Notas sobre el Presupuesto de la Nación y el Déficit Fiscal. Hernán Rincón C. Abril 16 de 2003

Transcripción

1 Noas sobre el Presupueso de la Nación y el Défici Fiscal Hernán Rincón C Abril 16 de Inroducción Un ema básico que debe conocer un omador de decisiones de políica fiscal, así como cualquier individuo ineresado en esudiar y evaluar el esado de las finanzas públicas, es la relación enre las cifras presupuesales y las de operaciones efecivas de caja (la presenación inernacional esándar de las cifras fiscales) A pesar de su imporancia, esa relación no es comprendida de manera precisa, lo cual resula paradójico cuando lo que se preende lograr es una mayor ransparencia y conrol sobre el manejo fiscal hecho por el ejecuivo y el legislaivo Oro ema de inerés es el de la emporalidad de las decisiones de políica cuando se impone ex ane una deerminada mea fiscal El problema consise en que no hay un indicador de défici que permia anicipar el incumplimieno de la mea, con el fin de que las auoridades fiscales omen a iempo las correcciones necesarias El único indicador disponible son las proyecciones de ingresos de la DIAN, que se acualizan periódicamene y sirven de base para realizar algunos ajuses en las cuenas fiscales; sin embargo, no se predice lo que esá pasando por el lado de los gasos, y por lo ano, no se iene una coberura complea del défici El objeivo de esas noas es abordar esos dos emas En primer lugar, se esablece en érminos sencillos la cadena de la ejecución del presupueso y su relación conable con el défici fiscal del Gobierno Nacional Cenral (GNC) En segundo lugar, una vez definida dicha relación, se explica la medición del défici fiscal del GNC reporada por el CONFIS Se agradecen los comenarios de María Inés Agudelo, Oswaldo Bonilla y Lelio Rodríguez del Miniserio de Hacienda y de Ignacio Lozano, Jorge Ramos y Leonardo Villar del Banco de la República Las opiniones, errores u omisiones aquí conenidas son responsabilidad exclusiva del auor 1

2 en el Plan Financiero Por úlimo, se consruye un indicador lider del défici fiscal del GNC, que permie anicipar decisiones de políica con el fin de cumplir meas de défici 2 El Presupueso de la Nación y el Défici Fiscal La cadena presupuesal se puede describir a ravés del siguiene diagrama: A C O P, donde A es el presupueso de gasos o apropiaciones presupuesales, C son los compromisos, O son las obligaciones y P son los pagos de la vigencia 1 Si en la vigencia no se presenan pérdidas de apropiación, es decir, apropiaciones que no se compromeen, ex pos debe ser ciero que A C Si los compromisos generan una obligación pero no un pago se convieren en cuenas por pagar; si los compromisos no generan una obligación se convieren en reservas presupuesales Así, las cuenas por pagar y las reservas presupuesales forman el rezago presupuesal (R) Anes de coninuar es necesario hacer una precisión meodológica acerca de la conabilidad de las reservas presupuesales Esas no afecan los pasivos del secor público, ya que hacen pare de las cuenas de orden del Balance General de la Nación Eso crea una inconsisencia enre las cifras presupuesales y fiscales y las cifras de la conabilidad (pública y privada): las reservas presupuesales se regisran en el presupueso y en las cifras fiscales creando mayor défici y mayor deuda pública; sin embargo, en la conabilidad pública no son un pasivo y por ano no exise un acivo equivalene del secor privado El origen del problema proviene del sisema presupuesal colombiano, que es sui generis a nivel inernacional, ya que en cada vigencia se ejecuan dos presupuesos: el de la vigencia y el de la anerior, represenada esa úlima por las reservas presupuesales La solución sería la eliminación de la exisencia de dichas reservas, es decir, odo compromiso que no 1 Exise una eapa inermedia enre la obligación y el pago que se llama el giro En casos excepcionales, relacionados con el presupueso de la Nación, un giro puede no converirse en un pago, con lo que ex pos se genera una devolución de la enidad ejecuora al Tesoro Aquí se asume que los giros son equivalenes a los pagos 2

3 se obligue debería converirse en una perdida de apropiación Si en la vigencia exise un adelano adminisraivo de un compromiso que no se ha obligado, no debe regisrarse como défici y debería ser incluido en el presupueso de la siguiene vigencia Ex ane, la relación enre el presupueso y el défici fiscal (DF) se denoa como: (1) DF = I A, donde I es el presupueso de ingresos oales de la Nación sin incluir desembolsos de deuda y A son las apropiaciones de gaso sin incluir amorizaciones de deuda La ecuación (1) se puede escribir ambién en érminos de gasos, es decir, en érminos de los pagos oales de la vigencia (P) y la variación del rezago presupuesal (llamada deuda floane en las cifras del CONFIS): (2) DF = I (P + R) Esa ecuación implica enonces que ex ane deber ser ciero que: (3) A P + R 2 En oras palabras, las ecuaciones (1)-(3) muesran que es equivalene deerminar el défici fiscal por el lado de las apropiaciones presupuesales o por el lado de los gasos más la deuda floane Ahora, si exisen pérdidas de apropiación, ex pos debe ser ciero que C <A, donde C son los compromisos sin incluir amorizaciones de deuda, y que: (4) C P + R 2 En el Apéndice se demuesra ese resulado 3

4 3 El Presupueso de la Nación y el Défici Fiscal del GNC reporado en el Plan Financiero del CONFIS: En érminos de compromisos, el défici de causación del GNC (DFGNC), incluyendo los Ingresos Causados (IC) y los Gasos Causados (GC) diferenes a la deuda floane, se define como: (5) DFGNC = {I + IC} {C + GC + PN (FNR + FOGAFIN + SSF)}, PN es el présamo que le hace el GNC al reso del secor público, neo de recuperación de carera, el cual se conabiliza por encima de la línea como Présamo Neo ; FNR son los pagos realizados por el Fondo Nacional de Regalías a ravés de la Nación, los cuales se regisran en el Plan Financiero en el secor de Regionales y Locales; FOGAFIN es el servicio (inereses y amorizaciones) de los Bonos Fogafin, el cual esá en cabeza de la Nación pero se regisra en el Plan Financiero según el Acuerdo con el FMI haciendo pare de los Cosos de la Reesrucuración Financiera, es decir, por fuera del cálculo del défici del GNC; y SSF son los pagos sin siuación de fondos hechos por la Nación que no ienen efeco fiscal en las cuenas del GNC, pero que si hacen pare de los compromisos de la Nación 3 La igualdad (4) se maniene, una vez hechos los ajuses respecivos a los compromisos al como se definen por la segunda pare del lado derecho de la ecuación (5) Para ver eso se puede definir C, los compromisos ajusados, como: (6) C = C + GC + PN (FNR + FOGAFIN + SSF) Es decir, la ecuación (5) es ahora: DFGNC = {I + IC} C 3 Una pare poco significaiva de la inversión SSF de miliares iene efeco fiscal, y como al es excluida de SSF y hace pare de C* 4

5 O, usando el resulado de la ecuación (4): (7) DFGNC = {I + IC} G, donde G = (P + R) 4 ; es decir, los gasos son iguales a los pagos más la deuda floane Esa ecuación define la forma como el CONFIS calcula el défici fiscal del GNC En oras palabras, el défici calculado y reporado por el CONFIS en el Plan Financiero no se deermina a parir de los compromisos sino de los pagos más la deuda floane Como quedó demosrado en el apéndice, los dos procedimienos deben ser equivalenes 4 Indicador Líder del Défici Fiscal del GNC El indicador del défici fiscal (ILDF) se define como: (8) ILDF = (I + IC) C Las variables: I: se esima omando los Ingresos Tribuarios del flujo de caja ajusado por la información observada de la Dirección del Tesoro Nacional y los Oros ingresos (no ribuarios, fondos especiales, de capial, causados) de la proyección ajusada del GNC con los valores observados a la fecha del cálculo del valor del indicador; IC: son los ingresos causados por alícuoas de elefonía celular Se oma de la proyección inicial del GNC, acualizada con información observada C : se esima separadamene Los compromisos se oman de la información semanal de la ejecución presupuesal producida por el SIIF (Sisema Inegrado de Información Financiera) 5 y los Inereses de deuda (inerna y exerna) y el Présamo Neo se oman de la proyección acualizada de la Dirección de Crédio 4 Se usa el símbolo para diferenciar ese valor de (P+ R), ya que ese úlimo aún no incluye los ajuses necesarios para obener las cifras de défici del GNC reporadas por el CONFIS 5 Se calcula omando el repore semanal de compromisos del SIIF, se descuena el servicio de la deuda y los gasos SSF sin efeco fiscal en el GNC Para información sobre el SIIF y su funcionamieno ver la página de Inerne wwwfinanzaspublicasgovco/1_12ahm 5

6 Público; GC son los gasos causados por Indexación TES B denominados en UVR Se oma de la proyección inicial del GNC, acualizada con información observada Si en cualquier momeno de la vigencia fiscal se quiere saber qué an cerca o an alejado se esá de la mea de défici fiscal del GNC, se calcula el indicador ILDF omando la información descria 6 El valor calculado permiirá cuanificar si se esá denro de lo esperado o es necesario omar decisiones anicipadas por mayores ingresos y/o recores de las apropiaciones de gaso de al manera que se cumplan las meas fijadas El indicador iene dos grades venajas: primero, para su cálculo no se necesia el valor de la deuda floane, una de las variables más difíciles de obener por el rezago de la información (cerca de dos meses) y segundo, usa información semanal disponible desde el SIIF sobre el comporamieno de la ejecución del presupueso El siguiene ejemplo ilusra como funciona el indicador Supóngase que a finales de febrero del año x la auoridad fiscal necesia saber si cumplirá la mea de défici fiscal en que se ha compromeido para el primer rimesre de dicho año Asúmase que la mea proyecada (p) de défici para el rimesre es DFGNC p = 10 y que implíciamene I p =100, G p =110 Para faciliar el ejemplo supóngase que IC p =GC p =0 y que los ingresos diferenes a los ribuarios de la DIAN se proyecan iguales a cero Para consruir el indicador ILDF se oma información de los ingresos y de los compromisos, ya que, como se anoó aneriormene, no se dispone de información acualizada de R Para los ingresos se oma la proyección acualizada del flujo de caja de la Dirección del Tesoro Nacional para final de marzo, con base en la información de observada a la fecha, que para el ejemplo es febrero Supóngase que dicha proyección indica que los ingresos esperados (Ie) para el rimesre son 100, es decir, se esá en línea 6 Debe enerse presene que en ese documeno se esá hablando de la mea del GNC, donde se sabe que la auoridad fiscal iene por lo menos algún conrol, no de la mea del Secor Público Consolidado En el Acuerdo que enía y iene acualmene el país con el FMI, la mea de défici fiscal esa fijada sobre el consolidado El défici del GNC es una mea explícia para la auoridad fiscal e implícia en el Acuerdo 6

7 con la proyección inicial Para los compromisos se oma la información de la úlima semana del mes de febrero de la ejecución presupuesal reporada por el SIIF y los Inereses de deuda (inerna y exerna) y el Présamo Neo se oman de la proyección acualizada a febrero de la Dirección de Crédio Público Supóngase que C =100 El valor esimado del indicador ILDF a febrero del año x es enonces igual a cero Eso indica que, dado el valor I e, los compromisos, léase los gasos, del GNC en odo el mes de marzo no pueden sobrepasar la cifra de 10 Cualquier unidad adicional simplemene llevará al incumplimieno de la mea de défici para el primer rimesre Apéndice Se necesia mosrar que C P + R Hay dos formas de hacerlo En primer lugar, de acuerdo con el Esauo Orgánico de Presupueso (Decreo número 111 de 1996) el rezago del período anerior se debe pagar en el período corriene, de al manera que debe ser ciero que: (A1) P = P 1, es decir, los pagos oales del período corriene deben ser iguales a los pagos de la vigencia más el pago del rezago Ahora, de acuerdo con la cadena presupuesal sabemos que: (A2) A = P Esa igualdad se puede reescribir como: A -1 = P -1 Simplificando y usando la ecuación (A1) enemos que: (A3) A = P + (R R -1 ) = P + R Como A es equivalene a C, enonces debe ser ciero que C P + R Ora forma de mosrar esa idenidad es parir de la cadena presupuesal De allí se puede inferir que: (A4) C = P Ahora, usando (A1) llegamos a la misma conclusión 7