Proyecciones del Gasto Fiscal Previsional en Chile, Bonos de Reconocimiento:

Transcripción

1 Proyecciones del Gaso Fiscal Previsional en Chile, Bonos de Reconocimieno: Albero Arenas de Mesa Pamela Gana Cornejo ESTUDIOS DE FINANZAS PÚBLICAS Diciembre 2005

2 Proyecciones del Gaso Fiscal Previsional en Chile, Bonos de Reconocimieno: Albero Arenas de Mesa 2 Pamela Gana Cornejo 3 1 El modelo de simulación fue inicialmene desarrollado por Julio Guzmán en 2002 cuando se desempeñaba como analisa del Deparameno de Esudios de la Dirección de Presupuesos. Los auores agradecen los valiosos comenarios de Jaime Crispi, Hécor Hernandez y Mónica Segura y la enrega de información por pare de la División de Bono de Reconocimieno del Insiuo de Normalización Previsional (INP), en especial a Mario Parra. El conenido de ese documeno es de exclusiva responsabilidad de los auores. 2 Ph.D en Economía, Universiy of Pisburgh. Subdirecor de Racionalización y Función Pública, Dirección de Presupuesos, Miniserio de Hacienda, Chile. 3 Maser en Políicas Públicas, Universiy of Minnesoa; Maser en Economía, ILADES/Georgeown Universiy; Analisa del Deparameno de Esudios, Dirección de Presupuesos, Miniserio de Hacienda, Chile.

3 Esa publicación corresponde al sexo número de la serie Esudios de Finanzas Públicas de la Dirección de Presupuesos del Miniserio de Hacienda. A ravés de esa serie se presenan documenos de rabajo que abordan emas de relevancia nacional por su impaco en las finanzas públicas, privilegiándose aquellos ópicos de especial perinencia para el manejo de la políica fiscal y para la promoción de una eficiene asignación y uso de los recursos públicos. La serie Esudios de Finanzas Públicas represena así un apore al análisis meódico y al debae fundamenado sobre las finanzas públicas en Chile, a la vez que consiuye una insancia de ransparencia para el público en general en lo que respeca a acercar la información presupuesaria a los ciudadanos. Ediores: Jaime Crispi, Jefe del Deparameno de Esudios de la Dirección de Presupuesos. Pamela Albornoz Dirección de Presupuesos ( Miniserio de Hacienda Diciembre 2005 Regisro de Propiedad Inelecual N I.S.B.N: Diseño, Composición y Diagramación: Torrealba y Asociados S. A Fax Saniago de Chile

4 Índice 1. INTRODUCCIÓN 5 2. MARCO INSTITUCIONAL DE LOS BONOS DE RECONOCIMIENTO Aspecos Legales El Bono de Reconocimieno y Algunas Consideraciones de Género NUEVA CONTABILIDAD FISCAL Y BONOS DE RECONOCIMIENTO Base de Valoración de la Conabilidad Fiscal Traamieno de los Bonos de Reconocimieno como Pasivo y la Experiencia Inernacional Bonos de Reconocimieno y Base de Conabilidad Devengada Elemenos a Considerar de los Bonos de Reconocimieno y la Conabilidad en Base Devengada MODELO DE SIMULACIÓN Anecedenes Esrucura del Modelo Proyección INP Proyección con Ajuses: Incorporación de Moralidad, Invalidez, Cobro Anicipado y Conos Emiidos con Valor Cero EVOLUCIÓN DE LOS BONOS DE RECONOCIMIENTO: RESULTADOS DEL MODELO: Número de Bonos de Reconocimieno Valor Promedio de Bonos de Reconocimieno Gaso Fiscal por Pago de Liquidación de Bonos de Reconocimieno Sock de Bonos de Reconocimieno por Pagar e Inereses Devengados Comparación de Resulados con Esimación de Bonos por Emiir COMENTARIOS FINALES 49 BIBLIOGRAFÍA 51

5 1. Inroducción En Chile, los efecos fiscales del sisema de pensiones son uno de los emas de mayor relevancia ano en la adminisración presupuesaria como en la planificación de la políica fiscal. La carga fiscal previsional ha promediado anualmene un 5,7% del PIB enre 1981 y 2004, siendo en 2004, equivalene al 33% de la carga ribuaria (Arenas de Mesa 2005). El presene esudio enrega una esimación de los esfuerzos fiscales para uno de los componenes de la carga fiscal previsional, el pago de los bonos de reconocimieno para el período Los bonos de reconocimieno represenan el insrumeno financiero que reconoce el compromiso del Esado con las personas que coizaron en el aniguo sisema público de pensiones y que se raspasaron al esquema de capialización individual adminisrado por las AFP. La reforma al sisema de pensiones inroducida en Chile a ravés del Decreo Ley N 3.500, de 1980, ransformó el aniguo sisema público de beneficios definidos en uno de capialización individual, y generó imporanes obligaciones fiscales de las cuales el Esado ha enido que enfrenar en los úlimos 25 años y deberá coninuar haciéndose cargo en las próximas décadas. Esas obligaciones fiscales dicen relación principalmene con el período conocido como la ransición previsional, eapa comprendida enre la enrada en vigencia del nuevo sisema (1981) y su funcionamieno en régimen (cuando ya no exisan beneficiarios del aniguo sisema de pensiones, momeno esimado en alrededor de 2050) (Mesa-Lago 2004). Específicamene, los cosos asociados a la ransición previsional son aquellos correspondiene a: (i) el défici operacional del aniguo sisema público de pensiones, definido como la diferencia enre los ingresos por coizaciones que realizan los asegurados en las ex cajas de previsión agrupadas en el Insiuo de Normalización Previsional (INP) y los gasos generados por el pago de los beneficios a los pensionados del aniguo sisema de pensiones, y (ii) el pago de bonos de reconocimieno, comprendido por el pago que realiza el Esado a aquellos rabajadores que coizaron en el aniguo sisema de pensiones y que cumplan cieras condiciones y que se hubieren afiliado al sisema de capialización individual de las Adminisradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Esos dos componenes, en conjuno con el pago de las pensiones mínimas garanizadas por el Esado y de las pensiones asisenciales consiuyen el défici civil del sisema de pensiones en Chile (Dirección de Presupuesos 2001). 5

6 Proyecciones del Gaso Fiscal Previsional en Chile, Bonos de Reconocimieno: Para dimensionar la imporancia de los efecos fiscales de la ransición previsional debe considerarse al menos los siguienes dos elemenos. Primero, uno de los principales moivos esgrimidos para la implemenación de un sisema de pensiones de capialización individual en Chile fue la insosenibilidad fiscal asociada al sisema de pensiones de reparo. Al momeno de la reforma del sisema de pensiones en 1981, el défici previsional civil en Chile alcanzaba el 1,7% del PIB (Marcel y Arenas de Mesa 1992), mienras que en 2004 esa cifra llegó a 4,1% del PIB, correspondiendo 3,6 punos porcenuales a la suma del défici operacional (INP) y del pago de bonos de reconocimieno. Segundo, desde una perspeciva de coberura puede observarse que a diciembre de 2004, el 62% del oal de pensionados del régimen conribuivo civil de pensiones correspondía a beneficiarios del aniguo sisema de pensiones. Lo anerior indica que aún después de cerca de 25 años de implemenada la reforma previsional, la imporancia y rol del Esado coninua siendo preponderane ano desde el puno de visa del número de pensiones que financia, como del impaco financiero que eso conlleva. Las proyecciones de gaso fiscal asociadas a la ransición previsional se ornan necesarias no sólo para realizar una correca evaluación de esa ransición sino que ambién, aporará en forma significaiva a obener un mayor conocimieno de las obligaciones fiscales fuuras del Esado. En ese conexo, el presene esudio enrega una proyección de los efecos fiscales del pago en bonos de reconocimieno para las próximas décadas. Esa esimación iene principalmene res objeivos: (i) en el marco de la adminisración ransparene de las finanzas públicas, enregar información de los compromisos fuuros del fisco con el sisema de pensiones; (ii) aporar a la eficiene gesión presupuesaria, anicipando fuuras presiones fiscales y (iii) enregar la esimación de inereses devengados correspondiene a las obligaciones de bonos de reconocimieno a ser usada para el cálculo del Balance Esrucural del Gobierno Cenral (Marcel e al. 2001). Por ora pare, el avance en el manejo de la conabilidad fiscal desde base de caja a una devengada, hace necesario conar con esimaciones de gaso por bonos de reconocimieno más acualizadas de las ya exisenes, que valoren en forma más precisa cuáles son los inereses que se devengan por el sock de bonos de reconocimieno que aún no han sido liquidados. En el caso específico de los bonos de reconocimieno implica reconocer el compromiso fiscal adquirido, no al momeno de vencimieno del bono (65 y 60 años para hombre y mujeres, respecivamene), sino que ése figure en la conabilidad fiscal desde el momeno que se adquirió (a ravés de los inereses que devenga), cuando el afiliado se raspasa desde el sisema público al esquema de AFP, reajusándose el sock de bonos de reconocimieno de acuerdo a la renabilidad que ése va ganando en el iempo (4% real anual). 6

7 INTRODUCCIÓN El poder reconocer los pasivos del Esado por concepo de bonos de reconocimieno requiere por ciero de una esimación acuciosa del mono a los cuales asciende ese pasivo. En la acualidad, la esimación uilizada para el cálculo de los inereses devengados es aquella desarrollada por el INP que proyeca el pago de bonos de reconocimieno en base al vencimieno de los bonos acivos (emiidos pero aún no liquidados) de acuerdo a la fecha en que el iular del bono cumple la edad legal de reiro (60 y 65 años para mujeres y hombres respecivamene). Por ora pare, para el desarrollo de la programación financiera se uilizan las esimaciones proveniene del esudio de Arenas de Mesa y Marcel Las proyecciones del INP consiuyen una esimación imprecisa del flujo de gaso en bonos de reconocimieno por concepo de liquidación de ésos y, por lo ano, del sock de bonos por pagar y de inereses devengados que resule. Esa imprecisión o subesimación de los efecos fiscales en el pago de los bonos de reconocimieno se origina principalmene por: (i) la posibilidad de liquidar bonos de reconocimieno en forma anicipada a la edad legal de reiro debido a muere o invalidez a una edad inferior a la legal de reiro; (ii) nuevas emisiones de bonos de reconocimieno y (iii) la exisencia de algunos bonos que han sido emiido con valor cero y que se liquidarán finalmene a un valor superior. Ese esudio presena un modelo de simulación que incorpora esos res elemenos. La presene proyección desarrolla el modelo uilizado en la Dirección de Presupuesos (Arenas de Mesa y Marcel 1993) en los siguienes aspecos: (i) considera asas de moralidad y de invalidez por sexo y grupos eáreos; (ii) incluye asas de moralidad que cambia a ravés de los años de acuerdo a la proyección de CELADE, y (iii) esima un valor posiivo para aquellos bonos de reconocimieno que permanecen con valor cero desde su emisión a dicho valor. Además, la presene esimación iene la venaja de ser realizada con más información respeco al comporamieno del gaso de los bonos de reconocimieno ano en el número anual de bonos pagados como en el valor promedio de ésos, lo que por ciero hace mayor su rango de confianza. El presene esudio coniene las siguienes secciones, además de la presene inroducción. La sección dos describe el marco legal en el cual los bonos de reconocimieno son calculados y pagados. La sección res revisa la relación enre los bonos de reconocimieno y la implemenación de una conabilidad fiscal en base devengada. La sección cuaro muesra la formalización del modelo de simulación. La sección cinco describe lo sucedido con los bonos de reconocimieno durane el período en relación al número de bonos de reconocimieno emiidos, liquidados y el impaco fiscal que eso ha enido. La sección seis presena los resulados del modelo. Finalmene la sección siee enregará los comenarios finales del esudio. 7

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9 2. MARCO INSTITUCIONAL DE LOS BONOS DE RECONOCIMIENTO 2.1 ASPECTOS LEGALES El Decreo Ley N 3.500, de 1980, que reformó el aniguo sisema público de pensiones en uno de capialización individual adminisrado por el secor privado, conempló denro de su normaiva el proceso por el cual se reconocería y valorizaría los apores que hubieran realizado aquellos afiliados que se cambiaran al nuevo sisema de pensiones y que hubieran realizado apores al aniguo esquema previsional. En la versión acualizada, el Decreo Ley N en su arículo 3 ransiorio, esablece que las insiuciones de previsión del régimen aniguo podrán emiir un insrumeno expresado en dinero que se denominará Bono de Reconocimieno. Ese bono será represenaivo de los períodos de coizaciones que regisren los imponenes del aniguo sisema en las cajas de previsión y que se incorporen al nuevo sisema previsional. El requisio para ser elegible a la obención del bono de reconocimieno es haber efecuado al menos 12 apores mensuales en alguna insiución de previsión en los 5 años aneriores a la publicación del Decreo Ley N 3.500, es decir enre 1975 y La liquidación del bono de reconocimieno ocurrirá cuando el afiliado iular de ese bono alcance la edad de reiro, fallezca o se invalide. Cabe señalar que para aquellas personas que poseen bonos de reconocimieno y que se reiran anicipadamene por acogerse al Decreo Ley N o denro del marco del Decreo Ley N 3.500, la liquidación de su bono no ocurre hasa la fecha dada por el cumplimieno de la edad de reiro por lo cual no consiuye una anicipación de requerimienos de caja para el Esado. En dichos casos, el bono de reconocimieno del afiliado es ransado en el mercado de valores enerando el valor de vena a la cuena de capialización individual y considerándolo como pare del capial para el cálculo de la pensión. Es así como el nuevo dueño del bono recibirá el pago del bono de reconocimieno al momeno que el afiliado cumpla la edad legal de reiro. 9

10 Proyecciones del Gaso Fiscal Previsional en Chile, Bonos de Reconocimieno: La siguiene es la fórmula de cálculo más frecuene, que corresponde a aquella uilizada en los afiliados que eniendo derecho al Bono de Reconocimieno presenen renas enre ocubre de 1975 y noviembre de Bajo esa alernaiva el cálculo del valor de emisión del bono es realizado de la siguiene manera. a) Se compua el ochena por cieno del salario imponible mensual promedio de los meses aneriores al 30 de junio de 1979, con un máximo de doce, acualizadas a esa fecha de acuerdo a la variación del Índice de Precios al Consumidor. b) El resulado anerior se muliplica por 12. c) Lo que resule se muliplica por el cuociene que resule de dividir el número de años de apore realizado al sisema de pensiones con anerioridad a mayo de 1981 por 35. Si ese cuociene fuere mayor que uno, el resulado en b) se muliplicará por uno. d) El resulado en c) se muliplica por 10,35 si el afiliado es hombre, y por 11,36 si es mujer. e) El resulado anerior se muliplicará por los siguienes facores dependiendo del sexo y de la edad del rabajador al momeno del raspaso al nuevo sisema de pensiones. Afiliados hombres 65 años o más 1,11 64 años 1,09 63 años 1,07 62 años 1,04 61 años 1,02 60 años 1,00 Afiliadas mujeres 60 años o más 1,31 59 años 1,29 58 años 1,27 57 años 1,24 56 años 1,22 55 años 1,20 54 años 1,18 53 años 1,16 52 años 1,15 51 años 1,13 50 años 1,12 49 años 1,10 48 años 1,09 47 años 1,08 46 años 1,06 45 años 1,05 44 años 1,04 43 años 1,02 42 años 1,01 41 años o menos 1,00 10

11 MARCO INSTITUCIONAL DE LOS BONOS DE RECONOCIMIENTO f) El resulado anerior se reajusará de acuerdo a la variación del Índice de Precios al Consumidor enre el 30 de junio de 1979 y el úlimo día del mes anerior a la fecha en que el afiliado se raspase al nuevo sisema de pensiones. En general, podría considerarse que bajo esa fórmula se oorga el capial necesario para que el afiliado que se rasladó desde el aniguo sisema obenga una pensión en el nuevo sisema de pensiones equivalene a un 80% de las remuneraciones imponibles percibidas enre junio de 1978 y 1979, salvo excepciones, muliplicado por la proporción de su vida aciva durane la cual coizó en el aniguo sisema. Ese mono es capializado a una asa de 4% real anual desde el momeno del raslado al nuevo sisema de pensiones hasa la fecha de liquidación EL BONO DE RECONOCIMIENTO Y ALGUNAS CONSIDERACIONES DE GÉNERO El esablecimieno del sisema de pensiones de capialización individual inrodujo diversas inequidades de género. Esas diferencias, en general, en conra de las mujeres se originan ano en la forma que ienen ésas de incorporarse al mercado laboral y, por ano, al mercado de pensiones, así como ambién en la forma de cálculo de las pensiones bajo el nuevo régimen de capialización individual. Un análisis de perspeciva de género del sisema de pensiones chileno ya ha sido abordado por oros auores y va mas allá de los objeivos del presene documeno, por lo cual en esa sección sólo se hará un alcance respeco a la fórmula de cálculo ya explicada 5. El sisema de capialización individual opera bajo la lógica del mercado de seguros privados, es decir, a igual capial acumulado en la cuena individual al momeno del reiro, una mujer recibirá una pensión menor a la de un hombre, incluso si se reiran a la misma edad. Lo anerior se debe a que el mercado casiga a los más longevos (mas riesgosos de sobrevida), caso de las mujeres por ener una expecaiva de vida más ala que los hombres. En ese conexo es ineresane noar que la insiucionalidad que regula el sisema de capialización individual, Decreo Ley N 3.500, al esablecer la normaiva para el cálculo del bono de reconocimieno aparenemene se hizo cargo de diferencias observadas enre hombres y mujeres. 4 Para mayor dealle del cálculo del bono de reconocimieno ver arículo 4 ransiorio del Decreo Ley N Para un análisis de la perspeciva de género en el sisema de pensiones chileno véase Berranou, y Arenas de Mesa, A. (eds), 2003; Arenas de Mesa y Monecinos (1999); Cox (1999). 11

12 Proyecciones del Gaso Fiscal Previsional en Chile, Bonos de Reconocimieno: La fórmula de cálculo ya explicada, en la lera d) y e) de la sección anerior, aplica facores mayores para las mujeres que para los hombres, eso hace que a igual perfil de salarios y edad de raspaso al nuevo sisema de pensiones, las mujeres endrían un bono de reconocimieno emiido de mayor valor que un hombre en iguales condiciones. A iguales condiciones, el valor de emisión del bono de reconocimieno de una mujer es mayor al de un hombre en un rango enre 10% y 44%, dependiendo de la edad de raspaso al nuevo sisema de pensiones, haciéndose máxima dicha diferencia cuando el raspaso ocurre a los 60 años. Si bien el mayor valor asignado a los bonos de reconocimieno de las mujeres es mayor que el de los hombres, esa diferencia sólo alcanza a compensar una pare de la menor pensión que reciben las mujeres como efeco de la mayor expecaiva de vida y de la menor edad legal de reiro. 12

13 3. NUEVA CONTABILIDAD FISCAL Y BONOS DE RECONOCIMIENTO 3.1 BASE DE VALORACIÓN DE LA CONTABILIDAD FISCAL La conabilidad fiscal, a diferencia de la conabilidad desarrollada en el secor privado, no es homogénea a ravés de los países. La meodología uilizada en cada país puede variar considerablemene inroduciendo dificulad es en la comparación de las esadísicas fiscales enre ellos. Uno de los aspecos meodológicos que inroduce diferencias en la conabilidad fiscal es la base de valoración con la cual esa se realiza. La conabilidad fiscal puede ser desarrollada en base de caja o en base devengada. La diferencia susancial enre la base de valoración de caja o devengada esá en qué se considera como un hecho económico, lo cual se reflejará en el momeno en que se regisre la conabilidad fiscal. Por un lado la conabilidad en base a caja reconocerá el hecho económico en el momeno en que se hagan uso de los fondos, mienras que en la base devengada ése se reconoce en el momeno del uso de los recursos 6. La conabilidad en base a caja regisra la operación sólo cuando ocurre el desembolso o ingreso de recursos a las arcas fiscales. En el caso específico de los bonos de reconocimieno y los inereses que su deuda genera anualmene, son regisrados en la conabilidad fiscal sólo cuando el bono es liquidado y el fisco debe pagar el valor acualizado del bono al momeno en que ése se liquide. Por oro lado, la conabilidad fiscal en base devengada regisra los movimienos cuando se adquiere la obligación de pago o derecho a ingreso. En el caso de los bonos de reconocimieno se deberán regisrar como un pasivo de la operación del período los inereses devengados del sock de la deuda de bonos de reconocimieno. Es decir, la conabilidad en base devengada regisra la obligación aunque no implique un movimieno moneario en ese momeno. 6 Dirección de Presupuesos,

14 Proyecciones del Gaso Fiscal Previsional en Chile, Bonos de Reconocimieno: Exisen venajas y desvenajas en el uso de una u ora base de valoración. Enre las principales desvenajas del uso de la base de caja se puede considerar que ésa planea una mirada de coro plazo sobre la gesión financiera pública. La conabilidad en base a caja deerminará si ciero nivel de gaso puede ser financiado con los recursos fiscales del período, pero no podrá enregar información respeco de las sosenibilidad del gaso en el fuuro 7. En la acualidad, exise una endencia a nivel inernacional a mover la conabilidad fiscal desde una base de caja a una devengada, logrando con eso un mayor enendimieno de la políica fiscal, su sosenibilidad financiera, los riesgos fiscales, las resricciones presupuesarias ineremporales, y la eficiencia en la gesión presupuesaria. Es así como en 2004 Chile dio un paso más en avanzar en la implemenación de la conabilidad fiscal en base devengada, lo que se radujo en que en sepiembre de dicho año el Miniserio de Hacienda, a ravés de la Dirección de Presupuesos presenó a la Comisión Mixa de Presupuesos un informe de avance en la implanación de la segunda fase del proceso de migración de las esadísicas fiscales hacia el sisema en base devengada, de acuerdo al iinerario acordado con el Fondo Moneario Inernacional. De igual forma, durane 2004 la Dirección de Presupuesos publicó la serie complea de esadísicas fiscales del período elaborada en base a la meodología del Manual de Esadísicas Fiscales de 2001 del FMI, lo cual implicó una valoración en base devengada. 3.2 TRATAMIENTO DE LOS BONOS DE RECONOCIMIENTO COMO PASIVO Y LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL Como se ha discuido, los bonos de reconocimieno corresponden a una obligación del Esado chileno con los poseedores de ésos al momeno de la edad legal de reiro o de la muere o invalidez, si ese eveno ocurre con anerioridad a la jubilación. Por lo ano, ese insrumeno financiero hace explícia las obligaciones conraídas por el Esado con aquellos rabajadores que coizan en el aniguo sisema previsional. Esas obligaciones no son concepualmene disinas al reso de las obligaciones previsionales exisenes en oros países. La diferencia prácica radica en que en la mayoría de los países esas obligaciones se acumulan como compromisos de gaso a fuuro a ravés del sisema previsional que no son regisrados conablemene. Eso es lo que comúnmene se ha denominado como la deuda previsional implícia de los países. Casi ningún país, ano desarrollado como en vías de desarrollo, conabilizan esos compromisos previsionales o deuda previsional implícia como pare de su deuda pública. 7 Para una mayor discusión de las venajas y desvenajas de cada base de valoración refiérase a Informe de las Finanzas Públicas, DIPRES, Ocubre

15 NUEVA CONTABILIDAD FISCAL Y BONOS DE RECONOCIMIENTO Pese a la ausencia de cifras oficiales de deuda previsional implícia, diversos esudios han inenado esimar su magniud. El cuadro 1 resume los resulados de esas esimaciones para países desarrollados, comparándolos con la deuda pública explícia en los mismo países 8. Como puede apreciarse, en odos los países analizados la magniud de la deuda previsional implícia es considerable, superando ampliamene el nivel de la deuda pública. Independiene de la meodología uilizada, el valor de la deuda previsional esimada es mayor que el PIB en la mayoría de los casos, incluso duplicándolo en el caso de Ialia y Francia, enre oros. Por ora pare, se observa que exise un amplio rango de variación enre los resulados de las disinas meodologías aplicadas. A modo de ejemplo, las esimaciones para Gran Breaña flucúan desde un 68% hasa un 156% del PIB dependiendo del esudio en cuesión. Eso se debe principalmene a diferencias en los supuesos uilizados, ales como crecimieno de los salarios y pensiones, asa de descueno, asa de moralidad, coberura del análisis, enre oros. Cuadro 1 Esimaciones de la Deuda Previsional Implícia de Países Desarrollados Fuene País OECD FMI Kune Kune Deuda Pública Bélgica Canadá Dinamarca Francia Grecia Irlanda Ialia Japón Luxemburgo Holanda Porugal España Suecia Gran Breaña Esados Unidos Alemania Fuene: ciado en Holzman, Palacios, Zviniene(2004) 8 Holzman, Palacios y Zviniene (2004). 15

16 Proyecciones del Gaso Fiscal Previsional en Chile, Bonos de Reconocimieno: Por oro lado, el cuadro 2 muesra las esimaciones presenadas por Holzman e. al. (2004) para el caso de países en desarrollo donde se incluye a Chile 9. Al igual que en el caso de los países desarrollados, se aprecia que la magniud de la deuda es considerable. Cabe noar el amplio rango de variación enre los países, por ejemplo Brasil, que aparece en primer lugar con una deuda de 330% del PIB, supera por más de 10 veces a Marruecos, úlimo país en el ranking, con un 32% del PIB. Por su pare, Chile se ubica en ubica en un lugar privilegiado enre los países en desarrollo analizados en ese esudio, con un sock de deuda previsional implícia esimada del orden de 60% del PIB 10. Esa cifra ubicaría a Chile en el ramo inferior de los países analizados, esando el nivel de deuda previsional por debajo de odos los países lainoamericanos, con la sola excepción de Perú y El Salvador, siendo que la coberura previsional de esos países no va más allá del 25% y 15%, respecivamene. La comparación con los países desarrollados es incluso más posiiva, pueso que el sock esimado de deuda previsional implícia de Chile sería menos de la miad del promedio del sock de odos los países analizados (145% del PIB es el promedio de odas las meodologías presenadas en el cuadro 1). 9 Ellos proponen una meodología esandarizada que básicamene consise en la esimación del valor presene de las obligaciones previsionales exisenes para con los acuales pensionados, rabajadores acivos y sus descendienes, maneniendo las reglas del sisema vigene. La presenación de esos resulados no iene por objeo avalar las esimaciones efecuadas en dicho esudio. Tampoco es del caso deallar comenarios o hacer análisis respeco de las venajas y desvenajas de la meodología propuesa. Lo que ineresa, mas bien, es proporcionar ordenes de magniud que se puedan conrasar con la realidad chilena. 10 Los auores esiman esa cifra sumando el valor presene de los beneficios fuuros que serán pagados a los coizanes del sisema aniguo sobre la base de las conribuciones efecuadas a la fecha. 16

17 NUEVA CONTABILIDAD FISCAL Y BONOS DE RECONOCIMIENTO Cuadro 2 Esimación de Deuda Previsional Implícia (DPI) para Países en Desarrollo Deuda Gaso DPI según Países Pública Previsional asa de descueno 1999/2000 4% Como Porcenaje del PIB Brasil Macedonia Eslovenia Rumania Polonia Ucrania Porugal Mala Eslovaquia Hungría Uruguay Rep. Kyrgyz Croacia Esonia Moldavia Liuania Nicaragua Turquía Cosa Rica Filipinas Irán Bolivia Argenina Ecuador Mexico Colombia Rep. Dominicana Cabo Verde Chile Senegal Mauricio El Salvador Perú Corea Marruecos Fuene: ciado en Holzman, Palacios, Zviniene(2004) 17

18 Proyecciones del Gaso Fiscal Previsional en Chile, Bonos de Reconocimieno: En consecuencia, si se incorpora a los bonos de reconocimieno como pare de la deuda pública chilena ambién cabría esperar incorporar los compromisos previsionales oales denro de dicho cálculo, ya que ambos elemenos ienen nauralezas similares. Sin embargo, si ese fuera el caso, la comparación enre países se endría que hacer incluyendo dichos compromisos en el nivel de deuda de cada uno de ellos. El agregar el sock de bonos de reconocimieno acivos a las esadísicas de deuda pública de Chile, sin efecuar ajuses similares para oros países respeco de sus pasivos previsionales implícios, involucra el riesgo de sesgar arificialmene la posición de las finanzas públicas chilenas. 3.3 BONOS DE RECONOCIMIENTO Y BASE DE CONTABILIDAD DEVENGADA La imporancia de una adecuada cuanificación de los recursos adeudados por pare del Esado por concepo de Bonos de Reconocimieno, oma especial relevancia en el conexo de una conabilidad fiscal en base devengada. Para enender mejor el rol que juega los bonos de reconocimieno en ese proceso consideremos los momenos de un bono de reconocimieno. 1. Afiliación al Sisema de AFP: El afiliado al aniguo sisema público de pensiones se raslada al nuevo esquema de capialización individual adminisrado por las AFP. 2. Emisión del Bono de Reconocimieno: Se emie el bono de reconocimieno por pare del Esado, hecho que reconoce el derecho de las personas sobre las coizaciones realizadas en el aniguo sisema de pensiones. 3. Capialización de Inereses: El período que ranscurre enre el cambio del afiliado del aniguo al nuevo sisema y el momeno de ocurrir la liquidación del bono de reconocimieno. Durane ese período el bono recibirá un inerés real anual de 4%. 4. Liquidación del Bono de Reconocimieno: Por úlimo, el bono de reconocimieno es liquidado hecho que ocurre cuando el afiliado cumple la edad legal de reiro, se invalida o muere; es decir, ese es el momeno en que el Esado debe hacer la ransferencia a la AFP para que inegre esos recursos a la cuena de capialización individual del rabajador la cual juno con el saldo de la cuena por apores realizados por el afiliado, será uilizada para el cálculo de la pensión. El raamieno que se de en la conabilidad fiscal a cada una de esas eapas del bono de reconocimieno dependerá de la base de valoración conable con que se rabaje. En una conabilidad con base de caja, el único regisro conable que ocurre en la finanzas públicas del proceso anes explicado es el úlimo, donde el bono es liquidado y el Esado debe ransferir los recursos equivalene al valor acual del bono de reconocimieno, lo que incluye el mono inicial del bono más la ganancia de 4% real anual. 18

19 NUEVA CONTABILIDAD FISCAL Y BONOS DE RECONOCIMIENTO En una conabilidad con base devengada, debieran ser reflejados en la conabilidad fiscal ano el segundo, ercer y cuaro momeno. Es decir, cada año debiera regisrarse en la conabilidad fiscal el valor de los nuevos bonos emiidos durane el año, por concepo de nuevas personas que se cambian del aniguo al nuevo sisema de pensiones durane ese período ya que significa un aumeno de pasivo para el Esado. De igual forma se deberá regisrar los inereses devengados sobre el valor del sock de bonos de reconocimieno vigene (4% real anual) como un gaso (uso de recursos). Ese gaso disminuye el superávi fiscal del gobierno cenral, lo que se financia con un aumeno de pasivo (por la capialización de inereses). Por úlimo, el oro momeno regisrado en la conabilidad fiscal en base devengada y que ambién se regisra en la conabilidad en base de caja, ocurre cuando el bono de reconocimieno es liquidado. En el primer caso se repora el pago del bono de reconocimieno simplemene como un gaso del período. En el segundo caso, en cambio, la operación corresponde a la reducción de un pasivo, lo que se regisra bajo la línea como un uso del superávi/défici. El mono considerado en esa operación será aquel valor acualizado del bono de reconocimieno hasa el momeno de liquidación, lo cual incluirá ano el valor inicial del documeno como el pago de los inereses acumulados hasa el momeno de la liquidación. 19

20 Proyecciones del Gaso Fiscal Previsional en Chile, Bonos de Reconocimieno: Momenos del Bono de Reconocimieno y su Regisro en la Conabilidad Fiscal Momenos del Regisro en la Conabilidad Fiscal Bono de Reconocimieno Valoración en Base de Caja Valoración en Base Devengada 1. Traspaso del Trabajador de ex-caja de previsión a AFP. 2. Emisión de Bono de Reconocimieno La emisión del Bono de Reconocimieno es equivalene con el raspaso del rabajador desde la excaja de previsión a la AFP. Si fuese a realizarse un Balance en base devengada debiera regisrarse ese eveno como un aumeno de pasivo equivalene al valor de emisión del Bono de Reconocimieno. 3. Capialización del Bono de Reconocimieno a una asa real anual de 4%. 4. Liquidación del Bono de Reconocimieno Fuene: Elaboración de los auores. Se regisra la operación como gaso equivalene al valor de liquidación del Bono de Reconocimieno equivalene al valor nominal de ése más 4% de renabilidad anual por el número de años ranscurridos enre el raspaso del rabajador desde la excaja de previsión a la AFP y la liquidación del Bono de Reconocimieno. Cada año los inereses devengados (4% real anual) se regisran como un aumeno de pasivo. En la acualidad esa operación es regisrada en el cálculo del Balance Esrucural del Gobierno Cenral, como un gaso sobre la línea). Esa operación se regisra como una disminución de pasivo (aumeno de parimonio) en el mono equivalene al valor oal del Bono de Reconocimieno al momeno de liquidación (eso es el valor nominal más un inerés de 4% real anual ganado por el período ranscurrido enre el raspaso del rabajador de la excaja de previsión a la AFP y la fecha de liquidación). Acualmene esa operación se regisra como fuene/uso de défici/superavi en el cálculo del Balance Esrucural del Gobierno Cenral. La figura 1 muesra la evolución del gaso en bonos de reconocimieno y los inereses devengados anualmene que se generan del sock de bonos para el período Puede apreciarse que desde la reforma al sisema de pensiones, período en el que se inicia la emisión de bonos de reconocimieno hasa 1998, los inereses devengados superaban el gaso anual por pago de liquidaciones de bonos de reconocimieno, lo cual se ha reverido en los úlimos años debido al fuere aumeno de liquidaciones de bonos regisrados durane la década de los novena en adelane. 20

21 NUEVA CONTABILIDAD FISCAL Y BONOS DE RECONOCIMIENTO Desde la perspeciva del cálculo del Balance Esrucural del Gobierno Cenral se obendrá enonces que el mono de reducción de pasivo (operación bajo la línea), correspondiene al pago anual de bonos de reconocimieno por concepo de liquidación de ésos, ha aumenado a ravés del iempo, produciendo con eso una mejora parimonial del Esado. La evolución de los inereses devengados mosró un aumeno durane la década los ochena consisene con la emisión de nuevos bonos y el aumeno del sock de ésos, mienras que desde 1990 ha endido a permanecer consane a pesar del número de liquidaciones de bonos que ya ha ocurrido en dicho período. Eso úlimo se explica por la emisión de nuevos bonos de reconocimieno que se ha realizado durane ese periodo, desinados a personas que nunca anes lo habían soliciado. Desde 2000 se ha observado una leve disminución de los inereses devengados, que se proyeca coninuará aconeciendo en el fuuro. Figura 1 Gaso en Bonos de Reconocimieno e Inereses Devengados por Sock de Bonos de Reconocimieno: Millones de pesos de Gaso en BR Inereses devengados Fuene: Dirección de Presupuesos e Insiuo de Normalización Previsional. 21

22 Proyecciones del Gaso Fiscal Previsional en Chile, Bonos de Reconocimieno: ELEMENTOS A CONSIDERAR DE LOS BONOS DE RECONOCIMIENTO Y LA CONTABILIDAD EN BASE DEVENGADA Exisen cuaro elemenos a ener presene en relación a los bonos de reconocimieno al incorporar la base devengada en la conabilidad fiscal. Primero, como se explicó en la sección anerior, con la emisión del bono de reconocimieno el Esado reconoce un pasivo fuuro con el afiliado al sisema de pensiones de capialización individual que realizó apores bajo el aniguo régimen de pensiones, el que será cancelado al momeno de cumplimieno de la edad legal de reiro del individuo o en forma anicipada si ése fallece o se invalida. Si bien exise la emisión del bono por pare del Esado, ese mono no es reconocido en la conabilidad fiscal en ese momeno, por cuano la acual meodología conable uilizada en la conabilidad fiscal chilena, aún cuando sea en base devengada, no conempla el cálculo de un balance, es decir, no se realiza una valoración de odos los acivos y pasivos del Esado, razón por la cual la emisión del bono no es regisrada como un aumeno de pasivo. En ese conexo, los bonos de reconocimieno son regisrados en la conabilidad en dos momenos, como gaso anual al considerar los inereses devengados del sock de deuda y como fuene/uso de défici/superávi (bajo la línea del cálculo de balance esrucural) al momeno de pagarse el bono de reconocimieno a valor de emisión más los inereses acumulados, lo cual es consisene con el enfoque de flujo de la conabilidad fiscal realizada en Chile. Segundo, como se idenificó en la sección anerior, exise un momeno en que el coizane se cambia del aniguo sisema de pensiones al nuevo sisema de capialización individual. Es en ese momeno en que el capial del bono comienza a devengar inereses. Sin embargo, en la prácica ocurre que los bonos no son emiidos en el mismo momeno en que el individuo se cambió de sisema previsional sino que el bono será emiido cuando el afiliado lo solicie. Es sólo con la emisión del bono cuando se empieza a conabilizar en los regisros fiscales los inereses devengados. A pesar de lo anerior, un bono que no ha sido emiido porque el afiliado no lo ha soliciado igualmene recibirá los inereses durane el período que comprende el cambio del aniguo sisema al nuevo y hasa el cumplimieno de la edad legal de reiro. Por lo ano, el mono que se considera en las esadísicas fiscales como inereses devengados es subvalorado debido a ese componene y, por lo ano, esa siuación sobreesima la siuación fiscal fuura. 22

23 NUEVA CONTABILIDAD FISCAL Y BONOS DE RECONOCIMIENTO Tercero, oro elemeno a considerar es que la emisión de algunos bonos son realizados con valor cero. Al momeno de liquidación de esos bonos, el valor de ese insrumeno cambia de cero al valor verdadero que corresponde al reconocimieno de las coizaciones que el individuo realizó en el aniguo sisema de pensiones y se pagará por ese valor más los inereses que acumuló desde el momeno del cambio de sisema previsional. Es decir, durane odo el período en que el bono uvo un valor igual a cero, los inereses devengados y reconocidos en la conabilidad fiscal fueron igual a cero, pero en realidad, dado que esos bonos enían un valor mayor que cero sí esaban devengando inereses, así, las esadísicas fiscales esarían subesimando el valor de los inereses devengados. Cuaro, hasa el momeno se ha esado uilizando en la conabilidad fiscal el cálculo en base a los bonos de reconocimieno emiidos los cuales se proyecan a ser liquidados de acuerdo a la fecha de cumplimieno de la edad legal de reiro del individuo. Ese cálculo no considera asas de moralidad ni de invalidez de la población. Esos dos evenos, fallecimieno e invalidez común hacen se liquide el bono con anicipación, lo cual aumenaría los requerimienos de caja para el Esado. En el presene esudio se avanzará en resolver los res úlimos problemas, para así lograr una esimación más apropiada de los verdaderos requerimienos fiscales que se endrán en el fuuro por concepo de bonos de reconocimieno. 23

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25 4. MODELO DE SIMULACIÓN 4.1 ANTECEDENTES Como se verá mas adelane, a diciembre de 2004 el número de bonos de reconocimieno acivos asciende a En base a esa cifra el Insiuo de Normalización Previsional (INP) realiza una esimación del gaso que se endrá en pago de bonos de reconocimieno en el fuuro considerando el año en que los afiliados cumplirán la edad legal de reiro, es decir, 60 y 65 años en el caso de las mujeres y los hombres, respecivamene. Dado la meodología de esa esimación se podría esperar una subesimación de las necesidades de caja en mediano plazo ya sea porque no considera que puede ocurrir la muere o invalidez con anerioridad a la edad legal de reiro, evenos que generarían el pago del bono de reconocimieno previo a la esimación del INP, así como porque exise un conjuno de bonos de reconocimieno que fueron emiidos a un valor cero, y así se han manenido en las proyecciones realizadas por el INP. A ravés del modelo de simulación presenado en ese esudio se ha buscado corregir esos efecos. Tasas de Moralidad y de Invalidez Para abordar la anicipación de liquidación de bonos por causas de muere e invalidez se incluirá en el modelo una asa de moralidad obenida como la asa de fallecimieno promedio, por edad y sexo, enre las personas con bonos de reconocimieno acivo en el período Esa asa de moralidad se ajusará a ravés del iempo de acuerdo a la evolución que presena la asa de moralidad, según edad y sexo, proyecada por las Naciones Unidas específicamene para Chile. Por su pare, para ajusar el adelano de liquidación de bonos de reconocimieno por causa de invalidez se consideró la asa promedio de ocurrencia de invalidez enre los afiliados con bonos acivos, según edad y sexo, en el período

26 Proyecciones del Gaso Fiscal Previsional en Chile, Bonos de Reconocimieno: Ajuse de Valor de los Bonos con Valor Cero De acuerdo a la información enregada por el INP exise a 2005 un oal de bonos de reconocimieno acivos con valor cero. Para corregir ese problema que conduce a una subesimación de los inereses devengados que se regisran en el cálculo del Balance Esrucural del Gobierno Cenral y del gaso público por bonos a liquidar en el fuuro, se modeló un ajuse de esos valores. La corrección se realizó de acuerdo al comporamieno de los bonos que fueron emiidos a valor cero y que se liquidaron en el período Lo anerior fue ajusado según el sexo del afiliado. 4.2 ESTRUCTURA DEL MODELO El modelo de simulación esá compueso de un conjuno de módulos inerrelacionados que buscan solucionar los problemas anes descrios, enregando como resulado principalmene: 1. Canidad anual de Bonos de Reconocimieno a liquidar ajusado por moralidad, invalidez y aún no emiidos, por lo cual esos se pueden desglosar enre las causales de liquidación: cumplimieno de edad de reiro, muere o invalidez. 2. Gaso anual en bonos de reconocimieno por concepo de liquidación de ésos. 3. Inereses devengados por concepo del sock de la deuda en bonos acivos. 4. Sock de bonos de reconocimieno en cada período, separado por sexo y edad del afiliado. El modelo opera de la siguiene forma. En el período exise un sock de bonos de reconocimieno igual a la canidad de bonos acivos de ese período. Los bonos ganan inereses igual al 4% de su valor inicial del período, los que son devengados al final del período y se capializan esos inereses en ese mismo momeno. Para simplificar, los bonos que se liquidan ese año, ya sea por cumplimieno de edad de reiro o invalidez o muere, lo harán a fin del período por lo cual el inerés se recibe odo el período. Esa simplificación no hace necesario hacer una disinción enre inereses devengados e inereses pagados de aquellos bonos de reconocimieno que se liquiden en ese período. El gaso en bonos de reconocimieno en será la suma de odos los bonos que se liquiden en ese período, independiene de la causa de liquidación, por lo cual se incluirá en ese gaso los inereses que ganen esos bonos durane ese año ya que dado que se capializan en ese momeno pasan a ser pare del valor del bono. En el período (+1), el sock de bonos de reconocimieno esará dado por el número de bonos acivos exisenes al inicio de menos aquéllos que se liquidaron al final de. 26

27 MODELO DE SIMULACIÓN Funcionamieno del Modelo de Simulación para Proyecar Gaso en Bonos de Reconocimieno +1 al final de se mueren se invalidan cumplen edad de reiro se liquidan los BR se capializan los inereses Se ganan inereses durane odo el período Número de BR () Número de BR(+1)= Número de BR() - Número de BR() de personas que: se mueren en se invalidan en cumplen edad de reiro en se liquidan en Sock de BR () Sock de BR (+1)= Sock de BR()*1,04 - Sock de BR()*1,04 para personas que: se mueren en se invalidan en cumplen edad de reiro en se liquidan en Proyección INP La proyección del INP es esimada en base a la fecha en que los afiliados con bonos de reconocimieno emiidos cumplen la edad legal de reiro. De ese módulo podemos obener: 1. El sock de bonos de reconocimieno (ecuación 1) definido como el número de bonos acivos (emiidos y no liquidados) para el año, separado por hombres y mujeres El valor oal de los bonos de reconocimieno (ecuación 2) en el año, definido como la suma de los valores de cada uno de los bonos de reconocimieno acivos para hombres y mujeres. Ese valor es expresado en Unidades de Fomeno. 3. Los inereses devengados por los bonos de reconocimieno para el año (ecuación 3), expresados en Unidades de Fomeno, definidos como el 4% del valor oal de los bonos de reconocimieno en. 4. El número de bonos liquidados en el período (ecuación 4) deerminado por el número de hombres y mujeres que cumplen la edad legal de reiro. 5. La ley de movimieno del número de bonos de reconocimieno (ecuación 5) donde los bonos en el período (+1) es igual al número de bonos en menos el número de bonos de reconocimieno liquidados en ese mismo período. 11 Se considerará los valores en el año como los del final de ese período. 27

28 Proyecciones del Gaso Fiscal Previsional en Chile, Bonos de Reconocimieno: Gaso en bonos de reconocimieno (ecuación 6) dado por la suma del valor de los bonos al momeno de la liquidación de ésos. 7. La ley de movimieno del valor oal de los bonos de reconocimieno (ecuación 7) donde el valor en el período (+1) es igual a el valor oal de los bonos en que reciben un inerés del 4% real anual menos el gaso en bonos de reconocimieno que se realice en. BR ( INP) = BR( INP) + BR( INP) VBR( INP) IDev ( INP) = (0.04) * VBR( INP) = H BR( inp) i= 1 H VBR( inp) M BR( inp ) H M i, + VBR( inp) i, i = 1 M (1) (2) (3) BRliq( INP) = BR( INP) H = edad65 + BR( INP) M = edad60 (4) BR ( INP) 1 = BR( INP) BRliq( INP) + GBR( INP) VBR ( INP) = VBR( INP) (1.04) GBR( INP) 1 + = H = edad 65 BR( inp ) i = 1 VBR( inp) M = edad 60 BR ( inp ) H = edad 65 M = edad 60 i, + VBR( inp) i, i = 1 (5) (6) (7) Como ya se ha mencionado aneriormene, esa meodología no consideraría la anicipación de liquidación de bonos de reconocimieno por moivo de cobro anicipado, muere o invalidez así como ampoco el ajuse en el valor de la deuda por aquellos bonos de reconocimieno con valor acual igual a cero 12. Por lo ano deberá incluirse esos evenos en la esimación de la forma que se explica a coninuación. 12 En las ecuaciones se hará mención a esos casos de bonos de reconocimieno con valor cero con al9. 28

29 MODELO DE SIMULACIÓN Proyección con Ajuses: Incorporación de Moralidad, Invalidez, Cobro Anicipado, y Bonos Emiidos con Valor Cero Teniendo como insumo el número de liquidaciones de bonos de reconocimieno por año durane el período , de acuerdo a la edad y sexo del afiliado, según la causal de liquidación (cobro anicipado, muere, invalidez), se obienen las asas de ocurrencia de cada causal de liquidación por sexo y edad. Esa asa se consruye en base al número de liquidaciones por una causal, para el sexo y edad específico, dividido por el número oal de bonos de reconocimieno acivo al año anerior (ecuación 10). Por ejemplo si en 2000 el número de liquidaciones de bonos de reconocimieno por causal de invalidez fue de 32 para las mujeres de 58 años y el número de bonos acivos a diciembre de 1999 para las mujeres de edad de 57 años fue de 9.038, enonces la asa de liquidación por esa causa para ese grupo de mujeres será de 0.35%. Es decir esa cifra nos enregará cuanos de los bonos que esaban acivos a fin de un año, de acuerdo al sexo y la edad, serán liquidados al año siguiene. Se realizó el mismo cálculo para los 4 años de observación, según sexo y edad y causal de liquidación. De esas asas se obienen asas promedios para ese período por sexo, edad y causal de ocurrencia (ecuación 9). Para realizar una esimación de cómo se comporarán esas asas de ocurrencia en el iempo, se considera la proyección de asas de moralidad por sexo y edad de las Naciones Unidas para el período específica para Chile. El porcenaje de variación de esas asas de moralidad son aplicadas a la asa de ocurrencia de liquidación de bonos por muere. Por su pare las asas de ocurrencia de liquidación de bonos por invalidez y cobro anicipado se asumen consanes en el iempo e igual al promedio observado para el período Para proyecar el número de bonos que serán liquidados en cada año se muliplican las asas de ocurrencia proyecadas, por sexo y edad, al oal de bonos acivos al año anerior más los bonos proyecados por emiir en ese año más los bonos que ienen ese año valor cero (ecuación 8). Así, por ejemplo, el número proyecado de bonos a liquidar por causa de muere en 2003 para las mujeres de 50 años será igual a la asa de ocurrencia de muere esimada para ese año y esa edad por el número de bonos acivos exisene a diciembre de 2002 de las mujeres de 49 años más los bonos por emiir en 2003 para mujeres de 50 años y los que a 1999 enían valor cero enre las mujeres de 49 años. El número de bonos de reconocimieno liquidados en un año por moivo de vejez (cumplimieno de la edad de reiro) esará dado por el número de bonos acivos el año anerior, (-1), por sexo y para la edad inmediaamene anerior a la de reiro (59 para mujeres y 64 para 29