvenajas de la meodología así como un análisis poserior para complemenar el cálculo. II.1 Meodología del FMI El Fondo Moneario Inernacional reconoce dos meodologías para poder separar la influencia emporal de la permanene en el Balance Presupuesal. La primer corriene, conocida como boom up, propone calcular por separado los efecos de las políicas y de los cíclos y con ello explicar las diferenes causas que generan un cambio en el presupueso. La corriene alernaiva, conocida como op down, esima el défici esrucural como el residual del balance presupuesal acual ajusado al ciclo económico. El FMI uiliza el segundo enfoque para calcular el défici esrucural por lo que describo esa meodología a coninuación. Al revisar esa sección hay que ener en cuena que la esimación del défici esrucural consise de res pasos. Primero hay que calcular el produco poencial y la brecha del produco. Después, es necesario cuanificar los componenes cíclicos de los ingresos y los gasos y, finalmene, subsraer los componenes cíclicos de sus valores observados, lo cual permie el cálculo del défici esrucural. 7

9 II.1.1 Produco Poencial Para esimar el produco poencial, el FMI cuena con dos meodologías. La primera, suaviza el ingreso real uilizando el filro de Hodrick-Presco (HP), méodo univariane que permie la esimación de una línea de endencia que marca una desviación simérica del produco acual con la endencia del produco durane odo el ciclo económico. El méodo alernaivo, un méodo mulivariane, es el cálculo de una función producción y los insumos disponibles en la economía. a) El méodo del filro Hodrick-Presco Ese méodo minimiza la suma de las desviaciones cuadráicas del produco acual alrededor de su endencia sujeo a una resricción en la variación de la asa de crecimieno del produco endencial. El filro aplica un promedio móvil ponderado al produco acual para obener la esimación del produco endencial, en vez de un simple promedio móvil ariméico, y con ello permie un mejor filro de los daos acuales del produco (EC, 2002). El filro HP propone: min T T ( ln lny ) + [ ( lny + 1 lny ) ( lny lny 1 )] = 1 Y λ (1) = 2 donde λ deermina el grado de suavidad del filro y, por lo ano, la longiud del ciclo económico promedio. En su cálculo sólo se necesian observaciones del produco acual. 8

10 Ese méodo de descomposición presena imporanes venajas, enre las cuales pueden desacarse las siguienes: Primero, se raa de un méodo sencillo y ampliamene difundido. Segundo, su ransparencia minimiza la posibilidad de manipular la descomposición y, finalmene, los resulados son prácicamene idénicos a los que se obienen con oros filros como, por ejemplo, el propueso por Baxer y King (European Commission, 2002). No obsane, el filro HP ambién presena algunas limiaciones. En primer lugar, se raa de un procedimieno ad hoc con los problemas asociados a la presencia de observaciones aípicas en los daos analizados y la descomposición puede ser sensible a la información disponible en los exremos del periodo muesral analizado. La endencia será jalada hacia arriba o abajo en dirección del parón del produco acual correspondiene a las úlimas o primeras observaciones. Ese problema se puede reducir usando proyecciones que vayan más allá del principio y el final del ciclo de análisis. Sin embargo, como esas predicciones son a su vez esimaciones sobre el comporamieno fuuro del produco, el componene cíclico será sensible a la asa de crecimieno endencial con la que se ha formulado el escenario macroeconómico (Corrales, 2002). Segundo, al raarse de un méodo univariane, no uiliza ningún ipo de información conenida en oras variables macroeconómicas, que puede resular relevane para disinguir enre perurbaciones ransiorias o permanenes. Ora debilidad es el rao de los cambios esrucurales, al ser suavizados por el filro HP moderan el cambio cuando ocurre, endiendo a sugerir ciclos de menor ampliud y, por lo ano, una brecha del produco menor. La principal críica es la elección arbiraria de λ por lo que es necesario disponer de crierios adicionales para 9

11 jusificar la elección del parámero que deermina la varianza de la endencia del produco esimada 7. b) El méodo de función producción En la versión más simple de ese méodo, se esima la producividad oal de los facores a parir de una función de producción Cobb-Douglass para cada secor empresarial, que se descompone en un componene endencial y oro cíclico mediane el filro HP. Segundo, se esima la asa de desempleo no aceleradora de los salarios (NAWRU), suavizada mediane el filro de HP, a parir de una ecuación de salarios 8. Tercero, se calcula el empleo poencial, que se define como el nivel de rabajo que se puede emplear sin causar inflación, como la diferencia enre el componene endencial de la fuerza de rabajo, corregida por la NAWRU y el empleo del secor público. Cuaro, la uilización de los componenes endenciales de la demanda de rabajo y de la producividad oal de los facores en la función de producción proporciona una esimación del componene endencial de la producción del secor privado. Al sumar ese componene endencial al produco del secor público se obiene el componene endencial del produco. El produco se obiene de calcular la siguiene función producción: 7 Para escoger λ exisen res crierios. El primero, sería seguir el crierio de Hodrick y Presco y escoger un raio consane de la varianza de la endencia del produco y del produco acual. Ese crierio generará un valor de λ diferene para cada país y significara que aquellos países cuyo produco acual flucua mas va a mosrar mayores flucuaciones en la endencia. La segunda forma es imponer un grado uniforme de suavidad y la misma varianza en la endencia del produco para cada país. Sin embargo, la dificulad de esos dos crierios es que ignoran la posibilidad de que algunos países respondan con mayor flexibilidad a choques económicos que oros. Eso afecaría la cercanía de la endencia del produco con el produco acual. Un ercer crierio es el de escoger el valor de λ que generé una paua de ciclos que sea consisene con ciclos pasados en cada país. A pesar de que ese crierio incorpora información sobre el pasado es menos ransparene que los dos crierios aneriores. Ese ulimo méodo generalmene produce valores de λ pequeños y relaivamene uniformes en odos los países. Para muchas aplicaciones en la lieraura, λ es igual a 1600, que es el valor original escogido por Hodrick y Presco, y que se ha converido en el valor esándar (Giorno, 1995). 8 El méodo uilizado por la Comisión Europea es muy similar, la principal diferencia reside en que la NAWRU se deriva de la esimación de una curva de Phillips mediane el filro de Kalman (Corrales, 2002). 10

12 ( ) k e y = a + αn + 1 α + (2) donde: y = logarimo del produco n = logarimo del insumo rabajo 9 k = logarimo del insumo capial 10 e α = logarimo de la producividad oal de los facores = elasicidad produco-rabajo (1 - α) = elasicidad produco-capial Una vez que se ienen las elasicidades se calcula la serie e y se suavizada uilizando el filro de Hodrick-Presco para proveer una medida de la endencia de la producividad de los facores, e. Después, e es susiuida en la función producción juno con al acervo de capial acual, k, y el empleo poencial, n, para obener una medida del produco poencial, y, como: ( 1 ) k e y = a + n + α + α (3) donde el logarimo del empleo poencial del secor empresarial, n, se calcula como: n = lfs 1 ( NAWRU ) eg (4) 9 La medida ideal de rabajo son las horas rabajadas. Sin embargo, esa información no se iene y, enonces, se uiliza el número de personas empleadas. 10 Para ese indicador se uiliza un medida que incluye el equipo y los edificios para el secor privado y el público. 11

13 donde: lfs = logarimo de la fuerza laboral suavizada (produco de la población en edad de rabajar y la asa de paricipación endencial) NAWRU = asa de desempleo no aceleradora de los salarios eg = logarimo empleo en el secor gubernamenal La NAWRU se obiene de calcular la siguiene ecuación: NAWRU 2 ( D logw ) DU U 3 D logw = (5) donde D es el operador de primeras diferencias y W y U son los niveles de salario y desempleo respecivamene. 11 La serie resulane es suavizada para eliminar el movimieno erráico. La principal venaja de calcular la función producción es que provee un vínculo más ransparene del produco con la endencia de los facores de producción y la producividad oal de los facores (Hagemann, 1999). Además, presena el aracivo de que se raa de un procedimieno que inena incorporar los facores explicaivos de la evolución del nivel de acividad para obener un esimación de la brecha del produco. 11 Para calcular la NAWRU primero suponemos que el cambio en el salario inflacionario es proporcional a la brecha enre el desempleo acual y la NAWRU. Si ambién se asume que la NAWRU cambia gradualmene en el iempo, observaciones sucesivas en los cambios de la inflación y las asas de desempleo acual pueden enonces ser usadas para calcular una serie de iempo correspondiene al valor implício de la NAWRU. Así, calculamos: D 2 logw = a ( U NAWRU ) a > 0 Asumiendo que la NAWRU es consane enre dos periodos consecuivos a se puede calcular de la siguiene manera: 3 D logw a = DU 12

14 Sin embargo, la aplicación de ese procedimieno no esá exena de dificulades, enre los que cabe desacar las siguienes. Primero, a pesar de presenarse como un méodo alernaivo, el proceso de esimación uiliza en diversas eapas el filro de HP para obener el componene endencial de la producividad oal de los facores y de la ofera de rabajo, y ambién se usa para suavizar la NAWRU en el caso de la OCDE. Segundo, la esimación de la NAWRU depende básicamene de la aceleración de los salarios nominales, que en el pasado han podido variar noablemene en función de las expecaivas, lo que explica que la evolución del desempleo cíclico se obiene con la esimación de la asa de desempleo esrucural, es decir, los supuesos sobre la NAWRU son imprecisos y sujeos a complicaciones de medición. Tercero, como ese méodo requiere información variada sobre la evolución de los principales agregados económicos, la esimación es sensible a las series esadísicas, lo que da lugar a que las esimaciones puedan diferir según las series uilizadas. Venajas y Desvenajas de ambas meodologías Para evaluar que meodología obiene un mejor cálculo del produco poencial hay que omar en consideración los siguienes argumenos. Primero, las propiedades de simería son diferenes. Calcular la endencia del produco usando el filro de HP impone la propiedad de que la brecha del produco es simérica durane odo el periodo esimado (su suma es cero). En conrase, en la función producción esa resricción no es impuesa y dependerá de la posición relaiva de la asa acual y la NAWRU. Segundo, la asa de crecimieno del produco poencial puede flucuar, año con año, más que la asa de crecimieno de la endencia derivada del produco suavizado por el filro HP. Los res facores que más influyen en las variaciones del produco son la NAWRU, la asa de 13

15 crecimieno del capial y la población en edad de rabajar que son insumos en la función producción pero no en el filro HP. Por úlimo, aunque ambos méodos son ampliamene mecánicos y no proporcionan información sobre las resricciones esrucurales y las limiaciones en el produco a ravés de la disponibilidad de facores de producción u oras influencias endógenas, los resulados subrayan la necesidad de ener un juicio consisene y un marco de valoración en el cual los supuesos sobre el comporamieno de las proyecciones puedan ser claramene idenificados y ajusados según surja nueva información. El filro HP no saisface esas necesidades, por lo ano, es preferible uilizar una función producción. II.1.2 Componenes Cíclicos del Gaso y del Ingreso El componene cíclico de los ingresos se obiene al ajusar los valores observados por la elasicidad ingreso produco. El componene cíclico del gaso se obiene de ajusar el gaso oal por una canidad que refleja el impaco divergene del gaso enre la acual asa de desempleo y la asa de desempleo no aceleradora de la inflación (NAIRU). Formalmene, si B es el balance presupuesal, R los ingresos, E el gaso y c y s indican si el componene es cíclico o esrucural enonces el balance presupuesal en el año (B ) consise ano del componene cíclico (B c, ) como del esrucural (B s, ) y podemos definir la siguiene ecuación: B Bc, + Bs, = (6) o, equivalenemene, ( R E ) + ( R E ) B c, c, s, s, = (7) donde 14

16 R s, R Rc, = (8) como R c, no es observada necesia ser calculada. Los ingresos cíclicos se calculan usando las elasicidades ingreso obenidas de las esimaciones realizadas inicialmene por la OECD y, subsecuenemene, ajusadas en algunos casos por el FMI con base en información adicional. Los ingresos esrucurales en el año se obienen ajusando los ingresos observados por una canidad que refleja el amaño de la brecha enre el produco poencial Y y el produco acual Y y, además, la sensibilidad cíclica de los ingresos ε es la elasicidad ingreso agregada. Tomando en cuena cualquier rerazo en la recolección de impuesos corporaivos enemos que: R s, Y = R Y ε Y Y 1 1 elag (9) Sólo una fracción del gaso gubernamenal se asume sensible a los movimienos cíclicos del produco. En paricular, sólo el gaso en seguro de desempleo se ajusa para omar en cuena el efeco de las variaciones cíclicas del desempleo. Ese es ajusado en proporción a la brecha enre la asa de desempleo acual y la naural (NAIRU). En especial, el gaso esrucural, E s,, se obiene de la siguiene manera: n UR E, = (10) s ( E ) + UB UB UR 15

17 donde UB se refiere al gaso en seguros de desempleo en el año. acual de desempleo en el año y n UR a la NAIRU en el año. UR se refiere a la asa La variación en los componenes esrucurales de recaudación y gaso suelen inerprearse como un indicador de discrecionalidad de la políica fiscal ya que muesran el cambio en el défici ocasionado por decisiones auónomas de políica fiscal. En ese senido, la diferencia de la recaudación ribuaria esrucural ( d log gaso fiscal esrucural ( d log Es ) se definen de la siguiene manera: Rs ) y la diferencia del ( d log R ε q) + ε a d log Rs = d log R ε d logy + ε d logy = (11) ( d log E η q) + η a d log Es = d log E η d logy + η d logy = (12) donde ε es la elasicidad produco de la recaudación ribuaria;η es la elasicidad produco del gaso fiscal, a y q son las asas de crecimieno del produco poencial (Y) y efecivo (Y), respecivamene. Los érminos ( d log R ε q) y ( d E η q) log frecuenemene son inerpreados como componenes de políica, los que reflejarían decisiones auónomas de la auoridad (Marcel, 2001a). II.1.3 Défici Esrucural Con los resulados anes obenidos se puede obener el défici esrucural resando el gaso esrucural a los ingresos esrucurales, es decir: 16

18 SBB Rs, Es, = (13) si esa ecuación se divide por Y obenemos el défici esrucural como una proporción del produco poencial. Ese valor es el que el Fondo publica en su revisa IMF World Economic Oulook. II.2 Meodología de la OECD A pesar de que la OECD propone una meodología alernaiva para calcular el défici esrucural, esa meodología es muy parecida a la del FMI. En primer lugar, se debe calcular el produco poencial, luego se requiere calcular las elasicidades de los impuesos y del gaso y, finalmene, se obiene el défici esrucural. Ese procedimieno se dealla a coninuación. II.2.1 Produco Poencial Las meodologías que uiliza la OCDE para calcular el produco poencial son las mismas que las del FMI, el filro de Hodrick-Presco y una función producción 12. II.2.2 Elasicidades La meodología uilizada es la de calcular las elasicidades de las cuaro caegorías de impuesos anes mencionadas: impueso corporaivo, impueso a la rena, seguridad social, e impuesos indirecos. 12 Aneriormene, la OECD uilizaba una ercera meodología, el méodo de spli ime rend, pero su fala de ransparencia y sus desvenajas meodológicas ocasionaron que se dejara de uilizar ese méodo. Para una mayor discusión véase Giorno (1995). 17

19 Una forma de calcular las elasicidades es haciendo una regresión de los impuesos con el produco, a precios corrienes. Sin embargo, el resulado es la elasicidad promedio para odo el periodo analizado y no la elasicidad presene la cual incluye cambios de políica adicionales a los de efecos auomáicos. Elasicidad de los impuesos Una meodología más adecuada para calcular la elasicidad del impueso al ingreso y a la seguridad social es usar una razón del impueso marginal con respeco al impueso promedio para obener la elasicidad con respeco a los ingresos bruos. Esa elasicidad se conviere a una elasicidad produco, permiiendo una variación enre países en la sensibilidad del empleo y el salario a flucuaciones del salario real. Las nuevas elasicidades del impueso al ingreso muesran más variabilidad enre países, mienras que las nuevas elasicidades de seguridad social son generalmene mayores que las calculadas con la regresión 13. Para los impuesos corporaivos y los impuesos indirecos no se ha enconrado un méodo alernaivo. Elasicidad del gaso Esas son calculadas con base en la elasicidad de la razón desempleo-produco (que es recíproco al coeficiene de Okun), muliplicado por la elasicidad de los beneficios de desempleo con respeco al desempleo. Eso da una elasicidad de los beneficios de desempleo con respeco al produco que puede ser aplicada a odo el gaso gubernamenal acual, aunque sería preferible ajusar el gaso de los beneficio de desempleo direcamene. 13 Para un mayor análisis del cálculo de las elasicidades véase Anexo 1 de Giorgo (1995). 18

20 En cualquier caso, aún con un incremeno susancial del desempleo, ese gaso permanece como una pare menor del gaso oal. II.2.3 Défici esrucural El défici esrucural se esima al descomponer el ingreso y el gaso gubernamenal en sus componenes cíclicos y esrucurales respecivamene. Mas preciso, el défici esrucural mide cual es la diferencia de los ingresos ribuarios y el gaso gubernamenal si el produco acual corresponde al poencial. Enonces: B = Ri E + gaso en capial (14) donde: B = défici esrucural R i = ingreso esrucural de la caegoría i de impuesos E = gaso gubernamenal esrucural En la prácica, los componenes del défici esrucural pueden ser esimados de los ingresos fiscales acuales, dividido en cuaro caegorías: impuesos corporaivos, impueso al ingreso, seguridad social, e impuesos indirecos. Para el gaso gubernamenal se debe usar la propiedad de que cada componene del presupueso es ajusado proporcionalmene a la razón del produco poencial con respeco al produco acual, la cual deermina su elasicidad. Así, enemos que: 19

21 R R i i Y = Y α i, E E Y = Y β (15) donde R i = ingresos ribuarias acuales para la caegoría i de impueso E = gaso gubernamenal acual (excluyendo el gaso de capial) Y = nivel de produco acual α i = elasicidad de la caegoría i de los impuesos con respeco al produco β = elasicidad del gaso gubernamenal acual con respeco al produco por lo ano, el défici esrucural se presena de la siguiene manera: B = 4 i= 1 Y Ri Y α i β Y E Y + gaso en capial (16) donde α i > 0 β < 0 la esimación del componene cíclico y el esrucural es relaivamene sensible a la brecha del produco esimada. Venajas, Desvenajasy Consideraciones Adicionales Conviene enfaizar cómo debe inerprearse el défici esrucural y cuales son sus limiaciones. Esa variable se uiliza como un indicador, de mediano plazo, de la orienación de la políica fiscal y preende ser una mejor referencia de défici en la 20

22 economía, así como un conrol para eviar el gaso discrecional de la auoridad fiscal. Sin embargo, su inerpreación debe ser omada con precaución debido a los supuesos implícios en el análisis 14. Primero, se asume que las presiones laenes en el gaso o en el ingreso no exisen o se compensan a ravés del iempo. Segundo, se asume que las elasicidades del presupueso usadas en el cálculo del défici esrucural seguirán siendo apropiadas en el mediano plazo. Cambios esrucurales o reformas fiscales pueden cambiar la sensibilidad del presupueso ane el ciclo en el fuuro 15. Tercero, el défici esrucural capa los efecos sobre el presupueso de un cambio en la asa de inerés, cambio que normalmene no esá en el conrol inmediao de la auoridad fiscal lo cual puede ser mal inerpreado como un deerioro discrecional del presupueso. Para corregir ese problema, el gaso de inereses se puede subsraer del cálculo. Cuaro, los efecos de inflación son ignorados. Ese efeco es mínimo si el gaso y el ingreso se ven afecados en la misma cuanía y en la misma dirección 16. Además, la inceridumbre sobre la asa de crecimieno poencial es uno de los inconvenienes más imporanes en la esimación del défici esrucural. Como la producividad poencial puede depender del défici esrucural, podría exisir un grado de circularidad enre sobreesimar el crecimieno y subesimar el défici esrucural (Price, 1984). Por ora pare, el cálculo del componene cíclico y por ende el del défici esrucural, 14 El objeivo del défici esrucural no es medir el impaco de la políica fiscal en las decisiones de los individuos o en la demanda agregada (Blanchard, 1990), para el análisis más compleo de un indicador del esimulo de la demanda ver Chalk (2002). 15 Esas limiaciones han dado lugar a que, en diferenes momenos, las insiuciones que uilizan ese méodo hayan cambiado significaivamene las elasicidades uilizadas para cada país, pasando de valores esimados a valores calibrados, sin que esos cambios esén suficienemene documenados (Corrales, 2002). 16 Pare del esfuerzo realizado en algunos países en el cálculo de indicadores de políica fiscal se ha dedicado a ajusar por los efecos de la inflación sobre los flujos reales de ingresos y gasos públicos y sobre el valor real de la deuda pública. Los problemas que fundamenan la necesidad de dichos ajuses esán ligados a economías en las que no se han desarrollado insrumenos de proección de los recursos fiscales ni insrumenos financieros conra la inflación. 21

23 dependerá de la meodología y los supuesos uilizados en la esimación del produco poencial. Ora debilidad de ese indicador es que capura el efeco del ciclo de manera lineal, por lo ano, no capan un efeco no lineal. Además, el défici esrucural sólo se ajusa a los efecos del ciclo para gasos de beneficio de desempleo, mienras exisen oros componenes del gaso sensibles al ciclo (Chalk, 2002). En el caso de los países de América Laina es más probable que lo segundo sea más imporane ya que no cuenan con seguros de desempleo. El défici esrucural, como índice de susenabilidad, es deficiene por dos razones: es un índice incompleo por que hay oros facores, más allá de los movimienos de la acividad agregada, que hacen que el fuuro sea poencialmene diferene del presene. Además, valorar la susenabilidad necesariamene envuelve al dilema de predecir el fuuro. Por esas razones, se necesian buenas predicciones sobre los componenes del presupueso, así como definir qué an lejos en el fuuro debe ver el indicador (Blanchard, 1990). Después de realizar el cálculo del défici esrucural es conveniene realizar un análisis de sensibilidad. Con ello se examinaría el cambio que sufre el défici esrucural con relación a cambios en las variables explicaivas no observables 17. El objeivo de ese ejercicio es cuanificar la imporancia y magniud del impaco que provoca un cambio en ellas. Ese análisis se realiza para cambios en la elasicidad produco de los ingresos ribuarios e imposiciones provisionales y para cambios en la esimación del produco poencial. 17 La sensibilidad del défici con el produco depende de la medida en que los beneficios de desempleo remplacen los salarios de las personas desempleadas (Price, 1984). 22

24 La venaja de ese méodo es su simplicidad de cálculo y la información requerida. Sin embargo, hay que considerar que no se obiene la inensidad ni la dirección de los efecos. Las elasicidades son maeria de cálculos empíricos que asumen que el efeco del muliplicador del gaso y el de los impuesos es igual, cuando generalmene se asume que el del gaso es mayor. Al elaborar un presupueso uilizando la meodología del défici esrucural, el primer paso consisirá en esablecer el objeivo de políica fiscal en érminos del défici esrucural deseado. Luego será necesario deerminar el crecimieno máximo del gaso esrucural compaible con el objeivo de défici esrucural, para cuyo efeco será necesario conar con una proyección de los ingresos esrucurales del período. Las venajas e inconvenienes de ese enfoque muesran claramene que exise una difícil elección enre rigurosidad y aplicabilidad empírica. III. Experiencia Inernacional Los ejemplos de Chile y España para mosrar aplicaciones del défici esrucural son muy perinenes. El caso de Chile es de especial relevancia por comparir con México más similiud y con ello puede servir como guía en la elaboración de una propuesa para México. El caso de España muesra modificaciones a la meodología original para ajusar el défici esrucural por inflación y pagos de la deuda lo que ambién puede servir de apoyo para elaborar la propuesa. 23

25 III.1 El caso de Chile Una de las caracerísicas en la conducción de la economía chilena, a lo largo de los úlimos 17 años, ha sido la disciplina en el manejo de las finanzas públicas. Prueba de ello es la generación de superávi fiscales por 14 años, y la reducción de la deuda pública desde 47.2% del PIB en 1990, a sólo 14.8% en el 2000 (Marcel, 2001b). Dos desarrollos imporanes se llevaron a cabo para conseguir ese resulado. El primero fue la creación, en 1985, de un fondo de esabilización del cobre cuyo propósio fue esabilizar el gaso público. El segundo, fue la creación de un fondo de esabilización del peróleo cuyo propósio fue disminuir la volailidad de los precios inernacionales para ajusar el parón de los precios inernos del crudo. En 1999 el gobierno chileno incurrió en su primer défici fiscal desde La respuesa a ese hecho fue la creación de reglas con las cuales guiar la políica macroeconómica y eviar un marco discrecional. La regla de políica fiscal que se adopó fue la uilización del défici esrucural como herramiena esencial para la formulación de la políica fiscal de mediano plazo y con ello eviar un sesgo procíclico de las finanzas públicas (Marcel, 2001a). En ese senido, en el 2000, el gobierno anunció que recuperaría el superávi fiscal al esablecer un regla de défici esrucural superaviario de 1 % a parir de Por consrucción, la regla es conracíclica, ya que permie la operación de los esabilizadores auomáicos: mienras los ingresos fiscales flucúan con el ciclo económico, la expansión del gaso es más suave siguiendo la evolución de la capacidad produciva de la economía. La regla implica que en la fase expansiva del ciclo, el fisco enga un superávi 24

26 convencional más elevado y en la fase recesiva, uno menor o un moderado défici 18 (Budnevich, 2002). A diferencia de oros países en desarrollo, las caracerísicas de las finanzas públicas en Chile amplia base ribuaria, indización de buena pare de los ingresos fiscales y bajos niveles de endeudamieno- garanizan la viabilidad de la consrucción y uilización de ese indicador. Por su carácer público y anunciado, esa regla provee de un ancla de credibilidad a la políica fiscal ya que asegura la esabilidad y la coninuidad de la políica fiscal y, con ello, consolida la disciplina fiscal, lo que significa que los agenes económicos saben cuál será la reacción de la políica fiscal ane cambios en el enorno macroeconómico. Esa posibilidad de predicción genera confianza y espacio para aprovechar el carácer conracíclico de la regla. De ora manera, sería muy difícil para los agenes económicos disinguir enre una legíima reacción de políica macroeconómica y una expansión de core populisa 19. Para el cálculo del défici esrucural del secor público de Chile, el Miniserio de Finanzas ha seguido los crierios uilizados por le FMI para la esimación del défici esrucural en los países desarrollados. Pero ha seguido pare de la meodología de la OECD, al calcular las elasicidades. Además, a la meodología esándar seguida por ese organismo, se le han realizado dos ajuses para dar cuena de las caracerísicas propias del secor público chileno: (i) no se han efecuado ajuses por el ciclo económico en los gasos, debido a la ausencia de programas de gaso que respondan auomáicamene a dicho ciclo, y (ii) se ha agregado un ajuse específico para los ingresos provenienes del cobre, por 18 Aunque una fracción del ingreso y del gaso depende de la evolución del ciclo de la economía, la mayor pare no es flexible porque represena compromisos legales. 19 Una pérdida de credibilidad en la políica fiscal puede llegar a ser dramáicamene conraciva a ravés de la aleración de las asas de inerés de largo plazo y/o del riesgo país (Marcel, 2001b). 25

27 raarse de una fuene imporane de ingresos fiscales, originada en la exploación de un produco primario cuyo precio exhibe reversión a la media 20. La esimación del défici esrucural del secor público de Chile se desarrolla en res eapas. Primero, se efecúan los ajuses conables necesarios para lograr un balance fiscal que provea una base más apropiada para la consrucción del défici esrucural. Luego, sobre la base de ese balance corregido, se esima el impaco de la evolución cíclica de la acividad económica y del precio del cobre en los agregados fiscales. Finalmene, el défici esrucural se esima susrayendo ambos componenes cíclicos del balance corregido 21. La medida del défici uilizada en la consrucción del défici esrucural esá basada en el concepo de Variación Parimonial Nea del secor público, o balance ajusado, que considera como deerminanes del défici odas aquellas operaciones que modifican la siuación parimonial del secor público 22. Las diferencias enre el balance convencional y el ajusado radican fundamenalmene en la imporancia de los ingresos provenienes de las privaizaciones, los depósios hechos al Fondo de Compensación del Cobre y el ajuse en la meodología de regisro de los bonos de reconocimieno 23 (Marcel, 2001b). 20 Cabe adverir que si bien el défici esrucural del secor público de Chile elimina facores exógenos incidenes en las cuenas fiscales, no puede considerarse como un indicador exhausivo de discrecionalidad de la políica fiscal. La obención de un componene discrecional puro requeriría de la esimación de la oalidad de los facores exógenos que afecan a los agregados fiscales, lo que resularía complejo por la enorme canidad de facores exógenos y supuesos involucrados. Por eso, al momeno de consruir el indicador de défici esrucural del secor público de Chile se ha opado por el camino más pragmáico, seguido ambién por oros países, de susraer sólo los elemenos exógenos de mayor incidencia sobre las cuenas fiscales (Marcel, 2001b). 21 Debido a la experiencia inflacionaria en Chile y sus mecanismos de indización la aplicación de indicadores de políica fiscal no requieren de ajuses adicionales por inflación, pudiendo calcularse ésos sobre la base de variables expresadas a precios corrienes o deflacadas por un índice común. 22 La diferencia del agregado basado en el concepo de variación parimonial nea del secor público con el défici convencional, conocido como necesidad de financiamieno del secor público, esá en que la colocación nea de présamos y la vena de acivos del secor público se considera bajo línea, eso es, como pare del financiamieno de las operaciones del Gobierno Cenral (Marcel, 2001b). 23 Los bonos de reconocimieno son una ransferencia de mono fijo que el Esado paga a las personas cuando cumplen los requisios para pensionarse. 26

28 El siguiene paso consise en eliminar el efeco de la evolución cíclica de la economía sobre los agregados fiscales. En la esimación del componene cíclico se consideran dos componenes. El primero es el impaco del ciclo económico sobre los ingresos ribuarios en moneda nacional y las imposiciones provisionales para la salud, y el segundo, corresponde al impaco de las flucuaciones cíclicas del precio del cobre sobre los ingresos fiscales del cobre. El componene cíclico del gaso no se esima por no exisir una relación significaiva enre el gaso público y el produco 24. El cálculo del componene cíclico de la acividad económica sobre los ingresos ribuarios y las imposiciones provisionales para la salud, se realiza sobre la base de las esimaciones de produco poencial y de elasicidad produco de los ingresos ribuarios y las imposiciones provisionales para la salud. Siguiendo la meodología esándar inernacional, se uiliza la elasicidad gaso de los ingresos ribuarios y de las imposiciones provisionales, debido a que no es posible definir la cuena corriene del esado esacionario y, por lo ano, ampoco es posible definir el gaso de endencia (Marcel, 2001b). La esimación del produco poencial se hace por el méodo de una función de producción y el cálculo del nivel de endencia de los insumos de dicha función, incluyendo la producividad oal de los facores 25. La función uilizada es: ln Y + p hp hp hp = ln K ln L ln PTF (17) 24 Esa relación se incluye en algunos países desarrollados a ravés de los gasos asociados al desempleo, como los desembolsos en subsidios de cesanía o beneficios para los desempleados. En Chile, esos beneficios no se encuenran desarrollados en una magniud significaiva y, además, el subsidio de cesanía exisene fue reemplazado, desde 2002, por un seguro de cesanía en el cual el apore fiscal no dependerá de la asa de desempleo. 25 Para un análisis más compleo de ese cálculo véase Anexo 2 de Marcel (2001a). 27

29 donde los superíndices p y hp significan poencial y de endencia (suavizados por el filro de Hodrick-Presco), respecivamene. Para obener la elasicidad ingreso de la recaudación ribuaria e imposiciones provisionales se supone la siguiene relación lineal: log ( ingresos ribuarios neos imposiciones provisionales) = α + ε log PIB + (18) El coeficiene esimado para la elasicidad produco es, en odas las esimaciones 26, robuso y algo mayor a 1. Por lo ano se ha opado por uilizar ε = El cálculo de los ingresos esrucurales se realiza ajusando proporcionalmene los ingresos efecivos a la brecha enre el produco poencial y el produco efecivo (ver ecuación 9 de la sección II). Siguiendo la meodología del FMI, el componene cíclico de los ingresos ribuarios e imposiciones provisionales ( R, ) se calcula como: c R c, R Rs, = (19) Los ingresos cíclicos del cobre efecivos anuales corresponden a lo expresado en la siguiene ecuación 28 : ( 0,34Cc + Cc + Cc + Cc + 0, Cc ) TCN Cc,, 1,1,2,3 66, 4 = (20) 26 Debido a la exisencia de una serie de cambios esrucurales ocurridos durane el periodo de esimación, se consideraron varias esimaciones alernaivas (OLS para dos muesras disinas, Máxima verosimiliud, sock wason y OLS aumenada con dummies) (Marcel, 2001a) 27 la esimación del parámero ε se realiza uilizando series reales y desesacionalizadas. 28 Para la derivación de esa ecuación ver Marcel (2001a). 28

30 El componene cíclico anual del ingreso por venas de cobrec,, converido a moneda nacional uilizando el ipo de cambio nominal promedio anual ( TCN ), esa consiuido por el 34% de los ingresos obenidos en el cuaro rimesre del año -1, la oalidad de los ingresos devengados en los res primeros rimesres del año y 66% de los del cuaro rimesre del año. Así, el défici esrucural ( B, ) se obiene a parir del balance convencional ( B ) realizando los ajuses ( s A ) de las paridas de bonos de reconocimieno, ingresos por privaizaciones, compra de íulos y valores, recuperación de présamos y concesión de présamos, y resando los componenes cíclicos de ingresos ribuarios e ingresos del cobre. Con los cual enemos que: B s, B + A Rc, Cc, = (21) c o alernaivamene: = (22) 1.05 Y B s B A R, + + R C + Cs, Y donde C corresponde a los raspasos bruos de la Corporación Nacional del Cobre (CODELCO) en el periodo. El análisis de sensibilidad realizado sobre las esimaciones del défici esrucural frene a cambios en la esimación del produco poencial, al igual que frene a cambios en la elasicidad produco de los ingresos ribuarios, no afeca significaivamene el resulado de políica que se desprende de ese indicador. 29

31 Como ya se mencionó, el défici esrucural del secor público de Chile provee un marco aracivo sobre el cual basar una regla de políica fiscal, ya que al cuanificar la magniud del ciclo de los ingresos fiscales permie la operación plena de los esabilizadores auomáicos a lo largo del ciclo. Una vez calculado el défici esrucural, ese se aplica al proceso de elaboración de la Ley de Presupuesos con un objeivo de superávi esrucural de 1% del PIB. En ese senido, el primer paso consise en deerminar una proyección de los ingresos esrucurales, los cuales se obienen de la siguiene forma: IE = ICO + DFCC RP IP VAF + AC (23) donde IE ICO = ingreso esrucural = ingresos convencionales en ley de presupuesos DFCC = depósios devengados al Fondo de Compensación del Cobre RP IP = recuperación de présamos = ingresos de privaizaciones VAF = vena de acivos financieros AC = ajuse por ciclo de acividad y por ciclo del precio del cobre Una vez esimada la evolución de los ingresos esrucurales, se debe deerminar los gasos esrucurales que permien cumplir el défici esrucural deseado: GEM = IE 1 (24) 30

32 donde GEM = gaso esrucural máximo 1 = objeivo de balance esrucural De lo anerior se deriva el gaso convencional, compaible con la mea fiscal, realizando los ajuses necesarios para pasar desde el gaso esrucural máximo al gaso convencional máximo: GCM = GEM CTYV + CP + GBR IBR + FEPP (25) donde GCM = gaso convencional máximo CTYV = compra de íulos y valores CP = concesión de présamos GBR = gaso convencional de bonos de reconocimieno IBR = inereses por concepo de bonos de reconocimieno FEPP = uso del Fondo de Esabilización de Precios del Peróleo De ese modo se obiene un límie de crecimieno máximo para el gaso convencional sobre la base de la ejecución del año anerior 29. Ese mecanismo proporciona ransparencia y una ala responsabilidad en la adminisración de los recursos públicos. 29 Para una mayor discusión sobre los aspecos meodológicos véase Marcel (2001b). 31

33 III.2 El caso de España Los cambios más imporanes en los ingresos y en el gaso público que se han producido en la economía española durane los úlimos 40 años han enido fundamenalmene un carácer discrecional. La capacidad o necesidad de financiamieno del secor público, que ha sido negaiva desde 1975, no puede explicarse como una respuesa al ciclo económico, sino como decisiones de carácer discrecional. La disinción enre ambos componenes es muy relevane debido a la incorporación de España a la Unión Monearia Europea y cuya resricción es la adopción del Paco de Esabilidad y Crecimieno, que recomienda un presupueso equilibrado y limia el défici presupuesario en circunsancias normales al 3% del PIB. En los países europeos, el défici esrucural es calculado por la OECD, la Comisión Europea (CE), el Banco Cenral Europeo (BCE) y el Miniserio de Hacienda de cada país, sin embargo, en esa sección presena dos ajuses, que propone Corrales (2002), a la meodología base de la OECD y el FMI para el caso de España. Para calcular el défici esrucural Corrales (2002) ha usado dos crierios para esablecer una relación enre la evolución emporal del gaso y de los ingresos públicos con el ciclo económico. El primero de ellos viene guiado por la consideración de que la mayor pare de las paridas de gaso público, con excepción de las presaciones por desempleo y, en menor medida, los inereses de la deuda, son discrecionales, ya que su magniud no depende de ningún ipo de mecanismo auomáico por el cual variaciones en el produco afecen a dichos agregados. El segundo crierio uilizado ha sido el análisis de la relación empírica exisene enre la brecha del produco y la paricipación en el produco de cada uno de los ingresos y del gaso público suscepible de variar de forma auomáica con el ciclo. 32

34 Las elasicidades de las disinas caegorías consideradas de ingresos públicos se han esimado uilizando la especificación siguiene: i i i = PIB PIB β i = PIB β y i c (26) en donde i se define como la paricipación de los ingresos públicos oales (T), impuesos direcos ( d ), impuesos indirecos ( p ) y coizaciones sociales ( cs ) en el produco 30. Esa ecuación indica cuál es la variación porcenual de los ingresos sobre el PIB, expresada respeco a su nivel de largo plazo (), en respuesa a la desviación cíclica del PIB respeco a su endencia (PIB) Por lo que respeca al gaso público, las variaciones cíclicas de la economía pueden dar lugar a dos ipos de respuesa auomáica en los componenes del gaso: en las presaciones por desempleo disminuyen y ambién lo hacen los gasos de inereses, en ese caso por la reducción de la deuda. La corrección cíclica de las presaciones por desempleo se hace a parir del supueso de que las presaciones (G u ) por desempleados (L u ) son independienes del ciclo: G u G = u (27) Lu Lu por lo que, en érminos del produco, se cumple que: 30 Para una derivación más específica de esa ecuación véase el Apéndice en Corrales (2002). 33